CC BY
414
ститут, внесет соответствующую коррекцию в существующую модель политической системы.
И.К. Иванова*
КОНСТИТУЦИОННАЯ РЕФОРМА В ВЕЛИКОБРИТАНИИ: ТРАНСФОРМАЦИЯ СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ
Под конституционной реформой в Великобритании традиционно понимают принятые в 1997-2010 гг. законы по конституционно значимым вопросам в процессе реализации правительственной программы лейбористов. Не случайно ее часто именуют «наследием Т. Блэра». Вместе с тем конституционные изменения в Великобритании не ограничиваются собственно законодательством указанного периода. Исторически сложилось, что законодательство не является единственным правовым источником британской конституции, ее содержание и развитие определяется также общим правом, парламентскими соглашениями и доктриной. Несмотря на увеличение числа законодательных актов в сфере публичного права в последнее время, конституция Соединенного Королевства по-прежнему остается неписанной. Ввиду этого обстоятельства она не может быть полностью изменена в парламенте, и возможности правящей партии реформировать конституцию в условиях действующего конституционного порядка имеют свои пределы.
Кроме того, процесс конституционных изменений начался значительно раньше, чем лейбористы внесли в парламент свои первые предложения по реформе1. Этот процесс не завершился и после смены лейбористского кабинета в 2010 г., поскольку и после модернизации конституции сохраняется ее внутренняя про-
* Научный сотрудник Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.
1 Как отмечается в литературе, можно со всей определенностью говорить о том, что британская конституция находится в процессе фундаментальных изменений начиная с конца XVII в. См.: Carroll A. Constitutional and Administrative Law. L., 1998. P. 5.
175
Труды Института государства и права Российской академии наук № 3/2013
тиворечивость. Таким образом, реформу 1997-2010 гг. можно рассматривать как один из этапов в процессе интенсивного развития и изменения британской конституции. Причем рассматривать данную реформу необходимо в свете развития британской конституции в предшествующий период, поскольку только тогда можно судить о том, насколько реалистично конституционные проблемы были отражены в политике лейбористов и были ли найдены оптимальные решения в ходе ее осуществления.
Реформа 1997-2010 гг. была обусловлена причинами двоякого рода. С одной стороны, в конституционном развитии страны начиная с 70-х гг. прошлого века происходили изменения, потенциально революционные для ее конституции. С другой стороны, новые идеи, с которыми лейбористы выступали в ходе избирательных кампаний 1992 и 1997 гг., укрепляли критический и реформаторский настрой в обществе относительно британской конституции.
Поиск лейбористской партией новой идеологии2 привел к разработке программы «третьего пути», вошедшей в избирательные манифесты партии 90-х гг. В основу программы была положена идея конституционных реформ, связанная с переходом от мажоритарной к плюралистической демократии и воплощением в конституции новой модели демократии.
Для лейбористов, одержавших победу на выборах 1997 г., политика конституционных преобразований являлась следствием обновления партийной идеологии и тактики избирательной борьбы с консерваторами. Последние придерживались мнения, что реформаторство в Великобритании традиционно дистанцируется от идеологии и поиска «большой идеи», а конституция страны изменяется в процессе исторического развития. «Новые лейбористы» сочли возможным сформулировать свои политические цели на языке конституции и соединить реформу государства и его институтов с расширением демократии. Это была основная идея их стратегии, которая помогла одержать победу на выборах.
2 До победы в 1997 г. лейбористская партия на протяжении 18 лет находилась в состоянии идейного кризиса после поражения на всеобщих выборах. 176
Лейбористы учли перемены в общественном сознании, в первую очередь влияние общеевропейской концепции прав человека и идеалов плюралистической демократии. В связи с тем, что Вестминстерская конституционная модель не отвечала новым представлениям общества, особую актуальность приобрел вопрос о легитимности конституционных институтов (и конституции в целом). Предполагалось сделать власть более открытой, прозрачной и менее централизованной, парламент - эффективно контролирующим правительство, права - «неотъемлемыми», а также расширить формы участия общества в государственной жизни. При этом соответствующие изменения должны были оформляться законодательно.
Общество связывало свои ожидания с радикальными переменами: переходом к многопартийной системе и коалиционному кабинету, пропорциональной избирательной системе, федеративной государственности и децентрализации власти, паритету палат парламента и конституционному контролю. Вместо прежней разбросанной по многочисленным источникам конституции, изменяющейся в том же порядке, что и другие акты парламента, граждане хотели видеть современный кодифицированный документ, обладающий высшей юридической силой.
