Законодательный процесс в современной Франции

Маклаков В. В.

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК

ИНСТИТУТ НАУЧНОЙ ИНФОРМАЦИИ ПО ОБЩЕСТВЕННЫМ НАУКАМ

В.В. МАКЛАКОВ

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС В СОВРЕМЕННОЙ ФРАНЦИИ

Учебное пособие

МОСКВА 2014

ББК 67.400 М 159

Серия «Правоведение»

Центр социальных научно-информационных исследований

Отдел правоведения

ВВ. Маклаков - д-р юрид. наук, профессор Московского государственного университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА), ведущий научный сотрудник ИНИОН РАН

Рецензенты:

И.А. Умнова - доктор юридических наук, профессор И.А. Нагорная - кандидат юридических наук

Маклаков В.В.

М 159 Законодательный процесс в современной Франции: Учеб. пособие / РАН. ИНИОН. Центр социал. науч.-информ. исслед. Отд. правоведения; Отв. ред. Алферова Е.В. - М., 2014. - 182 с. - (Сер.: Правоведение). ISBN 978-5-248-00750-9

Раскрываются процесс принятия законов Парламентом Франции, особенности законодательной инициативы, процедуры обсуждения законопроектов, их прохождение в палатах Парламента, роль Президента и Правительства страны в законотворческом процессе. Рассматривается также порядок принятия законов на референдуме и в условиях чрезвычайного положения.

В приложении даны переводы некоторых нормативных правовых актов, регулирующих законодательный процесс во Франции. Адресуется преподавателям, аспирантам и студентам юридических вузов и факультетов.

ББК 67.400

ISBN 978-5-248-00750-9

©ИНИОН РАН, 2014

СОДЕРЖАНИЕ

Предисловие.........................................................................................5

Глава 1. Французский парламент: Правовое положение..................9

Глава 2. Законодательный процесс в Парламенте Франции..........31

2.1. Подготовительная фаза принятия простых законов.............35

2.2. Рассмотрение и голосование законопроектов.......................43

2.3. Дисциплина парламентариев..................................................53

2.4. Устранение разногласий между палатами Парламента.......54

2.5. Промульгация закона и вступление его в силу.....................58

2.6. Опубликование закона.............................................................62

Глава 3. Специальные законодательные процедуры

в Парламенте Франции...................................................................64

3.1. Процедура изменения Конституции Франции 1958 г..........64

3.2. Органические законы...............................................................71

3.3. Законы-рамки о равновесии публичных финансов

и финансовые законы..................................................................75

3.4. Законы о финансировании социального обеспечения..........80

3.5. Законы, разрешающие ратификацию международных соглашений...................................................................................82

Глава 4. Принятие законов вне Парламента.................................... 85

4.1. Делегированное законодательство.........................................85

4.2. Законы, принимаемые на референдуме.................................90

4.3. Президентское законодательство на основе ст. 16 Конституции Франции 1958 г...................................................103

Приложение

Ордонанс № 58-1066, содержащий Органический закон, разрешающий парламентариям в исключительных случаях делегировать свое право голосовать ..........................................106

3

Ордонанс № 58-1100 от 17 ноября 1958 г. о деятельности палат

Парламента....................................................................................107

Органический закон № 2009-403 от 15 апреля 2009 г. о применении статей 34-1, 39 и 44 Конституции

Франции 1958 г.............................................................................121

Конституция Франции 1958 г. (Извлечение).................................126

Органический закон № 2013-1114 от 6 декабря 2013 г. о

применении статьи 11 Конституции Франции 1958 г...............127

Закон № 2013-1116 от 6 декабря 2013 г. о применении

статьи 11 Конституции Франции 1958 г....................................132

Декрет № 59-635 от 19 мая 1959 г. о формах промульгации законов Президентом Республики, измененный декретом

№ 90-218 от 8 марта 1990 г.........................................................137

Словарь терминов............................................................................139

4

ПРЕДИСЛОВИЕ

В современной Франции практикуются несколько способов принятия законов; из них основные - принятие законов в Парламенте и непарламентскими способами. Законодательная процедура (законодательный процесс) тщательно регулируется многими нормативными правовыми актами различных государственных органов страны.

