Референдум в зарубежных странах Текст научной статьи по специальности «Право»

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК

ИНСТИТУТ НАУЧНОЙ ИНФОРМАЦИИ ПО ОБЩЕСТВЕННЫМ НАУКАМ

В.В. МАКЛАКОВ

РЕФЕРЕНДУМ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

Учебное пособие

МОСКВА 2014

ББК 67.400.5 М 15

Серия «Правоведение»

Центр социальных научно-информационных исследований

Отдел правоведения

В.В. Маклаков - д-р юрид. наук, профессор Московского государственного университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА), ведущий научный сотрудник ИНИОН РАН

Рецензенты: И.А. Умнова - д-р юрид. наук, профессор; Е.В. Алферова - канд. юрид. наук

Маклаков В.В.

М 15 Референдум в зарубежных странах: Учеб. пособие / РАН. ИНИОН. Центр социал. науч.-информ. исслед.; Отд. правоведения; Отв. ред. Алферова Е.В. - М., 2014. - 128 с. - (Сер.: Правоведение). ISBN 978-5-248-00717-2

Рассматриваются особенности конституционно-правового регулирования референдума как института непосредственной демократии в Великобритании, Дании, Испании, Ирландии, Италии, Франции и Швейцарии. Представлена типология референдумов, анализируются их функции и особенности проведения.

Для преподавателей, научных работников, аспирантов и студентов.

ББК 67.400.5

ISBN 978-5-248-00717-2

©ИНИОН РАН, 2014

СОДЕРЖАНИЕ

Предисловие.........................................................................................4

ГЛАВА 1.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РЕФЕРЕНДУМА И ДРУГИХ ИНСТИТУТОВ НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ ДЕМОКРАТИИ

1.1. Понятие и история развития института референдума...............8

1.2. Классификация референдумов...................................................16

1.3. Другие виды института непосредственной демократии.........21

1.4. Организация проведения референдумов...................................29

1.5. Функции референдума................................................................38

1.6. Референдум и парламент............................................................45

1.7. Правовые последствия референдума и других

институтов непосредственной демократии..................................48

ГЛАВА 2. РЕФЕРЕНДУМ И ИНСТИТУТЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ ДЕМОКРАТИИ В ЕВРОПЕЙСКИХ СТРАНАХ

2.1. Швейцария...................................................................................51

2.2. Великобритания..........................................................................59

2.3. Дания............................................................................................65

2.4. Ирландия......................................................................................71

2.5. Испания........................................................................................73

2.6. Италия..........................................................................................83

2.7. Франция........................................................................................93

Заключение.......................................................................................125

ПРЕДИСЛОВИЕ

Юридические словари определяют референдум как прямое голосование избирательного корпуса по какому-либо вопросу, представляющему общий интерес. Институт референдума - одно из проявлений непосредственного участия избирателей в управлении делами государства или какой-либо его части, что является одним из условий существования демократического режима в конкретной стране.

Теоретической основой введения институтов непосредственной демократии и представительного правления стала концепция народного суверенитета, возникшая еще в феодальной Европе. Впоследствии эта концепция была закреплена в конституционном законодательстве. Ж.Ж. Руссо (1712-1778), например, подчеркивал, что представительные учреждения необходимы лишь для предложения и обсуждения законопроектов, но не для их окончательного принятия. Проект может стать законом только после утверждения суверенным народом.

Другой видный идеолог прошлого Ш. Монтескье (16891755), оказавший огромное влияние на развитие государственности, считал народ некомпетентным в осуществлении законодательной и исполнительной власти, относясь в ряде случаев благосклонно к идее его непосредственного вмешательства. Идеи Ж. Ж. Руссо и Ш. Монтескье впоследствии были конкретизированы и развиты. Так, один из деятелей и идеологов Великой французской революции Э.Ж. Сьейес (1748-1836), выступая в Учредительном собрании в 1789 г., сказал: «Участие граждан в "создании законов" может осуществляться двумя способами. Граждане могут доверяться некоторым из своей среды; не отчуждая своих прав, они назначают представителей, гораздо более, чем они сами, способных знать общий интерес и сообразно о этим истолковывать их

собственную волю. Другой способ осуществлять свое право в отношении к образованию закона заключается в непосредственном участии в его создании. Это непосредственное участие характеризует истинную демократию; участие не непосредственное обозначает представительное правление; разница между этими двумя методами законодательства не может вызывать между нами сомнения. Во-первых, огромное большинство наших сограждан не имеют ни достаточного образования, ни достаточного досуга, чтобы желать непосредственно заниматься выработкой законов, которые должны управлять Францией. Следовательно, нужно назначать представителей, а так как это мнение большинства, то просвещенные люди должны ему подчиниться, как и все другие; когда общество сформировано, тогда, как известно, мнение большинства есть закон для всех»1. В приведенных суждениях названы два способа реализации народного суверенитета - через представительство и непосредственно.

Развитие государственности не пошло однозначно по пути, предлагавшемуся Ж.Ж. Руссо. В зарубежных демократиях представительное правление стало господствующим. Такое правление не исключает непосредственного осуществления власти избирателями в самых разнообразных формах. Таковыми постепенно стали: народная законодательная инициатива; референдум в его различных формах; прямые выборы должностных лиц (например, президентов государств, судей), их отзыв; роспуск представительных органов, проводимый в порядке народной инициативы, а также в определенной мере и выборы в представительные учреждения.

Институты непосредственной демократии в некоторые исторические периоды приобретают фундаментальное значение, нередко выходя за рамки, очерченные для них законом. Наиболее часто такое случается при принятии новых конституций. Несомненно значение институтов непосредственной демократии в решении международно-правовых вопросов (при ратификации международных соглашений, территориальных размежеваний). Обязательным условием существования и реализации институтов непосредственной демократии является наличие прав и свобод граждан, демократического избирательного права, не ограниченного какими-либо цензами. Очевидно также, что наиболее эффективно институты непосредственной демократии могут функционировать в обществе,

1 Цит. по: Эсмен А. Общие основания конституционного права. - СПб., 1898. - С. 194.

образовательный и культурный уровень населения которого позволяет избирателям понимать существо и значение проблем, которые решаются непосредственным волеизъявлением граждан, и на основе личных знаний и представлений принимать решения.

Институт референдума в общей совокупности различных форм непосредственной демократии занимает особое место, часто взаимодействуя с другими ее формами (например, с народной законодательной инициативой). Во-первых, референдум является весьма привлекательным средством для выражения простыми избирателями своего волеизъявления. Им импонирует сам факт их прямого привлечения к решению каких-либо государственных дел. Каждый избиратель персонально приглашается для выполнения этой задачи.

Во-вторых, референдум проводится по вопросу, всегда предварительно сформулированному инициаторами этого голосования. Данное обстоятельство имеет как положительные, так и отрицательные черты. Избиратель заранее знает, на какой вопрос он должен ответить. Для сравнения - при избрании кандидатов в депутаты представительного учреждения ему предлагается лишь программа какого-либо кандидата или политической партии, о которой неизвестно, будет ли она реализовываться в будущем во время работы названных лиц или органов.

Еще одна особенность референдума - перечень ответов на таком голосовании очень ограничен: «да», «нет» или «воздержался». Работа депутата или политической партии в представительном учреждении гораздо многоаспектнее и многограннее. Представители не только инициируют законопроекты, но и высказываются по проектам и предложениям других членов этого учреждения или партий. Они могут требовать отсрочки в принятии решений, могут приглашать экспертов, свободно высказываться по обсуждаемым проблемам.

Кроме того, на референдуме всегда решается какой-либо реальный, а не персональный вопрос, с которым сталкивается избиратель, придя к избирательной урне. Например, выбирая президента, губернатора или других должностных лиц, избиратель не только делает политический выбор, но и голосует за личные качества кандидата. То же самое происходит на выборах в представительное учреждение на основе одномандатной мажоритарной избирательной системы. При пропорциональной системе (по общему правилу выборы в этом случае принимают партийный характер) нередко вводятся специальные процедуры при распределении

мандатов внутри списков кандидатов, позволяющие избирателю выразить свое отношение к конкретным лицам (преференцирован-ное голосование и панаширование).

Референдум - многоаспектный институт по своим формам, последствиям и значению. Этот институт имеет устойчивую тенденцию к распространению. В то же время очевидно, что постепенное увеличение видов и числа используемых институтов непосредственной демократии актуализирует проблему их соотношения с давно принятыми, введенными в государственную систему и существующими принципами организации государства, и прежде всего - с принципом разделения властей. Очевидно, вмешательство граждан не должно ослаблять исполнительную власть и влиять на устойчивость власти судебной. Институты непосредственной демократии, по всей вероятности, должны вторгаться или, во всяком случае, сопрягаться со сферой законодательной власти, а также затрагивать проблемы федерализма, территориального размежевания, международно-правовые, иногда финансово-бюджетные и некоторые другие вопросы. Наиболее часто институты непосредственной демократии соприкасаются с органами законодательной власти, с представительными учреждениями. Именно под таким углом зрения названные институты будут рассматриваться в предлагаемой вниманию читателя книге.

* * *

Настоящая работа посвящена преимущественно институту общенационального референдума в зарубежных государствах -членах, главным образом, Европейского союза - в Великобритании, Дании, Ирландии, Испании, Италии и Франции. В ней также раскрываются и иные институты непосредственной демократии (народная законодательная инициатива, народный выбор и др.), востребованные в Швейцарии - на родине института референдума.

ГЛАВА 1.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РЕФЕРЕНДУМА И ДРУГИХ ИНСТИТУТОВ НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ ДЕМОКРАТИИ

1.1. Понятие и история развития института референдума

Как известно, существуют представительная, прямая и смешанная формы демократического правления. Первая, представительная, реализуется через посредство представительных учреждений - коллегиальных, постоянно или периодически действующих выборных органов, обладающих нормоустанавливающи-ми, финансовыми, контрольными и нередко судебными полномочиями с определенной сферой юрисдикции. В основе прямой, или непосредственной, демократии лежит принципиально иной подход - реализация самим народом без каких-либо посредников принадлежащего ему суверенитета. В принципе такая демократия, вероятно, представляется идеальной формой народовластия. Очевидными недостатками такой демократии, однако, являются: во-первых, невозможность ее применения в масштабах больших территорий, так как сложно собрать вместе всех граждан государства или даже значительной территориальной единицы; во-вторых, подавление мнения политического меньшинства, небольших партий и организаций при использовании прямого волеизъявления; меньшинства практически лишены возможности влиять на принимаемые решения.

Прямая демократия может быть полной, когда круг вопросов, по которым принимаются решения, не ограничен; и ограниченной - когда граждане могут высказываться по точно установленному перечню проблем.

Смешанная демократия представляет собой комбинацию форм прямой демократии и представительного правления. Если практически невозможно собрать избирателей большой территории в одном месте, организовать их для принятия решений, то вполне осуществимо участие народа в отношении каких-либо особо важных проблем в наиболее ответственные моменты (выборы президента страны, его отзыв, принятие конституции и др.). При смешанной демократии представительные учреждения далеко не свободны в принятии решений. К смешанной демократии относится и сочетание непосредственного участия избирателей и какого-либо органа исполнительной власти (президента, правительства, например) в управлении делами государства. Участие граждан может происходить как до голосования по какой-либо проблеме в одном из названных органов, так и после такого волеизъявления.

Наиболее распространенным элементом в институте смешанной демократии в зарубежных странах стал референдум. Голосования на референдумах редко копируют друг друга, неважно при этом, закреплен ли этот институт в конституциях или в другом законодательстве. Во всех случаях референдум - процедура, при которой проводится тайная подача голоса. Результатом такого голосования является принятие или отклонение предложенного акта. Референдум проводится ради получения одного ответа - «да», или «нет», или «воздержался» по какому-либо вопросу; в этом отношении он резко контрастирует с выборами.

История возникновения и развития института референдума

Институт референдума, как и другие институты непосредственной демократии, известен со времен Древнего Рима.

Родиной референдума и ряда других институтов непосредственной демократии, применяемых в настоящее время, справедливо считается Швейцария. В этой стране институты непосредственной демократии возникли естественным путем вследствие демографических, географических и природных условий. В Средние века и в более раннее время эта страна представляла собой почти изолированно жившие, независимые друг от друга маленькие коммуны, решения в которых принимались на общих сходах жителей. Постепенно, с интеграцией территории Швейцарии, с развитием средств сообщения, информации, институты принятия решений, практиковавшиеся в стране с незапамятный времен, были перенесены сначала на кантональный, а затем и на национальный

уровень. Институты непосредственной демократии были закреплены последовательно во всех трех федеральных конституциях -1848, 1874 и 1989 гг. С введением института референдума на национальном уровне в 1848 г. в Швейцарии было проведено гораздо большее число таких голосований, чем во всех других государствах мира вместе взятых.

Другой страной, где часто практикуется референдум, являются Соединенные Штаты Америки. Однако такие голосования применяются только на уровне штатов и более низких уровнях, но не на федеральном. «Если прямая демократия в США составляет дополнительный элемент по отношению к представительной демократии, то в Швейцарии институты прямой демократии глубоко трансформируют функционирование политической системы в целом»1.

В современном мире наибольшее распространение референдум и другие институты непосредственной демократии получили только после Первой мировой войны. Они появились наряду с демократизацией избирательного права (предоставление права голоса женщинам, введение в ряде стран пропорциональной избирательной системы) и включили все формы непосредственной демократии (референдум, народная инициатива, отзыв главы государства и др.). Если до Первой мировой войны институт референдума был конституционно закреплен лишь в Швейцарии, а также в Австралии для изменения ее Основного закона и в штатах США, то после 1917 г. он вошел в большинство конституций стран Центральной Европы и прибалтийских государств, образовавшихся после этой войны. В частности, он был введен в Конституцию Австрии 1920 г. (ст. 41, 43, 60), Вольного города Данцига 1922 г. (ст. 43, 47-49), Чехословакии 1920 г. (§ 46), Греции 1927 г. (ст. 125), Эстонии 1920 г. (§ 23-34), Латвии 1922 г. (ст. 48, 50, 65, 72-80), Литвы 1928 г. (ст. 103-104). Референдум предусматривался основными законами германских земель Бадана, Баварии, Бремена, Гес-сена, Пруссии, Саксонии, Тюрингии, Вюртемберга. Особенностью таких голосований, включенных в основные законы, помимо традиционного назначения, т.е. утверждения или отклонения предложенных законодательных и других актов, стало то, что это голосование стало рассматриваться как средство арбитража в конфликте государственных органов. Веймарская конституция 1919 г. была первой, закрепившей эту функцию. Похожие положения были

1 Kriesi Y. Le système politique suisse. - P., 1995. - P. 80.

включены в Основной закон Чехословакии 1920 г. (§ 46). Положения Веймарской конституции о праве главы государства передавать на референдум законопроект в случае несогласия с парламентом послужили основанием для использования этого института в современный период, когда референдум стал применяться для принятия решений в обход центрального представительного учреждения.

После Второй мировой войны референдум вышел на первое место по закрепленности среди других институтов непосредственной демократии. Он был включен в основные законы Франции 1946 г. (ст. 90), ФРГ 1949 г. (ст. 29, 146), Италии 1947 г. (ст. 75, 138), Японии 1947 г. (ст. 96), большинство конституций земель ФРГ.

В 70-е годы прошлого столетия наблюдалась очередная, новая «волна» референдумов. Имеются в виду голосования в странах «старой демократии» и референдумы об отношении к Общему рынку (в настоящее время - Европейский союз). В 1972-1975 гг. были проведены референдумы о расширении этой международной организации в Великобритании, Франции, Норвегии, Дании, Ирландии. Такие же голосования состоялись в странах, освободившихся от фашистских диктатур, - в Греции и Испании для определения и установления в них нового правопорядка. В этих странах были приняты основные законы, которые включили нормы о ряде институтов непосредственной демократии. В Испании непосредственное участие населения в управлении стало возможным на уровне автономных сообществ, провинций, коммун, островов (референдум и народная инициатива). За пределами Европы референдум также получил отражение в ряде основных законов (Египет 1971 г., Иран 1979 г., Бразилия 1988 г. и т.д.).

В Европе нормы о референдуме и народной инициативе стали включаться в конституции многих государств. Например, такие нормы содержат конституции Польши 1997 г. (ст. 125), Латвии 1922 г. (с внесенными поправками в 1997 г.) (ст. 77-80), Литвы 1992 г. (ст. 68, 148), Португалии 1976 г. (ст. 115), Румынии 1991 г. (ст. 73, 90, 146), Словакии 1992 г. (ст. 93-100, 106), Словении 1991 г. (ст. 88, 90, 168, 170, Турции 1962 г. (ст. 104), Украины 1996 г. (ст. 69, 70, 72, 73, 74), Хорватии 1990 г. (ст. 87, 98), Эстонии 1992 г. (ст. 56, 105, 106, 163).

В международных актах институт референдума не предусмотрен. В ст. 20 Договора о Европейском союзе (одном из двух входящих в Лиссабонский договор 2007 г.) указано только право на подачу петиций в Европейский парламент и обращение к Европейскому посреднику, а также право обращения в консультатив-

ные учреждения и органы ЕС на одном из языков, указанных в договорах, и право получать ответ на том же языке.

Однако нельзя не заметить, что в ряде стран институты непосредственной демократии не применяются. Так, они не предусмотрены в Конституции Бельгии 1831 г., которая в 70-80-х годах прошлого века была обновлена более чем наполовину. В 1994 г. в этой стране был принят новый Основной закон, который также не включил институты непосредственной демократии. Следует оговориться, что и в Бельгии, и в Люксембурге в прошлом веке состоялось по одному голосованию на референдуме. В январе 1919 г. в Люксембурге большинство избирателей на референдуме высказались за сохранение монархии в связи с непатриотичным поведением во время Первой мировой войны правившей великой герцогини Марии-Аделайн (1894-1924) в пользу ее сестры Шарлотты де Нассау (1896-1964). То же самое случилось и в Бельгии в марте 1950 г., когда на референдуме было принято решение об оставлении на престоле короля Леопольда III (1901-1983), несмотря на занимаемую им во время Второй мировой войны прогитлеровскую позицию.

Одной из причин неприменения в федеративной Бельгии референдума является боязнь возникновения непримиримой оппозиции между фламандцами и валлонами, что привело бы к развалу страны. Отношения между этими народами и в настоящее время далеко не идеальны1.

В настоящее время отсутствуют нормы о референдуме и в Конституции Люксембурга 1868 г., несмотря на то что она неоднократно подвергалась изменениям, особенно в послевоенное время. Нет их и в практически новой Конституции Нидерландов, точнее в Основном законе 1815 г., после его полного пересмотра в 1983 г. Другими словами, хотя существует весьма заметная тенденция включать институты непосредственной демократии в государственную систему, в названных странах идея чисто представительного правления имеет более сильные позиции. Конституция Канады 1981 г. не предусматривает какие-либо процедуры непосредственного участия народа в управлении страной, несмотря на практику Великобритании - бывшей метрополии, которая провела несколько референдумов в 1972, 1979 и 2011 гг. (первый - на национальном уровне об участии в Общем рынке; второй - в Шотландии и

1 Ardant Ph., Mathieu B. Institutions politiques et droit constitutionnel. - 23-e éd. -P., 2011. - P. 196.

Уэльсе о расширении самостоятельности этих частей страны; последний - об изменении избирательной системы для выборов в Палату общин; все голосования носили совещательный характер).

Постепенно получают распространение референдумы по международным вопросам. Если в межвоенное двадцатилетие всего несколько конституций предусматривали проведение голосования для ратификации международных договоров (Эстония 1920 г. -ст. 34, Латвия 1922 г. - ст. 73, Испания 1931 г. - ст. 66), то после Второй мировой войны положение сильно изменилось. Референдум, будучи включенным в основной закон государств, стал часто связываться с международными отношениями (Конституция Италии 1947 г. - ст. 75, Конституция Уругвая 1966 г. - ст. 79). Французские конституции 1946 и 1958 гг. включили референдум по территориальным вопросам (соответственно ст. 27 и 53). Например, ст. 11 Конституции Франции 1958 г. предусматривает возможность применения такой процедуры для ратификации международных соглашений, предоставив президенту страны право обходить парламент в этой важной сфере государственной жизни. Некоторые конституции предусмотрели обязательный референдум по международно-правовым вопросам.

Другой пример: § 20 Конституции Дании 1953 г. установил, что если законопроект о делегировании определенных полномочий международным властям, предусмотренных взаимным соглашением с другими государствами в целях развития международного правопорядка и сотрудничества, не собрал квалифицированного большинства, т. е. получил лишь большинство голосов, необходимое для принятия обыкновенного законопроекта, но правительство поддерживает данный законопроект, последний передается на решение избирателей Фолькетинга для одобрения или отклонения.

Эволюция применения института референдума в цифрах

За длительный период развития постепенно увеличивалось число таких голосований (см. ниже табл. 1 и 2). Если с 1793 по 1900 г. был проведен только 61 референдум на национальном уровне, то в течение XX в. их было более одной тысячи, т.е. в среднем в год состоялось примерно по 20 таких голосований. Рост в этот период численности референдумов объясняется, прежде всего, геополитическими изменениями: исчезли существовавшие ранее большие империи и некоторые федеративные государства (Австро-Венгрия, Россия до 1918 г., СССР, Югославия, Чехосло-

вакия); в 60-е годы была проведена обширная деколонизация, особенно в Африке и Азии. Эти два фактора повлекли образование множества новых суверенных государств. При их создании всегда вставали проблемы легитимности новой власти, которые оправдывали применение референдума.

Еще одной и вполне очевидной причиной стало преобразование формы правления государств, особенно после Первой мировой войны. Если до нее в Европе существовали только три республики (Франция, Швейцария и Сан-Марино), то после войны политический ландшафт Европы и других частей мира сильно трансформировался. Было образовано много новых государств, в подавляющем большинстве ставших республиками. В настоящее время во всех 193 членах Организации Объединенных Наций действуют конституции, провозглашающие в своем огромном большинстве народный и иногда национальный суверенитет. Однако в Бельгии по Конституции 1994 г., в Люксембурге по Конституции 1868 г., в Польше по Конституции 1997 г., в Турции по Конституции 1982 г. используется несколько иная концепция происхождения власти, отличная от народного суверенитета, а именно - провозглашается национальный суверенитет, основанный главным образом на представительном правлении, который иногда также не исключает непосредственного волеизъявления избирательного корпуса (например, ст. 4 и 125 Конституции Польши 1997 г.). Заметно преобладание референдума в относительно небольших по населению и территории государствах. Между 1793 и 2012 г. в Швейцарии - стране с населением около одной тысячной всех жителей планеты Земля - было проведено 559 референдумов на национальном уровне, т. е. более половины имевших место голосований в Европе и более трети таких же голосований во всем мире. В других странах число таких голосований значительно различаются. Имеется ряд государств, где количество проводимых референдумов на национальном уровне является весьма заметным. Например, с 1793 г. по настоящее время их было 24 - во Франции, 21 - в Дании, но только два таких голосования состоялись в Великобритании и одно - в Нидерландах. Есть очень крупные и значительные государства (население более 100 млн. человек), где еще ни разу не прибегали к процедуре референдума. В частности, это относится к Соединенным Штатам Америки, Индии, Китаю и Японии. Тем не менее можно привести другие примеры: в Бразилии со 160 млн. жителей было девять голосований, а в СССР с более чем 250 млн. населения названное голосование проходило

только однажды, а именно 17 марта 1991 г. по поводу сохранения Советского Союза.

Таблица 11

Мировая практика. Народные голосования на национальном уровне по важным государственным вопросам за период 1793-2010 гг.

период Европа Азия Америка Океания Африка Всего Средне-годично

1793-1900 58 0 3 0 0 61 0,6

1901-1910 14 0 0 4 0 18 1,8

1911-1920 21 0 3 5 0 29 2,9

1921-1930 36 1 2 6 0 45 4,5

1930-1940 40 0 7 6 0 53 5,3

1941-1950 36 2 3 11 0 52 5,2

1951-1960 38 13 3 5 9 68 6,8

1961-1970 44 22 4 7 19 96 9,6

1970-1980 116 50 8 14 34 222 22,2

1981-1990 129 30 12 7 22 200 20,0

1990-2000 235 24 76 15 35 385 38,5

2001-2010 167 30 44 22 35 298 29,8

Всего: 934 172 165 102 154 1538 7,1

в % 60,8 11,3 10,9 6,8 10,2 100

Таблица 22

Число национальных референдумов в 10 странах в период 1793-2012 гг., наиболее часто использующих эту процедуру

Страны Число референдумов Страны Число референдумов

Швейцария 559 Франция 24

Италия 72 Австралия 21

Уругвай 36 Дания 21

Ирландия 33 Боливия 20

Египет 27 Новая Зеландия 13

1 Guide Boor to direct democracy / Institut Européen sur l'initiative et le référendum. - Marburg, 2012. - P. 208.

2 Hamon F. Le référendum: Étude comparative. - 2-e éd. - P., 2012. - P. 82.

1.2. Классификация референдумов

Лишь с известной долей условности можно провести классификацию референдумов, указать их виды.

По предмету такие голосования можно различать по формальным и материальным признакам. По формальным признакам референдумы делятся на конституционные, законодательные, международно-правовые и административно-правовые. Возможны и другие виды, например при изменении границ административно-территориальных единиц (в частности, проводится во Франции на коммунальном уровне). Конституционным признается референдум, на котором рассматриваются вопросы, связанные с принятием основного закона либо с внесением поправок в действующий. Цели законодательного, международно-правового и административно-правового референдумов определены их названием.

С точки зрения материальной классификация референдумов проводится на основе их содержания. Например, согласно ст. 11 Конституции 1958 г. во Франции могут назначаться голосования об организации публичных властей, реформ в экономической, социальной и экологической политике нации и публичных служб, которые к этой политике имеют отношение, или по поводу законопроекта, разрешающего ратификацию какого-либо международного договора, который, не противореча Конституции, отразился бы на функционировании государственных институтов.

Референдумы могут проводиться по любому вопросу, относящемуся обычно к законодательной компетенции парламента, при соблюдении некоторых исключений. Наиболее часто такие исключения применяются к голосованиям, проводимым по народной инициативе. Такие исключения содержатся в конституциях Швейцарии 1989 г., Италии 1947 г., Дании 1953 г., Испании 1978 г. Референдарная область суживается, уменьшается в разных странах в разной мере, но обычно запреты касаются предпринимаемых государством срочных мер, законов об амнистии, норм о жаловании государственных чиновников, бюджетных законов (кроме Швейцарии), налоговых законов. Объясняется это тем, что финансовые акты или акты, имеющие денежную подоплеку, однозначно пользуются или не пользуются благожелательным отношением со стороны избирателей. Очевидна позиция избирателей и при голосованиях по законам об амнистии.

По своей обязательности референдумы делятся на обязательные и факультативные. Первые проводятся при наступлении

точно установленных в законе условий; вторые - в случаях, когда это решит определенный орган, который имеет и иные варианты решения проблемы, выносимой на референдум, например проведение закона через парламент. Факультативный референдум может проводиться по решению парламента, части парламента, главы государства и правительства, части избирательного корпуса, иных органов государства. Обязательным можно назвать референдум об изменении Конституции Французской Четвертой республики, кроме случая, когда во втором чтении в Национальном собрании проект принимался большинством двух третей или когда каждая из палат парламента принимала его большинством трех пятых своих членов. Основной закон Французской Пятой республики 1958 г. в ст. 89 предусматривает факультативный референдум, поскольку в отношении законопроектов, инициированных правительством, президент решает, передавать ли их на народное голосование или в совместно заседающие палаты парламента (Конгресс).

По времени проведения референдумы могут быть дозаконо-дательные и послезаконодательные, т.е. в данном случае принимается в расчет время голосования - до рассмотрения законопроекта парламентом или после такого рассмотрения. Вопрос о времени проведения голосования связан с правовыми последствиями референдума. Дозаконодательные обычно являются консультативными, а послезаконодательные - ратифицирующими, утверждающими референдумами. Таким образом, по правовым последствиям референдумы могут быть либо консультативными, либо ратифицирующими (утверждающими).

Ратифицирующий референдум - голосование по проекту закона после его принятия парламентом или по проекту, который подготовлен исполнительной властью или группой избирателей и который, минуя представительный орган, передается на решение избирательного корпуса.

Примером могут служить, опять-таки, конституции Четвертой и Пятой республик во Франции: первая была учреждена на референдуме в мае 1946 г. после ее принятия Вторым учредительным собранием, а вторая - в октябре 1958 г. - после ее разработки исполнительной властью.

Мнение консультативного референдума не является обязательным ни для парламента, ни для правительства. Консультативный референдум проводится по законопроекту или какому-либо акту, подготовленному государственным органом, а не в результа-

те народной инициативы. Результат голосования на таком референдуме оказывает сильное воздействие и на парламент, и на правительство, поскольку им трудно противиться воле большинства избирателей. Так, в 1955 г. в Швеции на консультативном референдуме был получен отрицательный ответ по поводу правостороннего движения. И парламент, и правительство в результате не решились ввести новые правила дорожного движения. Пришлось ждать 12 лет, чтобы после достижения соглашения между основными политическими партиями страны парламент ввел новые правила. В Норвегии на консультативном референдуме в 1972 г. 53,49% избирателей высказались против вступления в Общий рынок. Правительство, благоприятно относившееся к вступлению в эту международную организацию, отказалось от своего намерения, хотя юридически не было связано результатом голосования. Решение правительства или парламента, противоположное воле большинства избирателей, выраженной на консультативном референдуме, может создать кризисную политическую ситуацию, в результате которой возможны досрочные парламентские выборы, отставка правительства и т.д. Консультативный референдум предусмотрен Конституцией Швеции (§ 4 гл. VIII Закона о форме правления 1974 г.).

По месту проведения референдумы могут быть национального и местного характера (референдумы на штатном, областном, кантональном, коммунальном, общинном и т. д. уровнях).

Распространенность референдумов и число проблем, поставленных на голосование, вероятно, зависят от формы территориального устройства государства. В федеративном государстве такие голосование более распространены, чем в унитарных странах; примером могут служить референдумы на кантональном и местном уровнях в Швейцарии и голосования в штатах США - т.е. в двух наиболее «старых» федерациях, существующих в мире. Такой распространенности способствует четко выделенная и притом самостоятельная сфера компетенции субъектов федерации.

Например, в ФРГ референдум может применяться на федеральном уровне только в исключительных случаях. Конституция этой страны 1949 г. предусмотрела такое голосование в двух случаях, а именно при одобрении новой конституции и реструктуризации федеральной территории. Статья 146 устанавливает:

«Настоящий Основной закон, действующий после достижения единства и свободы Германии для всего немецкого народа,

прекратит свое действие в день, в который вступит в силу Конституция, принятая свободным решением немецкого народа»1.

Абзацы 2 и 3 ст. 29 регулируют второй случай использования процедуры референдума на национальном уровне:

«(2) Мероприятия по новому делению федеральной территории осуществляются посредством федерального закона, который нуждается в утверждении путем референдума. Мнение заинтересованных земель должно быть учтено.