В Великобритании конституционная реформа, ориентированная на универсальные демократические ценности конца XX в., могла завершиться только коренным переустройством механизма власти, а не модернизацией действующей конституции. В стране, живущей по конституции, созданной во времена буржуазной революции XVII в., современная тенденция к «демократизации демократии»3 сформировала общественную среду для перезаключения конституционного соглашения на новых условиях, в соответствии с которыми граждане в конце XX в. по-прежнему «согласны быть управляемыми»4.
3 См.: GiddensA. The Third Way. L., 1998.
4 Эти слова, произнесенные виконтом Болинброком в 1734 г., часто цитируют в качестве удачного определения английской конституции. См.: Bolingbroke's Political Writings / Armitage D. (ed.). Cambridge, 1997. P. 88.
Новые подходы лейбористов позволили им одержать убедительную победу и приступить к конституционным реформам, направленным на модернизацию действующих конституционных институтов.
К 1997 г. в британской конституции обнаружилось множество противоречий, обусловленных ростом социальной активности государства, вниманием к правам человека и их защите, европейской интеграцией государств и созданием наднациональных структур. Эти процессы, отражавшие общие закономерности развития большинства европейских государств второй половины XX в., существенно расходились с британской конституционной традицией. Последнюю определяли отношения между судебной властью и институтами парламентского правления. В XIX в. крупнейший теоретик конституционного права Англии А. Дайси характеризовал установившийся баланс между властями как принцип британской конституции, предусматривающий верховенство парламента в конституционной системе5.
Классическая британская конституция, базирующаяся на идеях законодательного верховенства парламента, ограниченного правления и независимой судебной власти, является преимущественно политической, а не юридической6. Доминирующее положение в ней занимают политические институты - парламент и правительство; парламентские формы ответственности преобладают над юридическими; конституция опирается на политическую практику и основывается на парламентских обычаях, для соблюдения которых необходим политический консенсус. В конституционной системе, созданной для реализации идеала парламентской демократии, где последнее слово принадлежит электорату во время выборов, в промежутках между которыми правление зависит от политических решений и политиче-
5 См.: Dicey A. Introduction to the Study of the Law of the Constitution [1885], 10th ed. L., 1959.
6 В современных условиях наибольшую актуальность приобретают различия между политической и юридической конституцией, а не между писаной и неписаной конституциями. См.: Tomkins A. Public Law. Oxford, 2003. P. 7.
ских форм ответственности, судам принадлежит второе место среди органов государственной власти.
Несмотря на огромные политические и социальные изменения, произошедшие после выхода в 1885 г. книги «Конституционное право», и критические замечания, высказанные в адрес А. Дайси7, его конституционная доктрина до сих пор сохраняет свою значимость для британской конституции8 и рассматривается в качестве традиционной модели британской конституции. Ее достоинство заключается в описании структуры и конституционного баланса власти в условиях конкретной исторической реальности. Впоследствии в изменившейся реальности конституционных отношений разделительные линии между парламентом и судебной властью оказались менее четкими. Судебный активизм, присущий отдельным судьям во второй половине XX в., развитие административного права и судебного контроля в отношении действий и актов органов исполнительной власти свидетельствовали о саморазвитии судебной власти и отступлении от классической конституционной доктрины. Это заслуживает особого внимания, поскольку в британской конституционной истории немало примеров того, что общее право неизбежно следует за изменением политической реальности9. В условиях доминирования правительства в Палате общин, преобладания актов делегированного законодательства над законами, развития социальной государственности усиление судебного контроля, сопровождавшееся развитием публичного права в судах, вероятно, не имело альтернативы.
По мере того, как начали ослабевать политические инструменты британской конституции, а политические институты утрачивать доверие граждан, начиная с 70-х гг. ХХ в. усиливается влияние юридического конституционализма. Эта теория, опирающаяся на правовые, а не конвенционные конституционные нормы и судебные механизмы защиты права, ориентирована на усиление роли судов в британской конституции. По мнению
7 См.: Robson W.A. Justice and Administrative Law. L., 1928; Jennings W.I. The Law and the Constitution. L., 1933.
8 См.: Stychin C.F. Legal Method: Text and Materials. L., 1999. P. 37.
9 См.: TomkinsA. Op. cit. P. 103-104.
британских исследователей, движение в направлении юридической конституции представляет собой одно из наиболее фундаментальных изменений в Великобритании начиная с конца XVII в.10
Для традиционного британского порядка проявляющаяся повсеместно тенденция к юридизации общественной жизни представляется ультрасовременной. Конституционная реформа лейбористов является примером политики, отражающей различные аспекты юридизации: создание или изменение конституционных норм в целях расширения компетенции и повышения роли правовой системы, разработка судебных процедур для разрешения споров, повышение роли судов в развитии права.
