М.И. Шевченко,
студент 3-го курса аспирантуры Юридического института Российского университета дружбы народов
M.I. Shevchenko
Third year post-graduate .student in Law Institute of the Peoples' Friendship University of Russia m.sh.1997@yandex.ru
DOI:
РЕФОРМА АКТА О ПРАВАХ ЧЕЛОВЕКА 1998 ГОДА В ВЕЛИКОБРИТАНИИ: ОБЩЕСТВЕННАЯ РЕАКЦИЯ И ПЕРСПЕКТИВЫ ПРИНЯТИЯ НОВОГО БИЛЛЯ О ПРАВАХ
Аннотация: актуальность статьи обусловлена проходящими в Великобритании политическими процессами, способными привести к существенным изменениям действующей системы прав и свобод. Инициированная британским Правительством „О конституционная реформа не получила общественной поддержки. Цель статьи -проанализировать общественную реакцию на правительственную законодательную
S инициативу и определить ее дальнейшие перспективы. Поставленные задачи были
314
о
«V о «V
реализованы посредством использования диалектического, системного, формаль-
^^ но-юридического и статистического методов. В результате исследования автор
g приходит к выводу, что основными причинами общественной критики являются по-
CQ тенциальная возможность снижения уровня правовой защищенности в стране, равно
2 как деградации принципа верховенства права и всей системы публичного управления.
^ Широкая общественная реакция привела к приостановлению дальнейшего законода-
S тельного процесса по данному вопросу. Однако не исключается его потенциальное
^ возобновление в будущем.
¡5 Ключевые слова: конституция, права и свободы человека, верховенство права, конституционная реформа.
^ REFORM OF THE HUMAN RIGHTS ACT 1998 IN THE UK:
§ PUBLIC REACTION AND PROSPECTS FOR A NEW BILL
g OF RIGHTS
С
Abstract: the relevance of the article is determined by the ongoing political processes in the UK, which may lead to significant changes in the current system of rights and freedoms. The constitutional reform initiated by the British Government has not received public support. The aim of the article is to analyze the public reaction to the government's (y legislative initiative and to determine its prospects. The tasks were implemented using О the methods of dialectical, systematic, formal-legal and statistical methods. As a result of the study, the author concludes that the main reasons for public criticism are PO the potential for reducing the level of legal protection, as well as the degradation ofthe rule of law and the entire system of public governance. The widespread public reaction led to the suspension of further legislative process. However, its potential resumption in the future is not excluded.
Keywords: constitution, human rights andfreedoms, rule of law, constitutional reform.
В последние несколько лет, после не удавшейся попытки принятия «Британского билля о правах» правительства Дэвида Кэмерона, а также и выхода Великобритании из Европейского союза, идея отмены Акта о правах человека 1998 г. (далее - Акт) и принятия нового регулирования в данной области вновь стала актуальным вопросом повестки дня. Поводом активизировать и ускорить процесс внесения в действующее законодательство соответствующих изменений стал недавний случай непосредственного вмешательства Европейского суда по правам человека (далее - ЕСПЧ) в реализацию планов британских властей по депортации иностранных граждан.
14 июня 2022 г. ЕСПЧ, руководствуясь правилом 39 Регламента ЕСПЧ [1], принял решение о введении срочной обеспечительной в меры (urgent interim measure) по делу N.S.K. v. the UK (жалоба D № 28774/22) [2]. Суд указал Великобритании на недопустимость -депортации из страны гражданина Ирака, просившего убежища, | J в Руанду до истечения трех недель после вынесения окончательного g ■§ решения в национальном суде. Соответствующие указания ЕСПЧ | g не позволили британским властям провести запланированную вы- § g сылку из страны иностранных граждан и закономерно столкнулись а а с критикой со стороны политического руководства страны, в част- а g ности премьер-министра Б. Джонсона и министра внутренних дел - D П. Патель [3]. §§
Между тем уже 22 июня 2022 г. в Палату общин был внесен прави- g g тельственный законопроект «Билль о правах» (далее - Билль), которым § з
Л -л з
предлагается отменить Акт и принять новое правовое регулирование, § Г
существенным образом изменяющее действующую систему защиты | §
прав и свобод человека в Великобритании [4]. Предлагаемое регули- 1 ш
рование, хотя и сохраняет существующий перечень конвенционных § |
прав, предусматриваемых Актом, призвано кардинально изменить 1 .g
действующие конституционные основы функционирования принци- g g
па верховенства права и сложившийся баланс частных и публичных g | интересов [5].
В таких условиях Правительство Великобритании закономерно 315
столкнулось с серьезной критикой со стороны юридического сообще- ^
ства. В данном контексте прослеживается существенная консолидация ^
мнений, указывающих как на отсутствие реальных причин отмены Е
Акта, так и преимущественно негативные последствия, которые D
могут возникнуть в результате успешного проведения предлагаемой 1 правовой реформы.