(3) Референдум проводится в землях, из территории или частей территории которых должна быть образована новая или с новыми границами земля (заинтересованные земли)»2.

Отсутствие конституционной нормы о референдуме в Основном законе Германии 1949 г. можно объяснить желанием учредителей этого акта порвать с практикой плебисцитов Веймарской республики и особенно в период Третьего рейха, в котором А. Гитлер (1889-1945) повел несколько таких голосований. Однако в послевоенной ФРГ референдум предусмотрен во всех 16 ее землях, которые его используют в рамках конституционной автономии, предоставленной субъектам федерации. Сами референдумы совсем не отличаются единообразием по форме и значению в различных землях. Например, в девяти землях из 16 применяется конституционный референдум; в нескольких землях проводятся референдумы по народной законодательной инициативе. Кроме того, существуют значительные отличия в референдумах в Западной Германии и в новых землях, образованных на территории бывшей ГДР.

Что касается унитарных государств, то их территориальные единицы обычно пользуются узкой автономией, установленной национальным законодательством. В результате референдум имеет там достаточно скромное применение (см. § 7 гл. 2).

До сих пор практика зарубежных стран не знает одновременного голосования по одному и тому же вопросу в нескольких государствах; что же касается выборов, то одновременное голосование давно практикуется в Европейском союзе. Европейский парламент формируется раз в пять лет одновременным голосованием в 28 странах - членах этой организации.

1 Маклаков В.В. Конституции зарубежных государств. - 8-е изд. - М., 2012. - С. 243.

2 Там же. - С. 177.

Референдумы могут классифицироваться по их автору и инициатору. Очевидно, что в принципе народ является главным участником референдума, как и большинства других институтов непосредственной демократии, поскольку именно от него зависит вынесение окончательного вердикта при голосованиях. Однако нужно различать автора референдума, т.е. того, кто подготовил текст акта, передаваемого на голосование, и инициатора голосования, т. е. того, от чьей воли зависит назначение и последующее проведение голосования. Часто автор и инициатор - это один и тот же орган или лицо, но могут быть и несовпадения. Если референдум носит обязательный характер, то автор тот же, что и инициатор. Если же референдум факультативный, то автор акта сам предпринимает инициативу проведения голосования. Но в ряде случаев автор акта и инициатор проведения голосования могут быть различными лицами и органами, возможно несколько различных комбинаций. Например, автором может быть какая-либо группа, собравшая надлежащее число подписей, в этом случае правительство страны обязано провести референдум. Или на национальном уровне авторство акта может принадлежать парламенту, исполнительной власти, какой-либо части избирательного корпуса. Что же касается инициатора референдума, то им может быть парламент, исполнительная власть, парламентская оппозиция, какая-либо часть избирательного корпуса, «промежуточные» выборные учреждения (например, в Италии - областные советы).

С известной долей условности можно классифицировать референдумы, проводимые «сверху», т.е. по инициативе соответствующих органов государства, и референдумы, инициированные «снизу», по требованию заранее установленного числа избирателей. Такие голосования также могут быть подвергнуты классификации. По предложению избирателей может состояться петиционный референдум, т.е. голосование по требованию определенного числа избирателей, подписавших петицию о принятии соответствующего закона (например, в США такой референдум практикуется в значительном числе штатов). В петиционном референдуме совмещаются два института непосредственной демократии: народная инициатива (см. ниже), содержащая законопроект, и референдум. После представления петиции в соответствующий орган проверяется законность этого документа: устанавливается, содержит ли он требуемое число подписей, действительными ли являются подписи избирателей. После рассмотрения петиции наступает второй этап - само голосование.

Могут быть также референдумы по народной инициативе в форме «народного вето», или отменительные, и отлагательные референдумы (см. ниже).

Несколько особняком стоит референдум, проведение которого зависит от части парламента. Например, возможность такого голосования закреплена в п. 1 § 42 Конституции Дании 1953 г. (по требованию третьей части Фолькетинга для окончательного принятия законопроекта), в п. 2 ст. 44 Конституции Австрии 1920 г. (по требованию третьей части Национального или Федерального совета при частичном пересмотре Основного закона), в абз. 2 ст. 138 Конституции Италии 1947 г. (по требованию пятой части членов одной из палат парламента при пересмотре Основного закона). Данные нормы предоставляют возможность оппозиционным партиям требовать от избирателей разрешения спорных вопросов с партиями, имеющими большинство мест в парламенте. Возможность опротестовать закон в таких случаях должна оцениваться с учетом конкретных обстоятельств, а не с формальных позиций, которые в определенной мере посягают на полноту полномочий главного представительного органа. Право парламентской фракции обращаться к избирателям таит в себе возможность противопоставления парламента и референдума.

1.3. Другие виды института непосредственной демократии

В законодательстве и практике зарубежных стран встречаются процедуры, очень похожие на референдумы. К таким процедурам относится, в частности, народное вето, которое отличается от референдума.

Народное вето (отменительный референдум) - это голосование избирателей с целью отмены вступившего в силу, действующего (обычно без указания срока действия) закона или какого-либо другого акта. Избиратели, высказавшись за отмену закона, запрещают, налагают вето на его дальнейшее действие. Голосование проводится после решения соответствующего учреждения или органа относительно этого акта. Предметом голосования здесь является уже действующий акт, причем народное голосование может быть проведено не сразу после вступления этого акта в силу. Часто срок между вступлением акта в силу и голосованием не устанавливается. При применении народного вето избиратели аннулируют действующий акт.

В настоящее время этот институт наибольшей известностью пользуется в Италии. Статья 75 Конституции Италии 1947 г. предоставляет право по меньшей мере пяти областным советам выступать инициаторами отмены, полностью или частично, закона или акта. Такой же возможностью могут воспользоваться и полмиллиона избирателей.

Отлагательный референдум - голосование после принятия парламентом акта, еще не вступившего в законную силу, до истечения определенного срока. В данном случае избиратели привлекаются к сотрудничеству в принятии этого акта. Инициаторами голосования могут быть как избиратели, так и административно-территориальные единицы государства.

Впервые народное вето стало применяться в швейцарских кантонах в первой половине прошлого века. В течение специально оговоренного времени возможно выдвижение требования о голосовании установленным числом избирателей или депутатов какого-либо государственного органа, каким-либо числом нижестоящих органов. Например, на это указывала ст. 89 Конституции Швейцарии 1874 г., которая была воспроизведена в ст. 141 Конституции Швейцарии 1999 г. По Конституции 1874 г. для проведения отлагательного референдума требовалось 30 тыс. подписей избирателей, но в 1977 г. в связи с расширением избирательного корпуса (в 1971 г. в Швейцарии было предоставлено избирательное право женщинам) число подписей было «поднято» до 50 тыс.; оно включено и в названную статью действующей Конституции; право отлагательного референдума также предоставлено и восьми кантонам. Голосование может проводиться в отношении федеральных законов, федеральных постановлений и некоторых других актов (подробнее см. раздел о Швейцарии). Подписи должны быть собраны в течение 90 дней, следующих за опубликованием закона или федерального постановления. Возможность референдума носит отсрочивающий характер. Акт должен вступить в силу по истечении названных 90 дней, если не было потребовано проведения референдума. В противном случае вступление в силу акта приостанавливается до решения на референдуме. В отличие от обязательного конституционного референдума на названном отлагательном референдуме не требуется двойного условия большинства (см. ниже § 1 гл. 2). Для принятия решения требуется только большинство поданных голосов и не требуется волеизъявление большинства кантонов, как на конституционном референдуме.

На возможность проведения отлагательного референдума указывает ст. 138 Конституции Италии 1947 г., но только в конституционной области.

Народный выбор - редко встречающаяся форма смешанной демократии. Избирателям предоставляется возможность выбрать один из нескольких предлагаемых законов или других актов, по мнению большинства, лучший. Этот институт появился в США, а затем «перекочевал» в Европу. Например, такая процедура существует на национальном уровне в Швейцарии в конституционной области. Согласно ст. 139 и 139-b Конституции Швейцарии 1999 г. (с поправками от 9 февраля 2003 г.) по народной инициативе, скрепленной подписью 100 тыс. избирателей в течение 18-месячного срока, считая со времени официального опубликования своей инициативы, можно потребовать частичного пересмотра действующей Конституции. Инициатива передается на голосование народа и кантонов. Федеральное собрание рекомендует одобрить или отклонить проект. Оно может представить контрпроект. Избиратели могут одобрить оба проекта сразу, указать в ответе на дополнительный вопрос, какому из проектов они отдают предпочтение, если оба проекта будут одобрены. Если речь идет о конституционных изменениях, которые они одобряют, и если при ответе на дополнительный вопрос один из проектов получил большинство поданных голосов, а другой - большинство голосов кантонов, то вступает в силу проект, в отношении которого в ответах на дополнительный вопрос была зарегистрирована наибольшая сумма процентного отношения поданных голосов и голосов кантонов.

К названным институтам примыкают, а иногда их дополняют несколько других институтов непосредственной демократии. Прежде всего наиболее полной формой такой демократии является институт ландсгемайнде (от нем. Land - страна, край, земля + Gemeinde - община, самоуправление) - специфический институт непосредственной демократии, применяемый в некоторых кантонах Швейцарии. Лангдсгемайнде представляет общий сход всех избирателей кантона. В настоящее время этот институт существует в кантоне Гларус, в обоих полукантонах Ундервальдена (Нидваль-ден и Обвальден) и обоих полукантонах Аппенцелль. Компетенция ландсгемайнде весьма широка: они избирают органы исполнительной власти из семи-девяти человек, председателя этого органа, производят полный или частичный пересмотр конституции кантонов, принимают законы, принимают решения по управлению (утверждают бюджет, например) и др. В некоторых единицах об-

щие собрания действуют наравне с кантональными парламентами - Большими советами.

Например, в полукантоне Обвальден (Швейцария) ландсге-майнде действует в последнее воскресенье апреля, а в исключительных случаях созывается кантональным советом для принятия решений по неотложным делам или по требованию 500 избирателей, указавших в письменном виде повестку дня. В последнем случае ландсгемайнде собирается в шестимесячный срок. Процедура проведения такого собрания устанавливается кантональным советом. Голосование производится поднятием рук. Если дважды не был определен результат визуально, то подсчитываются голоса. При проведении выборов требуется получение абсолютного большинства, а в отношении других дел - голосуется только одобрение или отклонение. На ландсгемайнде, кроме того, избираются члены правительства, члены Совета кантонов (т.е. верхней палаты федерального парламента), судьи и их заместители Высшего суда кантона, кантонального и административного трибунала; каждые два года избираются генеральный прокурор, следственный судья и кантональный интендант. К числу других полномочий названного собрания граждан относятся утверждение, изменение или отмена регламента кантонального совета, принятие решений о единовременном расходе на сумму свыше 100 тыс. швейцарских франков или о повторяющихся ежегодных расходах на сумму более 20 тыс. франков, обсуждение предложений о натурализации иностранцев и др.

К числу институтов непосредственной демократии, кроме того, относится народная инициатива - право, предоставляемое законом определенному числу избирателей предлагать парламенту (или какому-либо представительному учреждению) или избирательному корпусу принять, изменить или отменить конституцию, закон или какой-либо акт. Если предложение обращено к избирателям, то проводится петиционный референдум.

Европейский институт народной инициативы и референдума наряду с обычной законодательной предполагает существование специальной процедуры, которая дает возможность какому-либо политическому или идеологическому течению, существующему в обществе, предложить свои решения, даже если эти течения не представлены в законодательных учреждениях. Такая инициатива в какой-то мере колеблет принцип представительного правления; она дает возможность реагировать на общественные потребности, по каким-либо причинам не получившие отражения в деятельности выборного органа. Такая инициатива одновременно является и

формой деятельности общественных организаций. Очевидно также, что народная инициатива может способствовать развитию интереса избирателей к государственным делам. В то же время вполне вероятно, что институтом народной инициативы (особенно если число требуемых подписей незначительно) могут воспользоваться определенные группы интересов, обладающие финансовыми и организационными возможностями.

Народная инициатива имеет две разновидности - оформленная (сформированная) и неоформленная (несформированная). В основе обеих лежит законопроект, по которому должно быть принято решение.

Оформленная инициатива представляет собой постатейно составленное предложение, а неоформленная - общее пожелание, общие принципы проекта, по которому должно высказаться представительное учреждение. Вряд ли неоформленная инициатива может стать предметом петиционного референдума. В качестве примера оформленной инициативы можно привести законопроект, вносимый в нижнюю палату парламента Австрии - Национальный совет - 100 тыс. избирателей, или одной шестой граждан трех земель, обладающих правом голоса. Конституция Испании 1978 г. предусматривает возможность внесения в Генеральные кортесы законопроектов в форме народной инициативы; такие инициативы должны собрать не менее 500 тыс. подписей.

Институт неоформленной народной инициативы существует в Швейцарии (ст. 139 Конституции 1999 г.). Например, такая инициатива наряду с оформленной может быть предложена для частичного пересмотра Конституции Швейцарии. Она рассматривается Федеральным собранием, и если палаты эту инициативу одобряют, то предлагают частичный пересмотр в указанном направлении и представляют проект для голосования на референдуме. Если палаты Собрания не одобряют предложенную инициативу, то вопрос о частичном пересмотре передается на голосование народа. Если большинство избирателей выскажутся по проекту утвердительно, то Федеральное собрание проводит пересмотр в соответствии о народным решением.

Народная инициатива, заканчивающаяся петиционным референдумом, может противостоять представительному органу или дополнять его деятельность. Институт народной инициативы дает избирателям право вносить изменения в действующее законодательство и притом в то время, в какое они того пожелают.

Народная инициатива в сочетании с референдумом приближается по значению к прямой демократии, хотя между ними очевидны и некоторые различия. Народная инициатива предполагает существование заранее составленного документа, отвечающего требованию определенного числа избирателей. На референдуме по такой инициативе участвуют все избиратели какой-либо административно-территориальной единицы. Между внесением проекта по народной инициативе и референдумом проходит более или менее продолжительный период времени. Кроме того, в проект по народной инициативе нельзя вносить поправки. Названные процедурные и технические особенности не позволяют отождествлять народную инициативу и референдум с прямой демократией.

От народной инициативы следует отличать петицию, представляемую парламенту одним лицом или группой лиц. В отличие от проектов, исходящих от народной инициативы, парламент не обязан высказываться по петициям. Он вправе принять по ним решение или передать другому органу. Так, в соответствии со ст. 67 действующей Конституции Люксембурга 1868 г. Палата представителей может отослать петицию членам правительства; последние по требованию палаты обязаны давать объяснения по петициям.

Еще одна форма непосредственной демократии - выборы, на которых непосредственно выбирается должностное лицо, осуществляющее государственную власть. Таковы прямые выборы президента республики или судей. По-иному следует расценивать выборы членов представительных учреждения, поскольку, будучи избранными, депутаты осуществляют власть коллегиально. Очевидно также, что формирование палат путем косвенных двух-, трехступенчатых выборов (например, Сената во Франции по Конституции 1958 г.) или в результате выборов другими представительными учреждениями не будет относиться к институту непосредственной демократии.

Избрание должностных лиц путем прямых выборов гарантирует им определенную независимость при осуществлении функций. Прямые выборы главы государства выглядят весьма демократично, поскольку в избрании высшего должностного лица государства участвует каждый. Однако этот внешний демократизм имеет обратную сторону: президент, получив власть из рук избирательного корпуса, т.е. из того же источника, что и парламент, может противопоставлять себя этому органу. Такие выборы создают предпосылки для формирования режима личной власти.

Противоположностью выборам является право отзыва: по требованию установленного законом числа избирателей возможен отзыв главы государства, члена какого-либо представительного органа или должностного лица (судьи и др.). Например, отзыв президента республики предусматривался Конституцией Веймарской Германии 1919 г. В настоящее время посредством народного голосования возможен отзыв федерального президента Австрии, но по требованию не избирателей, а Федерального собрания, т.е. парламента страны. В США процедура отзыва должностных лиц весьма распространена на штатном и более низких уровнях. Такая процедура впервые была применена в Лос-Анджелесе в 1903 г., а штат Орегон оказался первым, включившим ее в свою Конституцию в 1908 г. В настоящее время отзыв всех должностных лиц предусмотрен в законодательстве 19 штатов, а именно на Аляске, в штатах Аризона, Калифорния, Колорадо, Джорджия, Айдахо, Иллинойс, Канзас, Луизиана, Мичиган, Миннесота, Монтана, Невада, Нью-Джерси, Северная Дакота, Орегон, Род-Айленд, Вашингтон, Висконсин1.

Досрочный отзыв должностных лиц дает возможность избавляться от некомпетентных, безответственных, нечестных служащих, не прибегая к громоздкой процедуре импичмента, там где она предусмотрена. Вместо отзыва часто применяется ограничение срока пребывания в должности. В то же время процедура отзыва может вызывать состояние неустойчивости у должностных лиц, а если такая процедура распространяется на судей, то повлиять на фундаментальный принцип организация судебной власти - на независимость судей. Отзыв депутатов может сказаться на представительности выборного органа, поскольку угрожает депутатам небольших политических партий быть отозванными в результате кампании, устроенной на законном основании более крупными политическими формированиями. Право отзыва трудно совместимо с пропорциональной избирательной системой.

К институту отзыва примыкает институт права роспуска какого-либо выборного органа по требованию установленного числа избирателей путем голосования. Эта процедура похожа на коллективный отзыв состава представительного учреждения. После роспуска назначаются новые выборы в этот орган. Можно предполо-

1 См. таблицу в: National conference of state legislature; Legislatures & elections, elections & compaigns, recall of state officials. - Mode of access: http://www. ncsl.prg/legislatures-elections/elections/recall-of-state-officials.aspx

жить слияние права отзыва и права роспуска в случае, когда речь идет об органе, образуемом одним лицом. Такое сочетание существует в Австрии: если избиратели не отзывают президента по требованию Федерального собрания, то за этим следует роспуск нижней палаты парламента. Например, похожий институт существовал в Веймарской Германии. Действующая Конституция 1921 г. княжества Лихтенштейн (ст. 48), на которую оказал значительное влияние Основной закон Германии 1919 г., устанавливает, что 1500 граждан, имеющих право голоса, или четыре общины путем принятия их советами резолюции могут потребовать проведения референдума для роспуска Ландтага, т.е. парламента страны. В этой же статье имеется и другая норма - по письменному требованию не менее 1 тыс. граждан, имеющих право голоса, или по резолюции, одобренной не менее чем тремя советами общин, можно требовать созыва Ландтага.

Роспуск парламента в результате всеобщего голосования предусмотрен в нескольких землях ФРГ. Иногда в этом процессе участвует правительство. Так, Конституция земли Северный Рейн - Вестфалия 1950 г. в ст. 68 установила, что в случае отклонения проекта закона парламентом правительство может передать его на референдум. Если проект принимается, то правительство имеет право распустить Ландтаг; в противном случае оно должно уйти в отставку. Основной закон земли Баден-Вюртемберг 1953 г. указывает, что Ландтаг распускается правительством, когда по требованию 200 тыс. избирателей в шестинедельный срок проводится референдум, и большинство избирателей высказываются за роспуск. Такой способ роспуска был использован лишь однажды -в 1971 г. Результат в силу ряда причин оказался негативным. Подобная процедура установлена и в Основном законе Баварии 1946 г. (п. 3 ст. 18). Предложение должно исходить от одного миллиона избирателей.

Закрепление в конституционном и ином законодательстве права роспуска по народной инициативе, очевидно, влияет на поведение выборного органа, заставляет его действовать с оглядкой. Депутаты должны учитывать «висящую» над ними возможность быть отправленными на суд избирательного корпуса, если последний будет недоволен их деятельностью.

1.4. Организация проведения референдумов

Организация проведения референдума зависит от нескольких параметров и необходимых стадий. Наибольшее значение имеет прежде всего характер подготавливаемого голосования. Если референдум носит обязательный характер или когда инициатива его проведения исходит от государственных органов, то первоначальные задачи по организации не вызывают особых проблем. Они решаются государством в соответствии с действующим законодательством, обычно с тем же, что и по организации выборов. По-другому обстоит дело, когда проводится референдум по народной инициативе. Инициатором голосования выступает часть избирательного корпуса, которая не организована как таковая, и кто-то должен предпринять усилия, чтобы составлять списки избирателей в надлежащем числе, с тем чтобы такой референдум был проведен на законном основании. Сама возможность проведения референдума по народной инициативе может быть юридически закреплена в конституции или в законе. Если в конституции предусмотрено несколько видов народной инициативы, то для каждого из них должны иметься свои особенности, которые должны учитываться при организации голосования.

В предварительную фазу организации референдума или другого института народной инициативы должен входить сбор подписей, например под требованием о петиционном референдуме или под требованием отменительного (народного вето) или отлагательного референдума. Думается, что для проведения петиционного референдума усилия по сбору подписей группируются вокруг конкретного проекта; такие усилия направлены на будущее законодательство. При двух других названных голосованиях, когда стремятся достичь их негативного результата (т.е. отмены закона или отложения его принятия), ситуация кажется более размытой, поскольку сбор осуществляется в отношении уже действующего или принятого закона; в этом случае требуются усилия для разъяснения неудачного характера актов, которые предполагается отменить или отложить. В предварительную часть организации также входит порядок и способы сбора подписей, необходимое число подписей.

По общему правилу во всех зарубежных странах образуются комитеты, комиссии или другие коллективные органы по сбору подписей, с очень небольшим числом членов - они редко включают более 12 человек. Например, в Швейцарии и Италии инициатив-

ный комитет должен, прежде всего, зарегистрироваться в качестве анонимного общества, которое не должно включать более семи человек в первой и десяти человек - во второй стране.

Образованные комитеты в качестве своих «собеседников», с которыми они прежде всего имеют дело, в разных странах имеют различные государственные органы: канцлерство - в Швейцарии; Министерство внутренних дел - в Германии (по Веймарской конституции 1919 г.); в Италии действует специализированный орган - Центральное бюро по проведению референдумов. Эти органы иногда осуществляют первичный контроль за законностью или конституционностью предлагаемого голосования и могут блокировать инициативу.

Следующим этапом на предварительной фазе организации референдума или другой процедуры по народной инициативе следует считать публикацию текста этой инициативы в официальном органе государства или территориальной единицы, в которой проводится голосование (например, в кантоне в Швейцарии), и организацию инструктирования сборщиков подписей избирателей. Такой сбор подписей проводится в течение установленного в законодательстве срока, который лимитирован несколькими месяцами или неделями. Само получение подписей может проходить по-разному. Например, в Веймарской республике Германии граждане должны были зайти в орган местной власти и поставить подпись в списке, который затем направлялся в МВД страны. Такая система, очевидно, облегчала контроль за подлинностью личности подписантов, но мешала активистам напрямую собирать подписи и, вероятно, сокращала успех большинства народных инициатив.

В настоящее время сбор подписей по общему правилу лежит на инициативной группе. Такое происходит в США, Швейцарии и Италии. Органы государственной власти не вмешиваются в этот процесс; они осуществляют лишь последующий контроль за подлинностью подписей и за возможностью подписантов поставить свою подпись в списке об инициативе (такое возможно в отношении некоторых категорий граждан, лишенных избирательных прав). Известно, что в США на уровне штатов учреждены многочисленные специальные агентства, занимающиеся сбором подписей под инициативами. Сотрудники этих агентств, таким образом, работают на профессиональной основе. Эта практика еще не проникла в Европу. Проведению референдумов по народной инициативе иногда препятствуют и установленные предельные размеры расходов по проведению референдума. Данное обстоятельство в

различных ситуациях действует различно и может либо мешать проведению в жизнь народных инициатив, либо, напротив, ограничивать возможные злоупотребления.

Важное значение имеет число подписей, достаточное для проведения голосования по народной инициативе. Оно нередко устанавливается в конституции или в законе. Данная проблема должна связываться с размером территории государства и численностью населения, проживающего в стране. Особенно она актуальна для больших по размерам государств. Если требуемое число подписей не является слишком большим, то это обстоятельство влечет многочисленность народных инициатив и умножение числа референдарных кампаний по вопросам, часто не интересующих большинство граждан. Если число требуемых подписей для проведения референдума весьма высоко, то институт народной инициативы чаще всего монополизируется политическими партиями или группами давления, которые располагают значительными финансовыми средствами или могут использовать активность своих членов.

Например, в Швейцарии и Италии число подписей установлено в конституциях в абсолютных цифрах, и инициатива сбора подписей может быть реализована в течение достаточно длительного периода. В США, напротив, по общему правилу число подписей определяется в процентном отношении к участвовавшим активным избирателям на последних выборах, т.е. от численности поданных голосов на этих выборах. Это число колеблется от 5% до 10%, а в некоторых штатах введено помимо числа подписей дополнительное требование, а именно то, что подписи должны удовлетворять условиям соотносимости между различными территориями штата.

В странах, в которых практикуются одновременно отлагательный и петиционный референдум, число требуемых подписей почти всегда выше для первого и ниже для второго. В Швейцарии, например, эти цифры - соответственно в 50 тыс. и 100 тыс. подписей. Исключение составляет Уругвай, в котором для факультативного референдума за отмену какого-либо закона требуются подписи 25% внесенных в списки избирателей и 10% для проведения голосования по народной инициативе.

По мнению специалистов, проведение референдума по инициативе установленных в законе 5% подписавшихся избирателей, внесенных в списки, делает осуществление права инициативы

весьма проблематичным, а введение «порога» в 10% - практически невозможным1.

Если установленное число подписей собрано и выполнены все другие условия, содержащиеся в конституции и законах, то референдум может проводиться по полному праву. Однако в этом случае нельзя забывать и о позиции парламента, который может принять закон, предложенный народной инициативой, или отменить действующий закон, против которого готовил отменительный референдум (народное вето). В Италии, например, парламент имеет некоторый срок, чтобы отменить опротестуемый закон в порядке «народного вето». Если парламент поступит подобным образом, то предлагаемый референдум окажется без своего предмета. Кроме того, парламент вместо отмененного может принять новый закон с практически эквивалентными положениями с целью избежать предлагающегося референдума. Впрочем, действительность парламентской отмены закона контролируется итальянским Конституционным судом (см. ниже).

В условиях применения права народной инициативы для проведения референдума эта инициатива может иметь две различные формы. Первая - неоформленная инициатива, когда в тексте, получившем надлежащее число голосов, содержатся лишь пожелания по поводу того, чтобы был разработан некий закон; она представляется в парламент для выработки постатейного проекта закона, и затем этот проект передается на референдум. Второй вариант - представление сформулированной инициативы, т.е. текст представляет собой настоящий проект закона, который должен быть передан на народное голосование. Такая инициатива в Швейцарии, например, не отвергается парламентом; но он имеет возможность выработать свой контрпроект по тем же вопросам, что и проект по народной инициативе, но предлагающий решение на основе других подходов или принципов. В этом случае действует процедура, о который уже говорилось и которая называется народным выбором. Впрочем, в Швейцарии нередко случается так, что до противостояния двух проектов дело не доходит, и группы граждан - инициаторов инициативы - порою вступают в диалог с органами государственной власти.

Так же как при выборах, при подготовке референдумов перед голосованием проводится официальная кампания, с тем чтобы избиратели могли получить информацию о целях голосования и

1 Натоп Г. Ор. ей. - Р. 39.

быть сориентированными в поставленной проблеме. Однако методика референдарной кампании отличается от методики парламентских или президентских выборов. Если референдум проводится по инициативе государственных органов, то ставящиеся вопросы далеко не всегда могут быть понятны, доступны или восприняты избирателями. Например, во Франции для избирателя оказались очень запутанными вопросы о статусе Новой Каледонии (1988), о Маастрихтских соглашениях (1992) и о Европейской конституции, проваленной избирателями на голосовании в 2005 г. Кроме того, политические партии не всегда однозначно высказываются о своих позициях на таких референдумах. Более того, нередко существует раскол внутри этих партий по вопросу, вынесенному на голосование. В иностранной правовой литературе часто указывается на то, что в странах, где существует референдум по народной инициативе, профессиональные организации и различные группы давления играют весьма активную роль в референдарных кампаниях, в которых они участвуют, привлекая значительные материальные и людские ресурсы1.

Порядок организации референдарных кампаний варьируется от страны к стране. Например, во Франции кампании по проведению референдумов не регламентируются какими-либо постоянными законодательными актами. Такое положение, вероятно, было создано умышленно, поскольку основатель Пятой республики генерал Ш. де Голль (1890-1970), первый президент этой страны, практически всегда являлся инициатором таких голосований, и издававшиеся перед референдумами декреты учитывали характер и особые условия предстоящего голосования, а также цели, которых предполагалось каждый раз достичь. Таким образом, для каждого референдума условия проведения устанавливаются специальным декретом, хотя 28 сентября 2000 г. Конституционный совет Франции указал, что эта правовая область должна регулироваться законодательным, а не регламентарным путем. Однако правила проведения и организации голосования с тех пор остаются прежними. В декрете правительства Франции указываются средства агитации (время пользования государственным радио и телевидением, размеры и число досок для объявлений, предельный размер расходов по проведению агитации), которые предоставляются политическим партиям, обладающим наибольшим числом мандатов в палатах парламента или получившим наибольшее число голосов на

1 Натоп Б. Ор. ей. - Р. 40.

последних выборах. Кампании по проведению референдума часто рискуют быть монотонными и могут побуждать избирателей к значительному уровню абсентеизма, как это случилось в 2000 г. по вопросу о пятилетнем сроке полномочий президента Франции (участвовали только 30,2% избирателей), или к появлению скрытой формы народного вето в отношении решения главы государства. Такое поведение наблюдалось в 2005 г. при голосовании по поводу утверждения конституции для Европы (при участии 69,4% избирателей 45,3% поданных голосов были поданы против предложенного акта; за конституцию проголосовали лишь 30,65% внесенных в списки избирателей).

Несколько иная модель референдарной кампании применяется в Великобритании, в которой почти всегда существуют расхождения между двумя основными политическими партиями -консервативной и лейбористской - по основным вопросам проводимой политики. Референдум в этой стране рассматривается как средство разрешения проблем, вызывающих расхождения между партиями. Организация такого голосования регулируется Актом о партиях, выборах и референдумах 2000 г. В начале каждой рефе-рендарной кампании независимая комиссия, создаваемая на основе названного закона, образует две организации, которые привлекают на свою сторону сограждан: одна предлагает голосовать «да», вторая - «нет». Они объединяют как бы две политические «семьи» с противоположными взглядами. Комиссия распределяет средства агитации (время выступлений на государственном радио и телевидении, финансирование, доски объявлений, помещения для проведения собраний и др.). Организации партий называются иногда комитетами защиты (дословно «комитеты зонтика» - «umbrella organisation»), через которые политические партии ведут свою агитацию. В Великобритании такие средства, как пресса, Интернет, могут быть использованы с большей свободой, чем в континентальной Европе.

