CC BY
254
И.К. Иванова *
АКТ О ПРАВАХ ЧЕЛОВЕКА 1998 г.: ИНКОРПОРАЦИЯ КОНВЕНЦИИ О ЗАЩИТЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ОСНОВНЫХ СВОБОД В ПРАВОВУЮ СИСТЕМУ СОЕДИНЕННОГО КОРОЛЕВСТВА
Все государства - участники Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (далее - Конвенция) различными способами имплементируют ее положения в свою правовую систему. Выбор форм и средств имплементации зависит от особенностей правовых традиций конкретной страны. В этой связи представляет интерес опыт Великобритании, для которой характерна дуалистическая модель соотношения международного и внутреннего права и существенная специфика в конституционализации прав и свобод человека.
В отличие от других стран западного мира Великобритания неохотно воспринимала идеи французской Декларации прав человека и американского Билля о правах, в которых провозглашались фундаментальные свободы личности и государство брало на себя обязательство обеспечивать, чтобы органы государственной власти не нарушали эти свободы. Источники английских прав и свобод - Великая хартия вольностей 1215 г. или Билль о правах 1689 г. - далеки от современной концепции универсальных прав человека, сложившейся под влиянием мировых катаклизмов, произошедших в XX в.
С конца XVII в. английская конституция следует модели отношений с подданными, которая в наиболее общем виде сводится к следующему: парламент и суды, каждый на своем конституционном месте, обещают оберегать подданных от недопустимого ограничения их личной свободы. Британская конституция оперировала не позитивными правами, а понятием свободы1, предоставляла судам полномочие определять личные права граждан и отвергала идею кодифицированного билля о правах.
* Научный сотрудник Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.
1 Свобода понимается как область неограниченного статутами и общим правом поведения гражданина. Она имеет остаточный характер в том смысле, что разрешено все, что не запрещено законом. 119
Труды Института государства и права Российской академии наук № 6/2014
Такой подход имел мало общего с инструментами защиты прав человека, предусмотренными в международных конвенциях, участницей которых являлась Великобритания. Она ратифицировала Конвенцию 8 марта 1951 г.2, однако граждане Соединенного Королевства получили право подавать жалобы в Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) только в 1966 г.3 Это обстоятельство не только изменило жизнь отдельных граждан страны, но и отразилось на конституции и правовой системе страны в целом. В первую очередь это было обусловлено увеличением количества жалоб британских граждан в ЕСПЧ и ростом числа признанных нарушений .
Сложившаяся ситуация свидетельствовала о серьезных противоречиях между интеграционными процессами и демократическими тенденциями, с одной стороны, и действующей конституцией и традиционными британскими ценностями - с другой. При этом Великобритания оставалась верна пониманию свобод, сложившемуся в национальной истории задолго до современной европейской системы прав человека, и декларировала верховенство парламента как неизменный принцип британского конституционного правления.
Влияние Конвенции на жизнь британского общества становилось из года в год все заметней, в значительной мере благодаря активности правозащитных организаций и средств массовой информации. Британские судьи и другие представители юридических профессий были не меньше обеспокоены ситуацией с правами человека и проблемами их эффективной защиты. На протяжении второй половины XX в. влияние Конвенции и идеологии прав человека на судебное мышление было
Конвенция вступила в силу 3 сентября 1953 г.
3 Впервые ЕСПЧ установил нарушение Соединенным Королевством предусмотренных в Конвенции прав в 1975 г. в деле Голдера, признав, что изданный министром внутренних дел приказ привел к нарушению права гражданина на доступ к правосудию и тайну корреспонденции. См.: Голдер против Соединенного Королевства // Европейский суд по правам человека. Избранные решения / Пред. ред. коллегии В.А. Туманов. В 2 т. Т. 1. М., 2000. С. 39-80.
4 По данным ЕСПЧ, в период 1959-2013 гг. было вынесено 499 постановлений в отношении Соединенного Королевства, в 297 из них Суд констатировал нарушение Конвенции. Чаще всего нарушения были связаны с правом на справедливое судебное разбирательство (91), на уважение частной и семейной жизни (66), на свободу и безопасность (64). См.: Overview 1959-2013 ECHR // URL: www.echr/coe.int/pages/home.aspx?p=reports&c= (дата обращения: 23.01.2015).