Одним из следствий данных процессов является политизация судебной власти в процессе осуществления судебного контроля за действиями выборных политиков11. С давнего времени английские суды письменного производства осуществляли такие полномочия, издавая прерогативные приказы12. Это сыграло прогрессивную роль в истории Великобритании13, и в настоящее время осуществление контроля отражает действие принципа верховенства права в современной конституции. В условиях чрезмерной делегации полномочий исполнительным органам и активной интервенции государства во все сферы жизни власть судов становится в полном смысле этого слова «оправданной в демократическом обществе» для защиты личности и граждан-
10 См.: TomkinsA. Op. cit. P. 23.
11 См.: Masterman R. Labour's "Juridification" of the Constitution // Parliamentary Affaires. 2009. № 3. P. 477.
12 Одной из разновидностей прерогативных приказов является habeas corpus.
13 В начале XVII в. в одном из решений Э. Кок заявил, что король не имеет прерогатив, кроме тех, которые ему позволило иметь право страны (Case of Proclamations [1611]). В XX в. суды признали свое право определять содержание королевской прерогативы (Burham Oil v Lord Advocate [1965] AC 75), объем отдельных прерогатив, а также отношения между прерогативой и статутом (Attorney-General v De Keyser's Royal Hotel [1920] AC 508).
ских свобод от государства, выступающего с позиции публичного интереса.
По мнению председателя апелляционного суда Т. Бинхэма, конституционный баланс медленно смещается в сторону судебной власти, в ответ на усиление власти государства сами суды становятся более активными14. Если до 60-х гг. прошлого века действие или акт органа исполнительной власти могли быть признаны не имеющими юридической силы только в случае выхода за пределы компетенции, то в 80-х гг. соответствующие решения судов выносились уже на основании нескольких критериев, выработанных судебной практикой в предшествующие годы. Дополнительным основанием для расширения применения судебного контроля становится доктрина пропорциональности, приобретающая в последние годы все большую правовую определенность. Всесторонняя оценка судом акта, в том числе и исходя из критериев пропорциональности и целесообразности государственного вмешательства, свидетельствует о том, что суды решают и политические вопросы15. Увеличение числа обращений в суды в связи с обжалованием действий и актов органов исполнительной власти16 и развитие правового регулирования в области прав человека свидетельствуют об изменении конституционной роли судов и усилении вмешательства судебной власти в сферу политики.
В связи с этим встал вопрос, возможно ли приостановление происходящих в последнее время процессов или восстановление прежнего конституционного баланса с помощью парламентского
14 Observer. 1993. 9 May.
15 Поскольку судьи не избираются населением и не подотчетны кому-либо, сложившееся положение вызывает озабоченность в судейском сообществе. Как отмечал в интервью журналу «Обсервер» в 1997 г. судья Л.Дж. Фергюсон, необходимо быть предельно осторожными, поскольку исполнительная власть формируется в результате парламентских выборов, если суды зайдут слишком далеко, то могут вызвать негативную общественную реакцию. Цит. по : Slapper G., Kelly D. English Legal System. L., 2005. P. 246.
16 В 1980 г. было 525 обращений в суды, а в 1998 г. - уже 5201. См.: ibid. P. 244.
контроля. В ходе реформы лейбористы предложили решать его в общем контексте демократизации и соблюдения европейских требований в отношении качества судебной власти, не нарушая целостности конституции.
Начиная с 70-х гг. прошлого века мощным фактором развития британской конституции стал наднациональный принцип, связанный с европейской интеграцией в рамках Европейского союза и участием в Конвенции о защите прав человека и основных свобод в рамках Совета Европы. Европейский фактор в обоих случаях ставит под сомнение британский принцип верховенства парламента в законодательной сфере.
Принцип верховенства права Европейского союза (далее -ЕС), признанный Великобританией в 1972 г. после принятия Акта о Европейских сообществах, создает конфликт во внутреннем правовом порядке. Доктрина верховенства права ЕС означает, что при расхождении норм европейского и национального права национальный суд обязан применить норму европейского права и вынести основанное на ней решение17. Вместе с тем с точки зрения английской правовой системы Королева в парламенте имеет право принимать и отменять любые правовые акты, но ни один человек, ни один орган, кроме парламента, не вправе лишить юридической силы или отменить акт парламента18.
На протяжении 40 лет суды в Великобритании осуществляют примирение этих двух конфликтующих между собой принципов. Выступая в традиционной конституционной роли, они истолковывают, насколько это возможно, нормы британского права в соответствии с положениями права ЕС. Роль национальных судов в процессе адаптации европейского права к внутреннему праву посредством судебного толкования признана обеими сторонами. В серии решений Суда ЕС19 получила развитие доктрина «прямого действия» (direct effect), которая увязывает действие директивы ЕС с ясностью и непротиворечивостью ее содержания с точки зрения национального суда: при очевид-
17 См. подробнее: Топорнин Б.Н. Европейское право. М., 2001. С. 301.