Если проводится референдум по народной инициативе, то комитеты, образуемые «сверху», т.е. парламентом, правительством, главой государства, вряд ли могут использоваться. Инициативные группы сами должны проводить соответствующую агитацию, хотя государственная поддержка осуществляется в виде предоставления помещений и др. В этих случаях финансовые средства, которыми располагают инициативные комитеты, значительно скромнее, а правовая регламентация почти отсутствует. В Швейцарии финансирование референдарной кампании обычно

целиком зависит от пожертвователей. В США регламентация проведения референдума в штатах не имеет универсальной формы, и случается, что средства на кампанию могут быть практически неограниченными, хотя существующая статистика не указывает на отчетливую корреляцию между затраченными средствами и результатами голосования на референдуме1.

Организация голосования ставит две большие проблемы. Первая - кто принимает участие в голосовании? Вторая - как определяется его результат? В последнем случае нужно различать референдумы, в которых результат определяется на основе двух ответов (наиболее известный вариант); и те, в которых возможны по меньшей мере три ответа.

По общему правилу в голосовании на референдуме принимают участие те же избиратели, что и в выборах. Такое положение отвечает принципу единства избирательного корпуса. Однако некоторая специфика референдума может изменять названное положение. Такое может случиться на референдумах о самоопределении, когда на определенной территории голосуют все проживающие на ней лица, независимо от гражданства. Избирательный корпус в этом случае будет формироваться на основе принципа ad hoc. Названное положение вытекает из ст. 76 Устава Организации Объединенных Наций (ООН), предусматривающей положение о «свободном выраженном желании заинтересованных народов». Следует заметить, что ст. 53 Конституции Франции 1958 г. это правило формулирует более четко: «Никакая уступка, никакой обмен, никакое присоединение территории не являются действительными без согласия заинтересованного населения»2.

Когда на референдуме требуется получить двойной ответ (т.е. «да» или «нет»), то такой результат является наиболее простым и самым распространенным в современном мире. В частности, его требуется достичь на голосованиях во Франции, в Швейцарии (на референдуме по простым законам), в США. Иногда же успех на референдуме может зависеть и от других факторов, чем от простого ответа «да», и эти особые условия обычно способствуют укреплению позиций парламента перед лицом волеизъявления избирателей на референдуме.

Один из таких случаев - требование достичь квалифицированного большинства голосов, которое чаще всего фиксируется по

1 Hamon F. Op. cit. - P. 43.

2 Маклаков В .В. Указ. соч. - С. 100.

отношению к числу избирателей, внесенных в избирательные списки. Например, в Дании пересмотр Конституции 1953 г. проводится на референдуме, причем требуется не менее 40% избирательного корпуса, высказавшихся «за», и только тогда поправки принимаются (ст. 88). Еще одним примером может служить требование минимального участия в голосовании. Так, по Веймарской конституции Германии 1919 г. законы на референдуме могли быть приняты только при выполнении двух условий: число голосов, поддержавших «да», должно было превышать число голосов, полученных по позиции «нет», а число так называемых голосов «нет» должно было представлять по меньшей мере половину внесенных в списки избирателей. В Швейцарии существует еще одна трудность для получения ответа «да» при изменении ее Конституции: требуется получение двойного большинства - большинства избирателей и большинства кантонов.

На усиление роли парламента явно указывают некоторые положения о проведении референдума в Дании. Например, такое голосование назначается по требованию третьей части депутатов Фолькетинга. Законопроект отклоняется большинством голосов избирателей, принимающих участие в голосовании, при том условии, что не менее 30% от общего числа избирателей, наделенных правом голоса, голосуют против законопроекта (п. 5 ст. 42 Конституции Дании 1953 г.).

В Италии отменительный референдум (народное вето) может быть проведен по требованию 500 тыс. избирателей. Но условия для получения результата примерно такие же, как и по Веймарской конституции 1919 г.: нужно, чтобы общее число поданных голосов было бы по меньшей мере равно половине избирательного корпуса.

Другими словами, при выдвижении народной инициативы ее организаторы должны предполагать примерное число сторонников отмены предлагаемого закона. Если же число абсентеистов будет значительным, то результат голосования окажется негативным. Например, в Италии между 1997 и 2011 г. были проведены 24 потерпевших неудачу отменительных референдума из-за сильного абсентеизма избирателей.

Несколько по-иному обстоит дело, когда результат на референдуме требует не только двойного ответа. В принципе число поставленных вопросов и ответов на референдуме может быть неограниченным; на практике же редко бывает, что на таком голосовании ставятся более трех-четырех вопросов и требуются два-три ответа. Кроме того, вопросы могут быть очень сложными.

Все это затрудняет интерпретацию результатов голосования. Однако можно различно рассматривать результаты на консультативном и утверждающем референдуме.

На разных территориальных уровнях голосования могут ставиться различные вопросы на консультативном референдуме. Например, на национальном уровне парламент может выяснить отношение граждан к атомным электростанциям, как это случилось в Швеции в 1980 г. На местном уровне, например, в одной из коммун Франции в 1974 г., муниципалитет провел голосование с целью выявить отношение граждан к бюджету коммуны с разным уровнем налогов в 11,5%, 15,8% и 20,1%. По таким голосованиям орган, принявший решение о его проведении, может по-разному интерпретировать итоги голосования.

По-другому должны вести себя органы власти, если по их решению проводится утверждающий референдум. В Швейцарии, например, если принято решение о проведении голосования по народной инициативе, то Федеральное собрание может представить контрпроект, который передается на голосование в то же время, что и проект по народной инициативе. В результате у избирателя появляется выбор из трех вариантов: воздержаться, т.е. поддержать статус-кво; проголосовать за инициативный проект; или отдать свой голос за контрпроект. В прошлом в бюллетене для голосования содержались вопросы: «Одобряете ли Вы народную инициативу?», «Одобряете ли Вы контрпроект Федерального собрания?». Бюллетени, содержащие один ответ «да», другой «нет», были действительными; два ответа, содержащие «нет», также были действительными. Недействительными признавались бюллетени, которые содержали два ответа «да». Это правило благоприятствовало поддержанию существующего законодательства, потому что обязывало сторонников законодательной реформы разделиться.

Реформа 1987 г. привела к изменению названного положения. С тех пор избиратели должны ответить на три вопроса: «Одобряете или Вы инициативу?»; «Одобряете ли Вы контрпроект?» и «Какому проекту Вы отдаете предпочтение в случае одобрения обоих проектов?». Три ответа теперь стали находиться в равном положении.

Весьма важным представляется вопрос о контроле за проведением референдума. Какой орган должен его проводить, и каковы особенности этого контроля?

Например, контроль может осуществляться государственными органами, как в Швейцарии, в которой преемственность на-

родной инициативы определяется парламентом - Федеральным собранием. В Веймарской республике Германии народные инициативы, исходившие от 5 тыс. граждан, должны были направляться министру внутренних дел, чтобы тот проверял их соответствие Конституции и законам, причем решение этого должностного лица не подлежало обжалованию. Такая система контроля не благоприятствовала народным инициативам, поскольку они были направлены главным образом против политики правительства.

В Италии контроль за референдумом по народной инициативе в форме народного вето проводится совместно двумя высшими судебными органами - Кассационным судом (при нем действует специальное Центральное бюро по проведению референдума) и Конституционным судом. Первый следит за формой инициативы (число подписей и др.), второй - за тем, чтобы инициатива не проводилась по вопросам, запрещенным Конституцией, а именно в отношении законов о налогах и бюджете, об амнистии и помиловании, об одобрении ратификации международных договоров (ст. 75 Конституции Италии 1947 г. ).

Во Франции наблюдение за проведением референдума поручено Конституционному совету, который «следит за правильностью проведения референдума, предусмотренного в ст. 11 и 89 и в разделе XV. Он объявляет их результаты» (ст. 60 Конституции Франции 1958 г.).

1.5. Функции референдума

Таких функций несколько, как и функций выборов. Они в значительной мере зависят от вида референдума, его инициаторов и целей. Отчасти функции референдума совпадают с функциями выборов (например, он выступает в качестве барометра политической жизни).

Прежде всего наиболее часто референдум имеет законодательную функцию. Разработка и принятие законов - обычная прерогатива представительного учреждения, но при голосованиях по актам на референдуме существуют очевидные отличия. Избрание депутатов от какой-либо территории носит ограниченный характер, они получают мандат на определенный срок и принимают решения, по общему правилу, в сфере обычной, текущей политики. На референдуме, если он проводится на всей территории страны, часто затрагиваются более важные вопросы, в частности касающиеся основ существующей в стране власти, общих ее принципов.

Такие вопросы остаются в компетенции самого избирательного корпуса. Кроме того, проблемы, выносимые на референдум, часто обращены в будущее, и их предвидимое значение оправдывает проведение такого голосования. При этом нельзя не напомнить, что в европейских странах «старой демократии» не всегда придерживаются этого правила. Например, объединение Германии в 1990 г. было проведено без прямого участия избирательного корпуса. Что же касается преобразования Европейских сообществ в Европейский союз, которое было осуществлено путем принятия Маастрихтского договора 1992 г., то только в трех странах из двенадцати, входивших в то время в эту наднациональную организацию, были проведены референдумы, хотя, как указал Конституционный совет Франции в решении в отношении конституционности этого договора, он затрагивал «основные условия существования национального суверенитета».

Решения, принимаемые по, казалось бы, судьбоносным вопросам, также могут обладать лишь относительной силой. Например, 19 марта 1991 г. был проведен референдум о сохранении обновленной советской федерации («за» проголосовали три четверти принявших участие), но уже через несколько месяцев СССР был распущен в результате подписания Беловежских соглашений президентами трех советских республик.

Вторая функция референдума - он является барометром политической жизни в стране. При его проведении сталкиваются интересы различных политических сил, различные взгляды и платформы, выразителями которых являются партии и иные политические объединения. Результаты голосования дают объективную оценку степени влияния партий, важности поставленной на голосование проблемы, показывают настроения избирателей, тенденции политической жизни.

Впрочем, настроения избирателей по поставленному вопросу могут быть оценены и в результате применения еще одного широко распространенного института, а именно - опросов общественного мнения, результаты которых зависят от нескольких факторов. Такими факторами являются особенности постановки вопросов, характер выборки (т.е. зависят от численности и состава опрашиваемого населения или какой-либо категории граждан), квалификация интервьюеров, время и особенности проведения опросов и ряд других факторов. Что же касается референдума, то он позволяет получить объективную оценку поставленных на голосование проблем; эта оценка вытекает из того важного фактора, что высказы-

вается весь избирательный корпус (а не только ограниченное число опрашиваемых, регулируемых особенностями выборки). На результат голосования влияет и то обстоятельство, что оно проводится путем тайного голосования избирателей бюллетенями с последующим их подсчетом и под надлежащим контролем, а не путем фиксации словесных ответов опрашиваемых, которые в открытой беседе не всегда откровенно могут высказывать свои суждения.

Еще одна, правда, нечасто встречающаяся функция - контрвластность референдума. Эта функция заключается в том, что она позволяет гражданам или какой-либо группе лиц оппозициониро-вать актам, исходящим от органов государственной власти, т.е. высказываться «против» законов, предлагаемых каким-либо органом власти. В таком случае сами граждане становятся центром по принятию решения. При реализации этой функции имеют значение характер и вид проводимого референдума. Особое значение в данном случае принимает право «запуска» процедуры референдума по народной инициативе от определенного числа граждан или по инициативе, исходящей от фракций меньшинства в парламенте. Ранее уже говорилось об отлагательном референдуме в Швейцарии (требование в течение 90 дней собрать 50 тыс. подписей; очевидно, что сторонники принятого Федеральным собранием закона не будут требовать проведения референдума для одобрения акта, но этого потребуют противники закона) и о референдуме в Дании по требованию парламентского меньшинства. Именно на таких голосованиях и проявляется названная функция контрвластности.

Еще одна функция референдума - служить средством арбитража при разрешении споров между различными органами государственной власти, когда призывается избирательный корпус для разрешения конфликта между ними. Эта функция нередко закреплялась в конституциях, принятых после Первой мировой войны. В настоящее время она встречается нечасто. Например, Веймарская конституция Германии 1919 г. предусматривала возможность проведения референдума в двух случаях: первый - при разногласиях между Рейхстагом (нижняя палата парламента) и президентом империи (вето президента) в течение месяца до опубликования акта (ст. 73); и второй - при разногласиях между Рейхсратом (верхняя палата) и Рейхстагом (вето Рейхсрата) (ст. 74). Протест Рейхсрата должен был заявлен имперскому правительству с соответствующей мотивировкой в течение двух недель после заключительного голосования в Рейхстаге. В случае опротестования закон

представлялся в Рейхстаг для вторичного вынесения постановления. Если при этом Рейхстаг и Рейхсрат не придут к соглашению, то президент империи мог в течение трех месяцев провести народное голосование по предмету расхождения во мнениях. Если президент не воспользуется этим правом, то закон считается не получившим законной силы. Если же Рейхстаг большинством двух третей голосов принимал постановление вопреки протесту Рейхсрата, то президент был обязан в трехмесячный срок или опубликовать закон в одобренной Рейхстагом редакции, или распорядиться о проведении народного голосования. Постановление Рейхстага могло быть лишено силы таким голосованием только в случае, если в нем принимали участие большинство имевших право голоса граждан.

Впрочем, названные процедуры за время существования Веймарской республики ни разу не были применены. Кроме того, политический контекст веймарского режима был недостаточно благоприятен для такого рода голосований, поскольку нестабильность в стране была постоянной, происходила частная сменяемость правительств, а в палатах не было устойчивого парламентского большинства. В этих условиях референдум не мог быть использован для преодоления разногласий в названных выше случаях.

В настоящее время нелегко найти в конституционных текстах какой-либо страны положения об использовании референдума в качестве арбитражного средства. Некоторые попытки реализации этой функции все же назвать можно. Например, в одном из первых проектов Конституции Франции 1958 г., датируемом 18 июня 1958 г., предполагалось ввести названную функцию в текст. «Президент республики по предложению председателя правительства (премьер-министра) может передать на референдум любой проект закона, который парламент отказался принять»1. В данном случае избиратели не приглашались подтверждать президентское вето, как это было в Веймарской конституции, но должны были выступить против правительственной инициативы, не воспринимавшейся парламентом. Предлагавшаяся правовая норма плохо сочеталась с парламентаризмом, даже с его рационализированным вариантом, который должен был быть введен в разрабатывавшуюся Конституцию Франции. В последующем во время работы Конституционного консультативного комитета названное положение было исключено.

1 Recueil des travaux préparatoires de la Constitution // La Documentation française. - P., 1987. - Vol. 1. - P. 265.

Еще один пример. Именно разрешению конфликта между исполнительной властью и парламентом послужил референдум в 1962 г. во Франции по поводу избрания президента республики путем прямого голосования. Даже среди членов парламентского большинства в Национальном собрании не было единства, не говоря уже о позициях оппозиционных партий. На референдуме были одобрены изменения в ст. 7 Конституции 1958 г. и были установлены прямые выборы главы государства взамен ранее существовавшего порядка избрания коллегией выборщиков.

Считается, что свою функцию арбитража референдум выполнил и в 1975 г. в Великобритании, когда проводилось голосование о пересмотре соглашений о вступлении в Европейское экономическое сообщество (ЕЭС). Как лейбористы, так и консерваторы глубоко расходились в своих мнениях о нахождении их страны в Общем рынке (в то время так в политической и доктринальной литературе назывались Европейские сообщества, в настоящее время - Европейский союз).

При проведении референдумов с целью арбитража нередко заметны элементы персонификации личности, т.е. отождествления личности с государством, с государственной должностью. Этим лицом обычно становится тот, кто предложил проведение референдума. Очевидно, что избиратели на избирательных участках могут учитывать роль конкретных должностных лиц, принимающих такое решение (например, это могло происходить в Веймарской республике Германии или произошло в 1962 г. во Франции, когда президент Ш. де Голль вынес на голосование реформу ст. 7 Конституции; юридически эта реформа противоречила правилам, установленным ст. 89 Основного закона для его пересмотра). Указанное поведение избирателей ассоциируется с оказанием доверия такому должностному лицу.

Некоторые конституции предусматривают юридическую возможность для главы государства организовать референдум, для того чтобы выяснить, одобряется ли проводимая правительством политика. Например, ст. 90 Конституции Румынии 1991 г. устанавливает, что президент страны может после консультации с парламентом потребовать от народа выразить на референдуме свою волю по проблемам, представляющим национальный интерес. В данном случае речь идет не о законодательном референдуме, а о голосовании по поводу доверия главе государства. Это еще одна функция референдума. Такие голосования в странах, в которых возможность проведения референдума зависит от воли главы го-

сударства, могут нередко использоваться именно для выражения доверия, поддержки главы государства или проводимой им политики, хотя на голосование выносится текст какого-либо акта. Иногда на таких голосованиях преследуются особые цели, не имеющие ничего общего с предлагаемым на рассмотрение текстом. Во Франции с конца XIX в. такие референдарные персонифицированные процедуры получили название плебисцитов. В истории этой страны известны и плебисциты по внутригосударственным вопросам. Например, таким было голосование по поводу государственного переворота, совершенного президентом Французской Второй республики Луи Наполеоном Бонапартом (1808-1873) по образцу переворота, предпринятого его дядей Наполеоном Бонапартом 18 брюмера 1799 г. Декрет от 2 декабря 1851 г. гласил: «Французский народ торжественно созывается... на 14 число настоящего декабря, чтобы принять или отвергнуть следующий плебисцит: французский народ желает оставить власть у Людовика Наполеона Бонапарта и вручает ему необходимые полномочия для выработки конституции на основаниях, предложенных в его прокламации от 2 декабря». Такие же плебисциты были предложены Луи Наполеоном 7 ноября 1852 г. (он получил наследственный императорский титул) и 8 мая 1870 г. (была принята последняя Конституция Второй империи). Луи Наполеон и здесь следовал традиции своего дяди, который путем плебисцита получил пожизненное консульство (18 флориала Х г., т.е. 8 мая 1802 г.), а затем наследственное императорское достоинство (28 флориала XII г., т.е. 18 мая 1804 г.). Идея о неразрывной связи главы государства и народа была выражена в Конституции от 14 января 1852 г. (ст. 5), гласившей: «Президент республики ответственен перед французским Народом (во французском тексте с заглавной буквы), к которому он всегда имеет право обратиться»1. Эта формулировка была повторена в сена-тус-консульте2 от 21 мая 1870 г., введшем в силу Конституцию Империи (ст. 13)1.

1 Les Constitutions de la France depuis 1789 / Présentation par J. Godechot. -P., 2006. - P. 293.

2 Сенатус-консульт (лат. senatus consultum - акт, отражающий мнение Сената) в Первой и Второй империях во Франции - решение Сената конституционного или проблемного характера. Эти акты иногда вносили поправки в конституционные тексты. Наиболее важные из них передавались на голосование избирателей. Основные сенатус-консульты были изданы 14 термидора Х г. (2 августа 1802 г.) Наполеоном Бонапартом о своем пожизненном консульстве и 28 флореаля Х11 г. (18 мая 1804 г.) об учреждении Империи. Из наиболее значи-

Около века спустя генерал Ш. де Голль перенес теорию обращения к народу в республиканскую систему власти, но в отличие от 1852 г. в ст. 11 Конституции Франции 1958 г. не была повторена идея об ответственности президента перед народом. Можно предположить, что это было сделано потому, что президент Пятой республики при выполнении своих функций не несет ответственности за акты, а только за государственную измену (ст. 67 Конституции 1958 г.). Поведение генерала Ш. де Голля после провала его предложений о неконституционном пересмотре Основного закона на референдуме 27 апреля 1969 г. говорит о фактической связи между главой государства и народом, на который опирался глава государства («Я» и «Вы» - народ). Как известно, генерал де Ш. Голль ушел в отставку, как только он узнал о провале своих предложений на этом референдуме, хотя юридически он мог находиться у власти еще около пяти лет.

Формально-юридически сложно различить референдум и плебисцит. Чаще их можно отличать по целям, которых желают достичь при помощи такого голосования. Косвенное указание на возможность плебисцита содержат те конституции, которые предоставляют право проведения голосования узкому по составу органу исполнительной власти. Трудно предположить, что референдум превратится в плебисцит, если он будет проводиться по инициативе группы избирателей. Плебисцит помимо основных целей имеет еще и косвенные: его успех неизмеримо увеличивает полномочия инициаторов голосования по сравнению с действующими формальными положениями закона, не говоря о выигрыше престижного характера.

При этом нельзя не сказать и о том, что признак персонификации почти всегда присутствует на таком голосовании. Даже в Швейцарии, в которой референдум по народной инициативе выступает в наиболее «чистом» виде, нередко наличествуют ссылки на определенных лиц, предложивших, инициировавших указанную процедуру. Например, в 1970 г. инициатива проведения референдума по ограничению численности иностранцев на швейцар-

тельных сенатусов-консультов можно также назвать акт от 7 ноября 1852 г., присваивающий Л. Наполеону III титул императора, и 21 марта 1870 г. о пересмотре действовавшей Конституции в сторону либерализации ее положений.

1 Les Constitutions de la France depuis 1789. - P. 316.

ской территории связывалась с ее главным вдохновителем господином Шварзенбахом1.

Если же референдум организуется главой государства, то такая персонификация почти всегда весьма заметна. К примеру, отчетливо персонифицированный характер имели референдумы во Франции в годы правления Ш. де Голля с 1961 по 1969 г. Или другой пример - в России на голосовании 25 апреля 1993 г. в первом из четырех вопросов спрашивалось о доверии президенту Б.Н. Ельцину (1931-2007). На голосованиях по инициативе главы государства, имеющих отчетливо персонифицированный характер, избиратели вряд ли могут выразить свое подлинное мнение, поскольку они связаны поставленным вопросом, на них «давит» авторитет личности.

Известны и другие примеры поведения правительств при неудачных референдумах, ими организованных. В 1980 г. в Квебеке его премьер-министр Р. Левеск остался на своем посту, хотя получил отрицательный ответ на референдуме о выходе провинции из Канады. В 1994 г. норвежский премьер-министр не ушел в отставку при отрицательном голосовании о вступлении страны в Европейское экономическое сообщество. В 2005 г. президент Франции Ж. Ширак (р. 1932) остался на своем посту и доработал свой пятилетний срок после провала на референдуме о принятии Европейской конституции.

1.6. Референдум и парламент

Референдум как институт непосредственной демократии не может рассматриваться изолированно от представительных органов. В Европе и Северной Америке эти учреждения были образованы главным образом в XVIII в. (хотя английская Палата общин существовала значительно раньше). В те времена и до начала ХХ в. правительства формировались главным образом парламентом на основе принципа партийного большинства. Также очевидно, что в парламенты избирались лица определенного круга и достатка (существовало цензовое, главным образом имущественного характера, голосование). Состав этого представительного учреждения никогда не отражал даже в миниатюре социального состава населения. Однако уже в то время выдвигались требования демократической легитимности, как это указывалось в ст. 6 французской Декларации прав человека и гражданина от 26 августа 1789 г.:

1 Натоп Г. Ор. ей. - Р. 68.

«Закон есть выражение общей воли. Все граждане имеют право принимать участие лично или через своих представителей в создании закона»1. Постепенно, с демократизацией избирательного права (особенно с удвоением избирательного корпуса за счет предоставления права голоса женщинам в начале ХХ в.), элемент демократизации и участия народных масс в принятии решений стал приобретать все большее и большее значение. Идея сочетания парламентаризма и референдума особенно широко обсуждалась в конце 20-х годов прошлого столетия, когда после Первой мировой войны референдум стал применяться в различных формах во все возрастающем числе стран. Тогда была замечена возможность противопоставления референдума и парламента2. Впервые эта возможность была закреплена в Конституции Веймарской Германии 1919 г. и особенно развита после Второй мировой войны. Использование референдума в ущерб парламенту возможно тогда, когда право проведения такого голосования предоставляется исполнительным органам (правительству, президенту, например) и когда выносимый на голосование акт разрабатывается помимо представительного учреждения. В этом случае референдум превращается в плебисцит, о чем уже говорилось. Очевидно, что референдум может использоваться в качестве инструмента для обхода представительного учреждения. При этом делается упор на кажущуюся демократичность референдума, на возможность привлечения каждого избирателя к решению вопроса, ставящегося на голосование, хотя представительные учреждения и референдумы вполне могут сосуществовать и дополнять друг друга - в том случае, когда референдум проводится по решению парламента и не противопоставляется ему.

Институты непосредственной демократии способны дополнить представительную форму правления. Значение парламента при этом может усиливаться, например в случае использования народной инициативы.

Оценка референдума зависит от конкретных условий, от целей, которые ставятся на таком голосовании, от заинтересованности конкретных политических сил, конкретных партий. В то же время референдум, проводимый без предварительного обсуждения законопроекта в парламенте и предусматривающий только голосование «за», «против» или предоставляющий возможность воздержаться, исключает достижение какого-либо компромисса между

1 В.В. Маклаков. Конституции зарубежных государств. - С. 119.

2 Annuaire de l'institut international de droit public : 1931. - P., 1931. - P. 260-61.

политическими силами, какой-либо учет взаимных предложений. В представительном учреждении не требуется немедленного голосования по законопроекту; депутаты могут его обсуждать, вносить поправки, требовать отсрочки принятия и т. д. Голосование следует как завершающий этап в этом процессе. На референдуме голосование - единственный и решающий момент. При таком голосовании не учитывается мнение меньшинства, хотя внешне референдум выглядит как очень демократический институт.

Для достижения успеха на референдуме прибегают и к техническим особенностям проведения этой процедуры: заблаговременно создаются нужные условия для проведения голосования, учитывая фактор времени и т.д. При постановке вопроса применяется прием блокирования, когда один вопрос подразумевает второй или когда два вопроса связаны между собой так, что предмет голосования теряет четкость. Сами вопросы часто бывают сложными. Например, в Италии в 1981 г. на голосовании по нескольким законам - об отмене закона об абортах («народное вето» см. ниже), предложенном радикальной партией, содержалось 420 слов, а в формулировке «Движения за жизнь» - 220; о ношении оружия - 70; в предложении отменить закон об охране общественного порядка - 120; в предложении отменить закон о военных судах -500 слов и др.1

Иногда по своему значению референдум совпадает с ролью, отводимой верхним палатам парламента. Весьма показательно в этом отношении упразднение в 1953 г. с принятием новой конституции верхней палаты в парламенте Дании и одновременное введение института референдума (см. § 2.3).

Все увеличивающаяся практика применения референдума оказывает влияние и на политические партии, являющиеся необходимым элементом демократического режима, особенно в странах с парламентскими формами правления. Политические партии выдвигают кандидатов, они участвуют в формировании общественного мнения, выполняют агитационные функции перед различного рода голосованиями. Значение политических партий в государственном механизме признано значительным числом зарубежных конституций (например, ст. 21 Конституции Германии 1949 г., ст. 4 Конституции Франции 1958 г., ст. 6 Конституции Испании 1978 г. и др.). Распространение референдума оказывает влияние на функционирование политических партий, поскольку граждане во время

1 Я^уие гПетпайопа! (!е (йгой еотрагё. - Р., 1983. - N 1. - Р. 129.

этой процедуры могут демонстрировать свою независимость и высказывать свое мнение относительно поставленных на голосование проблем, не слушая призывов политических партий. Избиратели бесконтрольны на таком голосовании. Риск, вероятно, будет меньшим, если голосование проводится по воле органов государственной власти, и значительно большим, если проводится голосование по народной инициативе. В последнем случае голосование уходит из-под контроля правительства и парламента. На основе опыта Швейцарии и Италии было установлено, что референдум по народной инициативе значительно уменьшает влияние крупных политических партий на политическую жизнь, и не только потому, что даваемые партиями инструкции никогда полностью не выполнялись, но и потому, что помимо партий в подготовке и проведении референдумов участвуют еще многие организации (профсоюзы, группы давления, мелкие партии и т.д.), которые имеют свои представления о задачах и результатах этого голосования1.

Проведение референдумов влияет на политические партии еще и потому, что возрастает их мобильность; партии «сбиваются» в коалиции. Референдум по общему правилу делит общественное мнение на два «лагеря» - тех, кто говорит «да», и тех, кто говорит «нет». Здесь отсутствует какая-либо третья составляющая. Наконец, референдум оказывает влияние на внутреннюю «связанность» политических партий, на сплоченность их членов, поскольку члены партии принимают самостоятельное решение, когда они бросают бюллетень в урну.

1.7. Правовые последствия референдума

и других институтов непосредственной демократии

Осуществление народной инициативы практически не отличается от проведения через парламент законопроектов по инициативе парламентариев. Законопроект в постатейном варианте или в форме общих пожеланий (неоформленная инициатива) вносится в соответствующее представительное учреждение, которое его рассматривает. Обычно такая инициатива особыми преимуществами не обладает, поскольку каждый депутат представляет определенное число избирателей, иногда даже большее, чем требуется подписей для внесения законопроекта в соответствии с народной инициативой.

1 Натоп Б. Ор. ей. - Р. 213.

Что же касается получения или неполучения результатов голосования при реализации разных видов непосредственной демократии, условиях и процедурах, то об этом говорилось выше в параграфе 1.4. «Организация проведения референдумов».

К вопросу о правовых последствиях решений, принимаемых на референдуме при применении процедур народного выбора и народного вето, примыкает проблема соотношения их юридической силы с юридической силой решения, исходящего от представительного органа - парламента, учредительного собрания или другого выборного органа. Особенно рельефно эта проблема выступает при принятии и изменении конституции. Внешне кажется несомненным, что если основной закон принят на референдуме, то его нормы должны быть изменены подобным же образом; если конституция одобрена представительным органом, то право внесения в нее поправок должно быть предоставлено только парламенту. Конституционное законодательство зарубежных стран и практика внесения поправок в основные законы совсем не следуют этим логическим построениям, на этот счет имеются различные трактовки. Например, французская Конституция 1958 г. была принята на референдуме, а ратификация поправок может быть проведена как на референдуме, так и в совместно заседающих палатах парламента - в Конгрессе. Действующий итальянский Основной закон 1947 г. был одобрен учредительным собранием, но эта конституция может быть изменена парламентом; однако ее ст. 138 устанавливает возможность проведения референдума, если в течение трех месяцев по опубликовании поправок пятая часть членов одной из палат парламента или пять областных советов потребуют проведения референдума. Референдум не проводится, если во втором голосовании в каждой из палат закон был принят большинством двух третей их членов. Конституция Португалии 1976 г., принятая учредительным собранием, изменяется парламентом.

Отмена какого-либо акта, исходящего от представительного учреждения, в результате применения народного вето кажется достаточно логичной. Поскольку это учреждение было сформировано избирательным корпусом какой-либо территориальной единицы, то избиратели могут высказываться о судьбе принимаемых актов. Однако всегда устанавливаются ограничения в отношении некоторых категорий законов, которые не могут быть предметом голосования при применении процедуры народного вето1.

1 См. ниже об этой процедуре в Италии и Дании.

С юридической силой решений, принимаемых на голосовании, связан вопрос об обратной силе этих решений. В принципе принятое решение распространяет свое действие на будущее время, хотя возможно и придание ему обратной силы. Впрочем, трудно предположить, чтобы в результате успешного применения процедуры народного вето в отношении уже действующего закона решение имело обратную силу. Например, если бы на голосовании в Италии в 1974 г. был отменен закон о разводе, то это не означало бы, что все разводы, оформленные между временем принятия закона и временем его отмены, были бы автоматически аннулированы.