По общему смыслу термин «процесс» (от лат. «ргосеяяю») означает движение вперед, продвижение, «процедура» (от лат. «procedere») - выходить, выступать, появляться, проходить, протекать, продолжаться. Как видим, второй термин имеет сходное значение со словом «процесс». Оба термина означают последовательное осуществление каких-либо действий в каком-либо органе или в какой-либо деятельности, на конечной стадии которой принимается решение. И процесс, и процедура чаще всего имеют несколько авторов и порой значительное число участников; обычно они разделены на ряд последовательных стадий.

В узком и более традиционном смысле термины «процесс» и «процедура» означают правила организации и проведения последовательный действий (или некоторых из них). Таких процессов может быть множество. Применительно к конституционному праву можно указать на процедуры и процессы проверки конституционности законов, реализации парламентского контроля за деятельностью правительства, осуществления контроля за выборами в центральные и местные органы государственной власти и др.

Реализация законодательных полномочий парламентом всегда проводится в соответствии с определенной процедурой. В принципе каждое полномочие имеет определенный порядок его осуществления. Обычно законодательная процедура определяется как официально установленный порядок принятия закона, закрепленный в соответствующих нормативных правовых актах. Данный

порядок предусмотрен в Конституции Франции 1958 г., а также в органических законах и других нормативных правовых актах (простых законах, регламентах палат Парламента и др.). Этот порядок представляет собой последовательные действия по принятию предлагаемого законопроекта, с тем чтобы он в результате совершения определенных процедур и прохождения всех стадий процесса стал законом и вступил в силу. Привлечение к разработке законов заинтересованных органов, политических партий, различных общественных организаций, а также групп граждан направлено на повышение качества и эффективности принимаемых законов.

В словарях русского языка подчеркивается официальность действий при употреблении термина «процедура», что отличает данный термин от понятия «законодательный процесс», которое является более широким по объему и содержанию и представляет собой фактическую реализацию парламентского полномочия. Например, при принятии какого-либо закона с соблюдением установленной процедуры могут происходить действия и события, правилами процедуры не предусмотренные и / или направленные на изменение решения по принимаемому акту (например, демонстрации около здания парламента, забастовки, принятие резолюций различными организациями и др.).

За рубежом давно выработаны и применяются законодательные процедуры, весьма похожие в разных странах. Ими являются законодательная инициатива, рассмотрение законопроекта в парламентских комиссиях и комитетах, рассмотрение и принятие палатами парламента, разрешение противоречий между палатами, санкционирование, промульгация и опубликование. Применяемые процедуры принятия законов в парламентах, а также на референдумах и другими способами имеют очень большое значение для понимания сути конкретного политического режима, конкретной правовой системы в любой стране. Эти процедуры получают закрепление прежде всего в конституциях, а затем детализируются в регламентах палат и отдельных специальных актах, регулирующих эти вопросы в парламенте и вне его. Если сопоставить законодательные процедуры в Пятой республике во Франции (с 1958 г.), особенно существовавшую до конституционной реформы 2008 г., и в современной Швейцарии, то в первой отчетливо проявляется главенствующая роль Правительства при внесении, прохождении и принятии законопроектов; во второй - широко используются институты непосредственной демократии, начиная с вполне доступной народной законодательной инициативы в конституционной

и других областях. Например, при принятии простых законов в Швейцарии установлен срок в 100 дней, в течение которого инициативным группам граждан предоставляется возможность собрать 50 тыс. подписей избирателей, для того чтобы провести референдум о необходимости акта, принятого Федеральным собранием, т.е. Парламентом Швейцарии. При представлении народной законодательной инициативы Федеральное собрание, если оно с этим проектом не согласно, может внести контрпроект, и тогда избирательный корпус приглашается к участию в процедуре, называемой народным выбором. Референдум проводится в обязательном порядке при ратификации международных договоров, при изменении конституции (требуется 100 тыс. подписей избирателей) и в некоторых других случаях. Совершенно очевидно, что степень демократизации законотворчества в Швейцарии выше, чем во Франции.