18 DiceyA.V. Op. cit. P. 39-40.
19 См.: Case C-106/89, Marleasing v La Comercial [1990] ECR I-4135; Case26/62, Van Gend en Loos [1963], ECR I.
182
ном конфликте между условиями директивы ЕС и нормы внутреннего права, национальный суд, насколько это возможно, должен истолковать соответствующую норму в свете директивы ЕС независимо от того, создан ли данный суд для применения данной директивы или нет и было ли национальное право адаптировано к действию директивы заранее или впоследствии.
Акт о Европейских сообществах 1972 г., вступивший в силу с 1 января 1973 г., наделяет суды Соединенного Королевства правом рассматривать и разрешать споры, основанные на праве Сообществ, и обязывает их толковать и применять нормы парламентского законодательства в соответствии с имеющими прямое действие и применение нормами права ЕС независимо от времени их принятия (ст. 2 (4), 3(1)).
Доктрина законодательного верховенства парламента предусматривает, что суды вправе дать толкование акту, но не вправе отклонить или отменить его. Она не запрещает также давать судебное толкование в соответствии с международными обязательствами, в том числе и обязательствами перед Европейским союзом. Оставаясь в определенных конституцией рамках, британские суды выработали общий подход в отношении адаптации английского права к международным нормам. В решении по делу «Гарланд против Британских железных дорог» 1983 г. было сформулировано правило толкования при рассмотрении споров, связанных с применением права ЕС, согласно которому судья должен исходить из убеждения, что парламент был намерен принять закон, соответствующий международным обяза-20
тельствам .
Судебная практика, связанная с Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, развивалась в том же направлении, но гораздо медленнее. В 1991 г. при рассмотрении дела «Корона против министра внутренних дел, на стороне Бринда» Палата лордов отклонила жалобу, указав, что нормы Конвенции, на которые ссылалась сторона, не подлежат прямому применению английскими судами. Однако в своем мнении по данному делу лорд Бридж акцентировал внимание на том, что давно установ-
20 Garland v British Rail Engeneering [1983]2AC751, at 771.
лено, что при толковании какой-либо нормы статута (представляющейся неясной в плане соответствия или противоречия ее Конвенции) судьи должны исходить из убеждения, что парламент был намерен принять закон, соответствующий Конвенции, а не противоречащий ей21. Эта формула вошла в текст Акта о правах человека 1998 г. через семь лет после того, как была сформулирована22.
Позиция английских судов играла решающую роль в разрешении противоречий между английским публичным правом и правом ЕС. Посредством толкования суды стремились адаптировать содержание английской нормы к требованиям коммуни-тарного права. Под влиянием этого фактора в судебной практике была преодолена предусмотренная Актом о толковании 1889 г. традиция буквального толкования и получили распространение новые подходы. Отход судов от узких рамок буквального толкования, при котором «суды сосредоточены в основном на анализе
23
слов в тексте законодательного акта» , в направлении целевого подхода и поиска намерений законодателя24 был объективно необходимым шагом в рамках конституции, исключавшей возможность отмены законодательных актов в судебном порядке. В этот период судебный активизм был направлен на преодоление узких рамок буквального толкования и восполнение судами законодательных пробелов, а не на преодоление конституционных барьеров в судебной деятельности.
21 R. v Secretary of State for the Home Department, ex parte Brind [1991].
22 Согласно ст. 3 Акта о правах человека в случае расхождения подлежащей применению нормы национального права с нормой Конвенции судья должен сделать все возможное для истолкования национальной нормы в соответствии с положениями Конвенции. Подробнее см.: Loveland I. Constitutional Law, Administrative Law and Human Rights. 4th ed. Oxford, 2006. P. 716-717.
23 Ллойд Д. Идея права. М., 2002. С. 322-323.
24 При рассмотрении в 1992 г. дела «Пеппер против Харта» (Pepper v Hart) Палата лордов в своем решении указывала, что для уяснения цели и смысла закона в свете его далеко идущих последствий суды должны обращаться к протоколам парламентских дебатов, т.е. к замыслу и доводам законодателя. Подробнее см.: Robertson D. Judicial Discretion in the House of Lords. Oxford, 1998. Ch. 5.
184
Вместе с тем с течением времени напряжение в этом вопросе возрастало. Суды считали возможным давать толкование в соответствии с требованиями европейского права, если необходимо было истолковать норму, изданную до принятия Акта 1972 г. Однако в отношении законодательства, принятого позднее, у них не было таких возможностей. Это прекрасно показало дело Фактортейма25.