Таким образом, распространение институтов непосредственной демократии, их многообразие отражают определенную демократизацию в осуществлении государственной власти. Некоторые формы этой демократии (петиционный референдум, народная инициатива) позволяют избирателям активно влиять на законотворчество.

ГЛАВА 2. РЕФЕРЕНДУМ И ИНСТИТУТЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ ДЕМОКРАТИИ В ЕВРОПЕЙСКИХ СТРАНАХ

2.1. Швейцария

Как говорилось ранее, институт референдума возник в Швейцарии и связан с историческими и географическими особенностями этой страны. Ее исключительность состоит в том, что с 1848 по 2010 г. в ней было проведено 569 национальных референдумов, что составляет более половины такого рода голосований в Европе и более 1/3 во всем мире за названный период1. Кроме того, Швейцария - единственная федерация, которая обязывает входящие в ее состав субъекты применять некоторые демократические процедуры для управления своими собственными делами (ст. 164 Конституции 1989 г.), а ст. 51 этого Основного закона указывает, что конституции кантонов должны быть гарантированы Конфедерацией и такая гарантия предоставляется, если конституции не противоречат федеральному праву. «Каждый кантон принимает для себя демократическую конституцию. Последняя должна быть одобрена народом и может быть пересмотрена, если того требует большинство избирательного корпуса»2.

Швейцария, принявшая первую Конституцию в 1848 г., в момент образования насчитывала 26 кантонов, включавших в себя 2551 коммуну, в которых в то время применялись институты непосредственной демократии. В настоящее время в состав Швейцарии

1 Hamon F. Op. cit. - P. 113.

2 Конституции зарубежных государств / Сост. Маклаков В.В. - М., 2000. -

С. 235.

входят 23 кантона (точнее - 20 кантонов, и три других разделены на полукантоны), каждый из которых имеет собственную конституцию и законы о политических правах. В некоторых кантонах (это уже отмечалось) до сих пор действуют собрания граждан -ландсгемайнде. Кстати, число коммун довольно быстро сокращается. Их насчитывалось 3211 в 1860 г.; 222 исчезли и 32 были образованы вновь между 1860 и 1985 гг.; в 1987 г. коммун было 3017; затем их число только уменьшается: минус 79 в 2009 г., минус 40 - в 2010 и минус 45 - в 2011 г.1

До конца XVIII в. швейцарские кантоны объединились в конфедерацию; между ними существовали отношения в военной, судебной и других областях, основанные на большом числе договоров о союзах. Центральное правительство отсутствовало, и институты непосредственной демократии могли действовать только на уровне кантонов. В 1798 г. политическое равновесие было нарушено вторжением французских войск. Отношения между кантонами были заменены Конституцией, провозгласившей Швейцарию Гельветической республикой. Акт был разработан на основе французской конституции периода Директории (Конституция от 12 апреля 1798 г.). Страна получила унитарную форму территориального устройства, которая воспринималась как совершенно чуждая ее традициям и историческому развитию. Кантоны были упразднены. Недовольство населения заставило Наполеона Бонапарта выработать новую конституцию менее централистского характера. В 1802 г. была принята Мальмезонская конституция (по названию города, в котором она разрабатывалась), которой было восстановлено прежнее территориальное устройство. Швейцария стала союзом 19 кантонов. Названные акты принимались и действовали в стране в условиях контроля наполеоновской Франции. Конституция 1802 г. была принята на национальном референдуме, который стал первым в истории страны.

После освобождения страны от французской оккупации кантоны заново воссоздали свое коммунальное устройство, основанное на местной автономии. Но только в 1848 г. после одобрения кантонов была введена в действие единая национальная Конституция, ознаменовавшая появление на карте новой, в то время единственной, европейской федерации. Эта Конституция была выработа-

1 Giraux D. Le système référendaire en Suisse // Théorie et pratiques du référendum: Actes de la journée d'étude du 4 novembre 2011. Société de législation comparée. - P., 2012. - Р. 26.

на после поражения в гражданской войне Зондербунда - образованного в 1845 г. тайного военно-политического союза семи отсталых католических кантонов. Основной закон был создан победившей радикальной буржуазией в обстановке существовавшего тогда в Европе революционного подъема. Конституция превратила номинально существовавший союз суверенных кантонов в федеративное государство - с сохранением, однако, прежнего названия Конфедерации.

Вовлечение Швейцарии в капиталистическое развитие Европы потребовало усиления централистских начал в государственном управлении. Конституция 1848 г. не обеспечивала динамичности в развитии страны. Попытки конституционной реформы были предприняты сначала в 1866 г. и затем в 1872 г. Проект о полном пересмотре Конституции, разработанный Федеральным собранием, был отклонен на референдуме 12 мая 1872 г.; в этом акте были весьма заметны элементы унитарного государства. Только 31 января 1874 г. проект Конституции, разработанный парламентом страны, был одобрен на референдуме. В данном случае была применена процедура полного пересмотра этого Основного закона. Новая Конституция вступила в силу 29 мая того же года.

Особенностями этого акта были расширение сферы законодательного регулирования центральной власти и включение системы факультативного референдума. В 1891 г. в Конституцию были введены нормы о возможности представления народной инициативы в конституционной области.

Действующая в настоящее время третья по счету Конституция Швейцарии 1999 г., принятая также в результате полного пересмотра предшествующего акта, ненамного изменила закрепленные действовавшие ранее институты непосредственной демократии; они остались весьма похожими на те, которые содержались в прежней Конституции 1874 г. В эти институты было внесено лишь несколько второстепенных новшеств. Для подтверждения этого обстоятельства достаточно сопоставить п. 2 ст. 53, ст. 138-142, ст. 165, ст. 192-194 новой Конституции со ст. 89 (с п. 2 по п. 5), ст. 89 bis, ст. 90 и ст. 120-123 прежней Конституции Швейцарии.

Впрочем, Конституция Швейцарии 1999 г. стала включать специальную главу 2 «Инициатива и референдум» в разделе 4 «Народ и кантоны», содержащую пять статей (ст. 138-142). Названные конституционные нормы развиваются в Федеральном законе о политических правах от 17 декабря 1976 г. с последующими изменениями, а также в Федеральном законе об отношениях палат

Федерального собрания от 23 марта 1962 г. с многочисленными поправками.

В Конституции Швейцарии 1999 г. предусмотрено несколько видов референдума, он бывает обязательным и факультативным. В обязательном порядке референдум проводится:

- при полном (что бывает очень редко) или частичном (что бывает очень часто) пересмотре Конституции;

- при одобрении или неодобрении международных договоров особой важности (например, при присоединении Швейцарии к организациям коллективной безопасности или к наднациональным организациям, таким как Европейские сообщества или в настоящее время Европейский союз);

- при голосовании в отношении объявленных срочными федеральных законов, которые лишены конституционной основы и продолжительность действия которых превышает один год, т.е. законов, нарушающих Конституцию.

При обязательном референдуме для положительного ответа необходимо получить двойное большинство - большинство голосов избирателей и большинство одобряющих кантонов. На практике редко бывает, что эти два большинства не совпадают.

Предметом факультативного референдума прежде всего могут являться законодательные акты, принятые Федеральным собранием Швейцарии. Они называются «законами», когда содержат правовые нормы с неограниченной продолжительностью применения. Напротив, если продолжительность действия ограничена во времени, то эти акты называются «федеральные постановления общего значения». Такие референдумы могут проводиться также и в отношении некоторых категорий международных договоров. Это - международные договоры, которые:

1) имеют неопределенную продолжительность действия и не могут быть денонсированы;

2) предусматривают присоединение к международной организации;

3) содержат важные положения, устанавливающие правовые нормы, или если их введение в действие требует адаптации федеральных законов.

Международные договоры, не входящие в названные три категории, которые не подпадают под действие обязательных референдумов (о чем уже говорилось), также могут быть переданы на референдум, но только если такое решение примет Федеральное

собрание. Это единственный случай, когда проведение факультативного референдума не зависит от граждан.

Проведение факультативного референдума требует подписей 50 тыс. граждан или требований восьми кантонов. Последняя возможность еще ни разу не использовалась. В 1874 г. в стране число подписей под требованием референдума было установлено в 30 тыс. В 1977 г. это число было увеличено до 50 тыс., поскольку в начале 70-х годов произошло расширение активного избирательного права - права получили женщины. Увеличение числа подписей также объяснялось желанием избежать возрастания числа требований о проведении референдумов. Подписи должны быть собраны в течение 90 дней, следующих за опубликованием федерального закона или постановления. Возможность проведения референдума имеет отсрочивающий эффект для названных актов. Акт может вступить в силу только по истечении названного срока, если о проведении референдума не было заявлено. В противном случае акт может вступить в силу только после проведения голосования. В отличие от внесения поправок в Конституцию Швейцарии на основе обязательного референдума, на факультативном референдуме не требуется выполнения двойного условия, т.е. получения большинства голосов и одобрения большинством кантонов, а достаточно только большинства поданных голосов. Такое же требование применяется и при проведении референдумов по поводу международных договоров.

Из сферы действия факультативного референдума исключены постановления парламента о расходах и постановления Федерального совета, т.е. правительства. Референдум по финансовым вопросам не предусмотрен федеральным законодательством, но он применяется во всех кантонах; поэтому на уровне кантонов трудно увеличивать государственные расходы, это проще сделать на федеральном уровне.

Если референдум в Швейцарии некоторым образом препятствует работе Федерального собрания, то народная законодательная инициатива имеет совершенно другую цель - она может служить инструментом для проведения различного рода реформ. Согласно ст. 139 Конституции 1999 г. народная законодательная инициатива, на основании которой предлагается текст какого-либо закона, связанного с пересмотром Конституции, и оканчивающаяся обязательным референдумом, должна исходить от не менее чем 100 тыс. избирателей, подписи которых должны быть собраны в 18-месячный срок, считая со времени официального опубликова-

ния инициативной группой предложения о сборе таких подписей. Этот институт, введенный в 1891 г., сначала содержал требование 50 тыс. граждан. В 1977 г. по названным выше причинам число подписей было удвоено. Однако названное увеличение числа подписей не подействовало устрашающе на количество предлагаемых инициатив о пересмотре основного закона (см. ниже).

За исключением очень редких случаев, когда такая инициатива объявляется недействительной, парламент не может помешать названному праву швейцарских граждан. Он может только высказаться по поводу такой инициативы, предлагая ее одобрить или отвергнуть. Правда, он может предложить контрпроект, т.е. пересмотр Конституции по тем же вопросам, по которым ставится вопрос народной инициативой, но с иным решением. С теоретической точки зрения кажется, что число инициатив по конституционным вопросам должно быть ограничено теми вопросами, которые требуют нахождения в главном правовом акте страны. На практике же такого не происходит. В Конституцию Швейцарии включались такие нормы, как убой скота, регламентация квартирной платы или режима производства спиртных напитков. В результате одним из оснований перегруженности Основного закона страны второстепенными положениями, мелкими деталями стали нормы, которые в конституциях других государств относятся к обычному законодательству.

Представление проектов народной инициативы для изменения конституции зависит от того, в какой форме это делается; в результате применяются различные процессуальные действия. Если представлен постатейно оформленный проект, то Федеральному собранию принадлежит право высказаться в его отношении, и оно может проект одобрить, отвергнуть или рекомендовать одобрить или отвергнуть. Собрание также может выработать свой контрпроект. Если он не предложен, то инициатива должна быть передана на голосование. Если контрпроект предложен, то оба текста передаются на голосование одновременно. В контрпроекте может быть предложен другой пересмотр Конституции по тем же вопросам, по которым ставится вопрос народной инициативой, но с иным решением той же проблемы. До 1987 г. при голосовании граждан при представлении проекта и контрпроекта, если оба получали «да» в бюллетене, то этот бюллетень признавался недействительным. Эта возможность двойного «да» была упразднена в конституционной реформе 5 апреля 1987 г. Теперь, если Феде-

ральное собрание представило свой контрпроект, то избиратель должен ответить на три вопроса:

1) предпочитает ли он проект по народной инициативе существующему правовому положению?

2) предпочитает ли он предлагаемые изменения по контрпроекту?

3) какой из двух названных текстов (инициатива или контрпроект) должны вступить в силу, если народ и кантоны ответят утвердительно на оба первых вопроса?

Если одобряются и проект по народной инициативе, и контрпроект, то ответ на третий вопрос является решающим. Ответ на него должен получить двойное большинство - большинство поданных голосов и большинство кантонов. Но если один проект получил большинство голосов, а второй - большинство кантонов, то вступает в силу тот, который получил наибольшую сумму в процентном отношении голосов избирателей и голосов кантонов.

Однако в Конституции Швейцарии 1999 г. установлены некоторые ограничения для такого рода народных инициатив. Если какая-либо инициатива не отвечает принципу единства формы, принципу единства предмета или императивным нормам международного права, то Федеральное собрание страны объявляет ее полностью или частично недействительной. Единство формы означает, что проект должен быть представлен или как определенное пожелание (предложение в общих терминах), или в виде документа с проработанными последовательными статьями. Запрещено комбинировать способы подачи инициативы, потому что инициативы продвигаются по пути к голосованию с помощью различных процедур.

Принцип единства предмета означает, что инициатива не должна объединять разнородные предложения. Должно складываться внутреннее соответствие между различными статьями предложенного проекта.

Императивные нормы международного права означают, что предложение должно основываться на совокупности общепризнанных гуманитарных принципов международного права, в частности на осуждении геноцида, запрете рабства и пыток, как и на невозможности высылать беженцев в страны, в которых преследуются люди по основаниям их расы, религии или философских убеждений.

Оценка проектов народной инициативы с точки зрения названных критериев, как уже говорилось, проводится Федеральным

собранием Швейцарии с 1891 г., когда инициатива стала конституционно закрепленной; с тех пор только в четырех случаях представленные инициативы были объявлены недействительными: однажды - вследствие невозможности инициативу привести в исполнение, дважды - за нарушение принципа единства и один раз - за нарушение принципа международного права, а именно права на убежище1.

Что же касается практики применения института референдума и народной инициативы, то о ней можно судить по следующей таблице (табл. 3).

Таблица 32

Число голосований по народной инициативе и на референдуме и их результаты

Виды голосований Результаты 1848-1950 гг. 1951-1980 гг. 1981-2012 гг. всего

Обязательные

референдумы 63 75 75 213

принято 43 58 58 159

отклонено 20 17 17 54

Факультативные

референдумы 54 37 77 168

принято 20 19 54 93

отклонено 34 18 23 75

Народная

инициатива

(включая

инициативы с

контрпроектом) 37 38 103 1 78

принято 7 0 12 19

отклонено 30 38 91 159

контрпроекты 3 8 5 16

принято 2 4 0 6

отклонено 1 4 5 10

Всего3 154 150 255 559

принято 72 81 124 277

отклонено 85 77 136 298

1 Hamon F. Op. cit. - Р. 121.

2 Confédération 8Ш88е. Office fédéral de la statistique, votations - indicateurs initiatives populaires et référendum. - Mode of access: http://www.bfs.admin.ch/ bfs/portal/de/index.html

3 Народные инициативы и контрпроекты рассматриваются как одно голосование.

Тематика голосований на референдумах и по народным инициативам на национальном уровне чрезвычайно разнообразна: транспорт, права населения, налоги, страхование, военные вопросы, иностранцы, экология, условия труда и др.1

Институт референдума и народной инициативы в Швейцарии существует на кантональном и местном уровнях. На кантональном уровне он применяется гораздо чаще, чем на национальном. Например, за период 1970-2004 гг. в 21 кантоне (в пяти кантонах и полукантонах все еще действуют ландсгемайнде) было проведено 3835 референдумов, причем в некоторых кантонах число голосований было более чем впечатляющим (467 голосований в Цюрихе, 337 - в Золотурне), тогда как за этот же период в кантоне Жюра состоялось 49 голосований, а в Тессине 68. В кантоне Женева темами для референдумов2 с 1971 г. были: налогообложение (12 тем), жилищное строительство, освоение территории (16 раз) социальная политика, проблемы образования и окружающей среды.

Можно сказать, что практика народного вето и референдума оказывает несомненное влияние на поведение представительных учреждений, в некоторой мере девальвирует значение парламентских и кантональных выборов. Эти институты затрудняют смену элит в швейцарской политической системе и почти не меняют соотношения мандатов в представительных учреждениях, поскольку действующая пропорциональная избирательная система в наиболее точной мере отражает эволюцию общественного мнения. В некоторой степени Швейцария со своими уникальными институтами, привлекающими население в наибольшей мере участвовать в политической жизни, может рассматриваться в качестве модели прямой и смешанной демократии в Европе3.

2.2. Великобритания

Прежде чем рассмотреть институт референдума в этой стране, раскроем некоторые особенности ее конституционного права, влияющие на назначение и проведение референдума. Напомним, Великобритания не имеет конституции в традиционном значении этого слова. Ее Конституция носит смешанный характер. Она включает писаные акты, судебные прецеденты и конституционные

1 Окаих Б. Ор. еИ. - Р. 43.

2 Окаих Б. Ор. еИ. - Р. 36, 44.

3 Натоп Б. Ор. еИ. - Р. 130.

обычаи, регулирующие конституционно-правовые отношения, что, без сомнения, облегчает парламенту Великобритании организацию референдума и установление процедуры его проведения. Отсутствие конституции в кодифицированной форме, а также господство концепции о суверенитете парламента, возникшей еще в ХУП в. до введения всеобщего голосования, объясняет невозможность выдвижения каких-либо иных требований и условий проведения референдума. До 1975 г. в конституции Великобритании отсутствовал акт о референдуме; проведение такого голосования на национальном уровне было невозможно.

Кроме того, при отсутствии писаной конституции и наличии концепции суверенитета парламента власть последнего теоретически не ограничена - при соблюдении, конечно, международных договоров и соглашений. Любой вопрос может быть решен парламентом в последней инстанции путем голосования депутатов палаты общин, даже если какой-либо вопрос по своему значению превышает юридический уровень простого законодательства. В этих условиях консультации с народом никогда не были конституционно необходимы. Правда, имеется и политическая точка зрения на процедуры референдума и выборы. Две основные партии страны -консервативная и лейбористская - находятся по отношению друг к другу в оппозиции, придерживаясь противоположных взглядов по определенным вопросам. Чаще всего они считают, что выборы являются прямым обращением к народу для разрешения противоречий между ними. Поэтому в некотором смысле можно утверждать, что роспуск палаты общин и назначение выборов можно рассматривать как процедуру, эквивалентную референдуму. Избиратели выбирают депутатов, которые, в свою очередь, на основе партийного большинства в палате общин назначают премьер-министра и министров, которые и руководят страной в соответствии со своими обещаниями, программами, представлениями и т. д.

Постепенно отношение к референдуму в Великобритании стало меняться, особенно после того как в 1911 г. был принят Акт о парламенте, сильно уменьшивший полномочия палаты лордов. Партийное большинство в Палате общин получило возможность располагать практически всей полнотой власти, и включение в партийную и государственную систему некоторых институтов прямой демократии стало в этих условиях рассматриваться в качестве противовеса палате общин с целью создания легитимной контрвласти и восстановления равновесия во всей властной структуре.

В прошлом английские правительства и политические деятели почти всегда возражали против референдума, потому что считали, что этот институт мог привести к упразднению ответственности правительства перед парламентом и покушался на принцип верховенства последнего1. На протяжении истории Великобритании к идее проведения референдума обращались неоднократно. В частности, это случилось в 1910 г., когда палата лордов отвергла в первый раз Закон о бюджете, подготовленный правительством лидера либералов Дж. Ллойда (1863-1945). В 1912-1914 гг. вопрос о проведении референдума обсуждался на национальном уровне в связи с обстановкой в Ирландии, целиком входящей в то время в состав Великобритании. В 1920 г. У. Черчилль (1874-1965) предложил провести референдум по вопросу об уравнивании прав мужчин и женщин. В 1945 г. У. Черчилль, будучи премьер-министром, выдвинул идею проведения референдума о продлении полномочий парламента. До конца Второй мировой войны лидеры консерваторов были более лояльны, чем их оппоненты, к этому институту (А.Ж. Бальфур (1848-1930), С. Болдуин (1867-1947), У. Черчилль - каждый в свое время занимал пост премьер-министра). Представители либеральной партии в целом значительно благоприятнее относились к идее проведения референдумов, но лейбористы воспринимали ее враждебно. Они отстаивали программу экономических и социальных реформ как единого целого, поддержать которую другие политические партии не были готовы. Однако названные предложения, как и некоторые другие, так и остались нереализованными до середины 70-х годов.

Первый референдум в Великобритании на национальном уровне по вопросу о нахождении Великобритании в Общем рынке и о возможности перезаключения договора с этой наднациональной организацией, состоялся 5 июня 1975 г. После прихода к власти лейбористы круто изменили свое отношение к членству в этой организации. Страна вступила в Общий рынок в 1973 г.; это решение было оформлено актом парламента, большинство в котором в то время было у консерваторов. На референдуме на вопрос: «Думаете ли вы, что Соединенное Королевство должно оставаться в Европейских сообществах?» - при 64,5% проголосовавших «да» ответили 67,2%, «нет» - 32,8%. О характере референдума высказался министр лейбористского правительства, ответственный за

1 ТЪе referendum experience. Scotland 1979 / Ed. by Bochel J. - Aberdeen, 1981. - P. 3.

его голосования, Э. Шорт: «Правительство будет связано его результатом, но не парламент, в отношении которого ничего не изменится. Даже если результат будет нежелательным, уважаемые члены Палаты общин могут пойти против народной воли. Они остаются свободными в том, как им следует поступить»1. Другими словами, состоявшийся референдум был консультативным по своим правовым последствиям; его проведение зависело в конечном счете от воли парламента, а по своей обязательности он являлся факультативным.

Несколько слов о предыстории названного голосования 1975 г. В начале 1970 г. общественное мнение было расколото по вопросу вхождения Великобритании в Общий рынок. Некоторые разногласия, как обычно, существовали между консервативной и лейбористской партиями, но большинство политических деятелей выступали за вхождение в эту организацию. Сопротивление оказывалось со стороны левого крыла лейбористской партии, считавшей, что такое вступление отвечает интересам крупного капитала; одновременно сопротивлялось и правое крыло консерваторов, которое видело в этом вступлении угрозу национальному суверенитету и посягательство на сохранение традиционных связей Великобритании со странами Британского сообщества.

После всеобщих выборов 1970 г. основные политические партии согласовали свои позиции о вступлении в Общий рынок. Великобритания должна была стать его членом с января 1973 г., при консервативном правительстве Эдварда Хита (1916-2005). Внутри же лейбористской партии оппозиционные настроения постепенно усиливались. Придя к власти во время выборов в январе 1974 г., ее лидер Гарольд Вильсон (1916-1995), ставший премьер-министром, обещал начать новые переговоры об условиях нахождения в Общем рынке. Чтобы поддержать единство своей партии, которая в палате общин имела лишь небольшой перевес по численности среди депутатов, Г. Вильсон обещал провести национальный референдум, который, впрочем, должен был носить консультативный характер, а парламент, как всегда, имел право сказать свое последнее слово по отношению к названной проблеме.

Хотя генеральная линия официальной политики не была дезавуирована голосовавшим на референдуме народом (результаты уже указывались, и в пользу начала переговоров высказались чуть

1 Цит. по: Referendums / Sous la dir. de F. Delpérée. - Bruxelles, 1985. -

P. 208.

более двух третей избирательного корпуса), политические последствия проведенного голосования были весьма значительными. Министерская солидарность в правительстве оказалась под вопросом, а часть министров-лейбористов нашли единомышленников в теневом кабинете консерваторов. В каждом из двух комитетов защиты («комитетов зонтиков» - см. выше) сторонники и противники референдума стали координировать свои действия, несмотря на свою партийность. Другими словами, референдум 1975 г. не привел к трансформации двухпартийности в политической системе Великобритании. Это голосование только разбило лейбористов и консерваторов на два лагеря, на сторонников и противников нахождения в Общем рынке, на евроскептиков и защитников европейской интеграции. Побочным эффектом голосования стало снижение внутренней напряженности в каждой из двух основных партий.

Второй национальный референдум в Великобритании состоялся 5 мая 2011 г. Он был связан с результатами всеобщих выборов весной 2010 г., когда ни одна из политических партий не получила абсолютного большинства в палате общин. Консерваторы завоевали относительное большинство голосов избирателей и относительное большинство мест. Они были вынуждены блокироваться с либерал-демократами, чтобы образовать правительство. Последние соглашались поддержать бюджетную политику консерваторов с их режимом строгой экономии, но только в обмен на проведение избирательной реформы. С 1987 г. либерал-демократы боролись за отмену мажоритарной избирательной системы, действовавшей с незапамятных времен в стране, и за введение пропорциональной или смешанной системы, которые позволили бы партии увеличить число мест в палате общин и, возможно, положить конец существованию двухпартийной системы. Консерваторы также желали изменения применяемой избирательной системы на мажоритарную систему с альтернативным голосованием, что могло бы повлиять на существование давно укоренившейся в Великобритании двухпартийной системы. Для достижения названных целей пришедшие к власти консерваторы и либерал-демократы начали активную кампанию за проведение референдума.

Предлагавшаяся новая мажоритарная система с возможностью альтернативного голосования по своему применению является весьма сложной и непонятной для простых избирателей. На голосовании 5 мая 2011 г. эта система была отвергнута более чем 70% избирателей. В результате будет продолжать применяться прежняя

мажоритарная система относительного большинства, которая по своим результатам при длительном использовании ведет к устойчивой двухпартийности.

Таким образом, общей чертой двух национальных референдумов 1975 и 2011 гг. было стремление с помощью народного голосования устранить существовавшие конфликты между партиями и внутри партий, что могло привести к блокированию действующей двухпартийной системы.

Институт референдума в Великобритании также был использован в рамках политики, называемой деволюцией1. Голосование проводилось не на территории всей страны, а только на уровне регионов. В 1973 г. в Северной Ирландии состоялось голосование по вопросу о том, оставаться ли этой части страны в составе Великобритании или войти в состав Ирландской Республики. В условиях бойкота голосования со стороны католического меньшинства на вопрос: «Желаете ли вы, чтобы Северная Ирландия продолжала оставаться частью Соединенного Королевства?» -«да» ответили 98,9% голосовавших, а на вопрос: «Желаете ли вы, чтобы Северная Ирландия вошла в состав Ирландской Республики?» - «да» ответили 1,1% проголосовавших. В голосовании приняли участие 58,7% избирателей. Акт парламента предусматривал проведение подобных голосований в Северной Ирландии каждые 10 лет, но в этой части страны референдумов больше не было.

Еще два голосования на региональном уровне прошли в 1979 г. в Шотландии и Уэльсе в связи с попытками разрешить давнюю проблему о деволюции, т.е. о передаче органам власти этих частей страны определенных полномочий. Проекты двух актов, выработанные лейбористским правительством, предусматривали создание в Шотландии и Уэльсе собственных парламентов с весьма ограниченными правами. В актах, однако, содержалось требование, чтобы число проголосовавших за законы превышало по

1 Деволюция (от лат. (1еуо1аге - скатываться, поспешно удаляться) в Великобритании и некоторых других странах - термин, обозначающий передачу (делегирование) центральными органами законодательных и исполнительных полномочий региональным органам и предоставление им тем самым большей автономии. Идея деволюции была выдвинута как аналогичная программе гомруля региональными партиями Великобритании для обеспечения самоуправления Северной Ирландии (первоначально Ирландии), Шотландии и Уэльса путем создания в этих исторических провинциях собственных парламентов и передачи им части полномочий британского парламента и правительства по вопросам регионального управления.

меньшей мере 40% от числа избирателей, внесенных в избирательные списки. Как и на национальном референдуме, голосование в этих провинциях задумывалось в качестве политического инструмента; предоставляя Шотландии и Уэльсу некоторые дополнительные права, партии стремились притушить националистические движения в этих частях Великобритании, создававшие угрозу их отделения.

Референдумы, организованные 1 марта 1979 г. в Шотландии и Уэльсе, дали следующие результаты. На вопрос: «Желаете ли вы, чтобы акт о Шотландии 1978 г. вступил в силу?» - «да» ответили 51,6%, «нет» - 48,4% от участвовавших в голосовании 63,7% всех избирателей. На вопрос: «Желаете ли вы, чтобы акт об Уэльсе 1978 г. вступил в силу?» - «да» ответили 20,3%, «нет» - 79,7% из участвовавших в голосовании 58,3% избирателей. Несмотря на большинство голосов в Шотландии, акт не вступил в силу, так как он не собрал указанных 40% голосов от числа всех внесенных в списки избирателей, не преодолел «порога», установленного парламентом Великобритании.

Голосование о предоставлении некоторых полномочий Шотландии и Уэльсу было повторено 18 лет спустя лейбористским правительством Э.Ч.Л. Блера (р. 1953). Условие о 40% избирателей, включенных в списки, было выполнено в обеих частях страны (референдум 18 сентября 1997 г.). В результате и Шотландия, и Уэльс получили новый статус, несколько расширивший их автономные полномочия.

С середины прошлого века в Великобритании практикуются референдумы на местном уровне. Нечасто применяемая процедура проводится по решению местных органов власти.

В целом же, как показывает практика, референдумы в Великобритании на национальном и региональном уровнях являются средством, позволяющим основным политическим партиям страны решать свои проблемы или проблемы между партиями.

2.3. Дания

Практика проведения референдумов существовала в этой стране еще в позапрошлом веке: в январе 1868 г. были проведены голосования на островах Сент-Томас и Сент-Джон - тогдашних датских владениях - об их присоединении к США. За вхождение в США высказались 98,2% проголосовавших. В прошлом столетии в Дании состоялись около двух десятков референдумов. В 1915 г.

было первое такое голосование в связи с принятием Конституции. До введения в силу ныне действующей Конституции 1953 г. избиратели голосовали еще трижды: 16 декабря 1916 г. об уступке Виргинских островов, 6 сентября 1920 г. - о судьбе Северного Шлезвига (о присоединении этой области к Дании или к Германии). Этот референдум был проведен на основе ст. 109 и 110 Версальского договора 1919 г., в котором Дания не участвовала. Оба референдума имели региональный характер. Третий референдум состоялся 23 мая 1939 г.; на нем были поставлены вопросы о снижении возраста активного избирательного права с 25 до 23 лет и об упразднении ландстинга - верхней палаты парламента.

28 мая 1953 г. состоялись сразу два референдума - о принятии новой Конституции и о снижении возрастного избирательного ценза с 23 до 21 года.

Конституция Дании 1953 г. предусмотрела пять различных видов референдумов, инициаторами которых могут выступать различные субъекты.

1. Обязательный конституционный референдум (ст. 88 Конституции 1953 г.). Датская конституция по способу изменения относится к особо жестким. На первом этапе предложение о ее пересмотре должно быть одобрено Фолькетингом, однопалатным парламентом страны, избираемым путем прямых выборов. Если правительство намерено провести это предложение в жизнь, то Фолькетинг распускается и назначаются новые выборы. Если проект принят без изменений новым составом Фолькетинга, собравшимся после выборов, то этот проект должен быть представлен в шестимесячный срок избирателям для одобрения или отклонения путем прямого голосования, т.е. передан на референдум. Если в пользу решения Фолькетинга высказалось большинство избирателей, составляющее не менее 40% (до 1953 г. требовалось 45%) от общего числа избирателей, внесенных в списки, и если король утвердит это решение, то оно получает силу конституционного закона и становится частью действующего Основного закона.