В зарубежных странах давно принято подразделять законы в зависимости от их содержания и порядка принятия. Наиболее распространенным является их классификация по содержанию - на конституционные, простые и финансовые. Исторически во Франции вследствие разных политических причин данная градация значительно шире; законы подразделяются на конституционные, органические, референдарные, финансовые, уполномочивающие (т.е. принятые в порядке делегированного законодательства), разрешающие ратификацию международных договоров и, наконец, простые законы. Во французской юридической литературе встречаются и другие названия, например: законы «включающие все» (lois fourre-tout); законы, содержащие различные положения социального порядка или положения экономического и финансового характера. Принимаются также разнообразные законы об упрощении законодательства, которые, однако, в отличие от вышеперечисленных не обладают какими-либо процессуальными особенностями при принятии1.

Соблюдение заранее установленных процедур принятия законов, предусмотренных конституциями современных государств и соответствующими нормативными правовыми актами, является одной из важных черт, позволяющих характеризовать государство как правовое. Отсутствие процессуальных правил или их систематическое нарушение, напротив, характеризуют политический режим в стране как авторитарный, диктаторский. В демократических

1 См.: Ardant Ph., Mathieu B. Institutions politiques et droit constitutionnel. -23-e éd. - P., 2011. - P. 599.

странах учреждаются контрольные органы для наблюдения за соблюдением установленного порядка принятия законов. Такими органами по общему правилу являются учреждения конституционного контроля.

Данная работа посвящена законодательной процедуре и законодательному процессу в современной Франции, где действуют несколько способов принятия законов, процедура каждого из которых будет детально рассмотрена. Наиболее распространенный среди них - парламентский. В приложении даны авторские переводы нескольких актуальных нормативных правовых актов, касающихся законодательной процедуры.

8

Глава 1

ФРАНЦУЗСКИЙ ПАРЛАМЕНТ: ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ

Рассмотрение института законодательной процедуры невозможно без предварительного, хотя бы краткого, указания на общее строение и особенности органа, в котором эта процедура применяется. Правовое положение, значение и роль современного французского Парламента сильно изменились по сравнению с ранее существовавшими в Третьей и Четвертой республиках. В настоящее время этот орган не определяет политику страны. Она устанавливается исполнительной властью, которая лишь согласовывает ее с Парламентом.

Конституция Франции 1958 г. отвела Парламенту только третье место после Президента республики и Правительства. Как и в большинстве западных стран, роль Парламента Франции значительно уменьшена, однако он не прекращает усилий по ее восстановлению. Последняя попытка произошла в результате конституционной реформы в июле 2008 г., в результате которой Парламент занял более высокое место по сравнению с предначертанным ему в 1958 г., т.е. при создании действующей Конституции 1958 г.

Со времен III г. (1795) структурно Парламент состоит из двух палат: нижней - Национального собрания - и верхней - Сената. При республиканских формах правления такая структура была закреплена в Конституции 1875 г., т.е. с начала Третьей республики. Обе палаты заседают в Париже. Если в силу обстоятельств они вынуждены собраться в другом городе, то Правительство по согласованию с председателями палат принимает меры для установления места этих заседаний вблизи местонахождения Президента и Правительства Франции. Палаты заседают раздельно. С 21 июня 1879 г. резиденция Национального собрания находится

9

в Бурбонском дворце; резиденция Сената - в Люксембургском дворце, а для заседаний Конгресса Парламента, в котором ратифицируются поправки к Конституции Франции, предоставляется Версальский дворец.