В 1988 г. Великобритания издала Акт о торговом мореплавании, содержавший требование об обязательной 75%-ной британской доле в собственности на рыболовецкие суда, зарегистрированные под британским флагом. Суда, не отвечающие этим требованиям, не могли пройти перерегистрацию и терпели большие убытки. Фактортейм и другие заявители (всего 95 человек) обратились в Суд королевской скамьи, настаивая на том, что положения английского закона представляют собой неправомерную дискриминацию по национальному основанию, запрещенную правом ЕС, и должны быть признаны не имеющими юридической силы.
Суд королевской скамьи счел необходимым обратиться в Суд ЕС за разъясняющим решением, имевшим преюдициальное значение для решения дела по существу национальным судом. Рассмотрение в суде ЕС могло занять несколько лет, поэтому заявители просили Суд королевской скамьи издать судебный приказ (промежуточное средство защиты) о неприменении к ним положений Акта о торговом мореплавании 1988 г. до вынесения решения судом ЕС. Суд королевской скамьи издал соответствующий приказ, который сразу же был обжалован в Апелляционный суд и далее в Палату лордов26.
25 Дело Фактортейма представляло собой нескольких исков, которые рассматривались английскими судами и Судом ЕС на протяжении более 10 лет, однако в данном случае речь идет только о двух ранних решениях, вынесенных Палатой лордов. См.: R v Secretary of State for Transport, ex parte Factortame [1990]2AC85; R v Secretary of State for State for Transport, ex parte Factortame (N 2)[1991] I AC603.
26 До 1 октября 2009 г. Палата лордов являлась высшим органом судебной власти Соединенного Королевства, рассматривая в качестве
Палата лордов пришла к выводу, что английское право не предоставляет требуемое заявителями средство защиты, поскольку национальные суды не вправе издавать приказы в адрес министра Короны27. Отказав в удовлетворении требования на основании английского права, Палата лордов далее приступила к рассмотрению соответствующего вопроса в качестве суда, применявшего европейское право. Она обратилась за разъясняющим решением в Суд ЕС, который, в свою очередь, подтвердил, что соответствующее средство защиты должно быть предоставлено заявителям согласно праву ЕС.
На основании разъясняющего решения Суда ЕС Палата лордов предоставила временное средство защиты в форме приказа (injunction), запрещавшего министру транспорта осуществлять полномочия на основании ст. 14 Акта о торговом мореплавании 1988 г. и предписывавшего прекратить регистрацию судов, не удовлетворявших установленным требованиям.
Таким образом, судебным приказом было приостановлено действие акта парламента применительно к положениям, признанным дискриминационными в европейском праве. Новая си-28
туация со всей актуальностью поставила вопрос о пересмотре конституции в контексте усиления влияния судов во взаимоотношениях с парламентом. Вместе с тем и конституционная теория, и умеренность, проявляемая судебной властью, свидетельствовали о том, что, по крайней мере на протяжении нескольких
второй апелляционной инстанции решения нижестоящих судов Англии и Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии.
27 Палата лордов воспользовалась предусмотренным Актом о судебном производстве против Короны 1947 г. запретом на издание приказа в отношении министра Короны. Такой приказ не мог быть вынесен судом в порядке гражданского судопроизводства. Однако при рассмотрении дела в нижестоящей инстанции Суд королевской скамьи пришел к заключению, что данное судебное разбирательство не может считаться гражданским производством в значении Акта 1947 г., поскольку оно не было инициировано на основании искового заявления.
28 Решение Апелляционного комитета Палаты лордов многие рассматривали как революцию в праве. См.: Wade H. W.R. Sovereignty - Revolution or Evolution? // Law Quarterly Review. 1996. № 112. P. 568.
десятилетий, конституционные изменения в Великобритании могут быть совместимы с конституционной доктриной А. Дайси.
Современная конституционная теория исходит из того, что национальный суд действует в двух разных качествах, применяя английское право и право ЕС29. Суд может вынести решение о приостановлении действия положения закона, нарушающего право ЕС, поскольку в этой правовой системе принцип парламентского верховенства не действует. Применение судами права ЕС предусмотрено Актом о Европейских сообществах (ст. 3(1)). Это представление о двух системах права и, соответственно, о двух источниках полномочий снимает вопрос о революции права, о которой могла бы идти речь в том случае, если бы британский суд приостановил действие акта парламента, руководствуясь английским правом.