Таким образом, избиратели дважды привлекаются к процессу конституционного пересмотра: сначала на специальных парламентских выборах, т. е. косвенным образом, голосуя за Фолькетинг, который должен высказаться вторично за проект пересмотра, а затем непосредственно. Такой порядок создает значительные трудности для пересмотра и, очевидно, должен служить стабильности Основного закона. С 1953 г. названная процедура была применена лишь однажды и с сугубо символическим значением -

7 июня 2009 г. на референдуме была принята поправка, устанавливающая равенство мужчин и женщин при наследовании королевского трона.

2. Обязательный референдум при изменении возрастного избирательного ценза (ст. 29 Конституции Дании 1953 г.). Возрастной избирательный ценз в стране установлен не Конституцией, а простым законом. Однако на основании п. 2 ст. 29 Конституции законы, изменяющие этот ценз, должны передаваться на референдум. Результат референдума определяется не по правилам конституционного пересмотра, а на основании ст. 42 (см. ниже), которая предусматривает намного меньше препятствий, чем конституционный пересмотр.

С 1953 по 1978 г. возрастной избирательный ценз постепенно опустился с 25 до 18 лет, при этом было проведено пять референдумов. На голосовании 1953 г. этот ценз предлагалось снизить с 23 до 21 года (решение не прошло); в 1961 г. - уменьшение возраста удалось, и он стал равняться 21 году; в 1969 г. проект о предоставлении права голоса с 18 лет был отклонен; на референдуме 1971 г. ценз был снижен с 21 до 20 лет; и наконец в 1973 г. он был определен в 18 лет.

3. Квазиобязательный референдум при передаче суверенитета (ст. 20 Конституции Дании 1953 г.). Пункт 1 ст. 20 Конституции устанавливает: «Полномочия, предоставленные государственным органам власти Королевства, могут быть в пределах, установленных настоящей Конституцией, делегированы законом органам власти на основании международной конвенции и на взаимной основе с другими государствами в целях развития сотрудничества и международного правопорядка»1. Если проект закона о делегировании был принят большинством по меньшей мере в 5/6 членов Фолькетинга, т.е. всех членов, а не только присутствующих на заседании, то этого достаточно для принятия решения. Однако учитывая, что Фолькетинг избирается по пропорциональной системе, названного большинства, как правило, трудно достичь. Если законопроект не собрал названного квалифицированного большинства, но за него подано большинство голосов, требуемых для принятия простого закона, и правительство поддерживает этот проект, то последний передается на решение избирательного кор-

1 Les Constitutions des États de l'Union européenne / Documents rassemblés et présentés par Constance Grewe et Henri Oberdorff // La documentation française. - P., 1999. - P. 170.

пуса для одобрения или отклонения согласно правилам п. 5 § 42. Укажем лишь, что для отклонения проекта требуется большинство голосов, одновременно составляющих не менее 30% занесенных в списки избирателей и т. д. (см. ниже). В названной ситуации важно отметить роль правительства, которое может поддерживать или не поддерживать законопроект. Если правительство поддерживает проект о вступлении в наднациональную организацию, то, следовательно, его судьба должна решаться голосованием на референдуме.

В Дании было проведено пять референдумов, организованных на основании ст. 20 Конституции, и все они имели своим предметом вопросы европейской интеграции. 2 октября 1972 г. состоялось голосование о присоединении Дании к Общему рынку, поскольку проект не собрал в Фолькетинге требуемых 5/6 голосов депутатов. Избиратели значительным большинством высказались за вступление в эту организацию. Два следующих референдума в 1992 и 1993 гг. относились к ратификации Договора о Европейском союзе (Маастрихтский договор). Эти голосования имели очень большое значение, поскольку Дания уже была членом Европейских сообществ и негативный результат мог поставить под угрозу вхождения в этот Союз всех остальных его участников как в юридическом, так и в политическом плане. На голосовании в 1992 г. датчане очень небольшим большинством голосов сказали -«нет», а в 1993 г. в результате изменения взглядов на европейскую интеграцию также с небольшим перевесом ответили «да»1. В 1998 г. датские избиратели одобрили Амстердамский договор 1998 г., знаменовавший новый шаг на пути европейской интеграции, а двумя годами позднее те же избиратели на референдуме высказались отрицательно о присоединении страны к зоне евро.

4. Законодательный референдум с правом вето по инициативе парламентского меньшинства (ст. 42 Конституции Дании 1953 г.). В данном случае речь идет об одном из наиболее оригинальных институтов, закрепленных к Конституции страны. Этот вид референдума должен служить противовесом парламентскому большинству в Фолькетинге, и он был включен в Конституцию 1953 г. после упразднения Ландстинга - верхней палаты парламента.

Если проект какого-либо закона принят Фолькетингом, то в течение трехнедельного срока со дня его окончательного принятия по меньшей мере 1/3 депутатов (всего в Фолькетинге 175 членов)

1 Е1ес1ша1 - Ь., 1994. - Уо1. 13, N 2. - Р. 115.

может направить председателю парламента письменное требование о том, чтобы этот акт был поставлен на народное голосование. Фолькетинг имеет не более пяти недель, для того чтобы отозвать проект. Если этого не произошло, то проект публикуется с сообщением о проведении референдума.

На референдуме проводится голосование «за» или «против» законопроекта; оно осуществляется в соответствии с решением премьер-министра не ранее чем через 12 и не позже чем через 18 недель после опубликования законопроекта. Проект отклоняется большинством голосов избирателей, принявших участие в голосовании, при том условии, что не менее 30% от общего числа избирателей, наделенных правом голоса, голосуют против проекта. Такое требование ведет к тому, что большое число абсентеистов может облегчить проведение какой-либо законодательной реформы.

Референдум в названном случае носит отлагательный характер. Таким образом, решение большинства членов Фолькетинга ставится под контроль референдума по требованию меньшинства депутатов. Следовательно, возможность проведения референдума должна заставлять Фолькетинг действовать с оглядкой, стремиться вырабатывать законы, пользующиеся поддержкой возможно большего числа депутатов, а не только простого большинства. Поэтому референдум, проводимый при названных условиях, действует подобно второй парламентской палате.

Вместе с тем Конституция Дании 1953 г. определила весьма широкий круг вопросов, по которому законопроекты не могут быть вынесены на референдум, так как решение Фолькетинга по ним является окончательным. К ним относятся: проекты законов о финансах, о дополнительных кредитах, о временных кредитах, законов, разрешающих государственный заем, устанавливающих штаты административных учреждений или размеры окладов, а также пенсий при выходе в отставку, законов, касающихся прямых или косвенных налогов. Другими словами, не могут представляться на голосование проекты законов, прямо или косвенно затрагивающих государственные финансы. Поскольку последние образуются за счет налогов с населения, то результаты референдума легко прогнозируемы. Кроме того, ст. 42 Конституции Дании запрещает проведение референдума в отношении законов о выполнении обязательств, вытекающих из международных договоров, а также законов о предоставлении прав гражданства и законов о принудительном отчуждении имущества, а также в отношении решений, принимаемых в форме закона и относящихся к институту монархии.

Исключаются, таким образом, вопросы, регулируемые ст. 8 Конституции, - о вступлении на престол, ст. 9 - о вакантности престола и об управлении государством в случае несовершеннолетия, болезни или отсутствия короля, ст. 10 - о цивильном листе, ст. 11 -о содержании королевского двора. Не могут проводиться голосования по решениям, принимаемых в форме закона, указанным в ст. 19 Конституции Дании, если только специальным законом не будет определено, что эти решения могут быть поставлены на голосование, т.е. может быть проведен факультативный референдум. К таковым вопросам ст. 19 относит решения об увеличении или уменьшении территории Дании, о денонсации международных договоров, о применении силы против иностранного государства.

Практика проведения отлагательного референдума в Дании достаточно обширна. Укажем лишь на то, что первые четыре референдума на основе ст. 42 Конституции 1953 г. состоялись одновременно 25 июня 1963 г. по четырем законопроектам, вводившим ограничения в отношении недвижимого имущества. Требование о проведении голосования было подписано 71 депутатом от либеральной и консервативной партий. Все четыре проекта были отклонены, так как от 42 до 45% избирателей голосовали против, и от 28 до 31% голосовали «за». Референдумы на основании названной ст. 42 состоялись и позднее.

5. Факультативный референдум о ратификации по инициативе Фолькетинга. Помимо указанных обязательных или факультативных голосований референдум в Дании может быть проведен на основании простого закона, если такое голосование покажется правительству и Фолькетингу необходимым. Оно носит консультативный характер. Таковым было голосование в 1986 г. по поводу Единого европейского акта.

Если посмотреть на общую численность проведенных голосований по различным основаниям, то она не особенно значительна и составляет 17 референдумов, в том числе пять - о снижении возраста активного избирательного права (об этом говорилось ранее), четыре - по земельным вопросам и пять - по международным соглашениям европейского характера. Помимо исключительных случаев референдум в Дании проводится по призыву политических партий и используется в качестве умеряющего элемента по примеру второй парламентской палаты.

Особенностью датских референдумов являются частые расхождения позиций Фолькетинга и мнений избирательного корпуса. В этих случаях имеет некоторое значение то обстоятельство, что

Фолькетинг избирается по пропорциональной избирательной системе, и в результате суждения избирателей и депутатов могут расходиться в большей мере, чем это случается, когда депутаты избираются по мажоритарной системе. Последняя связывает избирателей и избранных в большей мере, чем пропорциональное распределение мест в парламенте. В 1986 г. Единый европейский акт был отклонен Фолькетингом, но был одобрен значительным большинством избирательного корпуса. Шесть лет спустя, 2 июня 1992 г., случилось обратное: Маастрихтский договор легко был принят Фолькетингом и отклонен на народном голосовании. То же самое произошло и в 2000 г., когда на референдуме была отклонена идея перехода денежных расчетов на евро.

Конституция Дании ничего не говорит о региональных (областных) референдумах. Они могут быть приняты на основе каждый раз специально принимаемого акта. Такие референдумы проводились в послевоенное время на Фарерских островах и в Гренландии при подготовке автономных режимов на этих территориях. Кроме того, известны народные голосования на уровне муниципалитетов. В зарубежной литературе указываются случаи таких референдумов по проблема школьного образования.

2.4. Ирландия

Ирландское государство образовалось в результате войны за независимость, и первым актом в ее истории стал англоирландский договор, в результате которого 26 графств, расположенных на территории острова Ирландия, перестали подчиняться британской короне и образовали свободное ирландское государство со статусом доминиона. Первая Конституция Ирландии, принятая в 1922 г., включала большое число норм, посвященных институту непосредственной демократии, для которых примером послужили соответствующие положения Веймарской конституции 1919 г. В частности, были предусмотрены референдумы в форме народного вето и по народной инициативе, которые на практике не применялись из-за создавшегося в стране неустойчивого положения (гражданская война, борьба политических партий). Референдум был предусмотрен и для изменения действовавшей Конституции, но это положение должно было быть использовано лишь по истечении переходного периода, который продолжался до 1937 г. Только тогда была принята Конституция Ирландии, объявившая прежний британский доминион суверенным, независимым и демо-

кратическим государством. Референдум в 1937 г. был первым в истории страны. Однако, по сравнению с первой Конституцией, институты непосредственной демократии в этом акте нашли свое место только в весьма ограниченном объеме.

Учредительный референдум 1 июля 1937 г. одобрил Конституцию, которая придала Ирландии республиканскую форму правления. Король, как глава государства, был заменен президентом, избираемым путем всеобщего и прямого голосования. Новая Конституция была принята достаточно скромным большинством (56,5%) при участии 68,45% избирателей.

Действующая Конституция Ирландии 1937 г. с многочисленными поправками предусматривает несколько случаев проведения референдумов. Прежде всего ст. 46 и п. 1 ст. 47 указывают на такую процедуру при изменении Конституции. При этом голосование не проводится по народной инициативе или по желанию парламентского меньшинства. Любой проект должен быть сначала принят парламентом, и лишь затем он передается на народное голосование. Для принятия конституционной поправки требуется одобрение большинством поданных голосов избирателей. Поскольку ирландская Конституция весьма детализированная, то численность конституционных референдумов оказалась значительной. Только с 1959 по 2012 г. В Конституцию было внесено 33 поправки, касающиеся самых разнообразных сторон политической и государственной жизни, таких как внутренняя политическая организация, отношения с Европейским сообществом, некоторые ценности религиозной жизни и особенно щекотливый вопрос о действующей избирательной системе передаваемых голосов при формировании палаты представителей. В частности, в 1959 и 1968 гг. требование об отмене названной системы было отклонено на референдумах значительным большинством голосов.

Решения о передаче части суверенитета при присоединении Ирландии к Европейскому экономическому сообществу и ратификация каждого из соответствующих договоров также были предметами референдумов. Первый раз это случилось в 1972 г., Ирландия стала членом названной международной организации. Ниццкий договор 2000 г. дважды ставился на голосование, сначала ответ был отрицательный, а через некоторое время повторное голосование ратифицировало этот акт. То же самое случилось и с Лиссабонским договором 2007 г. - сначала он был отклонен, при повторном голосовании ратифицирован.

В 1972 г. был проведен референдум об изменении статей Конституции Ирландии 1937 г., упразднивший особое положение католической церкви в стране. Эта церковь продолжает оставаться очень влиятельным институтом. В результате пересмотра государство стало нейтральным по отношению к различным конфессиям. В ст. 44 Конституции была включена следующая норма: «Государство гарантирует, что не будет покровительствовать какой-либо религии».

Конституция Ирландии предусмотрела возможность «передачи законопроекта на решение народа», т.е. референдума по поводу простого законодательства. Процедура подготовки и голосования тщательно прописана в ст. 27 Конституции. Большинство сенаторов и не менее третьей части членов Палаты представителей могут совместной резолюцией потребовать от президента республики отказаться от подписания и промульгации закона, содержание которого имеет такое государственное значение, что воля народа должна быть выяснена. Президент может промульгировать закон, если посчитает, что в законе отсутствуют положения такого характера. В противном случае он делает отсрочку промульгации -до тех пор пока закон будет одобрен на референдуме или до тех пор пока Палата представителей подтвердит этот закон после своего роспуска и выборов нового состава.

На практике этот вид референдума еще ни разу не был применен. В Ирландии Сенат чрезвычайно редко бывает в оппозиции к Палате представителей, а президент республики по общему правилу избегает проявлять инициативу и вступать в конфликт с парламентскими палатами. Референдум в Ирландии проявляет себя в том же духе, что и в Дании. Юридически парламентское меньшинство может влиять на весь парламент и президента страны, вследствие чего парламентариям следует проявлять широкий консенсус при принятии законов.

2.5. Испания

До сравнительно недавнего времени Испания практически не была знакома с институтами непосредственной демократии. В XIX в. несмотря на значительное число принимавшихся конституций референдум не практиковался и не признавался на национальном уровне. Только в период Второй республики, которая возникла в результате апрельской революции 1931 г. и свое конституционное выражение получила в Основном законе от 9 декабря

того же года, был впервые введен институт референдума на национальном и областном уровнях и была разрешена народная законодательная инициатива. Статья 66 Конституции Испании 1931 г. ввела процедуру референдума в отношении принятых Кортесами законов, если требование о проведении такого голосования поддерживали 15% избирательного корпуса. Такой референдум имел, таким образом, форму народного вето. Исключениями из общего правила стали сама Конституция, некоторые законы, а также ратификация зарегистрированных в Лиге Наций международных соглашений, областные статуты и налоговые законы. Эта же ст. 66 предусматривала народную законодательную инициативу, если по меньшей мере 15% избирателей представляли в Кортесы предложение о законе. И процедура референдума, и народная инициатива должны были регулироваться специальным законом, который так и не был принят, и обе названные процедуры не применялись на национальном уровне.

Напротив, на областном уровне референдумы проводились в Каталонии (1931), Стране басков (1933) и в Галисии (1936). Референдум на областном уровне был предусмотрен ст. 12 Конституции Испании 1931 г. Голосования, называвшиеся плебисцитами, применялись для принятия статута области после одобрения их муниципалитетами, включавшими 2/3 общего числа избирателей области и 2/3 избирателей, внесенных в избирательные списки области. Кроме того, статут Страны басков предусматривал среди других форм непосредственной демократии народную законодательную инициативу и референдум и в других случаях, а не только в отношении принятия своего статута области. Однако данные процедуры в те годы в этой области не были применены, так как в стране шла гражданская война.

В период франкистской диктатуры существовал специальный Закон о народном референдуме от 22 октября 1945 г., согласно которому такое голосование могло состояться, «когда особая важность определенных законов того требовала» и когда это было «необходимо в публичных интересах». Глава государства мог «для лучшего служения нации передать на референдум законопроекты, выработанные Кортесами»1. Другими словами, вводился законодательный ратифицирующий референдум, инициатором которого выступал глава государства. Кроме того, ст. 10 Закона «О наследо-

1 Конституции буржуазных государств Европы / Под ред. Г.С. Гурвича. -М., 1957. - С. 520.

вании поста главы государства» референдум признавался необходимым, помимо согласия Кортесов, для отмены или изменения хотя бы одного из основных законов государства. Основными законами этой же статьей признавались Хартия испанцев, Хартия труда, Закон о наследовании поста главы государства, Закон о народном референдуме. К основным законам мог быть отнесен и любой другой закон, который впоследствии при его провозглашении будет отнесен к числу таковых. За период фашистской диктатуры состоялись два референдума. Первый из них состоялся в июле 1947 г. во время международной изоляции Испании в отношении Закона о наследовании поста главы государства. Целью голосования было продемонстрировать некоторое движение режима в сторону демократии; в результате голосования была внесена определенность в существовавшие государственные структуры. Испания стала королевством, хотя персональный вопрос о монархе оставался нерешенным длительное время. Предложенный закон был одобрен 93% проголосовавших. В голосовании участвовали 88% электората.

Вторично избиратели участвовали в референдуме 14 декабря 1966 г. по поводу Органического закона государства, установившего структуру органов власти в стране. Это голосование фактически было плебисцитом, укреплявшим власть Ф. Франко (1892— 1975). В условиях весьма ограниченных прав и свобод, отсутствия какой-либо возможности выражения мнения со стороны оппозиционных сил, проводившихся фальсификаций во время голосования 89,5% избирателей пришли на избирательные участки и 95,86% из их числа ответили «да» предложенному закону. Утверждение этого Органического закона 1967 г. знаменовало новый этап в развитии франкистского государства и позволяло говорить о политических реформах существовавшего режима.

После смерти Ф. Франко правительством страны был подготовлен и одобрен Кортесами последний из основных законов Испании, ставший в один ряд с уже упомянутыми, - Закон о политической реформе. Этот акт был одобрен на национальном референдуме 15 декабря 1976 г. 94,17% избирателей (проголосовали 77,72%). Хотя с принятием этого закона не было проведено полной реорганизации франкистских государственных структур, но большинство избирателей высказались за свободные выборы путем всеобщего голосования, за новую структуру и состав двухпалатных Генеральных кортесов. Кроме того, Закон о политической

реформе1 (ст. 3) предусматривал возможность проведения обязательного референдума в отношении законов, изменяющих Конституцию страны. Статья 5 этого же закона учредила новую форму референдума, дававшего королю право «передавать непосредственно народу решение вопроса национального конституционного или неконституционного значения, причем результаты референдума будут иметь принудительную силу для всех органов государства». Эта же статья предусматривала: «Если референдум проходит по вопросу, входящему в компетенцию Кортесов, а они не одобряют мер, соответствующих результатам голосования, то Кортесы должны быть распущены и проведены новые выборы». Другими словами, в Законе о политической реформе, действовавшем до принятия новой Конституции 1978 г., референдум становился инструментом в руках главы государства, позволяя ему прибегать к народному голосованию по любому вопросу национального характера, не особенно заботясь о мнении парламента. На основании указанного Закона было проведено лишь одно голосование, а именно 6 декабря 1978 г. по новой - одиннадцатой по счету со времени первой испанской революции 1808 г. - Конституции, выработанной в июне 1977 г. Кортесами. Из 26 632 180 избирателей проголосовали 17 733 101, или 67,11%, из которых 15 706 078, или 87,97% подавших свой голос, или 58,59% от списочного состава избирательного корпуса, высказались за принятие нового Основного закона.

Конституция Испании 1978 г. открыла новую эпоху в конституционной истории Испании. Она отменила прежние франкистские конституционные законы и установила новый политический режим, одним из составных элементов которого стал институт референдума на национальном и областном уровнях, а также институт народной законодательной инициативы на национальном уровне. После принятия этого Основного закона был создан довольно обстоятельный юридический механизм приведения в действие названных процедур.

В преамбуле Органического закона 3/1984 от 26 марта 1984 г. о народной законодательной инициативе устанавливается место институтов непосредственной демократии среди других государственных институтов: «Конституция определила политический режим Испании как парламентскую монархию и, следовательно,

1 №>гше8 ро1Шса8 у а<1т1т81ха1;1уа8 (!е 1а 1хапа8сюп, 1975-1978. - Ма<М(1, 1982. - Р. 41.

представительную демократию. Участие народа в управлении государством и общественными интересами выражается, таким образом, преимущественно посредством назначения представителей народа в органы управления и особенно посредством парламентских выборов, в соответствии с которыми народ посылает своих представителей в Генеральные кортесы»1. Другими словами, в этой преамбуле указана доминанта участия избирательного корпуса в государственной организации страны, а непосредственное участие народа в принятии решений весьма ограничено. Одновременно признается, что такое участие необходимо на национальном и областном уровнях. Конституция 1978 г. провозглашает в ст. 1: «Национальный суверенитет принадлежит испанскому народу, от которого исходят полномочия Государства»2. Реализация государственного суверенитета может осуществляться через конституционный референдум, т.е. через право народа сказать свое слово при реформе Конституции. Важно то, что такое голосование является обязательным при изменении фундаментальных положений этого Основного закона, на которых зиждется испанское государство. Статьи, устанавливающие общие положения Конституции Испании (характер государства, принадлежность суверенитета, форма правления и государственного устройства, официальный язык, политические партии и профсоюзы, вооруженные силы, юридические гарантии законности), основные права и свободы, положения о короне, при реформе должны быть обязательно переданы на голосование, осуществляемое посредством референдума. Вследствие этого ст. 167 и 168 Конституции Испании 1978 г. предусматривают две процедуры ее изменения - при частичном пересмотре и при полном пересмотре. В первом случае реформа Конституции должна быть принята обеими палатами Генеральных кортесов большинством в три пятых членов каждой палаты. Если Конгресс депутатов и Сенат не смогут достичь согласия, то совместная комиссия вырабатывает компромиссный текст, который передается на голосование палат. Если выработанный текст не принимается согласно указанной выше процедуре, то он должен по меньшей мере быть принят абсолютным большинством членов Сената и 2/3 членов Конгресса депутатов. При частичном изменении конституции возможно проведение референдума, если 10 часть членов

1 Normes políticas у administrativas de la tranascion, 1975-1978. - Madrid, 1982. - P. 588.

2 Конституции зарубежных государств. - М., 2000. - С. 173.

одной из палат Генеральных кортесов потребует передачи проекта реформы на народное голосование, т.е. в данном случае проводится факультативный отлагательный референдум.

Полный пересмотр, а также пересмотр основополагающих статей Конституции Испании (общие положения, ст. 15-29 и нормы части II - о короне) требуют более сложного порядка изменения; сначала проект должен быть одобрен 2/3 членов каждой палаты; затем Генеральные кортесы распускаются. Вновь избранные палаты могут утвердить решение и произвести изучение нового конституционного текста, который должен быть одобрен большинством в 2/3 голосов в каждой из палат. Утвержденный таким образом Генеральными кортесами проект передается на референдум для ратификации. Этот сложный трехступенчатый порядок полного пересмотра или изменения важнейших статей Конституции Испании направлен на обеспечение устойчивости учрежденного в 1978 г. государственного и политического строя страны.

Кроме конституционного референдума Конституция Испании 1978 г. предусмотрела в ст. 92 консультативное голосование на национальном уровне, причем оно имеет гораздо более ограниченный характер, чем первоначально предполагалось при выработке Конституции. Считалось, что такое голосование может происходить в промежуток времени между принятием закона и его промульгацией, а также по особо важным политическим решениям и для изменения уже действующих законов. В первых двух случаях референдум назначался королем по предложению правительства, одной из палат Генеральных кортесов или трех собраний автономных областей. В третьем случае инициатива должна была принадлежать 750 тыс. избирателей. Включенная в Конституцию норма предусмотрела лишь проведение консультативного референдума по политическим решениям особой важности. Редакция ст. 92 Конституции Испании не исключает такого голосования по закону, уже принятому парламентом (т.е. законодательного референдума), как и голосования об отклонении действующего закона. Важно лишь, чтобы в обоих случаях был закон, имеющий особую важность.

Назначение референдума осуществляется королем, но только по предложению председателя правительства и при существовании первоначальной инициативы, исходящей от Конгресса депутатов. Кроме того, ст. 6 Органического закона от 18 января 1980 г., регламентирующего процедуру референдума, добавила дополнительное условие: инициатива Конгресса депутатов должна быть

одобрена абсолютным большинством его членов. Конституция Испании в ст. 92 предусмотрела консультативный характер названной процедуры и не уточнила юридических последствий этого голосования. Как уже говорилось, названная статья не указывает предмета проведения консультативного референдума; поэтому возможно проведение такого голосования по поводу какого-либо важного международного соглашения, как это случилось 12 марта 1986 г. Правительство социалистов провело референдум о пребывании Испании в НАТО; в результате голосования за членство в названной организации высказались 52,5% избирателей, участвовавших в голосовании, 39,8% - проголосовали «против» и 11,5 млн. избирателей, т.е. 40,3% избирательного корпуса, воздержались от голосования.

Народная законодательная инициатива - еще один способ непосредственного участия граждан в нормотворческой деятельности на национальном уровне. В данном случае граждане не ратифицируют предлагаемые парламентом или исполнительной властью решения, а участвуют в их разработке; проекты законов представляются в Генеральные кортесы, с тем чтобы они были рассмотрены в соответствии с правилами законодательной процедуры. Такой механизм уже существовал в Испании в период Второй республики, о чем мы говорили. Статья 87 (п. 3) Конституции Испании 1978 г. указывает, что органический закон регулирует условия и формы народной инициативы по вопросам законодательства и что в любом случае предложения должны собрать не менее 500 тыс. подписей. Тут же делаются и существенные оговорки для представления такой инициативы: предложения не могут вноситься в отношении областей и норм, не регулируемых органическими законами (они перечисляются в п. 1 ст. 81 Конституции Испании и относятся к основным правам и свободам, статутам автономных сообществ, принципам всеобщего избирательного права и иным областям, предусмотренным Конституцией), в отношении налоговых вопросов, вопросов, имеющих международный характер или связанных с помилованием. Кроме того, ст. 166 Конституции Испании исключает возможность народной инициативы при его изменении. Уже упоминавшийся Органический закон 3/1984 от 26 марта 1984 г., регламентирующий институт народной инициативы, указывает: «Народная законодательная инициатива позволяет, с одной стороны, прямое участие обладателей суверенитета в создании норм, которые руководят их жизнью, с другой - открывает новые возможности для законодательной власти принимать нор-

мы, необходимость в которых ощущается электоратом, но которые тем не менее не находят отклика у политических объединений, имеющих парламентское представительство»1. Однако эта позитивная оценка народной инициативы «подправляется» в последующих фразах преамбулы названного Органического закона: «Признание в Конституции народной законодательной инициативы включает также и ограничения, необходимые в отношении этого института, учитывающие уроки истории, которые свидетельствуют о том, что прямое народное голосование легко может служить целям демагогических манипуляций, придавать законную силу так называемому народному консенсусу, в действительности являющемуся волей антидемократического меньшинства. Поэтому Конституция Испании исключает народную законодательную инициативу в особо деликатных областях, возлагая на законодателя задачу регулирования посредством органического закона конкретных форм осуществления народной инициативы»2.

К сферам, в которых народная инициатива запрещена Конституцией Испании (о чем уже говорилось), Закон о народной законодательной инициативе добавил в ст. 2 области, указанные в ст. 131 и в п. 1 ст. 134 Конституции, т.е. планы экономического развития и общей государственный бюджет страны. Названные две статьи устанавливают, что инициатива в этих случаях принадлежит правительству. Действительно, хотя эти две области не включены в перечень упоминавшейся п. 3 ст. 87 Конституции страны о народной законодательной инициативе, но нормы ст. 131 и п. 1 ст. 134 Конституции, вероятно, мешали бы воспользоваться такой инициативой.

Народная законодательная инициатива реализуется посредством представления в генеральный секретариат Конгресса депутатов письменного требования, сопровождаемого детальным текстом предлагаемого закона и содержащего изложение мотивов в пользу издания этого акта. В требовании помимо установленного числа подписей избирателей должен быть представлен членский состав инициативной группы с указанием их личных координат. В 15-дневный срок бюро Конгресса депутатов должно решить вопрос о допустимости к рассмотрению представленной инициативы. Закон также устанавливает случаи такой недопустимости. После

1 №>гте8 ро1Шса8 у а<1т1т81ха1;1уа8 (!е 1а 1хапа8сюп, 1975-1978. - Ма<М(1, 1982. - Р. 589.

2 ша.

выполнения требуемых формальностей бюро Конгресса депутатов принимает решение об опубликовании внесенного законопроекта в официальном вестнике государства. Регламент Конгресса 1982 г. приравнивает законопроект в порядке народной инициативы к законодательным предложениям, вносимым депутатами. Вследствие этого к законопроектам, представленным в порядке народной инициативы, применяются те же ограничительные условия, которые действуют в отношении предложений депутатов, и прежде всего это касается заимствованного из Конституции Франции 1958 г. требования о необходимости согласия правительства в отношении законодательного предложения, влекущего увеличение или соответствующее сокращение доходов, кредитов или сокращение бюджетных доходов (п. 6 ст. 134 Конституции Испании 1978 г.). Согласно регламенту Конгресса депутатов правительство может возражать против таких предложений в 15-дневный срок, а Закон о народной законодательной инициативе никак не решает эту проблему, умалчивая о возможности протестов со стороны правительства. Этот Закон установил, что роспуск парламента не влияет на действительность такой инициативы, которая уже стала предметом рассмотрения (ст. 14), но бюро палаты может решить, чтобы предлагаемый проект начал рассматриваться с более ранней стадии. Статья 6 указанного Закона предоставляет юридические гарантии инициаторам проекта, давая им возможность обращаться в Конституционный суд Испании. Одновременно ст. 15 Закона гарантирует инициативной группе возмещение со стороны государства расходов по сбору подписей под законопроектом, по его распространению (например, путем опубликования в периодической печати). Такое возмещение, однако, ни в коем случае не может превышать 30 млн. песет1, но Генеральные кортесы могут «поднять» верхний предел возмещения.