Отныне, т.е. после конституционной реформы 2008 г., Национальное собрание не может включать более 577 депутатов (это число определено по состоянию на июль 2008 г.) число членов Сената - не более 348. Из 577 депутатов национального собрания 556 избираются в департаментах, 10 - от Новой Каледонии и заморских территорий и 11 - представляют французов, проживающих за границей. Определение с 2008 г. в Конституции Франции (ст. 24) точной численности депутатов и сенаторов имеет важные последствия. Теоретически путем органического законодательства можно уменьшить число парламентариев, но не увеличить. Твердая цифра, установленная в Конституции, призвана предотвратить численную инфляцию парламентариев, во-первых; а установление «потолков» числа членов в палатах позволит стабилизировать соответствующие пропорции депутатов Национального собрания и членов Сената в Конгрессе Парламента при ратификации конституционных поправок, во-вторых.

Что же касается численности Сената, то увеличение числа сенаторов с 331 до 348 направлено на ликвидацию демографических различий между департаментами. С 1875 г. сенаторы избирались на девять лет и переизбирались по третям каждые три года. В 2003 г. было покончено с этой практикой; отныне сенаторы избираются на шесть лет с обновлением по половинам, но с тем же промежутком в три года.

Депутаты избираются по униноминальной мажоритарной системе в два тура. После короткой практики по Закону от 10 июля 1985 г., когда применялась пропорциональная система, Законом от 11 июля 1986 г. был возвращен прежний порядок. В первом туре нужно набрать абсолютное большинство поданных голосов, которое по меньшей мере должно составлять четвертую часть внесенных в списки избирателей. При недостижении этого порога в следующее воскресенье (округом является коммуна) проводится второй тур, в котором достаточно получения простого большинства голосов. При равенстве голосов более пожилой кандидат считается избранным. Однако для «пропуска» во второй тур нужно набрать в первом туре по меньшей мере 12,5% голосов, отсчитываемых от числа внесенных в списки избирателей. Этот порядок способствует тому, что по общему правилу во втором туре возникает «дуэль»

10

между кандидатами левых и правых политических партий и часто случается, что победитель получает абсолютное большинство го-лосов1.

Из 348 сенаторов 326 избираются в департаментах метрополии, восемь - в заморских коллективах и 12 - представляют французов, проживающих за границей. Последние избираются на специально созываемом собрании французов, проживающих за границей. Сенат обновляется наполовину каждые три года. Выборы проводятся по департаментам. В тех из них, которые представлены тремя или меньшим числом сенаторов, применяется мажоритарная избирательная система; в департаментах с четырьмя и более сенаторами - пропорциональная. В результате 48% членов Сената избираются по мажоритарной системе и 52% - по пропорциональной . Такое деление на малые и крупные департаменты имеет политическое значение и должно играть на руку правым политическим партиям, имеющих большее влияние в сельскохозяйственных районах страны. Органическим законом № 2013-702 от 2 августа 2013 г. был изменен порядок избрания сенаторов в департаментских коллегиях. Теперь в департаментах, посылающих одного или двух сенаторов, применяется мажоритарная избирательная система. При этом первом туре нужно получить абсолютное большинство поданных голосов выборщиков, но оно одновременно не должно быть менее 1/4 части выборщиков. Во втором туре достаточно получить относительное большинство. В департаментах, посылающих в Сенат трех и более членов, стала применяться пропорциональная система с правилом наибольшей средней без панаширования и преференциального голосования. В результате указанных изменений 73,3% сенаторов отныне будут избираться по пропорциональной избирательной системе3. Названная довольно существенная реформа порядка формирования верхней палаты была направлена на учет демографических колебаний населения, увеличение числа женщин в палате и на лучшее представительство в палате небольших коммун.