Объединенный комитет по правам человека, выступая одним из ключевых субъектов предварительной оценки предлагаемых
к принятию законодательных инициатив, провел подробный анализ Билля, направив Правительству Великобритании критический отзыв на законопроект [6]. В нем он подвергнул сомнению действительную необходимость внесения большинства предлагаемых нововведений, раскритиковав правительственный подход относительно дальнейшего развития национальной системы прав и свобод человека.
Юридическое сообщество Англии и Уэльса, созданное еще в 1825 г., также не усмотрело необходимости отмены Акта, обеспечивающего надежную защиту прав и свобод человека в Великобритании и устанавливавшего надлежащий баланс публичных полномочий. Принятие же Билля, как полагает сообщество, нанесет существенный ущерб принципу верховенства права и затруднит возможность получения правовой защиты [7].
В то же время довольно примечательной в данном контексте „о является позиция профессора публичного права Кембриджского университета М. Эллиота, который выразил серьезные опасения относительно потенциально существенного негативного влияния а предлагаемого регулирования на уровень соблюдения прав и своей бод человека в Великобритании. В частности, проанализировав § положения Билля, он полагает, что вопреки мнению Правительства 2 Великобритании, Билль, хотя и сохраняя тот же перечень конвенционных прав, которые закреплены в Акте, в действительности не будет — способствовать усилению защиты прав и свобод человека, а приведет § к существенному снижению объема и способов такой защиты на национальном уровне [8].
Тем самым, принимая во внимание анализ положений Билля и их оценку со стороны экспертного сообщества, представляется, что предложенная Правительством Великобритании правовая рефор-о ма способна нивелировать и поставить под сомнение достигнутые ^ в результате более чем двадцатилетнего действия Акта достижения С в области защиты прав и свобод человека.
Предложенная Правительством Великобритании правовая ре-316 форма, равно как и обоснование необходимости ее проведения, от-^ четливо демонстрируют стремление не обеспечить качественный рост СЧ уровня соблюдения и защиты прав и свобод, а создать более удобные ® и подходящие для исполнительной власти условия реализации своих полномочий, не отягощенные «чрезмерным» судебным и общественным контролем и соблюдением международных обязательств Великобритании в соответствии с Конвенцией.
Углубляясь в истинные первопричины данной законодательной инициативы, М. Эллиот, как представляется, закономерно приходит
I
С
го
к выводу о ее существенной политизированности и направленности на снижение «препятствий» для реализации внутренней политики. По его мнению, несмотря на то, что заявленной целью предлагаемых изменений является укрепление «парламентской демократии», очевидно, что истинное намерение заключается в укреплении формы гегемонии исполнительной власти, которая проявляется в авторитарном сопротивлении общественному контролю и противоречит лучшим традициям британской конституции [8].
Оценивая потенциальную возможность принятия Билля в данном контексте, следует учитывать ведущую роль Правительства Великобритании в разработке и принятии ключевых политических решений на современном этапе. В данном контексте Э.В. Брэдли и К.Д. Юинг отмечали, что положение Парламента Великобритании, выступавшего на рубеже XX в. наиболее независимым органом, избирающим, поддерживающим и контролирующим исполнительную J власть, в начале XXI в. позволяет правительству в большинстве слу- ■§ чаев иметь уверенность в принятии того или иного продвигаемого £ законопроекта, несмотря на наличие в отдельных случаях сопротив- £ ления в Палате общин и Палате лордов [9]. а
Подобное положение вещей наглядно отражается в сложившей- £
ся на современном этапе конституционной практике, в частности, 4
л
в количестве отклоненных парламентом предложенных правитель- § ством законодательных поправок («government defeats»). Как следует £
из официальной статистики об итогах прохождения законотворческого 3
процесса в Палате общин и Палате лордов правительственных за- Г
конопроектов (government bills), представленных на официальном ^
интернет-сайте Парламента Великобритании [10], количество полу- и
чивших парламентскую поддержку предлагаемых Правительством |
Великобритании поправок в законодательство несоизмеримо выше J*
тех, которые были отклонены. £
Как следует из проанализированных данных о результатах | прохождения правительственных законопроектов в Парламенте
Великобритании, законотворческая результативность Правительства 317
Великобритании находится на предельно высоком уровне. Так, с 1999 ^
по 2021 г. из 35 874 предложенных Правительством Великобритании ^
поправок в действующее законодательство в рамках 641 законопро- Е
екта не были поддержаны только 644 поправки, что составляет 1,8 % |
от общего числа поправок. Кроме того, чрезвычайно низким оказы- | вается и уровень отклонения правительственных законопроектов Парламентом Великобритании - за указанный период были отклонены всего 4,8 % таких законопроектов. Данные показатели указывают
на наличие у британского Правительства фактической возможности реализации практически любой законодательной инициативы.