Непосредственное участие населения в осуществлении государственной власти довольно широко распространено в автономных сообществах, поскольку в задачу государства, как сказано в преамбуле Конституции 1978 г., входит защита прав всех испанцев и народов, входящих в состав Испании, их культуры и традиций, языка и институтов. Конституция установила, что он покоится «на нерушимом единстве испанской нации» и что он «признает и гарантирует право на автономию национальностей и регионов», в которых проживают испанцы, а также «солидарность между ни-

1 В 2002 г. на момент введения в Испании евро равнялось 166,386 песет.

ми»1. В ч. 8 Конституции предусмотрено положение о том, что автономные сообщества могут иметь свои конституции и обладают весьма обширной компетенцией. В настоящее время испанские сообщества обладают различной степенью автономии.

Конституция Испании 1978 г. в п. 1 ст. 151 предусмотрела специальную процедуру для образования автономии, заключительным этапом которой является проведение референдума, на котором инициатива образования автономии должна быть одобрена абсолютным большинством избирателей каждой из провинций. В п. 2 ст. 151 закреплен порядок создания наиболее полной автономии, а именно автономии с собственным статутом. Таким статутом стали обладать Каталония, Страна Басков, Галиция и Андалу-зия. Предусматриваются два вида референдума - референдум об одобрении статута, принятого конституционной комиссией Конгресса депутатов (1), и референдум о принятии статута, одобренного Генеральными кортесами в случае, когда конституционная комиссия и делегация соответствующего территориального собрания не могут выработать взаимоприемлемый статут (2). Процедура изменения статута осуществляется таким же способом, как и его принятие, путем одобрения Генеральными кортесами посредством издания Органического закона (п. 3 ст. 147 Конституции Испании). Следовательно, до одобрения Кортесами необходимо проведение референдума.

В автономных сообществах возможно осуществление народной инициативы, причем на тех же условиях, что и на национальном уровне (п. 3 ст. 86 Конституции 1978 г.), но условия реализации этого права определяются самими сообществами.

Непосредственное участие населения в управлении возможно в Испании и на более низком уровне - на уровне коммун, провинций, островов. По испанскому праву эти местные коллективы не обладают законодательными функциями и подчинены действию административного права. Несколько статутов автономных сообществ говорят о возможности участия населения в местном управлении (например, статуты Каталонии и Андалузии).

В целом же институт непосредственного участия граждан Испании в осуществлении государственной власти введен весьма ограниченно и практика его применения не получила широкого распространения.

1 Конституции зарубежных государств. - М., 2000. - С. 173.

2.6. Италия

Италия - страна, в которой число проведенных референдумов на национальном уровне в Европе уступает лишь Швейцарии, хотя до окончания Второй мировой войны эта процедура использовалась в стране редко. Институт непосредственного участия граждан не имеет в Италии таких длительных традиций, как у ее соседей - Франции или Швейцарии. В прошлом (с 1848 по 1870 г.) было проведено восемь плебисцитов с целью объединения Италии в единое государство. Во времена же Б. Муссолини (1883-1945) было только два голосования, по своей сути являвшихся плебисцитами, а именно в 1929 и 1934 г. по поводу политической организации страны. В послевоенное время наиболее значительным было голосование 6 июня 1946 г., когда одновременно с выборами учредительного собрания избиратели высказались о форме правления в стране. Большинство избирателей («да» - 54,3%, «против» -45,7%) при высокой степени участия (93,9%) проголосовали за республиканскую форму правления, отвергнув монархию. Включение народной инициативы и референдума в законодательный процесс явилось отражением демократических настроений в учредительном собрании, вырабатывавшем Основной закон. Сегодня главной задачей, возложенной на референдум на национальном уровне (на собственно референдум и на институт народного вето), является разрешение народным голосованием важнейших вопросов государственной жизни. Народное голосование должно ставить «последнюю точку» в случае возникновения разногласий между различными органами государственной власти или при решении важных вопросов, затрагивающих всю нацию.

Конституция Италии 1947 г. провозглашает народный суверенитет, который осуществляется в формах и границах, ею указанных. Этот акт перечисляет четыре случая прямого участия избирателей в осуществлении государственной власти: народная инициатива и различные виды референдумов (включая «народное вето»).

На национальном уровне, прежде всего в Конституции Италии 1947 г., провозглашена народная законодательная инициатива. Согласно ст. 71: «Народ осуществляет законодательную инициативу путем внесения от имени не менее чем пятидесяти тысяч избирателей законопроекта, составленного в форме статей законо-

проекта»1. Народ (более точно - меньшинство граждан) может представить свои законодательные предложения в форме статей. Предложение передается председателю одной из палат итальянского парламента, которая проводит проверку и подсчет подписей. Народная инициатива имеет форму постатейного проекта, сопровождаемого разъяснительным докладом. Листы с подписями должны содержать отпечатанный текст проекта и быть заверены в канцелярии коммуны или в канцелярии судебных учреждений. Должностное лицо, возглавляющее одно из этих учреждений, должно, заверяя подписные листы, поставить дату и печать учреждения. Листы, заверенные ранее чем за шесть месяцев до представления законопроекта, недействительны. Другими словами, указанное число подписей должно быть собрано в полугодичный срок.

Будучи представленным, проект рассматривается палатами парламента в соответствии с законодательной процедурой, и ничто не гарантирует, что он будет обязательно принят, т.е. он будет подвергнут тем же испытаниям (политическим, юридическим и другим), что и законопроект, внесенный депутатом или сенатором.

На местном и областном уровнях также функционируют институты непосредственной демократии. Согласно ст. 132 и 133 Конституции Италии 1947 г. референдумы проводятся при слиянии существующих областей или при создании новых областей с числом жителей не менее одного миллиона, если это предлагают сделать муниципальные советы, представляющие не менее одной трети заинтересованного населения. На таком же референдуме принимаются решения об отделении провинций и коммун от одной области и присоединении к другой, об изменении границ провинций и образовании новых провинций в пределах одной и той же области.

Третья форма прямого участия избирателей Италии при решении государственных дел - референдум, предусмотренный ст. 138 Конституции Италии. Согласно указанной статье возможность проведения конституционного факультативного референдума при изменении (общем или частичном) Конституции и других конституционных законов существует, если в течение трех месяцев после их опубликования этого потребует пятая часть членов одной из палат парламента, или 500 тыс. избирателей, или пять областных советов. Принятый парламентом закон публикуется в официальном органе государства, причем после заголовка указы-

1 Маклаков В.В. Конституции зарубежных государств. - С. 284.

вается дата одобрения палатами, а до заголовка сообщается, что в течение трех месяцев названные выше субъекты обжалования могут потребовать проведения референдума. Если в течение трех месяцев после опубликования требования о проведении референдума не последовало, то президент республики промульгирует закон. Другими словами, в данном случае может быть проведен отлагательный референдум.

Рассмотрение конституционных поправок проводится в двух последовательных обсуждениях в палатах парламента с интервалом не менее трех месяцев, они одобряются абсолютным большинством членов каждой палаты при втором обсуждении. Референдум, однако, не проводится, если при втором обсуждении в каждой из палат закон был принят большинством в две трети голосов их членов.

Если применяется отлагательная процедура принятия конституционных поправок, то для дальнейшего движения дела при Кассационном суде страны создается центральное бюро по проведению референдума, состоящее из точно обозначенных в законе лиц (председатели отделений этого суда, советники). Это бюро контролирует соответствие требования о проведения референдума положениям ст. 138 Конституции Италии и другим законам (срок 30 дней). Решение центрального бюро немедленно сообщается президенту республики, председателям парламентских палат, председателю Совета министров и председателю Кассационного суда.

Референдум назначается декретом президента Италии по решению совета министров в течение 60 дней по получении решения, признавшего его допустимым. Время голосования устанавливается на любое воскресение в период от 50 до 70 дней после издания декрета о его назначении. Закон, вынесенный на голосование, не считается принятым, если он не одобрен большинством признанных действительными голосов. В названную процедуру Конституционный суд Италии не вмешивается.

Референдум о конституционной реформе не представляет особой угрозы для правительства. Голосования избирателей легко избежать, поскольку правительство в Италии, являющейся парламентарной республикой, опирается на большинство депутатов и сенаторов в обеих палатах парламента. Оно может, например, пойти навстречу субъектам обжалования и частично «подправить» законопроект об изменении Конституции. До настоящего времени на основе ст. 138 Конституции Италии было проведено только два голосования. В 2001 г. областям была предоставлена значительная

дополнительная компетенция, и эта реформа получила одобрение значительного большинства голосов (64%). Напротив, в 2006 г. конституционная реформа, предложенная С. Берлускони, об увеличении полномочий премьер-министра в ущерб полномочиям парламента была отклонена 61,3% поданных голосов.

Четвертым по счету участием населения в решении государственных дел, но наиболее оригинальным является институт народного вето (ст. 75 Конституции Италии 1947 г.). Сама Конституция страны называет такое голосование референдумом. Конституция позволяет по требованию 500 тыс. избирателей или пяти областных советов проводить голосования для отмены полностью или частично уже действующего закона или акта, имеющего силу закона (например, декрета-закона, акта делегированного законодательства). Этот своеобразный и довольно радикальный институт в некотором смысле стал выражением отношения населения к прошлому фашистскому государственному строю, но также и его отношения к конституционным правилам других парламентских стран, демонстрируя тем самым демократичность своего государственного строя. Лишь после реформы Конституции Франции 1958 г., проведенной в июле 2008 г., в Конституции Италии появилось похожие положения (см. ниже).

Хотя ст. 75 Конституции Италии была принята в 1947 г. как составная часть ее текста, но практическое воплощение она получила лишь 23 года спустя и только благодаря стечению политических обстоятельств. Закон, регулирующий процедуру референдума, был принят лишь 25 мая 1970 г.1 В 60-е годы прошлого столетия весьма острой для Италии стала проблема разрешения разводов, которые в то время были запрещены. Она разделила итальянское общество. Правые партии, и прежде всего христианские демократы и связанные с ними партии правого центра, выступали против введения юридической процедуры разводов. Левые же партии и партии левого центра, такие как социалистическая партия и коммунисты, выступали за принятие такого закона. Парламент одобрил соответствующий акт 3 декабря 1970 г., несмотря на нежелание правых, которые уже не обладали абсолютным большинством голосов в палатах парламента.

Несмотря на более чем 20-летний отказ от использования процедуры референдума в порядке ст. 75 Конституции этот Закон о референдуме был использован католическими организациями и

1 Италия: Конституция и законодательные акты. - М., 1986. - С. 179-197.

правыми партиями для попытки отменить Закон о разводе, активным противником которого выступал Ватикан. Таким образом, первым актом, который «попал» под процедуру народного вето, стал именно Закон о разводе. Для проведения голосования было собрано более миллиона подписей. Голосование, состоявшееся 12 мая 1974 г. при участии 87,7% избирателей, показало, что сторонниками отмены закона были только 40,7% проголосовавших избирателей. Другими словами, около 60% избирателей высказались за сохранение и дальнейшее применение указанного акта.

Использование такого голосования не ограничено временным отрезком - датой вступления акта в силу. Правда, некоторые обстоятельства несколько принижают значение института «народного вето». Прежде всего из-под действия названной нормы изъяты законы о налогах и бюджете, об амнистии и помиловании, о полномочиях на ратификацию международных договоров.

В то же время при применении процедуры «народного вето» требуется соблюдение двойного условия: нужно, во-первых, чтобы большинство избирателей участвовали в голосовании; и, во-вторых, большинство признанных действительными голосов должны высказаться за отмену акта. Вследствие этого на результат голосования сильно влияет уровень абсентеизма избирателей. Кстати, такая же норма существовала в Веймарской конституции 1919 г. Практика отменительных референдумов в США на штатном уровне и в Швейцарии на национальном уровне указывает, что если на таком голосовании уровень абсентеизма достигает 50%, то сама процедура теряет какую-либо эффективность и смысл.

Кроме того, вышеназванный Закон от 25 мая 1970 г. установил жесткие сроки для предъявления требований о голосовании: оно запрещено в течение последнего года легислатуры, а также в течение шести месяцев, следующих за датой объявления о проведении выборов какой-либо из палат парламента (ст. 31 Закона от 25 мая 1970 г.). С учетом указанных положений ходатайства о проведении голосования могут представляться ежегодно с 1 января по 30 сентября.

При роспуске какой-либо из палат парламента, если референдум был назначен, процедура автоматически приостанавливается. Она может быть возобновлена только по истечении года после выборов, проведенных после роспуска (ст. 34 указанного Закона). Иначе говоря, при нормальной работе парламента, не прерываемой досрочным роспуском, остается около двух с половиной лет из

пятилетнего срока легислатуры, когда могут вноситься требования о проведении референдума.

Существует еще одно ограничение для проведения голосования, позволяющее парламенту избежать референдума. Если закон, указанный в требовании, был отменен парламентом до даты голосования, то голосование не проводится (ст. 39 этого же Закона). Более того, Конституционный суд Италии в одном из решений еще более расширил названное ограничение. Парламенту достаточно не отменять весь закон, а только изменить основные принципы или сферу применения закона, который хотят отменить инициаторы референдума.

Ограничения существуют и в процедуре представления и оформления требования об отмене. На первом этапе инициаторы, которых должно быть менее 10 и которые должны обладать избирательным правом, представлют в канцлерство Кассационного суда требование об отмене Закона для его регистрации. Это первое юридические действие должно указывать акт, против которого выступает иницативная группа, а требование подлежит опубликованию в офиицальном органе государства.

Требования к подписям избирателей, выступающих за отмену закона, тщательно регламентируются. В частности, установлен жесткий срок для предъявления списков избирателей, выступающих за отмену акта, - три месяца после даты, указанной в штемпеле на подписных листах, для избирателей и четыре месяца - для областных советов. В последнем случае решение о проведении голосования принимается областным советом большинством голосов.

Следующим этапом является представление не менее 500 тыс. собранных подписей, надлежащим образом удостоверенных, в Кассационный суд Италии. Как отмечалось выше, это представление должно быть осуществлено между 1 января и 30 сентября.

Для того чтобы требование было окончательно принято, должны быть проведены еще две контрольные процедуры. Первая - контроль за надлежащим характером подписей и за условиями их сбора. Эта задача решается центральным бюро по проведению референдума при Кассационном суде.

Если условия сбора подписей объявляются законными, то требование о проведении голосования немедленно направляется в Конституционный суд, который принимает решение о его допустимости, а именно о возможности проведения голосования с точки зрения его соответствия Конституции Италии. В данном случае имеется в виду рассмотрение проблемы невторжения требования в

запрещенные области в законы, которые не могут подлежать отмене, а именно «законы о налогах и бюджете, об амнистии и помиловании, об одобрении ратификации международных договоров» (ст. 75 Конституции Италии). Правительство и инициаторы голосования могут представлять свои соображения о конституционности этой процедуры. Конституционный суд рассматривает, какие из требований допустимы, а какие должны быть отвергнуты. Начиная с 1978 г. этот Суд постепенно выработал специальные критерии, которым должны отвечать требования об отмене действующих законов, помимо запретов об их содержании.

Таких критериев несколько. Прежде всего - требование об отмене касается содержания единого блока правовых норм, поскольку избиратель не должен высказываться одновременно по слишком разнородным вопросам. По этому критерию решением Конституционного суда Италии от 7 февраля 1978 г. были объявлены недопустимыми к отмене 97 статей Уголовного кодекса Италии. О принципе единства формы и принципе единства предмета на голосованиях в Швейцарии уже говорилось. Но в Швейцарии соответствие этим принципам устанавливается Федеральным собранием, т. е. парламентом, который можно рассматривать как политический орган. В Италии решение выносит Конституционный суд, что следует признать более юридизированным подходом. Единство формы, по мнению этого органа, следует соблюдать для того, чтобы избежать извращения самой идеи референдума. Этот институт прямой демократии не может быть превращен в инструмент, деформирующий представительную демократию. На практике он может стать плебисцитарным орудием, или голосованием за политическое доверие, или голосованием за доверие по отношению к политическому выбору вообще; и не может быть поставлен на службу политическим партиям или организованным группам давления, которые предлагают или поддерживают инициативы по проведению референдума (решение от 7 февраля 1978 г.)1.

Кроме того, запрещено путем «народного вето» отменять законы, по своему значению связанные с Конституцией. Такая отмена может повлечь прямые или косвенные нарушения конституционных норм.

Еще один критерий признания недопустимости требования о проведении процедуры «народного вето» - это юридический уровень предлагаемого к отмене закона. Он не должен иметь конституцион-

1 Натоп Б. Ор. ей. - Р. 152.

ного характера или обладать юридической силой выше силы простого закона. Таковым, например, является Закон о Конкордате 1929 г., регулирующий отношения Италии со Святым престолом.

Вопрос о допустимости требования о голосовании Конституционный суд должен разрешить до 15 февраля года, который следует за представлением требования. Если требование признается легитимным, то президент республики декретом, рассматриваемым в Совете министров, устанавливает дату голосования, которое проводится в воскресенье между 15 апреля и 15 июня.

Последствия проведения референдума могут быть различными в зависимости от его результатов. Если они указывают на желание избирательного корпуса отменить закон, т.е. при участии по меньшей мере половины избирателей и при получении большинства голосов «да» от этой половины, то президент республики констатирует это обстоятельство опять-таки путем издания декрета. В принципе, закон считается отмененным на следующий день после опубликования декрета в официальном органе государства. Однако по предложению заинтересованного министра (т.е. министра, к ведомству которого относится отмененный закон) президент республики может отложить вступление в силу этой отмены, но на не более чем на 60 дней, считая со времени опубликования декрета об отмене. Этот срок установлен для того, чтобы позволить центральным органам власти найти способы и средства, чтобы сгладить возникшие юридические проблемы в результате случившейся юридической «пустоты», т.е. исчезновения отмененных законодательных норм.

Если же на референдуме требование об отмене было отклонено, то закон, в отношении которого была применена названная процедура, может снова стать предметом «народного вето» по истечении пятилетнего срока.

Голосования на основании ст. 75 Конституции Италии для отмены действующих законов, несмотря на существующие заметные ограничения, стали почти единственными на национальном уровне (о двух референдумах в конституционной области на основе ст. 138 говорилось ранее). Выше в таблице 2 указывалось общее число референдумов, проведенных в Италии с 1970 г., т.е. со времени принятия Закона о референдуме. Их результаты были неоднозначными. В период с 1970 г. по середину 80-х годов первые девять референдумов об отмене законов оказались безрезультатными. В частности, не были отменены законы о разводах (голосование 12 мая 1974 г., когда при участии 87,7% избирателей высказались

за отмену лишь 40,7%), о финансировании политических партий (11 июня 1978 г. - 81,2% и 43,6%), о борьбе с терроризмом (17 мая 1981 г. - 79,4% и 14,9%), об абортах (инициатива Радикальной партии - 17 мая 1981 г. - 79,4% и 11,6%), об абортах (инициатива «Движения за жизнь» - 17 мая 1981 г. - 79,4% и 32,0%), о пожизненном заключении (17 мая 1981 г. - 79,4% и 22,6%) и несколько других.

В следующий период - с 1987 г. по середину 90-х годов - численность благоприятных ответов на референдумах в пользу отмены законов составила 17 «да», причем уровень участия избирателей в голосовании порой превышал 65%. Лишь три предложенных закона не были отменены. Это случилось 3 июня 1990 г., причем участие избирателей колебалось от 42,9 до 43,4%. Предлагаемые к отмене законы касались правил охоты, возможности входить охотникам в частные владения и использования пестицидов. В пользу отмены высказались по каждому акту от 92,2 до 93,5%, но поскольку в голосовании участвовало менее половины избирательного корпуса, то итоги голосования оказались отрицательными и эти законы остались в силе. В начале 90-х годов состоялись два голосования. 9 июня 1991 г. голосовался один закон, касавшийся выборов в палату представителей (участие 62,4%, в пользу отмены 95,6%), и 18 апреля 1993 г. голосовались сразу восемь законов (участие по всем более 57%). Были отменены семь законов, и один - о рекламе на радио и телевидении - не получил большинства голосов.

Период с конца 90-х годов до 2011 г. характеризовался низкой явкой избирателей, не превышавшей 50%, и, как следствие, отказом в отмене предлагавшихся актов. Наконец, в июне 2011 г. были проведены сразу четыре отменительных референдума, касавшихся политики, проводимой С. Берлускони. Первый - по поводу закона, позволявшего избегать судебного преследования премьер-министру и министрам. Второй - в отношении политики развития атомной энергии (на фоне катастрофы на атомной электростанции в Японии). Еще два референдума касались законов о приватизации поставок питьевой воды и о хранении зерна. Избиратели (участие - 54%) высказались за отмену названных актов.

В целом же в Италии референдум в форме «народного вето» на национальном уровне играет гораздо меньшую роль, чем референдумы в Швейцарии. Причин такого положения две. Первая - в Италии референдум используется только для отмены действующего закона, тогда как в Швейцарии посредством народной инициативы

и последующего народного голосования можно не только требовать отмены какого-либо акта, но и предлагать новые законы. Вторая причина - высокие требования к «кворуму» для участия избирателей и признания результатов. В голосовании должны участвовать 50% избирательного корпуса, от которого за отмену должны высказаться также более 50% избирателей. В результате на итоги голосования сильно влияют абсентеисты, т.е. избиратели, предпочитающие по различным причинам не ходить на избирательные участки.

Что же касается института народной инициативы (ст. 71 Конституции Италии), то он используется в Италии довольно редко, хотя число подписей для его реализации весьма невелико, всего 50 тыс. Инициатива должна быть сформированной, т.е. представленной в форме постатейного законопроекта. В парламенте этот акт рассматривается в том же порядке, что и все законодательные инициативы, т. е. внесенные правительством, парламентариями и другими субъектами. В действительности названное право принадлежит, скорее, политическим партиям, чем гражданам1. Известно, например, что после принятия Закона, регулирующего процедуру референдума и народной инициативе в 1970 г. в соответствии с конституционной нормой, до конца 80-х годов было внесено только 30 законопроектов, из которых лишь немногие были приняты к рассмотрению парламентом2.

В соответствии со ст. 123 Конституции Италии 1947 г. каждая область имеет право устанавливать в своем статуте процедуру референдума в отношении законов и административных постановлений области. Сами статуты должны быть утверждены на референдуме в течение трех месяцев со времени их опубликования, если того потребует 1/50 часть избирателей области или пятая часть членов областного совета. Статут, выносившийся на референдум, не промульгируется, если он не был одобрен большинством действительных голосов.

Статуты всех областей содержат нормы о референдуме, за исключением области Сицилия. Данный институт имеет два вида: консультативный и отменительный (т.е. «народное вето»). Например, в области Лацио народное вето назначается для вынесения решения о полной или частичной отмене областного законода-

1 Pactet P., Mélin-Soucramanion F. Droit constitutionnel. - 30-e èd. - P., 2011. - Р. 185.

2 Мепу Y. Politique comparé. - Р., 1987. - P. 212.

тельства по требованию 50 тыс. избирателей области, или двух провинциальных советов (в каждом из них соответствующее решение должно быть принято двумя третями установленного состава советников), или 10 коммунальных советов, в избирательные списки которых внесены не менее 50 тыс. избирателей (решение каждого совета принимается двумя третями установленного состава советников). Не допускается проведение голосования в отношении налоговых вопросов и бюджета.

В других областях установлены иные квалификационные требования для проведения голосования в форме «народного вето». Например, в области Базиликата требуются 8 тыс. подписей избирателей. В статутах областей закреплен и институт народной инициативы. Однако институты непосредственной демократии в областях в настоящее время практически не используются.

2.7. Франция

Как известно, идея народного суверенитета родилась во Франции и была обоснована в работах Ж.Ж. Руссо. Референдум, как наиболее яркий институт выражения народного суверенитета, в разные исторические периоды жизни этой страны использовался по-разному. В революционное время, т.е. со времени Великой французской революции 1789 г. и до прихода к власти Наполеона Бонапарта1, этот институт не был четко урегулирован в законе. Абстрактная возможность такого голосования была установлена в знаменитой Декларации прав человека и гражданина (ст. 6): «Закон есть выражение общей воли. Все граждане имеют право принимать участие лично или через своих представителей в создании закона»2.

В различные эпохи референдум проводился много раз, хотя и весьма неравномерно. В частности, такие голосования не состоялись в периоды Реставрации, Июльской монархии, во Второй, Третьей и в Четвертой республиках, хотя Конституция последней, выработанная Первым учредительным собранием, сначала была

1 После принятия Конституции VIII года (голосование 24 фримера VIII-го г., т.е. 30 августа 1799 г.) 15 декабря 1799 г. консулы, первым из которых был Наполеон, обратились к народу с прокламацией: «Граждане, Революция установила принципы, с которых она началась: Революция завершена». См.: Guillenchmidt M. de. Droit costitutionnel et institutions politiques. - P., 2005. - P. 204.

2 Маклаков В.В. Конституции зарубежных государств. - С. 118.

отклонена на референдуме, а затем в 1946 г. другая Конституция, предложенная Вторым учредительным собранием, была утверждена на таком же голосовании.

В революционную эпоху представительное правление не подвергалось особому сомнению, что нашло свое отражение в первых конституционных актах. Конституция 1791 г. в п. 2 третьего раздела устанавливала: «Нация, которая является источником всех властей, может осуществлять их лишь путем уполномочия. Французская конституция имеет характер представительный; представителями являются законодательный корпус и король»1. Следующая Конституция 1793 г. содержала отчетливое напоминание о непосредственном участии народа, который «всегда сохраняет за собой право пересмотра, преобразования и изменения своей Конституции. Ни одно поколение не может подчинять своим закона поколения будущего»2 (ст. 28 преамбулы). Однако это право народ должен был осуществлять через участие в первичных собраниях, формировавшихся на основе цензового избирательного права, т.е. через представительные собрания. На каждые 40 тыс. человек населения избирался один представитель абсолютным большинством голосов, т.е. применялась соответствующая мажоритарная система.

В революционное время референдум использовался только в конституционной области, и три первых Конституции, а именно Конституция I года (голосование 4 августа 1793 г.), Конституция III года (голосование 6 сентября 1795 г.) и Конституция VIII года (голосование 30 августа 1799 г.) были приняты на референдумах; во французской литературе последнее голосование рассматривается как плебисцит (о результатах голосования см. табл. 3). Напомним о том, что в тот исторический период отсутствовало тайное голосование, и, стало быть, трудно говорить об «искренности» и действительных результатах этих референдумов.

Если в законодательном материале того времени почти отсутствуют какие-либо намеки на прямое выражение воли избирательного корпуса, то на доктринальном уровне, на уровне обсуждений в Национальном конвенте, во время политических дебатов и в литературе вопрос о референдуме совсем не был предан забвению. Ж.Ж. Руссо, как известно, выступал за непосредственное народовластие, хотя он понимал, что в больших государствах эта

1 Конституции и законодательные акты буржуазных государств. XVII-XIX вв. - М., 1957. - С. 255.

2 Там же. - С. 333.

идея не может быть реализована. В небольших сообществах, по его мнению, народ должен принимать решения самостоятельно; что же касается крупных государств, то власть должна осуществляться через представительные учреждения, но для того чтобы депутаты были выразителями воли народа, они обязательно должны получать наказы избирателей, у последних должно быть право отзывать своих представителей, не оправдавших их доверия.

В Национальном конвенте ярким сторонником участия народа в принятии законов был выдающийся ученый и деятель французской революции Ж.А.Н. Кондорсе (1743-1794). Он считал, что законы, принимаемые представительными органами, должны обязательно проходить цензуру народа (censure du people) через механизм, который в настоящее время иногда называется референдумом по народной инициативе. В 1792 г. после упразднения монархии Кондорсе стал членом Конституционного комитета, которому Конвентом была поручена подготовка проекта, с тем чтобы он заменил Конституцию 1791 г. Кондорсе был главным вдохновителем начавшихся работ. Его идея «цензуры народа» над актами национального представительства была одной из новых основных идей проекта. Суть идеи заключалась в следующем: после принятия законодательным корпусом закон рассылается всем коммунам республики под названием «законодательное предложение», и «если в течение 40 дней после рассылки предложенного закона в половине департаментов плюс один одна десятая часть первичных собраний каждого из них, созванных надлежащим образом, не отклонит его, проект считается принятым и становится законом»1. После этой даты «народная цензура» уже не могла применяться, и акт исполнялся в качестве закона.

Предлагавшийся механизм «цензуры» очень отличался от современных представлений подобного рода, поскольку избиратели не голосовали индивидуально, а рассматривали акты коллегиально на первичных собраниях, образуемых в округах и включавших от 450 до 900 членов. Поскольку цензурируемые акты сначала рассматривались во всех первичных собраниях коммун, затем в первичных собраниях департаментов, предусматривался очень сложный контроль. Законодательный корпус, т.е. парламент страны, включался в процесс в последнюю очередь; он мог поддержать или отменить решения всех первичных собраний на всей нацио-

1 Конституции и законодательные акты буржуазных государств. XVII-XIX вв. - С. 338.

нальной территории. Предусматривалась возможность роспуска первичных собраний.

Проект Конституционного комитета, известный в истории как «Жирондистская конституция», был представлен в Конвент самим Ж.А.Н. Кондорсе 15 февраля 1793 г. Но вследствие ожесточенной оппозиции якобинцев он не был поддержан. Этот проект несколькими месяцами позже был заменен другим, внесенным 10 июня 1793 г. Это сделал другой член Конвента, М.Ж. Херол де Сешейлл (Hérault De Sécheylles) (1759-1794). Проект после некоторых изменений в Конвенте был принят на референдуме, став Конституцией I года. Однако идея «цензуры народа» в этом акте оказалась весьма проблематичной для реализации. Учитывая состояние средств коммуникации в то время, названная «цензура народа» превращалась в сложную и трудноисполнимую процедуру. Но главное состояло не только в процедуре, а в том, что Конституция Франции 1793 г. не была реализована в жизни. После того как она была принята на референдуме, Конвент решил отложить ее вступление в силу до наступления мира. Франция в то время вела войну сразу с несколькими государствами (Австрия и др.). Но после наступления мирных времен было решено выработать новый текст.

Таким образом, «цензура народа» так и осталась проектом, хотя к этой идее относились благосклонно многие партии в Конвенте, за исключением якобинцев. Впоследствии она также не получила отражения в многочисленном конституционном материале.

Как уже говорилось, между 1799 г. и концом Вишийского режима в 1944 г. во Франции существовало несколько политических режимов, но использование референдума было весьма ограниченным и случаи его применения имели место только в эпохи двух Бонапартов. Первый - Наполеон Бонапарт (1769-1821) -применил эту процедуру четырежды; второй - Луи Наполеон Бонапарт (1808-1873) - трижды. Именно в периоды обеих империй (Первая - 1804-1814; Вторая - 1852-1870) референдум стал использоваться в качестве инструмента личной власти; ему был придан плебисцитарный характер. С помощью такого голосования Наполеон Бонапарт стал первым консулом (1800), затем пожизненным консулом (1802), получил императорское достоинство (1804), изменил Конституцию страны в период возвращения из ссылки во Францию (так называемый период 100 дней) (1815). Наполеон III с помощью такой же процедуры продлил срок своих президентских полномочий до 10 лет (1851), затем восстановил империю (1852) и произвел преобразования в ее управлении (1870).