1 Cm.: Gicquel J., Gicquel J.-É. Droit constitutionnel et institutions politiques. -24-e éd. - P., 2010. - P. 648.

2 Ibid. - P. 656.

3 Décret N 2011-1475 du 9 novembre 2011 portant diverses mesures réglementaires de transposition de la directive 2006/126/CE relative au permis de conduire. -Mode of access: http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do;=?cidTexte=JORFTEXT 000024772215&categorieLien=id

Интересным представляется демографический и социально-профессиональный состав французского Парламента. После того как в результате конституционного пересмотра 1999 г. был установлен паритет в представительстве между мужчинами и женщинами (ст. 1 Конституции 1958 г.) при избрании палат (после частичных выборов в сентябре 2011 г.) число женщин в Сенате составило 77 человек (до этого 80), или 22% состава; в Национальном собрании депутатов-женщин насчитывалось 107 человек, или 19% состава. Средний возраст сенаторов в 2011 г. составлял 62 года (61 год в 2001 и 2008 г.), что значительно выше показателя в 1959 г. (54,5 лет). В 1959 г. 64% сенаторов имели возраст от 35 до 60 лет. В настоящее время эта категория составляет 40% состава верхней палаты. В Национальном собрании депутаты от 30 до 50 лет представляют только 14% состава. Что же касается социального и профессионального состава палат, то он характеризуется следующими цифрами (см. табл. 1).

Таблица 1

Профессиональный и социальный состав Парламента Франции (%)

Профессия в октябре 2011 г. Сенат Национальное собрание

Сельскохозяйственные профессии 5 3

Торговля и промышленность 7 6

Наемные работники 18 25

Медицинские профессии 10 11

Юридические и свободные профессии 14 11

Образование 26 15

Аттестованные государственные служащие (fonctionnaires) 16 15

Другие 4 14

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Итого: 100 100

Источник: См.: Hérin J.-L. Le Sénat en devenir. - 2-e éd. - P., 2012. - P. 50-51.

Формирование палат Парламента отчасти установлено Конституцией Франции и во многом - регламентами Национального собрания и Сената. До 1958 г. палаты обладали большей свободой при определении своей внутренней организации. В Пятой республике положение кардинально изменилось. Контроль за регламентами стал одним из элементов так называемого рационализированного парламентаризма. Содержание этих актов находится под наблюдением Конституционного совета, рассматривающего их

12

при принятии и изменении с точки зрения соответствия Конституции Франции. Впрочем, такой контроль осуществляется и в отношении органических законов. Кроме регламентов в каждой палате действует генеральная инструкция бюро палаты, которая служит как бы дополнительным внутренним регламентом. В ней устанавливаются некоторые положения о применении норм основного регламента, например прописан порядок распространения публикаций и внутренних документов палаты, правила пользования библиотекой.

В соответствии с принципом разделения властей парламентские палаты обладают автономией и могут свободно управляться и выполнять задачи, установленные Конституцией страны. Эта автономия имеет административный и финансовый характер.

Работа Парламента проходит на сессиях, которые подразделяются на обычные и внеочередные. Первоначально Конституция Франции предусматривала проведение двух сессий в году: осеннюю в 80 дней и весеннюю - в 90 дней, всего 170 дней. Следовательно, Парламент заседал почти в течение полугода. В связи с большим объемом законодательной работы ежегодно созывалась по меньшей мере одна внеочередная сессия. Такой порядок вызывал недовольство парламентариев, которым было необходимо поддерживать связь со своим избирательным округом; большинство парламентариев, кроме того, обладали местными выборными мандатами и занимали посты в органах местной и региональной власти. В результате посещаемость заседаний была весьма скромной, а существовавший режим работы сессий рассматривался как причина значительного абсентеизма со стороны парламентариев.

В результате конституционного пересмотра 4 августа 1995 г. положение значительно изменилось. Теперь Парламент собирается на очередную сессию, которая открывается в первый рабочий день октября и заканчивается в последний рабочий день июня, а общее число дней в течение этой сессии не может превышать 120. Недели, в течение которых проходят заседания, определяются каждой палатой. Другими словами, был установлен период в 270 дней с ограниченим заседаний в 120 дней. Кроме того, Премьер-министр Франции после консультаций с председателями соответствующих палат или с большинством членов каждой палаты может принять решение о дополнительных днях заседаний. В результате Парламент страны приобрел большую, чем раньше, автономию в организации своей работы в период очередной сессии. На практике,

13

однако, оказалось, что число дней заседаний во время очередной сессии в палатах стало составлять менее 1201. Кроме того, улучшился контроль палат за деятельность Правительства, в частности возросло число задаваемых министрам вопросов с последующим их обсуждением. Эволюция работы палат была завершена конституционной реформой 2008 г., в результате которой ст. 48 Конституции Франции была дополнена положением о том, что в целях контроля за деятельностью Правительства и оценки государственной политики заседания палат в течение одной недели из четырех резервируются в приоритетном порядке и в порядке, установленном каждой палатой.