Ратификация Великобританией Конвенции о защите прав человека и основных свобод в 1951 г. - еще один пример влияния европейского фактора на конституционное развитие страны. Согласно классическому конституционному праву Соединенного Королевства международная конвенция не является частью внутригосударственного права, пока она не инкорпорирована путем издания специального закона. В течение длительного времени британские суды не могли непосредственно применять положения Европейской конвенции, однако и Конвенция, и решения Европейского суда по правам человека оказали серьезное воздействие на право страны. Этому способствовал механизм обращения граждан государств - участников Конвенции в Европейский суд с жалобой на действия властей. Великобритания, давшая согласие на обращение своих граждан в Европейский суд по правам человека в 1966 г., выступала в качестве ответчика по жалобам своих граждан 97 раз в период до 1998 г. При этом обнаружились заметные расхождения между английским законодательством и судебной практикой и европейскими стандартами обеспечения гарантий прав человека, зафиксированными в Конвенции.
29 Cm.: Allan T.R.S. Parliamentary Sovereignty: Law, Politics and Revolution // Law Quarterly Review. 1997. № 113. P. 443.
Судьи высших судов, в отличие от правительства, изначально признавали важную роль Конвенции в процессе совершенствования института прав человека и правоприменительной практики. Однако до инкорпорации Конвенции в национальное право речь могла идти только об установлении некоторых правил толкования.
Акт о правах человека 1998 г., вступивший в силу в 2000 г., был одним из первых законов, принятых лейбористами в соответствии с программой реформ. Он был ориентирован на введение в английское публичное право концепции основных, фундаментальных прав человека посредством инкорпорации Конвенции. В соответствии с данной концепцией вмешательство государства в осуществление основных прав признавалось допустимым лишь в ограниченных случаях и при определенных обстоятельствах.
Акт о правах человека предписывает судам сделать все возможное для истолкования национальной нормы в соответствии с Конвенцией в случае расхождения подлежащей применению нормы национального права и положения Конвенции (ст. 3). Если такое истолкование невозможно, судья издает декларацию о несоответствии (declaration of incompatibility), в которой констатирует, что норма национального права, по мнению суда, не соответствует положению Конвенции (ст. 4). Издание декларации не означает признание акта или отдельного его положения недействительным и не исключает его применения судом.
Декларация о несоответствии не создает каких-либо правовых последствий или дополнительных преимуществ для участвующих в деле сторон. Они могут в общем порядке обращаться с жалобой в Европейский суд по правам человека после того, как исчерпаны все внутренние средства судебной защиты права. Не порождая каких-либо публично-правовых обязательств, декларация о несоответствии оказывает лишь политическое влияние на поведение властей и состояние с правами человека в Соединенном Королевстве.
Акт о правах человека 1998 г. инкорпорировал новые права и свободы в английское право и предоставил возможность их
защиты в национальных судах наряду с правом обращения в Европейский суд по правам человека. Вместе с тем в вопросе о реформе конституции разработчики Акта продемонстрировали приверженность конституционной традиции. Концепция Акта о правах человека базируется на конституционной доктрине о законодательном верховенстве парламента. Последнее слово в отношении соответствия национальной нормы положениям Конвенции принадлежит парламенту, который может изменить, отменить или оставить в неизменном виде положения закона. Издание судом декларации о несоответствии не порождает ограничений для парламента, который по своему усмотрению может принимать любые законы. Акт парламента не может быть отменен или признан недействительным в суде, даже если последний объявит о его несоответствии Конвенции.
Вместе с тем после принятия Акта о правах человека судьи приобрели большую свободу в сфере толкования права и возможность издания декларации о несоответствии, «адресованной» двум ветвям власти - министрам и парламенту, а не сторонам, участвующим в деле. Взаимоотношения между парламентом и судами остались неизменными, в то время как отношения судов с исполнительной властью усложнились и стали развиваться более динамично.
Акт о правах человека определил распределение ролей между исполнительной властью, парламентом и судами в сфере обеспечения обязательств по соблюдению Европейской конвенции. Как отмечалось в одном из решений Палаты лордов, признание и рассмотрение в суде прав человека, предусмотренных Конвенцией, является дополнением процесса демократического правления, а не заменой его30. Декларация о несоответствии призывает исполнительную власть и парламент к диалогу, с тем чтобы исправить закон, противоречащий Конвенции. Для этой цели в Акте о правах человека предусмотрена ускоренная процедура (fast track procedure), в соответствии с которой министр может принять исправляющий приказ (remedial order), подле-
30 См.: Brown v Scott [2003]1AC681. P. 703.
жащий одобрению обеими палатами парламента (ст. 10 Приложения 2 к Акту).