2
очень сильным, в 1990-х гг. право Европейской конвенции5 нашло отражение в решениях судей высших судебных инстанций. Они обращались к тексту Конвенции и практике ЕСПЧ для аргументации своих позиций и мотивации решений. Судебная власть была осторожным, но надежным проводником Конвенции в английское право6.
В предшествующий инкорпорации период можно отметить два важных направления в развитии английского права и конституции, связанных с влиянием Конвенции. Во-первых, судьи обращались к Конвенции и к практике ЕСПЧ как к авторитетным источникам принципов и стандартов публичной политики, если нельзя было найти прямых ответов в общем праве и в законодательстве или если вопрос входил в круг дискреционных полномочий судьи7. Во-вторых, под влиянием европейской системы защиты прав человека в общем праве сформировался институт «фундаментальных прав». Английская конституционная традиция не знает категории конституционных или фундаментальных прав и защищает принцип общего и равного права для всех граждан. С позиции конституции установление приоритета норм ведет к ограничению законодательного верховенства парламента, связывая волю последующего парламента ранее принятым законом или нормой, которая объявляется фундаментальным (конституционным) правом.
Вопреки ортодоксальным подходам в конституционной теории британские судьи следовали за развитием международного права в области прав человека. Они использовали категорию фундаментальных прав, чтобы обеспечить справедливый приоритет прав и интересов отдельной личности по отношению к другим правам и интересам в судебном процессе и предоставить эффективное средство защиты8.
5 В английской юридической литературе часто используется данный термин, под которым понимаются положения Конвенции в трактовке ЕСПЧ.
6 Акт о правах человека 1998 г. использует язык и методы, применявшиеся ранее в практике высших судов Великобритании.
7 До вступления в действие Акта о правах человека толкование неясной статутной нормы в свете Конвенции и практики ЕСПЧ не являлось, тем не менее, обязанностью судей.
8 Считается, что этот процесс начался с дела Моррис против Биадмор, рассматривавшегося в 1980 г. в Палате лордов (Morris v Beardmore [1980] AC 446). В своей речи лорд Скарман обратился к фундаментальным правам, особо защищаемым в общем праве, при этом проводя различие между ординарными частными правами и основными гражданскими и политическими правами. Он указывал, что определение «фундаментальный» незнакомо юристам общего права,
Со временем в общем праве сложился «каталог» фундаментальных прав, в который вошли свобода выражения мнений, право на свободный доступ к правосудию, право на равное обращение и отсутствие дискриминации, право на уважение частной жизни.
Институт фундаментальных прав получил развитие в общем праве, однако дифференциация прав не нашла отражение в Акте о правах человека. Вместе с тем трудно представить, что указанный институт не будет признан парламентом в случае принятия писаной конституции или нового британского Билля о правах, планы разработки которых активно обсуждаются правительством.
Выделение фундаментальных прав в особую категорию не повлияло на структуру английского права с характерным для него делением на статутное и общее право, однако способствовало установлению ценностных координат для судей. Эти права превратились во вспомогательное средство общего права для защиты ценностей, признанных международным правом.
Английские суды использовали свои возможности, для того чтобы адаптировать судебную практику к стандартам Конвенции, сохраняя при этом уважение к парламентскому суверенитету9. Судьи были
10
в первых рядах тех, кто выступал за скорейшую ее инкорпорацию .
но в общем праве фундаментальные права пользуются особым вниманием и относятся к правам, защищаемым Конвенцией. См.: Hickman T. Public Law after the Human Rights Act. Oxford, 2010. P. 17.
9 В решении по делу Бринда 1991 г. Палата лордов признала, что более тщательная судебная проверка административных решений необходима, когда решение нарушает права человека. Одновременно с этим судебные лорды не признали себя связанными или ограниченными Конвенцией при толковании полномочий, предоставляемых статутом. По их мнению, инкорпорация Конвенции «через заднюю дверь» является узурпацией (присвоением) функции парламента. См.: R. v. Secretary of State for the Home Department, ex parte Brind [1991] IAC 696 (HL).
10 Первым призывом к инкорпорации Конвенции был доклад судьи лорда Лестера «Демократия и права личности» в Фабианском обществе в 1967 г. (см.: Lester A. Democracy and Individual Rights // Fabian Tract. 1968. November. № 390). В 1974 г. лорд Скарман (судебный лорд Палаты лордов) был сторонником проведения кампании за прямое действие в Великобритании прав, предоставленных Конвенцией (см.: Lord Scarman. English Law - The New Dimension. Hamlyn Lectures. 1974). В 1977 г. Постоянный консультативный комитет по правам человека Северной Ирландии опубликовал доклад, в котором его члены единодушно призывали к инкорпорации Конвенции (см.: The Protection of Human Rights in Northern Ireland (1977) Cmnd 7009). В 1978 г. Специальный комитет Палаты 122
Вместе с тем на протяжении 1980-х гг. консерваторы и лейбористы выступали против инкорпорации, и единственной политической силой, ее поддерживающей, оставались либерал-демократы.