Помимо очередных сессий декретом Президента Франции могут созываться внеочередные с определенной повесткой дня. Они закрываются не позднее 12 дней после открытия или после исчерпания повестки дня. Такие сессии проводятся ежегодно и, как указывается во французской литературе, в периоды «сосуществования»2 оказывают давление на Правительство, состоящее из членов правящей (не президентской) партии. Что же касается чрезвычайного положения, объявленного Президентом на основании ст. 16 Конституции Франции, то Парламент собирается на чрезвычайную сессию по полному праву, т.е. собирается сам без издания соответствующего декрета главы государства, и сессия продолжается до отмены чрезвычайного положения.

1 См.: Hamon F., Troper M. Droit constitutrionnel. - 32-e ed. - P., 2011. - P. 679.

2 Сосуществование (cohabitation) - термин, используемый во французской юридической и политической литературе, означающий возможность существования в рамках институтов, установленных Конституцией Франции 1958 г., политически оппозиционных друг другу Национального собрания и Президента республики. Такое положение несколько раз случалось в практике, поскольку оба названных органа формируются прямыми и всеобщими выборами, т.е. они получают власть из одного и то же источника. В результате выборов в Национальном собрании может сформироваться большинство, находящееся в оппозиции Президенту. По общему правилу при состоянии «сосуществовании» каждый из органов (т.е. Премьер-министр, опирающийся на поддержку Национального собрания, и Президент республики) исполняют свои обязанности в точности в соответствии с конституционными положениями, и Правительство получает возможность в соответствии со ст. 20 Конституции «определять и проводить политику нации». Если же в результате выборов пост главы государства и Правительство принадлежат к одной и той политической партии или блоку, т.е. они являются «одноцветными», то, как правило, Президент вмешивается в деятельность Правительства, сформированного партией, получившей большинство мест в Национальном собрании. - Прим. автора.

14

Рабочие органы в палатах многочисленны. Они могут быть разделены на три группы. Это органы:

1) по руководству и координации;

2) объединяющие парламентариев по политическому признаку (т.е. во фракции);

3) ответственные за подготовку работы Парламента.

Первую группу возглавляют председатели палат, занимающие верхние степени в государственной иерархии: председатель Сената - третье место, а председатель Национального собрания -четвертое после Президента Республики и Премьер-министра. Председатель Национального собрания избирается на срок легислатуры, т.е. на пять лет, а председатель Сената - на срок, в который палата частично обновляется (т.е. на три года). Избрание председателей осуществляется путем тайного голосования на трибуне, т.е. урна устанавливается на трибуне палаты, и ее члены подходят и голосуют бюллетенями. В первых двух турах следует набрать абсолютное большинство голосов, начиная с третьего - для избрания достаточно относительного большинства. На практике председатели в Сенате меняются гораздо реже, чем в Национальном собрании, что объясняется более стабильным политическим составом этого органа. С 1958 по 2011 г. насчитывалось 17 председателей нижней палаты Парламента (причем Жак Шабан-Дельмас (1915-2000) переизбирался семь раз, Лорен Фабиус (р. 1946) - дважды) и только шесть председателей было в верхней палате (Гастон Моннервиль (1897-1991) непрерывно с 28 апреля 1959 по 2 октября 1968 г., Ален Поэр (1909-1996) - переизбирался восемь раз со 2 октября 1968 по 2 октября 1992 г., Христиан Пон-селе (р. 1928) - трижды с 1 октября 1998 по 1 октября 2008 г.).