Здесь нельзя не отметить существенную разницу между референдумами (точнее, плебисцитами) обоих Бонапартов и процедурой «цензуры народа», предлагавшейся Ж.А.Н. Кондорсе и частично Конституцией 1793 г., так и оставшейся нереализованной. «Цензура народа» своим источником имела решения первичных собраний, т. е. инициатива шла «снизу», тогда как у Бонапартов, ставивших на голосование вопросы, инициатива всегда исходила «сверху», за этой инициативой стояла личность главы государства. Второе очевидное отличие состояло в том, что процедура «цензуры народа» своим предметом имела закон, принятый законодательным корпусом, т.е. парламентом. Этот акт не был персонифицирован и регулировал вопросы общего значения, распространявшиеся на всех. Во всех семи плебисцитах (кроме, пожалуй, последнего в 1870 г.), проведенных дядей и племянником Бонапартами, прямо стоял персональный вопрос или вопрос, совершенно очевидно связанный с личностью главы государства. Эти особенности обусловливали подход избирателей к голосованию, их ответы принимали совершенно определенную и отчетливую направленность.

Использование референдума в период Второй империи наложило отпечаток на дальнейший порядок управления страной, привело к отторжению этого института правящей элитой, а в последовавший затем самый долгий период конституционного развития Франции - в период Третьей республики (1875-1940) - и во времена Четвертой республики (1946-1958) - не было проведено ни одного такого голосования, хотя при становлении режима такие голосования проводились (см. ниже).

Третья республика не знала национального референдума главным образом из-за того, что не хотела повторять практику Второй империи, когда Луи Бонапарт проводил плебисциты для учреждения и укрепления своей личной власти.

Новый период в использовании референдума начался после освобождения Франции в 1944 г. По предложению временного правительства, возглавляемого генералом Ш. де Голлем, впервые с 1870 г. французский народ непосредственно выразил свою волю. Так правительство решило обеспечить переход от Третьей к Четвертой республике вопреки желанию основных политических партий. 21 октября 1945 г. был проведен двойной референдум. На голосование были вынесены два вопроса: первый - «Желаете ли вы, чтобы избранное Собрание было учредительным?» Второй вопрос был сформулирован более пространно: «Если избирательный корпус отвечает "да" на первый вопрос, то одобряете ли вы, чтобы

государственные власти до вступления в силу новой Конституции были организованы в соответствии с проектом закона, текст которого приводится на обратной стороне бюллетеня?»1.

Положительный ответ на первый вопрос указывал на то, что французский народ не желает возврата к институтам Третьей республики. «Да» по второму вопросу означало реализацию намерений генерала Ш. де Голля ограничить Учредительное собрание только выработкой проекта основного закона, который затем должен был быть передан на референдум; причем это надлежало сделать достаточно быстро - на это отводилось лишь семь месяцев, считая со дня первого заседания Учредительного собрания.

Проект Конституции был вынесен на референдум и отвергнут 5 мая 1946 г. Отклонение проекта повлекло выборы во Второе учредительное собрание. Немаловажным обстоятельством стало то, что это голосование оказалось первым в истории Франции, которое дало отрицательный результат; лишь через 59 лет такой же негативный результат будет получен на референдуме по поводу конституции для Европы. Все остальные референдумы давали позитивный, одобряющий результат.

Новая Конституция Франции была принята на референдуме 27 октября 1946 г. Поскольку политический состав Второго учредительного собрания не сильно отличался от состава Первого, то содержание Конституции не претерпело кардинальных модификаций. Наиболее заметным новым институтом стало учреждение второй палаты парламента - Совета республики. Конституция 1946 г., или Конституция Четвертой республики, действовала до принятия следующего Основного закона - Конституции Пятой республики, одобренной на референдуме 4 октября 1958 г. В период Четвертой республики, как отмечалось выше, институт референдума не использовался, хотя он предусматривался в случае пересмотра Конституции (ст. 90). Референдум мог применяться после одобрения парламентом проекта пересмотра, за исключением случая, если во втором чтении в Национальном собрании пересмотр был одобрен большинством двух третей членов или когда каждая из палат (т.е. Национальное собрание и Совет Республики) принимала его большинством в три пятых своих членов.

Поводом для крушения режима Четвертой республики послужили события в Алжире - одной из многочисленных колоний Франции. Путч в этой колонии и угроза гражданской войны в самой

1 Constitutions de la France depuis 1789. - P. 359.

метрополии повлекли принятие 3 июня 1958 г. Национальным собранием Франции Закона о наделении находившегося на покое генерала Ш. де Голля полномочиями по выработке новой Конституции. Национальное собрание действовало также под нажимом президента страны Р. Коти (1882-1962), пригрозившего уйти в отставку. Этот судьбоносный закон был принят 329 голосами против 244; при этом Собрание отступило от положений ст. 90 Конституции 1946 г.

Проект Конституции, подготовленный правительством, должен был получить заключение Государственного совета страны и подлежал вынесению на референдум. После принятия проект направлялся на промульгацию президенту. Важно было и то, что генерал Ш. де Голль получал право в течение шестимесячного срока управлять страной путем издания ордонансов, содержащих «положения, необходимые для жизни нации». За это время правительство издало 296 ордонансов. В результате такой делегации была создана нормативная база нового конституционного режима.

В основе концепции Конституции 1946 г. лежали идеи Ш. де Голля, высказанные в его речи в Байе еще 16 июня 1946 г. (речь известна также как «Конституция Байе»). Этими идеями были такие, как: необходимость сильного главы государства, обладающего значительными полномочиями и свободой действий в кризисных ситуациях, включая возможность непосредственно назначать главу правительства без влияния парламента; бикамерализм (1); учреждение второй палаты, построенной по корпоративному принципу (эту идею Ш. де Голль попытался осуществить в 1969 г. путем ликвидации Сената и создания второй палаты на указанных основах, что ему, однако, не удалось. Это он хотел сделать путем голосования своего проекта на референдуме) (2); восстановление власти государства (3). Эта третья идея, пронизывавшая речь Ш. де Голля, была вызвана глубоким недовольством политическими партиями, которые, по его мнению, привели к краху Третью республику.

Конституция была одобрена четырьмя пятыми голосов «за», или 17 668 790 (79,25%); «против» было подано 4 624 511 голоса, было только 4 006 614 абсентеистов.

Становление режима Пятой республики неоспоримо означало наступление новой эпохи для института референдума в истории Франции. Впервые с 1793 г. референдум «украсился» не только голосованием по конституционным вопросам, но и возможностями принимать решения по некоторым проблемам, регулируемым простым законодательством, а также по территориальным проблемам. Начиная с 1995 г. возможности использования этого института

постепенно увеличиваются; об этом говорят две конституционные реформы - 1995 и 2008 гг. В целом в действующей Конституции 1958 г. референдум представлен достаточно широко и в нескольких видах.

Таблица 4

Референдумы во Франции (1793-1958)1

Участие (%) % «да» по отношению к числу внесенных в списки избирателей % «да» по отношению к числу поданных голосов

1793: Конституция от 24 июня 26,7 26,5 99,3

1795: Конституция от 5 фруктидора III года 13,7 13,1 95,6

1799: Конституция VIII года 3,8 2,4 63,7

1800: Консульство Наполеона I 43,1 51,2 99,9

1802: Пожизненное консульство Наполеона I 51,2 51,0 99,8

1804: Присвоение Наполеону I императорского достоинства 43,3 43,8 99,7

1815: Дополнительный акт к конституциям Империи 18,8 18,6 99,6

1851: Десятилетний срок полномочий президента 79,7 73,4 92,1

1852: Восстановление Империи 79,7 76,6 96,9

1870: Переход к парламентской Империи 83,1 67,3 82,4

1945: Предоставление учредительских полномочий Собранию 79,9 72,9 96,4

1945: Переходный режим 79,9 50,0 66,3

1946: Проект Конституции от 19 апреля 1946 г. 80,7 36,9 47,0

1946: Конституция от 27 октября 1946 г. 68,6 36,0 53,6

1958: Конституция от 4 октября 1958 г. 84,9 66,4 79,2

Возможность использования института референдума закреплена в одной из первых статей Конституции Франции 1958 г. Статья 3 устанавливает, что «национальный суверенитет принадлежит народу, который осуществляет его через своих представителей и посредством референдума»2. В целом в этой Конституции инсти-

1 Le référendum : Documents d'études. N 1.21. - P., 2007. - P. 13.

2 Маклаков В.В.. Конституции зарубежных государств. - С. 83.

туту референдума отведено гораздо больше места, чем в любой из предшествующих конституций этой страны.

В первоначальной редакции Конституции 1958 г. в трех статьях, а именно в ст. 11, 89 и 53, называются случаи, когда можно было прибегнуть к названной процедуре.

При разработке проекта Конституции ст. 11 подвергалась наибольшей проработке и обсуждению. Если не считать Конституцию 1793 г. (которая, как говорилось выше, не применялась), референдум по законодательным вопросам был совершенно чуждым институтом во французской правовой традиции, и включение референдума в ст. 11 оказалось достаточно ограниченным. Укажем нормы ст. 11 в первоначальном ее варианте до реформы 1995 г.: «По предложению Правительства во время сессии Парламента или по совместному предложению обеих палат, которые публикуются в "Journal officiel", Президент Республики может передать на референдум любой законопроект, касающийся организации публичных властей, содержащий одобрение какого-либо соглашения о Сообществе или разрешающий ратификацию какого-либо международного договора, который, не противореча Конституции, отразился бы на функционировании государственных институтов.

Если на референдуме проект получил одобрение, Президент Республики его промульгирует в сроки, предусмотренные предыдущей статьей»1.

Имеющая много сходного с соответствующими положениями Веймарской конституции Германии 1919 г., эта статья ввела референдум как инструмент в руках президента. Теоретически президент никогда сам не является автором передаваемого на референдум текста. Он это может делать лишь по предложению правительства или парламента. Но на практике все выглядит совершенно по-другому. Процедура применения ст. 11 начинается с решения президента республики передать законопроект на референдум, хотя теоретически проект должен быть представлен либо правительством, либо парламентом. Право же передачи на голосование - это собственное полномочие главы государства, не требующее контрассигнирования премьер-министром или ответственными министрами (ст. 19 Конституции Франции). Чисто юридически инициатива президента может быть отклонена, поскольку она должна быть представлена по предложению правительства во время сессии парламента или по совместному предложению его палат.

1 Конституции буржуазных государств. - М., 1982. - С. 93.

На практике возможность действовать у президента республики зависит от существующих в данное время политических обстоятельств, а более точно - от отношений между парламентским большинством и президентским большинством; или, проще говоря, от того, принадлежат ли глава государства и парламентское большинство в Национальном собрании к одной или разным политическим партиям. В первом случае правительство политически подчинено главе государства, и предложение провести референдум становится простой формальностью. Во втором случае, т.е. в периоды сосуществования1, предложение провести референдум не становится автоматическим и проведение этого голосования предполагает сотрудничество оппозиционных друг к другу властей -президента республики и Национального собрания.

Предложение правительства о проведении референдума должно быть сделано во время сессии. Если же это делается вне сессии, то правительство должно просить президента созвать парламент на внеочередную сессию на основе ст. 29 Конституции Франции. Положение о такой сессии парламента было включено в Основной закон по предложению Конституционного консультативного комитета, который опасался, что референдум будет ис-

1 «Сосуществование» (cohabitation) - термин французской юридической и политической литературы. Он означает возможность в рамках институтов, установленных Конституцией 1958 г., существования политически оппозиционных друг другу Национального собрания и Президента Республики. Такая ситуация несколько раз случалась на практике, поскольку оба названных органа формируются прямыми и всеобщими выборами, т.е. они получают власть из одного и того же источника. В результате выборов в Национальном собрании может сформироваться большинство, находящееся в оппозиции президенту. Такое положение существовало в периоды с 1986 по 1988 г., когда противостояли президент республики социалист Ф. Миттеран (1916-1996) и представитель правых партий премьер-министр Ж. Ширак (р. 1932); с 1993 по 1995 г. противостояли президент Ф. Миттеран и премьер-министр от правых - Э. Балладюр (р. 1929); и с 1997 по 2002 г., когда противостояли президент Ж. Ширак и премьер-министр социалист Л. Жоспен (р. 1937). По общему правилу при «сосуществовании» каждый из органов (т.е. премьер-министр, опирающийся на поддержку Национального собрания, и президент республики) исполняют свои обязанности, в точности следуя конституционным положениям, и правительство получает возможность в соответствии со ст. 20 Конституции Франции «определять и проводить политику нации». Если же в результате выборов глава государства и правительство принадлежат к одной и той политической партии или блоку, т. е. они являются «одноцветными», то, как правило, президент вмешивается в деятельность правительства, сформированного партией, получившей большинство мест в Национальном собрании.

пользован против парламента. Последний всегда может выступать против проведения этого голосования. На практике же оказалось, что названная ситуация - это простая возможность. Существующие опасения в дальнейшем были реализованы только конституционной реформой 1995 г., когда в ст. 11 был включен второй абзац: «Если референдум проводится по предложению Правительства, то последнее делает в каждой палате заявление о нем, за которым следует обсуждение». Статья 11 не указывает, на какой стадии ре-ферендарной процедуры должно быть сделано это заявление. Ответ на этот вопрос дал Конституционный совет Франции: «Только после того, как Президент Республики примет решение путем издания декрета о передаче на референдум законопроекта по предложению правительства, то последнее должно выступить с декларацией в каждой палате парламента, после которой следует обсуждение»1. По меньшей мере до конституционной реформы 2008 г. (см. ниже) дебаты в парламентских палатах не приводили к какому-либо голосованию. Такой результат обсуждений вытекает из содержания ст. 11, не предусматривающей голосования. По мнению Конституционного совета2, парламентские палаты могут голосовать только в случае, когда это прямо устанавливается в Конституции. Впрочем, депутаты Национального собрания, выступающие против референдума, могут найти другие возможности противостоять решению президента о передаче проекта на референдум. В частности, они могут внести резолюцию порицания правительству. Это оружие было использовано однажды, а именно в 1962 г., когда Ш. де Голль передал на референдум проект изменения Конституции в отношении порядка избрания главы государства; в результате правительство Ж. Помпиду (1911-1974) было свергнуто, но это обстоятельство не помешало проведению референдума.

В принципе, предложение о референдуме может поступить и от парламента, а не только от правительства. Однако более чем 50-летний опыт действия Конституции Франции 1958 г. (в том числе и ее ст. 11) показывает, что палаты не предпринимают практически никаких инициатив для проведения всенародного голосования. Все референдумы на основе ст. 11 Конституции Франции были организованы только по предложению правительства.

1 Цит. по: Hamon F., Troper M. Droit constitutionnel. - 32-e éd. - P., 2011. -

P. 570.

2 Ibid. - P. 570.

Что же касается предметов голосования, то они достаточно четко прописаны в ст. 11: организация публичных властей, одобрение соглашений Сообщества или ратификация некоторых международных договоров. При выработке Конституции в 1958 г. трудно было предположить, что французское сообщество, объединявшее бывшие колонии, вскоре распадется. Оригинальность французского подхода состоит в том, что, с одной стороны, предусматривался референдум в законодательной области, но, с другой стороны, эта область оказалась четко пронумерованной, а именно она ограничивалась организацией публичных властей и ратификацией международных договоров. Даже несмотря на значительные сферы, в которых проведение голосование во Франции невозможно, ограничения, содержащиеся, например, в конституциях Италии и Дании, кажутся несравнимо емче и шире.

Окончательно установленные области применения референдума совсем не соответствуют тем, которые первоначально предполагались при разработке Конституции. В одном из первых пред-проектов, рассматривавшемся в середине июня 1958 г., президент республики «может передать на референдум... любой законопроект, который парламент отказался принять, и любой вопрос фундаментального значения для жизни нации»1. Другими словами, сфера применения референдума распространялась на всю область законодательства, а также на основные политические вопросы; последние признавались эквивалентными законам, принимаемым парламентом.

Во французской литературе не указываются причины резкого уменьшения сферы применения референдума в окончательной редакции Конституции. Однако можно предположить, что это произошло в результате споров в межминистерском комитете, который занимался первоначальной разработкой текста Основного закона. В его состав входили несколько бывших министров Четвертой республики, в том числе два бывших премьер-министра -Г. Молле (1905-1975) и Р. Рфимлен (1907-2000), которые, будучи сторонниками генерала Ш. де Голля, продолжали отстаивать идеи парламентарной республики и присущего этой форме правления регулирования отношений между парламентом и исполнительной властью. Референдум же должен был стать одним из основных элементов новой государственной системы. После первой фазы

1 Recueil des travaux préparatoires de la Constitution // La documentation française. - P., 1987. - Vol. 1. - P. 252.

выработки нового закона сфера применения референдума стала суживаться, и в проекте, представленном в Конституционный консультативный комитет, она стала ограничиваться лишь организацией публичных властей, ратификацией международных договоров и отношений с Сообществом, что оказалось очень близкой версией к окончательному тексту ст. 11 Конституции Франции. Конституционный консультативный комитет внес лишь редакционные поправки, которые и были учтены правительством.

Вместе с тем содержащееся в ст. 11 Конституции выражение «любой законопроект, касающийся организации публичных властей», ставит проблему его содержания. К какой области регулирования должен быть отнесен этот законопроект - к области простого или органического законодательства, посредством применения этой статьи можно дополнять Конституцию?

Французская доктрина в своем подавляющем большинстве придерживается узкого толкования содержания этой статьи. Основной аргумент состоит в том, что в тексте Конституции Франции 1958 г. имеется специальный разд. XVI со ст. 89, посвященный пересмотру Конституции, и следовательно, для этого ст. 11 не может быть использована.

Интерпретация ст. 11 в широком смысле принадлежит основателю Пятой республики генералу Ш. де Голлю, который при поддержке правительства дважды использовал эту статью для изменения Конституции: в первый раз в 1962 г., чтобы изменить нормы о порядке избрания главы государства и установить прямые выборы, и второй раз - в 1969 г., когда Ш. де Голль попытался повторить свой успех семилетней давности, но его проект пересмотра Конституции, включавший преобразование Сената и регионализацию страны, был отвергнут большинством избирательного корпуса. Впрочем, проблема сочетания ст. 11 и 89 Конституции Франции совсем не затрагивалась при разработке конституционного текста в 1958 г.

Что же касается применения референдума на основании ст. 89 Конституции Франции для окончательной ратификации реформы Конституции страны, то инициатива такого пересмотра принадлежит президенту республики по предложению премьер-министра и членов парламента. В первом случае такая инициатива называется «законопроектом», во втором - «законодательным предложением».

Проект или предложение в обязательном порядке должны пройти два этапа. Сначала они должны быть приняты обеими палатами парламента в идентичной редакции. При расхождениях

между палатами парламента - Национальным собранием и Сенатом - проблема не может быть разрешена, как при принятии простого закона, когда по предложению правительства сначала образуется смешанная паритетная комиссия из членов обеих палат, а если комиссия не выработала взаимоприемлемого текста или Сенат отказался его принять, то правительство вправе потребовать, чтобы Национальное собрание сказало свое «последнее слово», т. е. приняло проект своим голосованием, исключив мнение Сената.

Что же касается второго этапа конституционной реформы, то он выглядит более сложным. Если речь идет о законопредложении, то единственный способ ратификации - передача предложения на референдум. Напротив, если обеими палатами принят проект президента страны, то возможны два способа ратификации: передача на референдум или передача в Конгресс, т.е. в совместно заседающие палаты парламента, члены которых для голосования, но не для обсуждения специально съезжаются в Версаль - колыбель Великой Французской революции. В этом случае проект должен быть одобрен тремя пятыми поданных голосов, после чего закон о внесении поправок промульгируется президентом республики.

По первоначальной идее основная часть поправок должна была передаваться на ратификацию в Конгресс. Эта процедура служила для включения малозначительных изменений в конституционный текст, когда проведение референдума не являлось нецелесообразным. Парадокс, однако, состоит в том, что с 1958 г. ратификация в Конгрессе практически стала основной процедурой. В основе предложенного порядка изменений лежала идея, заключавшаяся в том, что поскольку Конституция была принята на референдуме, то на таком же голосовании необходимо вносить в нее поправки, по крайней мере в отношении таких принципов, как национальный суверенитет или порядок избрания главы государства. Однако эта аргументация не нашла какого-либо подтверждения в конституционном тексте. Более того, из содержания Конституции 1958 г. следует, что референдум является не правом народа, как в Швейцарии, а лишь полномочием президента республики, как это прописано в ст. 11, о которой уже говорилось. Более того, отсутствуют какая-либо субординация и соподчиненность в способах принятия законов. Согласно решению Конституционного совета Франции от 9 января 1990 г. закон, принятый на референдуме, всегда может быть изменен парламентским путем.

В то же время президент страны не всегда может быть «хозяином» проведения референдума. Если законодательное предло-

жение принято обеими палатами парламента в идентичной редакции, то у него нет возможности помешать проведению такого голосования; он должен это предложение передать на референдум. Правда, референдум назначается декретом президента, и нигде ничего не сказано о том, что он обязан подписать такой декрет. Однако в данном случае речь идет о соблюдении конституционной нормы, и опять же ничто не мешает подписать такой документ премьер-министру, который «обеспечивает исполнение законов и осуществляет регламентарную власть» (ст. 21 Конституции Франции).

С 1959 по 2012 г. Конституция Франции 1958 г. на основе ст. 89 была изменена более 20 раз, но ратификация всегда производилась в Конгрессе, за исключением реформы 2000 г., когда президент Ж. Ширак передал на референдум решение вопроса об уменьшении срока полномочий президента республики с семи до пяти лет. Это было вызвано его желанием подчеркнуть особый дух Пятой республики, в которой наличествует особая связь между народом и главой государства, и, следовательно, статус второго не может быть изменен без согласия первого. 24 сентября 2000 г. при уровне участия в 30,2% избирателей (процент «да» по отношению к числу внесенных в списки избирателей составил всего 18,5%) за сокращение срока высказались большинство участвовавших в голосовании - 72,3%. Смысл этой конституционной поправки состоял в том, чтобы уменьшить в будущем возможные периоды «сосуществования». О неконституционном внесении поправок в ст. 6 и 7 Конституции Франции в 1962 г. и о попытке изменить Конституцию в 1969 г. по инициативе генерала Ш. де Голля уже говорилось.

С чисто прагматической точки зрения преимущества ратификации конституционных поправок в Конгрессе, в отличие от референдума, очевидны. Это более быстрая процедура, в ней гораздо меньше возможностей для случайных решений.

Третий вид референдума предусмотрен в ст. 53 Конституции 1958 г. В ней устанавливаются правила, касающиеся вступления в силу международных договоров. Статья не содержит слово «референдум», но в третьем абзаце уточняется: «Никакая уступка, никакой обмен, никакое присоединение территории не являются действительными без согласия заинтересованного населения»1. В данном случае речь идет о голосовании по территориальным проблемам, в частности по вопросам самоопределения французских территорий, которое может осуществляться только после консультации с заин-

1 Маклаков В.В. Конституции зарубежных государств. - М., 2012. - С. 100.

тересованным населением в виде проведения местного референдума (см. ниже).

Еще один способ применения референдума на национальном уровне появился в результате реформы от 1 марта 2005 г. В Конституцию была включена ст. 88-5, согласно которой любой проект закона, уполномочивающий ратификацию о присоединении какого-либо государства к Европейскому союзу и к Европейским сообществам, должен передаваться на референдум президентом республики. Эта норма была включена в Конституцию с целью избежать допуска Турции в состав названных международных организаций. Конституционным законом от 4 февраля 2008 г., внесшим некоторые новации в разд. XV «Европейский союз» Конституции Франции с целью облегчить ратификацию Лиссабонского договора 2007 г., указанная редакция ст. 88-5 была сохранена. С 2005 г. на основании этой статьи референдумы еще не проводились.

С начала Пятой республики (с 1958) было проведено девять референдумов на национальном уровне. Все они, как отмечалось выше, организовывались на основании ст. 11 Конституции, за исключением голосования в 2000 г. о пятилетнем сроке полномочий главы государства. Если посмотреть на эти референдумы с содержательной точки зрения (т.е. с точки зрения передаваемых вопросов), то их можно разделить на три категории:

- изменение статуса территорий - три референдума (политика в отношении Алжира 8 января 1961 г.; Эвианские соглашения 8 апреля 1962 г.; статус Новой Каледонии 6 ноября 1988 г.);

- конституционные реформы - два референдума (выборы президента республики путем прямого всеобщего голосования 28 октября 1962 г.; реформа Сената и регионализация страны 27 апреля 1969 г.);

- ратификация международных договоров - три референдума: о расширении Европейских сообществ 23 апреля 1972 г.; об утверждении Маастрихтского договора о создании Европейского союза 20 сентября 1992 г. и договора о Европейской конституции 5 мая 2005 г.

Если посмотреть на проведенные референдумы с точки зрения их периодичности, то какая-либо регулярность отсутствует; интервалы между голосованиями были от нескольких месяцев до 16 лет, а их число в течение ранее существовавшего семилетнего срока полномочий президента страны варьируется от нуля до трех.

Таблица 5

Референдумы в Пятой республике во Франции (1961-2005)1

Год проведения референдума Вопрос для голосования Процент (%) участия избирателей Процент (%) «да» по отношению к числу внесенных в списки избирателей Процент (%) «да» по отношению к числу поданных голосов

1961 Самоопределение Алжира 76,5 55,9 75,3

1962 Эвианские соглашения 75,6 64,8 90,7

1962 Прямые выборы Президента Республики 77,2 46,4 61,7

1969 Регионы и реформа Сената 80,6 36,7 46,8

1972 Расширение Европейского сообщества 60,7 36,1 67,7

1988 Самоопределение Новой Каледонии 37,0 26,0 80,0

1992 Маастрийский договор 69,7 34,0 51,0

2005 Срок полномочий Президента Республики 30,2 18,5 72,3

2005 Договор о принятии Конституции для Европы 69,4 30,6 45,3

В истории применения и эволюции института референдума в Пятой республике достаточно четко прослеживаются два последовательных этапа:

1) голлистский период - с 1959 по 1969 г.;

2) последующий период.

В начальный период этот институт, применявшийся на основе ст. 11 Конституции Франции 1958 г., превратился в плебисцит, а именно - в инструмент, подчеркивающий существующее доверие между главой государства и народом. Очевидно, что избираемый непосредственно населением глава государства несет политическую ответственность перед народом. Очевидно, что институт ответственности главы государства реализуется при избрании президента страны, но формы такой ответственности не совсем ясны, ибо не прописаны в Конституции. Эти формы скорее морального, чем юридического свойства. В выборах президента участвуют несколько кандидатов, и только один из них получает заветный мандат. Выборы президента - это, прежде всего, получение мандата

1 Ье гё£ёгеп(1ит. Ор. ей. - Р. 14.

на новый срок, и если лицо переизбирается, то трудно говорить о санкции против него за предыдущий мандат.

Что касается использования института референдума, то основателем Пятой республики всегда ставился вопрос о доверии к нему народа, и всякий раз на следующем референдуме требовалось подтверждение и возобновление такого доверия. Использованный механизм ст. 11 Конституции Франции отражал логику созданного в Пятой республике политического режима, опиравшегося на личную власть главы государства. На таких референдумах устанавливалась прямая связь между президентом и народом, который ему доверял. Вопрос о доверии ставился генералом Ш. де Гол-лем на всех референдумах в период его правления. Логическим следствием этой концепции явился уход с поста президента де Гол-ля в конце апреля 1969 г., когда на голосовании был провален проект конституционной реформы, проводившийся в соответствии со ст. 11 Конституции.

Если говорить о референдуме 1972 г. о расширении Общего рынка, проведенном президентом Франции Ж. Помпиду, то персонификации на этом голосовании удалось избежать. Ж. Помпиду напрямую не связывал это голосование со своей личностью, но тем не менее добивался иных целей, чем это указывалось в формуле референдума. Расширение ЕЭС не влияло на компетенцию его органов и французских национальных органов и не затрагивало оговоренное в ст. 11 Конституции Франции «функционирование установлений». В результате увеличения числа членов Общего рынка (включались Великобритания и другие страны) не менялось распределение компетенций между ЕЭС и органами в странах-участницах, поскольку договор об образовании Общего рынка в отношении Франции вступил в силу еще до создания Пятой республики. Цель референдума была совершенно иной - скорее политического свойства. Референдум 1972 г. должно был «вбить клин» в складывавшееся в то время единство левых сил - социалистической и коммунистической партий, поскольку между ними существовали расхождения по отношению к Общему рынку: социалисты выступали за сохранение этой организации, а коммунисты - против. Другими словами, Ж. Помпиду добился некоторых желаемых политических целей, а не только решил проблему расширения ЕЭС.

При изучении референдумов, проводимых на основании ст. 11 Конституции Франции, весьма важным является то, что в ней с самого начала не были прописаны нормы, устанавливающие контроль за действиями президента республики. Конституцион-

ный совет в решении о конституционности референдума 28 октября 1962 г. объявил о собственной некомпетентности в рассмотрении проектов, принимаемых на референдуме на основании ст. 11 Конституции Франции. Таким образом, ни один орган не может заставить президента соблюдать указанный в этой статье круг вопросов, по которому он имеет право передавать законопроекты на народное голосование. Применение этой статьи на практике зависит от интерпретации ее норм. Генерал Ш. де Голль истолковывал ее всякий раз в смысле, ему выгодном; обходя парламент, он провел серию важных решений, включая изменение самой Конституции, о чем говорилось. В целом же при Пятой республике практика применения референдума во многом зависит от субъективных факторов - от стиля управления страной со стороны президента, от его концепции легитимности, от способов выполнения им своих государственных функций.

Последователи Ш. де Голля не использовали плебисцитарную концепцию, заложенную в ст. 11 Конституции Франции 1958 г. Постепенно референдум стал применяться только для целей, прямо указанных в Конституции. Так поступили Ф. Миттеран (19161996) в 1988 и 1992 гг. и Ж. Ширак в 2000 и 2005 гг. Более того, Ж. Ширак в своем выступлении 5 июня 2000 г. перед референдумом о сокращении срока президентских полномочий с семи до пяти лет счел необходимым не сосредоточивать внимание избирателей на конечном результате голосования на этом референдуме; тем самым он стремился избежать давления на их решение. «Мы живем при демократии, которая должна быть современной, - заявил он. - Мы ставим вопрос французам, на который они должны ответить. Если они отвечают "да", то это хорошо. Если они отвечают "нет", то это очень хорошо»1. Такую же позицию Ж. Ширак занимал и при голосовании на референдуме по поводу конституции для Европы в мае 2005 г. Накануне голосования он утверждал, что «оно ничего не меняет по отношению к его нахождению в Елисей-ском дворце, ни даже по отношению к политике, которую он про-

водит»2.