Тем самым Правительство Великобритании обладает реальной возможностью в подавляющем большинстве случаев обеспечивать принятие тех или иных необходимых ей законодательных актов, в том числе затрагивающих права и свободы человека, для достижения определенных политических целей. Однако действие Акта, закрепляющего конституционные основы принципа верховенства права, не позволяет исполнительной власти действовать в нарушение конвенционных прав, а также в результате реализации судами своих полномочий по толкованию правовых норм и принятию декларации о несовместимости препятствует произвольному смещению баланса частных и публичных интересов в сторону последних.
В этой связи Правительство Великобритании, хотя и имея широкие возможности в части разработки и принятия необходимого правового го регулирования, все еще существенным образом ограничено конституционными рамками. Учитывая характер и цели Билля, можно предположить, что предлагаемая правовая реформа призвана устранить обусловленные необходимостью всестороннего соблюдения прав и свобод человека «препятствия» на пути следования политической 2 целесообразности и избранному политическому курсу. Подобные ^ изменения вкупе с упомянутой чрезвычайной законодательной ре— зультативностью Правительства Великобритании, вполне вероятно, § способны привести к деградации принципа верховенства права и всей системы публичного управления.
В то же время Правительство Великобритании 27 июля 2023 г. отозвало внесенный в британский Парламент проект Билля. В этой связи занимающий должности лорда-канцлера и министра юстиции
■а
I
С
I
О Великобритании Алекс Чок на заседании Палаты общин 27 июня 2023 г. ^ заявил, что, несмотря на отказ от дальнейшей реализации данной за-С конодательной инициативы в ее текущем варианте, Правительство Великобритании продолжает и будет продолжать следовать избран-318 ному курсу на «перекалибровку и перебалансирование» британской ^ Конституции [11]. Подобное решение Правительства Великобритании, (V по всей видимости, было продиктовано негативной реакцией профес-® сионального юридического сообщества и Объединенного комитета по правам человека, существенным образом затруднившей дальнейшее продвижение законопроекта в британском Парламенте.
Однако, принимая во внимание неоднократность попыток отмены Акта со стороны исполнительной власти, равно как последовательно отстаиваемую политическим руководством страны позицию о не-
го
■о
обходимости изменения существующего подхода в сфере прав и свобод, нельзя исключить возможность возобновления Правительством Великобритании усилий по проведению соответствующей конституционной реформы. Во всяком случае, учитывая особую значимость для правопорядка действия Акта, формирующего конституционную основу принципа верховенства права на современном этапе, возвращение к практической реализации идеи его отмены или изменения будет сопряжено с необходимостью приложения огромных усилий по выработке сбалансированного варианта предлагаемого регулирования с точки зрения соотношения частных и публичных интересов и достижению общественного консенсуса относительно действительной необходимости соответствующих преобразований.
Список литературы:
1. Rules of Court. URL: https://www.echr.coe.int/Documents/Rules_Court_ ENG.pdf (дата обращения: 01.06.2023).
2. European Court of Human Rights. Interim measure. URL: https://hudoc. £ echr.coe.int/eng-press#{%22itemid%22:[%22003-7359967-10054452 %22]} % (дата обращения: 25.07.2023). |
3. The Guardian. URL: https://www.theguardian.com/politics/live/2022/ J jun/14/rwanda-flights-asylum-seekers-priti-patel-liz-truss-conservatives-uk- £ politics-latest (дата обращения: 25.07.2023). ч
4. Bill of Rights Bill (Bill 117 2022-2023). URL: https://bills.parliament.uk/ | bills/3227 (дата обращения: 25.07.2023). |
5. Шевченко, М.И. Реформа Акта о правах человека 1998 года * в Великобритании: как изменится баланс
/ М.И. Шевченко // Правовая политика и правовая жизнь. - 2023. - №. 1. |
- С. 255-265. »
со
6. Joint Committee on Human Rights. Human Rights Act Reform. Thirteenth и Report of Session 2021-22. - URL: https://committees.parliament.uk/publica-tions/9597/documents/162420/default/ (дата обращения: 25.07.2023).
7. Law Society of England and Wales. - URL: https://www.lawsociety.org. uk/topics/human-rights/human-rights-act-reforms (дата обращения: 25.07.2023).
8. Elliott, M. The UK's (new) Bill of Rights. - URL: https://publiclaw-foreveryone.com/2022/06/22/the-uks-new-bill-of-rights/ (дата обращения: 25.07.2023).
9. Bradley, A. W. Constitutional Law and Administrative Law / A. W. Bradley, K.D. Ewing. - Prentice Hall. UK, 1993.
10. UK Parliament. Public Bill statistics. - URL: https://www.parliament. uk/business/publications/house-of-lords-publications/records-of-activities-and-membership/public-bills-statistics/ (дата обращения: 25.07.2023).
11. UK Parliament. Hansard. Volume 735: debated on Tuesday 27 June 2023. - URL: https://hansard.parliament.uk/commons/2023-06-27/debates/ FE807865-51C0-4E01-AE13-42E219714C99/TopicalQuestions# (дата обращения: 25.07.2023).
319