Председатели обладают отдельными резиденциями; им выплачиваются особое жалованье и средства на представительские расходы. Значение председателей весьма велико. Временное замещение Президента республики осуществляется председателем Сената. Кстати, в Четвертой республике при отсутствии Президента его функции на временной основе выполнял председатель Национального собрания. Председатели обеих палатах вправе:

- координировать деятельность палат;

- председательствовать на конференции председателей, устанавливающей повестку дня;

- поддерживать порядок в палате;

- руководить заседаниями.

15

Кроме того, при осуществлении законодательной процедуры они обладают дисциплинарной властью, имеют право запрашивать Конституционный совет о соответствии принятых Парламентом законов Конституции Франции. Во время законодательной процедуры могут также решать вопросы, связанные в отнесением законопроекта к законодательной или регламентарной области или противоречащие делегированным полномочиям и заявлять о неприемлемости проекта. При разногласиях с Правительством председатели палат могут запрашивать о характере законопроекта Конституционный совет; это же может делать и Правительство (ст. 41 Конституции Франции).

Для руководства работой и службами каждая палата создает бюро - коллективный орган, состав которого несколько различен в палатах. На конец марта 2014 г. в Национальном собрании помимо председателя в бюро входили шесть вице-председателей, три квестора и 12 секретарей, избираемых в начале легислатуры и обновляемых при окрытии очередной сессии. В то же время в Сенате помимо председателя бюро включало восемь вице-председателей, трех квесторов и 14 секретарей, которые обновляются после каждого частичного переизбрания палаты, т.е. каждые три года. Избрание бюро проходит с таким расчетом, чтобы его члены отражали политический состав палаты; на практике места распределяются на основе соглашения между политическими фракциями.

Вице-председатели разделяют с председателем бремя руководства дебатами. Квесторы руководят службами палат, заведуют их материальным обепечением, помещениями. Секретари контролируют редактирование протоколов заседаний, которые ведутся стенографами.

В каждой палате Парламента образуется конференция председателей в составе председателя и вице-председателей палаты, председателей постоянных и специализированных комиссий, председателей фракций, генерального докладчика комиссии финансов, общей экономики и плана (в Национальном собрании). Правительство может делегировать в этот орган одного члена. Каждую неделю эта конференция определяет план работы на три недели вперед. До конституционной реформы 2008 г. роль конференций была малозначительной, поскольку повестку дня фактически определяло Правительство. После реформы положение резко изменилось. С марта 2009 г. приоритетность законопроектов Правительства распространяется лишь на две недели из четырех, и конференция председателей обладает правом быть «хозяйкой» повестки дня на остальные две недели месяца. В частности, конференции в палатах

16

могут оппозиционировать применению ускоренной процедуры прохождения проектов (ст. 45 Конституции Франции) или отказать включению в повестку дня проекта закона, если он не сопровождается необходимыми исследованиями (ст. 39 Конституции Франции).

Вторую группу органов в каждой палате представляют фракции, являющиеся политическими органами и включающие сторонников одних и тех же взглядов, идей и программ. Принадлежность парламентария к фракции предоставляет ему некоторые дополнительные возможности (например, вхождение в органы палаты). Однако для того чтобы ограничить численность фракций (этого не было в Четвертой республике), установлен численный минимальный предел для их образования. В 1959 г. в Национальном собрании требовалось 30 членов; число постепенно уменьшалось, и в настоящее время для образования фракции в обеих палатах требуется по 15 членов. Для получения ясности о политических целях и деятельности фракции должны представить в бюро палаты политические декларации, подписанные их членами (они сопровождаются списками членов фракции и присоединившихся к ней депутатов и сенаторов). Декларация указывает цели каждой фракции и средства, с помощью которых эти цели должны быть достигнуты.

Присоединившиеся парламентарии - это члены палаты, не входящие в партии и образовавшие свои фракции, которые в них входят в административном порядке. Эти члены объединяются в административные формирования, для того чтобы воспользоваться прерогативами, предоставляемыми фракции, в частности при назначении членов постоянных комиссий. На конец марта 2014 г. в Национальном собрании было шесть политических фракций и восемь неприсоединившихся депутатов, т.е. вообще не входивших во фракции; в Сенате - пять фракций и шесть неприсоединившихся членов.