Критики инкорпорации Конвенции в право Соединенного Королевства апеллировали к достоинствам британских национальных институтов. Выдающийся английский судья лорд Деннинг в 1970-е гг. предостерегал: «Конвенция составлена в стиле, отличном от нашего законодательства. Она содержит широкие и общие заявления о принципах, порождающие трудности в применении из-за неопределенности понятий. Они плохо поддаются систематизации. Примером этого является статья 8 (право на уважение частной и семейной жизни, неприкосновенности его жилища и тайны корреспонденции). Она допускает слишком широкое толкование, препятствующее ее практическому применению. Таким образом, для нас будет лучше придерживаться наших собственных статутов и принципов и обращаться за руководством к Конвенции только в случае сомнений»11.
Перелом в политической ситуации произошел в 1993 г., когда на конференции Лейбористской партии была одобрена новая программа, предусматривавшая проведение конституционной реформы в два этапа. На первом этапе было предложено инкорпорировать Конвенцию, а на втором этапе - приступить к обсуждению Билля о правах, содержавшего права и свободы, выросшие на национальной почве.
В 1994 г. в парламент было внесено два частных законопроекта, в которых предлагался свой вариант инкорпорации Конвенции12. Первый билль предусматривал предоставить Конвенции статус, аналогичный статусу права Европейских сообществ на территории Соединенного Королевства, и наделить судебную власть правом отклонять акты парламента в случае их несоответствия Конвенции. В ходе обсуждения в Палате лордов было признано нежелательным отступление от принципа парламентского суверенитета.
лордов рекомендовал инкорпорировать Конвенцию (см.: Report of the Select Committee on a Bill of Rights. HL 176 (1978)).
11 Корона против Главного Офицера Иммиграционной службы, от лица Саламита Биби [1976]//R. V Chief Immigration Officer, ex parte SalamitBibi [1976] All E.R. 843.
12 Их автором был лорд Лестер, в настоящее время член Совместного комитета палат по правам человека.
Второй билль основывался на положениях Акта о правах человека 1990 г. Новой Зеландии13 и предусматривал обязанность судей делать все возможное для истолкования акта парламента в соответствии с Конвенцией14. Из новозеландского акта был заимствован также институт «декларации о соответствии», предусматривавший обязанность министров делать заявление о том, что правительственный билль, который вносится в парламент, не противоречит Конвенции или что правительство предлагает принять законопроект, несмотря на наличие в нем противоречий.
Несмотря на то что ни один из частных биллей не был принят, соответствующие наработки использовались лейбористами при подготовке Акта о правах человека 1998 г.
Приход к власти Лейбористской партии в 1997 г. ознаменовал начало эпохи конституционных реформ, которая продолжается до сих пор. В предвыборном манифесте лейбористов первостепенное место занимал Билль о правах человека, предполагавший инкорпорацию Конвенции в правопорядок Соединенного Королевства15. Вопреки возражениям лейбористы при поддержке электората провели конституционную реформу, ориентированную на демократизацию общества и модернизацию конституции. 2 октября 2000 г. Акт о правах человека16, подписанный Королевой 9 ноября 1998 г., вступил в действие на территории Англии и Шотландии17. В соответствии с данным Актом в национальное право были имплементированы положения ст. 1-12 и ст. 14 Конвенции, ст. 1-3 Протокола № 1 и ст. 1-2 Протокола № 6 к
13 Human Rights Act 1993 // URL: www.legislation.govt.nz/act/public/1993/0082/latest/ DLM304212. html (дата обращения: 21.11. 2014).
14 Эта формулировка содержалась также в решении по делу R. v Secretary of State for the Home Department, ex parte Brind [1991].
15 Накануне выборов 1997 г. лейбористы изложили свое видение проблемы в докладе «Возвращая свои права: планы лейбористов по инкорпорации Европейской конвенции о правах человека в право Соединенного Королевства». См.: Bringing Rights Home: Labour's Plans to Incorporate the European Convention of Human Rights into UK Law. 18 Dec. 1996 // EHRLR. 1997. P. 71-80.