До 2008 г. судами было вынесено 17 деклараций о несоответствии, и в 11 случаях законодательство было исправлено. Одним из таких случаев являлось вынесение Палатой лордов в 2004 г. декларации о несоответствии по делу «А. и другие против министра внутренних дел» в отношении Акта о терроризме, преступлениях и безопасности 2001 г. В данном Акте предусматривалась возможность задержания иностранных граждан, подозреваемых в международном терроризме, на неопределенное время без предъявления обвинения и предания суду (ст. 21, 23). Палата лордов, признав указанные статьи несоответствующими Конвенции, не смогла устранить противоречие посредством истолкования и издала декларацию о несоответствии. Как отмечали британские исследователи, правительство сочло себя политически обязанным внести исправления в закон31. Была предложена новая редакция ст. 23, предусматривающая издание так называемого приказа о контроле в отношении британских граждан и иностранцев, подозреваемых в международном терроризме. Впоследствии эта редакция была включена в текст Акта о предотвращении терроризма 2005 г.
Большая часть деклараций о несоответствии издается в отношении законов, принятых до вступления в действие Акта о правах человека. Совместный комитет палат по правам человека осуществляет систематическую проверку таких актов на предмет их соответствия Конвенции. В настоящее время, внося законопроект в парламент, министр должен сделать заявление о соответствии билля положениям Конвенции (statement of compatibility) (ст. 19 Акта о правах человека). Тем не менее суды по крайней мере трижды издавали декларации о несоответствии в отношении актов, содержавших такое заявление. Особая напряженность в отношениях между судами и правительством сохраняется в сфере безопасности и антитеррористического законода-
31 Cm.: Loveland I. Constitutional Law, Administrative Law and Human
Rights. Oxford, 2006. P. 762.
190
тельства32. Как отмечалось на заседании комитета Палаты лордов, сегодня высшие судьи должны определять конституционные пределы деятельности полиции и чувствительные вопросы, связанные с правами личности, что может породить новые формы взаимоотношений между судами и другими ветвями вла-сти33. Пока парламенту и правительству хватает мудрости внимать советам судов, и только в ряде случаев отношение к таким советам было негативным34.
В целом Акт о правах человека 1998 г. можно рассматривать как вклад лейбористов в классическую британскую конституцию, поскольку фундаментальные права были включены в английское право без ущерба для конституционной доктрины и принципа верховенства парламента. Логика реформаторов, таким образом, соответствовала традиционным представлениям о конституции, построенной преимущественно на политических решениях.
Осуществленная в 1999-2002 гг. реформа Палаты лордов не затрагивала ее как высшую судебную инстанцию. В данной сфере многие вопросы оставались нерешенными, что позволило лейбористам продолжить реформы и после переизбрания. Идея реформы судебной власти давно и серьезно, хотя и не столь широко, обсуждалась в Великобритании в политических и профессиональных кругах. В последние десятилетия конституционный баланс сместился в сторону судебной власти, что и предопределило судебную реформу. Она была направлена на упразднение должности лорда-канцлера; учреждение Верховного суда и ликвидацию апелляционных полномочий Палаты лордов, регламентацию компетенции Судебного комитета Тайного Совета; урегу-
32 Большой резонанс в обществе вызывали изменения в законодательстве, связанные с изданием деклараций о несоответствии в отношении Акта о терроризме, преступлениях и безопасности 2001 г., Акта о предоставлении убежища и эмиграции 2004 г., Акта о предотвращении терроризма 2005 г.
33 См.: Select Committee of the Constitution of the House of Lords. 6th Report of Session 2006-2007. L., 2007. P. 15.
34 Подробнее см.: Straw J. New Labour, Constitutional Change and Representative Democracy // Parliamentary Affairs. 2010. Vol. 63. № 2. P. 362.
лирование статуса судей, в том числе вопросов, связанных с назначением и дисциплинарными требованиями.
Инициативы лейбористов имели ярко выраженную демократическую направленность. Предложение ликвидировать освященный традициями британского правления институт лорда-канцлера было воспринято с некоторым сожалением, однако осуществление более четкого разделения властей, отказ от архаичного присутствия лорда-канцлера в Палате лордов, в высших судах и в правящем кабинете, прекращение судебной деятельности Палаты лордов отвечали современным демократическим представлениям.
Старая форма Палаты лордов как судебной инстанции, «скрытой под мантией законодательной ассамблеи»35, особенно сильно мешала восприятию ее как вполне современного института. Еще в 1924 г. лорд Хьюворд отмечал, что правосудие должно не только осуществляться должным образом, но и ясно и недвусмысленно выглядеть таковым в глазах тяжущихся сторон и широкой общественности36.
Правительство обосновывало необходимость судебной реформы рядом факторов: потребностями создания новых основ для взаимоотношений судебной, законодательной и исполнительной властей, соответствующих веяниям времени и отвечающих ожиданиям общества, а также относительно независимой и прозрачной судебной системы37. После принятия Акта о правах человека 1998 г. во внутреннем праве стала действовать ст. 6 Европейской конвенции, признающая наличие «независимого и беспристрастного суда» одним из важнейших требований справедливого судебного разбирательства. Возможность постановки в связи с этим вопроса о структурной беспристрастности38 Пала-
35 См.: Banner C., Deane A. Off with their Wigs! Imprint Academic. L., 2003. P. 27.