Особенностью референдумов во Франции является то, что они организуются непосредственно на основе конституционных норм. Специальный закон о референдуме до конституционной реформы 2008 г. отсутствовал. Такой закон должен появиться только

1 Hamon L. Op. cit. - P. 100.

2 Le référendum. Op. cit. - P. 21.

после этой реформы и только по применению голосования по совместному решению парламентариев и избирателей (см. ниже). Предоставление права голоса, организация голосования, избирательная агитация и другие вопросы, связанные с голосованием, регулируются Избирательным кодексом, т.е. нормами, относящимися к парламентским выборам.

Основными органами, проводящими референдум, являются правительство и Конституционный совет. Согласно ст. 60 Конституции Франции 1958 г. «Конституционный совет следит за правильностью проведения референдума, предусмотренного в статьях 11 и 89, и в разделе XV. Он объявляет их результаты». На основании Ордонанса N 58-1067 от 7 ноября 1958 г., содержащего Органический закон о Конституционном совете, этому органу предоставлены важные права в организации голосования. Во-первых, согласно ст. 46 этого Закона «Правительство консультируется с Конституционным советом об организации проведения референдума. Совет немедленно уведомляется обо всех намеченных мероприятиях». «Конституционный совет вправе представить свои замечания по перечню организаций, могущих использовать официальные средства агитации» (ст. 47).

Порядок кампании по проведению референдумов регулируется декретами правительства, хотя на различных подобных голосованиях эти правила не всегда совпадают1. В этих декретах устанавливается организация подготовки кампании со стороны ее участников по общему правилу в соответствии с положениями Избирательного кодекса о выборах в Национальное собрание. В актах правительства регулируются правила о расклейке афиш, о времени радио- и теледебатов, предоставляемом политическим партиям, и возврате расходов на изготовление и распространение афиш политических партий. В официальном порядке избирателям рассылаются только циркуляр об изложении мотивов, по которым президент республики приглашает избирателей голосовать за передаваемый акт, а также сам текст этого акта. В решении правительства действует некоторая «самоуправная» (arbitraire) воля в отношении организаций, приглашаемых к использованию официальных средств массовой информации; на практике этими организациями являются только политические партии, представленные в Национальном собрании и Сенате, причем пропорционально чис-

1 Chantebout B. Droit constitutionnel. - 28-e éd. - P., 2011. - P. 447.

ленности их представителей1. Так, на последнем референдуме по поводу ратификации Договора о конституции для Европы, проведенном 29 мая 2005 г., к официальным средствам агитации были допущены только политические партии, представленные по меньшей мере пятью депутатами в Национальном собрании или пятью членами в Сенате или получившие по меньшей мере 5% действительных голосов на выборах Европейского парламента в июне 2004 г.2

Как уже говорилось, результаты национального референдума объявляются Конституционным советом Франции, который также следит за правильностью проведения голосования (ст. 60 Конституции Франции). Его компетенция ограничена только названными вопросами. После издания Органического закона по применению ст. 11 Конституции после конституционной реформы 2008 г. эти полномочия очень сильно увеличатся (см. ниже). Уже упоминалось, что компетенция Конституционного совета как органа конституционной юстиции не распространяется на рассмотрение конституционности самих референдарных законов, поскольку они являются прямым выражением национального суверенитета. Это правило появилось в решении данного Совета от 6 ноября 1962 г., когда президент Ш. де Голль передал на утверждение референдума конституционную поправку об избрании главы государства путем всеобщего и прямого голосования. Конституционный совет подтвердил названный принцип в решении по поводу ратификации Маастрихтских соглашений от 23 сентября 1992 г. В последнем случае Совет сослался также и на то, что в ст. 17 Ордонанса, содержащего Органический закон о Конституционном совете от 7 ноября 1958 г., содержится выражение «законы, принятые Пар-ламентом»3.

При осуществлении своих контрольных функций за операциями при голосовании Конституционный совет проверяет законность результатов голосования, саму законность голосования, выносит решения по поводу жалоб о голосовании и его результатах. На местах Совет представлен назначаемыми им уполномоченными для наблюдения за проведением референдума. Эти уполномочен-

1 Chantebout B. Droit constitutionnel. - 28-e éd. - P., 2011. - P. 447.

2 Chantebout B. Droit constitutionnel. - 23-e éd. - P., 2006. - P. 429.

3 Favoreu L., Philip L. Les grandes decisions du Conseil constitutionnel. -12-e éd. - P., 2003. - P. 791.

ные подбираются из числа судей общих или административных судов, и их число достигает полутора тысяч.

Конституционный совет, однако, постепенно расширяет свою компетенцию при проведении референдумов. В 1961 г. Государственный совет отказался аннулировать декреты правительства о проведении кампании по проведению референдума, сославшись на то, что он не может оценивать их законность, «не вторгаясь в оценку законности референдарного закона»1. В 2000 г. Конституционный совет заявил о своей компетентности оценивать законность таких декретов. В связи с этим можно предположить, что в более позднее после 2000 г. время Совет цензурировал бы декрет, изданный в октябре 1962 г., о передаче на референдум проекта конституционного закона при нарушении Президентом республики ст. 89 Конституции. Здесь еще раз повторим, что сами результаты референдума, на котором принимается какой-либо закон, Конституционный совет в те годы отказывался рассматривать.

В начале 90-х годов отношение населения к институту референдума стало постепенно меняться; опросы общественного мнения показывали положительную эволюцию по отношению к этому институту. Большинство опрашиваемых хотели бы, чтобы государственная власть консультировалась с ними по таким вопросам, как смертная казнь, реформы социального обеспечения и аудиовизуальных средств, досрочное прерывание беременности и др. При этом опрашиваемые не затрагивали проблем организации государственной власти, существования действующих институтов, которые не должны быть предметами референдарных процедур, как это установлено ст. 11 Конституции Франции2.

Реагирование государственных структур на различные требования политических партий и эволюцию общественного мнения проявилось в образовании в декабре 1992 г. Декретом президента Ф. Миттерана Консультативного комитета по пересмотру Конституции, известного по имени его председателя, выдающегося французского конституционалиста и административиста Жоржа Веделя (1910-2002). Этот Комитет получил неформальное название «Комитета Веделя». Одним из предложений Ф. Миттерана, направленных этому Комитету, было «расширить применение референ-

1 Chantebout B. Droit constitutionnel. - P. 430.

2 SOFRES. L'état de l'opinion 1993. - P., 1993. - P. 236.

дума в области основных гарантий публичных свобод»1. В своем докладе, опубликованном в феврале 1993 г., «Комитет Веделя» не только предложил включить в сферу применения референдума «основные гарантии, предоставленные гражданам, для осуществления ими публичных свобод», но и наравне с президентской инициативой дать возможность требовать голосования «пятой части членов парламента, поддержанной десятой частью избирателей, занесенных в избирательные списки». Законопроект Ф. Миттерана, внесенный в Национальное собрание в марте 1993 г. на основании указанного доклада «Комитета Веделя», включал и названное расширение сферы применения референдума. Однако парламентские выборы, проведенные чуть позже в том же в 1993 г., окончились поражением социалистической партии, и в Национальном собрании получили большинство правые политические группировки. Реформа института референдума была отложена. Затем последовала смерть Ф. Миттерана. Только спустя 13 лет идеи «Комитета Веделя» были восприняты в результате конституционной реформы 2008 г.

В то же время предложение Ф. Миттерана включить в ст. 11 Конституции «основные гарантии, предоставляемые гражданам, для осуществления ими своих публичных прав» было отложено не только по названным политическим причинам, но и вследствие того, что обнаружилась возможность использования референдума для отказа от гарантий прав и свобод, предоставляемых и обеспечиваемых Конституционным советом.

Преемник Ф. Миттерана Ж. Ширак предпочел расширить область применения референдума вопросами иного характера. В результате конституционной реформы 4 августа 1995 г. в ст. 11 Конституции Франции к первоначальным областям референдума были добавлены законопроекты «о реформах в экономической и социальной политике нации, а также публичных служб, которые к этой политике имеют отношение». Референдум был оставлен в качестве исключительной прерогативы президента. В его полномочия входит передача на народное голосование актов, которые впоследствии не могут стать предметом рассмотрения со стороны органов конституционного контроля. Новая редакция ст. 11 Конституции Франции предоставила президенту, помимо имевшихся, право передавать на народное голосование вопросы экономиче-

1 Propositions pour une révision de la Constitution, rapport au président de la République // La documentation française. - P., 1993. - N 1. - P. 11.

ской и социальной политики и относящихся к этой политике публичных служб. То есть фактически из компетенции парламента (ст. 34 Конституции Франции) было изъято его право принимать акты в порядке простого законодательства.

Расширение полномочий президента страны было встречено оппозиционными выступлениями ряда депутатов и сенаторов, увидевших в таком расширении возможность посягательства на права и свободы граждан. Вопрос об институтах, относящихся к публичным службам, может затрагивать право на забастовку служащих государственных учреждений, а также посягать на организацию государственных образовательных учреждений. Однако в сферу полномочий парламента не было внесено каких-либо изменений.

Еще одним нововведением конституционной реформы 1995 г. стало предоставление парламентариям возможности предварительно обсуждать любой проект закона, передаваемый на референдум, но окончательное решение было оставлено за правительством. Парламентарии могут обсуждать проект, но не голосовать по нему. Такая новая формула взаимоотношений между законодательной и исполнительной властями вполне может повлечь конфликты и разногласия между ними, а затем между парламентом и избирательным корпусом.

После пересмотра в 1995 г. ст. 11 Конституции во Франции были проведены только два референдума: первый - в 2000 г., о сокращении срока полномочий президента республики с семи до пяти лет, и второй - о ратификации конституции для Европы, завершившейся отклонением этого акта. Положения о новой области применения всенародного голосования, таким образом, еще не были использованы.

Идея включения в государственную систему института референдума, как в Швейцарии или в Италии, продолжала «соблаз-нять»1 французских деятелей различных политических спектров -от правой партии «Движения за народную поддержку» до коммунистов, поскольку эта идея указывала на приверженность к демократии, на ее развитие. К этому институту положительно относились и четыре президента Пятой республики, последовательно сменявшие друг друга на высшем государственном посту с 1974 г., а именно Валери Жискар д'Эстен, Франсуа Миттеран, Жак Ширак в своих избирательных кампаниях в 1993 и 1995 гг. и Никола Сар-кози в «Письме о задачах комитета Балладюра», как и многие кан-

1 Hamon F., Troper M. Droit constitutionnel. - 32-e éd. - P., 2011. - P. 571.

дидаты в президенты (Раймон Барр или Сиголен Руаяль), - все они в более или менее четкой форме высказывались за включение в государственную систему референдума по народной инициативе1.

Идея о расширении сферы применения референдума была реализована как одна из частей новой конституционной реформы 2008 г. Она содержалась в ст. 3 bis Закона о модернизации институтов от 23 июля 2008 г., дополнившей ст. 11 Конституции. Однако в этом случае изменения носили не материальный (как это было в реформе 1995 г.), а процессуальный характер. Референдум может быть организован по тем же вопросам, что и голосование по предложению президента страны, но «по инициативе одной пятой членов Парламента, поддержанной одной десятой частью избирателей, внесенных в избирательные списки. Эта инициатива обладает формой законодательного предложения и не может предлагать отмену какого-либо законодательного положения, промульгирован-ного меньше года тому назад.

Условия представления инициативы и условия, при соблюдении которых Конституционный совет контролирует соблюдение положений предыдущего абзаца, устанавливаются органическим законом.

Если названное законодательное предложение не было рассмотрено обеими палатами парламента в срок, установленный органическим законом, то президент республики передает его на референдум. Если же оно не было одобрено французским народом, то никакое новое предложение о проведении референдума по тому же вопросу не может быть представлено до истечения двухлетнего срока, следующего за датой голосования»2.

Таким образом, условиями проведения такого референдума стало предложение законодательного акта пятой частью парламентариев, поддержанное десятой частью лиц, занесенных в списки избирателей; а если речь идет об отмене закона, то этот акт должен быть промульгирован не менее года тому назад. Детали проведения голосования должны быть установлены органическим законом, в котором определяются сроки рассмотрения предложенного акта парламентскими палатами.

Сама процедура внесения предложения со стороны парламентариев выглядит весьма затрудненной, поскольку требует под-

1 La révision de 2008: Une nouvelles Constitution? / Ouvrage coordonné par Jean-Pierre Camby, Patrie Fraisseix, Jean Gicquel. - P., 2011. - P. 45.

2 Маклаков В.В. Указ. соч. - С. 86.

писи 185 человек, т.е. пятой части состава парламента (в настоящее время 577 депутатов и 343 сенатора). К тому же нужно учитывать, что поскольку все депутаты Национального собрания избираются по мажоритарной системе и по такой же системе формируется часть Сената (а эта система в отличие от пропорциональной снижает влияние политических партий на поведение парламентариев), то, вероятно, будет трудно собрать требуемое число подписей без поддержки одной из двух основных партий страны, а именно социалистической партии или «Движения за народную поддержку». Число подписей, таким образом, видимо, представляет собой один из фильтров для применения указанного референдума.

Если названное требование о числе подписей парламентариев выполнено, то законодательное предложение вместе с подписями передается в Конституционный совет, который его изучает с точки зрения допустимости, т. е. оценивает, входит ли предложение в те области, которые разрешены и указаны в ст. 11 Конституции. Законодательное предложение должно получить поддержку десятой части избирательного корпуса. В настоящее время эта часть составляет по меньшей мере 4,5 млн. избирателей, т.е. в девять раз больше, чем нужно в Италии, для того чтобы «запустить» процедуру референдума. Число подписей для «запуска» этой процедуры имеет огромное значение. В разных странах это число выражается по-разному. Например, оно обозначено в абсолютных цифрах в Италии и Швейцарии; или должно составлять процентное отношение к числу занесенных в списки избирателей или к числу голосовавших на последних выборах (последний случай предусмотрен на штатном уровне в США). Вероятно, количество подписей не должно быть слишком малым, чтобы избежать проведения референдумов, которые не отвечают потребностям и пониманию населения, но оно не должно быть и слишком большим, чтобы практически невозможно было собрать требуемое число автографов избирателей в предусматриваемый срок и мобилизовать необходимые ресурсы для проведения такого голосования. Ранее в работе указывалось на мнение Европейского института народной инициативы и референдума о том, что требование сбора 5% подписей избирателей делает осуществление народной инициативы очень трудным, а барьер в 10% - практически невозможным. Представляется, что такая невозможность ожидает и французскую вновь введенную референдарную процедуру по инициативе парламентариев и поддерживающих их избирателей.

Как уже упоминалось, детальное регулирование названной процедуры должно содержаться в Органическом законе. Два закона -один органический, а другой простой - были внесены правительством в Национальное собрание в январе 2010 г., но были приняты только 6 августа 2013 г. Такой долгий срок разработки этих актов объясняется проведением выборов в июне 2012 г., когда был избран новый состав Национального собрания. Победу на этих выборах одержала дотоле оппозиционная Социалистическая партия, которая сменила у власти правое «Движение за народную поддержку» во главе с Н. Саркози. В результате изменения политической обстановки в стране несколько изменились и предлагавшиеся ранее законодательные положения для реализации ст. 11 Конституции Франции.

Два закона - Органический - № 2013-1114 от 6 декабря 2013 г. о применении ст. 11 Конституции и простой - № 2013-1116 от 6 декабря 2013 г.1 с таким же названием регулируют детали применения института референдума по инициативе парламентариев, поддержанной избирателями.

Согласно Органическому закону предложения парламентариев должны передаваться в бюро соответствующей палаты и тотчас же направляться в Конституционный совет ее председателем. Последний немедленно уведомляет об этом президента республики, премьер-министра и председателя другой палаты.

Главную «скрипку» в начавшейся референдарной процедуре играет Конституционный совет, который в месячный срок, считая со времени передачи законопредложения, проверяет, что:

1) законопредложение представлено по меньшей мере пятой частью членов парламента, причем эта пятая часть рассчитывается на основе числа действительно занимаемых мест (des siège effectivement pourvus) ко дню регистрации запроса Конституционным советом, округленных до следующей более высокой цифры в случае образования долей;

2) предмет законопредложения отвечает условиям, указанным в третьем и абз. 3 и 6 ст. 11 Конституции; названные сроки исчисляются со дня регистрации запроса Конституционным советом;

3) никакое положение законопредложения не противоречит Конституции. Если это предложение отвечает конституционным условиям и требованиям Органического закона, то в публикации

1 Mode of access: http//www.legifrance.gouv.fr./affichTexte.do$jsessioniod= D63945ECC3CB5DD45507...

об этом решении Совета указывается число полученных подписей избирателей в поддержку названного законопредложения.

На этот орган возложена задача следить за законностью операций по сбору подписей (des soutiens) в поддержку предложения.

Сбор подписей возложен на Министерство внутренних дел. Избиратели должны ставить свои подписи электронным путем, причем они не могут отзываться. Начало периода по сбору подписей начинается в месяц, следующий за опубликованием решения, которым Конституционный совет объявил, что законопредложение отвечает соответствующим конституционным условиям и требованиям Органического закона. Время сбора составляет девять месяцев. Если предусмотрены президентские или всеобщие парламентские выборы в течение шести месяцев, следующих за решением Конституционного совета, то период сбора начинается в первый день десятого месяца, следующего за предусмотренными или состоявшимися последними выборами. При роспуске Национального собрания, вакантности поста президента республики или наличии препятствий к исполнению президентом своих обязанностей, констатируемого Конституционным советом, течение времени для сбора подписей приостанавливается, считая со дня опубликования декрета о созыве избирателей на выборы. Этот период возобновляется в первый день десятого месяца, следующего за проведением выборов.

Если у избирателя нет возможности поставить свою подпись электронным путем, то это он может сделать в наиболее населенной коммуне кантона, или в эквивалентном административном округе, или в консульском учреждении. Кроме того, избиратель может потребовать зарегистрировать свою подпись электронным путем служащим коммуны (un agent de la commun) или консульского учреждения; при этом он ставит свою подпись на листе бумаги.

Со списком подписей в поддержку законопредложения может ознакомиться любое лицо. По окончании срока в два месяца, считая со времени опубликования в «Journal officiel» решения Конституционного совета о том, что это предложение получило поддержку по меньшей мере десятой части избирателей, внесенных в избирательные списки, собранные сведения при проведении операций по сбору подписей уничтожаются.

Статья 9 Органического закона установила, что если законо-предложение на было рассмотрено по меньшей мере один раз в каждой из обеих парламентских палат в шестимесячный срок, считая со времени опубликования в «Journal officiel» решения Кон-

ституционного совета, о том, что получена поддержка по меньшей мере десятой части избирателей, внесенных в избирательные списки, то президент республики передает это законопредложение на референдум. Этот срок приостанавливается на время между двумя очередными сессиями.

Простой Закон от 6 декабря 2013 г. установил уголовные санкции за различные нарушения референдарной процедуры, а также размеры финансовых дарений. В частности, дарения должны предоставляться должным образом идентифицированным физическим лицом для финансирования действий, направленных на содействие или на воспрепятствование (favoriser ou défavoriser) сбору подписей и не должны превышать 4600 евро.

Любое дарение с суммой более 150 евро, предоставляемое политической партии или группировке для финансирования сбора или воспрепятствование сбору подписей, должно быть произведено чеком, переводом, автоматическим перечислением или банковской картой. Политическая партия или группировка выдает расписку по каждому дарению.

Общая сумма дарений, предоставленных политической партии или группировке для финансирования сбора или воспрепятствования сбору подписей, не может превышать 20% общего собранного фонда.

За исключением политических партий и группировок юридические лица не могут участвовать в финансировании сбора или воспрепятствовании сбору подписей, как не может этого делать ни одно иностранное государство или иностранное юридическое лицо публичного права. Нарушение указанных положений о дарениях подлежит наказанию, предусмотренному разд. II ст. L. 113-1 Избирательного кодекса1.

В целом же предложенный институт референдума, расширяющий сферу его применения, рассматривается во Франции как важное средство демократии, предоставляющее возможность граж-

1 Статья 113....

«II. Подлежит наказанию штрафом до 3750 евро и лишению свободы до одного года или только одному из этих двух наказаний лицо, которое для целей избирательной кампании предоставит пожертвование в нарушение положений статьи Ь.52-8.

Если даритель является юридическим лицом, то положения вышеуказанного абзаца применяются к юридическим руководителям или фактическим руководителям этого лица».

данам играть активную роль в политической жизни. Вопрос, однако, состоит в том, могут ли быть использованы эти возможности при установленных фильтрах по его организации и проведению.

Еще один референдум, практиковавшийся и практикуемый во Франции по местным и территориальным проблемам, проводился и сейчас может проводиться на основании уже упоминавшейся ст. 53 Конституции 1958 г., поскольку: «Никакая уступка, никакой обмен, никакое присоединение территории не являются действительными без согласия заинтересованного населения»1. На основании этой статьи было проведено несколько голосований. Так, 1 июля 1962 г. алжирский народ решительно высказался за независимость и за сотрудничество с Францией на основе соглашений, выработанных в Эвиане. Позитивный ответ 6 млн. голосов («против» - только 16 тыс.) позволял Алжиру провозгласить независимость. Состоялись также референдумы о статусе Коморских островов (1974), островов Майотт (1976), о статусе Джибути (1977) и Новой Каледонии (1988).

Постепенно возможности для проведения референдумов на конституционной основе стали преумножаться. На основе соглашений в столице Новой Каледонии Нумеа (Noumea) 5 мая 1998 г. и последовавших поправок в ст. 76 и 77 Конституции Франции стало возможным с 1998 г. проведение в этой части Франции соответствующих голосований. В мае 2000 г. Конституционный совет разъяснил существующие возможности организации рефрендумов «для заморских народов», а конституционный пересмотр 28 марта 2003 г. установил солидную почву для референдумов во всех территориальных единицах страны.

Конституция Франции 1958 г. различает несколько референ-дарных режимов: для всех территориальных коллективов (ст. 53 и 72); отдельно для заморских коллективов (ст. 72-4 и 73); специальный режим для Новой Каледонии (ст. 76 и 77).

Помимо указанных выше правил ст. 53 Конституции страны референдумы во всех территориальных коллективов могут проводиться на основе абз. 2 ст. 72: «При соблюдении условий, предусмотренных органическим законом, проекты, выносимые на обсуждение, или какой-либо акт, относящийся к компетенции какого-либо территориального коллектива, могут быть переданы на референдум по решению избирателей этого коллектива»2. Это широкое

1 Маклаков В.В. Конституции зарубежных государств. - C. 100.

2 Там же. - С. 108.

по содержанию положение позволяет предоставить слово избирателям территориальной единицы при проведении референдумов с утверждающим характером. Они могут быть организованы по предложению органов исполнительной власти, выборных собраний коллективов по вопросам их компетенции, за исключением актов индивидуального характера.

Закон Франции от 1 августа 2003 г. регулирует порядок проведения и организацию таких голосований, хотя ранее существовало законодательство, позволявшее применять такое же голосование при объединении коммун (Закон от 16 июня 1971 г.). По мнению французских исследователей, местные референдумы характеризует недостаточная активность избирателей (в голосованиях с 1995 по 2004 г. уровень был выше 50%), а их число является крайне незначительным. Так, в 1995 г. число местных референдумов во Франции по данным МВД страны составляло: в 1995 г. - 1; в 1996 г. - 27; в 1997 г. - 16; в 1998 г. - 31; в 1999 г. - 3; в 2000 г. -3; в 2001 г. - 21; в 2002 г. - 26; в 2003 г. - 17; в 2004 г. - 39. При этом 37,8% голосований были посвящены городскому планированию, 20,6% - вопросам обеспечения публичных органов, 28,8% -коммунальной жизни, а 12,8% голосований были проведены противозаконно, поскольку на них рассматривались вопросы, входящие в компетенцию государства. Что же касается размера коммун, в которых были проведены референдумы, то МВД Франции представил следующие цифры: в коммунах с численностью населения менее 3500 жителей (число таких коммун составляет 33 915) состоялось 99 голосований; в коммунах с численностью населения от 3500 до 5000 (801 коммуна) - 14 голосований; с численностью от 5000 до 10 тыс. (всего 975) - 17; с численностью от 10 тыс. до 20 тыс. (всего 426) - 29; с численностью от 20 тыс. до 50 тыс. (всего 300); и в коммунах с населением более 50 тыс. человек (всего 112) - 51.

Если указанные выше ст. 53 и 72-1 Конституции Франции 1958 г. могут применяться повсеместно, то существуют и более специфические положения. Так, согласно ст. 72-4 (результат конституционного пересмотра от 28 марта 2003 г.) изменение статуса заморских территориальных коллективов, а также их слияние или разъединение предусматривают необходимые консультации заинтересованного населения. Такие консультации могут проводиться по решению президента по предложению правительства после обсуждения в обеих палатах парламента или по совместному их

1 Ье гё£ёгеп(1ит. Ор. сИ. - Р. 54.

предложению. На основании этой статьи, например, 24 января 2010 г. состоялись сразу два голосования - в Гвиане и на Мартинике - для сохранения их правового статуса, установленного ст. 73 Конституции, в частности для сохранения в этих территориях права принимать законы и регламенты по полному праву и адаптировать их с учетом своих особых характеристик и обстоятельств. Такое адаптирование проводится самими территориальными коллективами.

Кроме того, абз. 7 ст. 73 Конституции Франции требует согласия заинтересованного населения при образовании какого-либо коллектива, заменяющего заморский департамент и заморский регион или учреждающего одно законодательное собрание для этих двух коллективов. Такое образование осуществляется путем издания закона этих коллективов.

Наконец, ст. 76 и 77 Конституции Франции предусматривают специальные случаи применения референдума в Новой Каледонии. Эта территория страны обладает специальным статусом после конституционного пересмотра 20 июля 1998 г., о чем уже говорилось. Такие голосования возможны при движении к полному суверенитету, который Новая Каледония должна обрести в 2014 г.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В начале прошлого века референдум занимал весьма скромное место среди институтов государственного управления зарубежных стран. Превалирующими органами, принимавшими решения, продолжали оставаться представительные учреждения. Постепенно число прямых народных консультаций стало увеличиваться; это процесс резко «взял темп» сразу после Первой мировой войны, когда референдумы в различных формах получили широкое конституционное закрепление; после Второй мировой войны число норм о непосредственном участии народа в принятии решений, включенных в конституционные положения различных стран, еще более возросло. Такой эволюции способствовали несколько факторов, и прежде всего - демократизация избирательного права после 1917 г., а именно предоставление права голоса женщинам и постепенное снижение возраста активного избирательного права (практически повсеместно до 18 лет), введение пропорциональной избирательной системы.

Некоторые трансформации в применении института референдума произошли после 90-х годов прошлого века, т.е. после окончания «холодной войны» и распада социалистической системы. Идеологический подтекст референдумов, иногда использовавшийся на таких голосованиях, перестал применяться, и среди вопросов, ради которых созывался избирательный корпус, все чаще стали появляться проблемы повседневной жизни.

Одновременно возникла и новая тенденция в использовании референдумов, связанная с глобализацией экономической и политической жизни и образованием наднациональных объединений, таких как Европейский союз. Передача государствами-членами своей значительной компетенции на уровень Союза привела к ограничению роли национальных парламентов при принятии реше-

ний и к сокращению возможностей проведения всенародных голосований по переданным вопросам.

Еще одним последствием увеличения числа референдумов стало в некоторой мере уменьшение роли и значения политических партий в политическом процессе, которые в большинстве своем негативно относятся к подобному виду волеизъявления избирательного корпуса. Избиратель, опуская свой бюллетень в урну, может сообразовываться со своими собственными суждениями и не прислушиваться к мнениям политических партий.

В настоящее время при интенсивном распространении и преумножении различных средств массовой информации институт референдума не может не рассматриваться вне контекста их влияния, как и деятельности различных лоббистских групп при подготовке, организации и проведении таких голосований. Результаты голосования на референдуме - проблема нескольких составляющих. Прежде всего, имеет несомненное значение уровень осведомленности, образованности избирательного корпуса, понимания им поставленных проблем, как и желания участвовать в политической и общественной жизни. Идеальным является положение, когда избиратель хорошо разбирается в существе проблемы, выносимой на решение избирательного корпуса, и осознанно отдает свой голос. С другой стороны, оценка результатов референдума не может быть отделена от деятельности средств массовой информации; часто итог голосования - это всего-навсего результат внешнего воздействия на избирателей.

При голосованиях по народной инициативе нельзя забывать об участии групп давления, обладающих широкими финансовыми и организационными возможностями для достижения своих целей. Сбор надлежащего числа подписей избирателей, организация соответствующей референдарной кампании напрямую зависят от возможностей организаторов.

Вместе с тем совершенно очевидно, что референдумы, внешне весьма похожие один на другой, сильно отличаются по существу и целям. Очевидно, что это очень демократический институт, в котором избиратели высказываются по поводу предлагаемых решений. Однако уровень этого демократизма в зависимости от вида референдума весьма различается. Наибольшее значение с точки зрения избирателей имеют референдумы, проведение которых не зависит от ограничений по выдвигаемым проблемам. Другими словами, в этом случае предметная сфера применения референдума равна или, может быть, превышает сферу действия

законодательной власти, осуществляемой парламентом или иным представительным органом. Такое соотношение сфер применения закона и референдума мы наблюдаем в Швейцарии. В Италии и Дании область использования референдарного голосования несколько уШже. Если же голосование проводится только по решению центральных органов государственной власти (президент, правительство, парламент), то избирателям остается лишь голосовать «да», «нет» или воздержаться. Сам избиратель не влияет на предложение о проведении референдума, не участвует в формировании поставленных вопросов. Институт народной инициативы или инициатива других субъектов политического процесса, кроме государства, значительно расширяют демократические возможности референдума.

Таким образом, референдум является весьма демократическим институтом в государствах с соответствующим политическим и государственным режимом. Однако история знает весьма убедительные примеры превращения этого института в идеологическое и политическое орудие авторитарных режимов, о чем говорилось ранее, - при Наполеонах Бонапартах во Франции; в фашистской Германии; в Италии при Б. Муссолини; в Испании при Ф. Франко; т.е. в условиях отсутствия прав и свобод, господства одной политической партии, применения открытых методов подавления референдум превращался в инструмент в руках авторитарной власти, в иллюзию демократии.

В.В. Маклаков

РЕФЕРЕНДУМ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

Учебное пособие

Оформление обложки И. А. Михеев Компьютерная верстка Л.Н. Синякова Корректор Я. А. Кузьменко

Гигиеническое заключение № 77.99.6.953.П.5008.8.99 от 23.08.1999 г. Подписано к печати 28/I - 2014 г. Формат 60x84/16 Бум. офсетная № 1. Печать офсетная Свободная цена Усл. печ. л. 8,0 Уч.-изд. л. 7,0 Тираж 300 экз. Заказ № 229

Институт научной информации по общественным наукам РАН,

Нахимовский проспект, д. 51/21, Москва, В-418, ГСП-7, 117997 Отдел маркетинга и распространения информационных изданий Тел. / Факс: (499) 120-4514 E-mail: [email protected]

E-mail: [email protected] (по вопросам распространения изданий)

Отпечатано в ИНИОН РАН Нахимовский проспект, д. 51/21 Москва, В-418, ГСП-7, 117997 042(02)9