16 Human Rights Act 1998 // URL: www.legislation.gov.uk/ukpga/1998/42 (дата обращения: 21.11. 2014).
17 Представители Консервативной партии проголосовали за принятие Акта о правах человека при условии, что реформа будет продолжена и будет принят британский билль о правах, который будет действовать наряду с Актом о правах человека или займет его место.
Конвенции и предусмотрены обязанности органов государства, связанные с обеспечением соответствующих прав.
Чтобы не ослаблять эффективность Акта о правах человека, было решено не включать в него доктрину «подразумеваемой отмены» (doctrine of implied repeal), которую использует законодательство стран общего права18. В соответствии с этой доктриной считается, что парламент намерен отменить принятый ранее акт, если он одобряет акт, полностью или частично ему противоречащий .
В Акте о правах человека используется понятие «публичные власти» (public authorities) применительно к действующим от имени государства органам, организациям и лицам20. Для целей Акта содержание этого понятия было расширено, что позволило отнести к их числу Корону, суды и трибуналы, а также «любое лицо, определенные функции которого имеют публичный характер»21. Вместе с тем в соответствии со ст. 6 Акта в качестве публичных властей не рассматриваются палаты парламента и иные лица, осуществляющие свои полномочия в связи с парламентскими процедурами.
Статья 2 Акта о правах человека обязывает любой суд или трибунал, в котором рассматривается дело о нарушении предусмотренных в Конвенции прав, принимать во внимание решения ЕСПЧ, мнения Европейской комиссии по правам человека или решения Комитета министров, имеющие отношение к делу. При этом вопрос о применении соответствующих решений или мнений в рассматриваемом деле относится к сфере усмотрения суда (ч. 1 ст. 2). Таким образом, практика ЕСПЧ не получила статус обязывающего прецедента.
Ключевой для механизма применения положений Конвенции национальными судами является ст. 3, предписывающая делать все возможное для истолкования и применения акта в соответствии с пра-
18 См., например, ст. 4 новозеландского Акта о правах человека.
19 См.: YoungA.L. Parliamentary Sovereignty and the Human Rights Act. Oxford, 2009. P. 54-56.
20 Однако на основании ст. 6 Акта о правах человека в качестве публичных властей не рассматриваются палаты парламента и лица, исполняющие свои обязанности во время парламентской процедуры, не рассматриваются как органы, действующие в качестве публичных властей.
21 «Частное лицо должно действовать в соответствии с правом Конвенции, если управляет тюрьмой, железной дорогой или выступает в качестве органа по рассмотрению жалоб на прессу». См.: Jowell J., Oliver D. The Changing Constitution. Oxford, 2000. P. 106.
вом Конвенции. Использованное в ст. 3 выражение «насколько это возможно» означает, что судья должен применить все доступные ему подходы к толкованию, чтобы привести смысл нормы в соответствие с правом Конвенции. При этом ожидалось, что такое толкование будет
осуществляться в 99% случаев и не потребуется принятия «деклара-
22
ции о несоответствии» .
Вместе с тем невозможность истолковать норму в соответствии с правом Конвенции не влияет на ее юридическую силу, введение в действие или применение. Это касается как первичного, так и вторичного законодательства, независимо от времени его принятия, при условии, что противоречие вторичного законодательства праву Конвенции проистекает из так называемого родительского акта (parent's act)23.
Исходя из положений ст. 3 и общего смысла Акта о правах человека, можно предположить, что механизм реализации права Конвенции был рассчитан на использование судьями всего арсенала имеющихся подходов к толкованию. Ранее британские суды, адаптируя национальное право к нормам права ЕС, исходили из презумпции, что парламент был намерен принять закон, соответствующий обязательствам Великобритании как государства - члена ЕС . В 1991 г. в деле Бринда лорд Бридж утверждал, что при толковании какой-либо нормы статута (представляющейся неясной в свете ее соответствия или противоречия Конвенции) судьи также должны исходить из убеждения, что парламент был намерен принять закон, соответствующий Конвенции, а не противоречащий ей25. Такой подход развивает более раннюю презумпцию запрета толкования, предполагающего ограничение конституционных свобод.
Необходимо отметить, что в общем праве наряду с указанными презумпциями сложился широкий набор иных презумпций толкова-
26 г
ния , применение которых является вопросом личного выбора судьи, и Акт о правах человека не ограничивает его в данном отношении. В ст. 3 говорится о поиске возможных смыслов нормы в отличие от ее
22 См.: Jowell J., OliverD. Op. cit. P. 102.