36 Цит. по: Bagehot W. The English Constitution. L., 1993. P. 149.
37 См.: Constitutional Reform: Supreme Court of the United Kingdom // Department for the Constitutional Affairs. Consultation Papers. 2003. July. P. 16.
38 Позиция Европейского суда по правам человека в отношении требований «беспристрастного суда» базируется на разграничении «объек-192
ты лордов, судьи которой одновременно могут участвовать в законодательном процессе, сыграла немаловажную роль в обосновании необходимости судебной реформы.
В Великобритании обозначилось несколько позиций в отношении того, каким должен быть высший суд страны. Наиболее радикальным было предложение взять за образец Верховный суд США, превратив высшую судебную инстанцию страны в орган, стоящий над законодателем (supra legislation court). Однако этот вариант вступал в явное противоречие с основополагающим принципом конституционного строя страны - верховенством парламента - и, соответственно, не имел сколько-нибудь значительных шансов на реализацию.
Другой вариант предусматривал модель суда, действующего в качестве высшей апелляционной инстанции при рассмотрении так называемых конституционных дел. По мнению авторов этого проекта, к его компетенции должны быть отнесены дела, вытекающие из актов о деволюции; дела, в которых стоит вопрос об издании декларации о несоответствии статутной нормы положениям Европейской конвенции; дела, рассматриваемые в порядке судебного контроля, об издании приказа habeas corpus и некоторые другие, включая дела, инициированные в Шотландии и Северной Ирландии. Этот вариант учитывал новые тенденции в правосудии, однако противоречил традиционной британской позиции, нашедшей отражение в Акте о правах человека 1998 г., в соответствии с которой конституционные вопросы не составляют отдельную категорию правовых проблем и поэтому должны рассматриваться в общих судах.
Обвиняемое в радикализме в связи с посягательством на традиционные институты правительство Т. Блэра оказалось достаточно консервативным в своих представлениях о новом Верховном суде. Оно не стремилось сколько-нибудь радикально изменить сложившуюся систему британского правосудия, предло-
тивной» (структурной, организационной) и «субъективной» беспристрастности.
жив вывести высшую судебную инстанцию за рамки парламента
и осуществить необходимые организационные изменения39.
* * *
В настоящей статье была предпринята попытка провести различие между правительственными программами конституционных реформ, которые реализуются в период между всеобщими выборами, и конституцией, имеющей характер долгосрочного соглашения. Британскую конституцию отличает замечательное постоянство, уникальное в современном мире. Вместе с тем в стране происходят значительные изменения (развитие демократии, рост местного управления, процессы деволюции, возрастание роли судебной власти). Эти перемены существенным образом повлияли на динамику действующей конституции, но не привели к заключению нового конституционного соглашения.
Как свидетельствует практика Великобритании, изменения в конституции не ограничиваются принятием нового законодательства. Они происходят в конституционной реальности, которая определяется динамикой развития конституционных институтов во взаимодействии с международными, политическими, социальными и культурными факторами.
Сохраняющаяся противоречивость конституции свидетельствует о необходимости развития реформы, начатой лейбористами в 1997 г. Сегодня этот процесс продолжают консерваторы вместе с либерал-демократами. Однако до сих пор неясно, будет ли в основу новой конституции Соединенного Королевства положено основное противоречие современной британской конституции - между принципами парламентского верховенства и верховенства права, выражающееся в росте конституционного влияния судебной власти. Сегодня, как и прежде, конституция сохраняется благодаря самоограничению двух ветвей власти -парламента и судов.
Следует также обратить внимание на двойственность британской конституции, дихотомию ее формы и содержания, поз-
39 Вопросы, связанные с созданием Верховного суда, см.: Иванова И. Новый Верховный суд Соединенного Королевства // Журнал российского права. 2006. № 11. С. 118-127. 194
воляющую развиваться содержательно внутри неизменной формы. В XIX в. английский правовед В. Бейджот акцентировал внимание на том, что сохранение прежней формы при изменении содержания равнозначно сохранению самой британской конституции40. Отдельные элементы британской конституции были изменены радикальным образом, но ее форма и конституционная модель сохранились в общих чертах. В ходе реформы вопрос о принятии новой конституции не поднимался авторами реформы, однако дискуссия о желательности кодификации действующей конституции продолжается.
40 В. Бейджот предположил, что содержание британской конституции, а в равной мере и ее конституционных институтов будет изменяться в дальнейшем при сохранении их формы. См.: Bagehot W. The English Constitution. Cambridge, 2001.