23 Акт первичного законодательства, являющийся основанием для деятельности органов исполнительной власти.
24 См.: Решение по делу Гарланд против Британских железных дорог (1983) // Garland v British Rail Engineering [1983]2AC751, at 771.
25 См.: R. v Secretary of State for the Home Department, ex parte Brind [1991] 1All ER 720.
26 См.: Carroll A. Constitutional and Administrative Law. Oxford, 1998. P. 43. 126
буквального прочтения, что является целью традиционного подхода к толкованию, сложившегося в общем праве27.
С недавнего времени при толковании статутов стал применяться принцип пропорциональности, широко использующийся в практике ЕСПЧ. В случае выявления ограничения статутом предусмотренного в Конвенции права судья должен установить: (1) является ли предусмотренная статутом цель настолько существенной, чтобы оправдать ограничение предусмотренного в Конвенции права; (2) способствуют ли предусмотренные в статуте меры достижению соответствующей цели; (3) не являются ли они чрезмерными; (4) соблюдается ли справедливый баланс между интересами лица, право которого ограничивается, и теми интересами, на защиту которых направлен соответствующий статут.
Несмотря на то что Акт о правах человека не предусматривает
28
права судов отменять положения первичного законодательства , он предоставляет высшим судам полномочие делать официальное заявление о несоответствии законодательства праву Конвенции (ст. 4). Такие «декларации о несоответствии» принимает суд, когда он не может посредством толкования придать положениям статута смысл, согласующийся с правом Конвенции. Согласно ч. 6 ст. 4 Акта декларация не оказывает воздействия на продолжение действия или применение положений, в отношении которых она была издана, а также не создает последствий для участников соответствующего процесса. Вынесение декларации не предполагает юридических последствий для парламента или правительства, однако политические последствия этого вполне очевидны. Существует высокая степень вероятности обращения в ЕСПЧ, который может прийти к аналогичному заключению.
В связи с принятием «декларации о несоответствии» правительство может внести исправления в законодательство, не отвечающее требованиям Конвенции. Министры Короны осуществляют необходимые исправления посредством приказов (remedial orders) - «приказов в Совете» после предварительного одобрения их обеими палатами парламента.
27 См.: Loveland J. Constitutional Law, Administrative Law and Human Rights Act. Oxford, 2006. P. 718.
28 В понятие «первичное законодательство» Акт о правах человека включает приказы в Совете, принятые на основании прерогативы.
В соответствии с Актом о правах человека министры, ответственные за внесение законопроекта в парламент, должны перед вторым чтением сделать заявление о соответствии билля Конвенции. Такое заявление, именуемое «декларацией о соответствии», должно быть сделано в письменной форме и опубликовано таким способом, который министр сочтет уместным (ст. 19). Данное требование распространяется также на вторичное и делегированное законодательство.
Принятие Акта о правах человека явилось решением тех проблем, с которыми столкнулась Великобритания в связи с общественными переменами второй половины XX в. и сложившимися императивами международного сотрудничества. Несмотря на то что идея разработки билля о правах являлась принципиально новым конституционным решением, порывающим с традицией отношений государства с подданными на основе признания их абстрактной свободы и переводящим эти отношения на язык формальных прав, Акт о правах человека модернизировал британскую конституцию, не разрушая ее основ. Обозначенные проблемы были решены на основе текста Конвенции. Механизм реализации Акта был построен на классической британской конституционной модели с добавлением новых подходов. Конвенция была инкорпорирована в правовую систему Соединенного Королевства без создания особого режима для применения права Конвенции британскими судами. Инкорпорация не предусматривала для права Конвенции ни верховенства, каким обладает в Соединенном Королевстве право ЕС, ни статуса фундаментальных норм, который имеют права человека в правовых системах других государств.
В заключение следует отметить, что вопрос о продолжении конституционной реформы и разработке британского билля о правах остается актуальным до сих пор. Радикальное решение данного вопроса предлагается в частном билле о выходе Великобритании из состава государств - участников Конвенции, второе чтение которого в Палате общин состоится 6 марта 2015 г.29
29 См.: British Bill of Rights and Withdrawal from the European Convention on Human Rights Bill 2014-2015// URL: www.uk.parliament, house of commons (дата обращения: 07.10.2014). 128