Члены каждой фракции располагаются в «полукруге» амфитеатра палаты строго определенным образом; они сидят секторами снизу вверх и слева направо; ряды левых кресел, считая от председателя палаты, занимают левые партии; крайне правые партии -занимают крайние правые ряды.

Конституционная реформа 2008 г. присвоила фракциям специальные наименования. Появились три категории политических фракций:

- проправительственные, т.е. поддерживающие Правительство;

- находящиеся в оппозиции правительственному большинству;

- миноритарные фракции.

17

Такое деление установила новая ст. 51-1 Конституции Франции, согласно которой «Регламент признает особые права оппозиционных фракций в соответствующей палате, а также фракций, находящихся в меньшинстве»1. И в Национальном собрании, и в Сенате оппозиционные фракции должны оповестить об этом своих председателей; эта ориентация может быть в любой момент изменена. Что же касается миноритарных фракций, то это понятие не расшифровывается в регламентах палат. В Национальном собрании и Сенате такими фракциями признаются те, которые не заявили о своей оппозиционности. Другими словами, это фракции, которые дистанцируются и от проправительственных, и от оппозиционных фракций. Они пользуются преимуществами, предоставляемыми вообще фракциям.

Третью группу органов палат образуют многочисленные структуры, подготавливающие их работу. Прежде всего к ним относятся постоянные комиссии - основные органы парламентской работы, поскольку палаты не могут рассматривать проекты или предложения депутатов и сенаторов, если они не были рассмотрены в комиссиях. Любой законопроект или законодательное предложение парламентария отправляется в постоянную комиссию палаты, за исключением случаев, когда Правительство страны или сама палата требует образования специальной комиссии под этот проект. Меньший численный состав комиссий по сравнению с полным составом палаты (пленарные заседания), направление фракциями в комиссии специалистов из своего состава способствуют плодотворной законодательной работе.

В Четвертой республике в каждой палате создавалось по 20 комиссий. Авторы Конституции Франции 1958 г. решили их число ограничить, с тем чтобы эти органы не слишком занимались контролем за Правительством в областях, которыми ведают эти органы. В каждой палате было образовано всего по шесть комиссий. В результате конституционной реформы 2008 г. их число было увеличено до восьми. Увеличение оказалось весьма скромным, но во время обсуждения проекта этой конституционной реформы ни Национальное собрание, ни Сенат не требовали большего количества комиссий. После реформы только Национальное собрание довело число комиссий до восьми, а Сенат в результате реформы и внесения изменений в свой Регламент 19 декабря 2011 г. увеличил число

1 Цит. по: Маклаков В.В. Конституции зарубежных государств. - Москва; Берлин, 2012. - С. 99.

комиссий до семи. На конец марта 2014 г. в Национальном собрании созданы следующие комиссии:

- по конституционным законам, законодательству и общей администрации республики;

- делам культуры и образованию;

- экономическим делам;

- иностранным делам;

- социальным делам;

- национальной обороне и вооруженным силам;

- долговременному развитию и обустройству территории;

- финансам, общей экономике и бюджетному контролю.

Согласно Регламенту, в Сенате образовано семь комиссий:

- по делам экономики;

- иностранным делам, обороне и вооруженным силам;

- социальным делам;

- делам культуры, образования и коммуникаций;

- долговременному развитию, инфраструктуре, обустройству территории;

- финансам;

- конституционным законам, законодательству, всеобщему голосованию, регламенту и общей администрации.

Члены комиссий назначаются каждой палатой на втором заседании очередной сессии, которая начинается в октябре. Порядок назначения определяется каждой палатой; это их дискреционное право, но на практике члены комиссий всегда назначаются пропорционально политическому составу фракций. В состав каждой комиссии бюро палаты воспроизводит политическую конфигурацию, сложившуюся в каждой палате. Назначение того или иного парламентария в комиссию - право каждой фракции; другие фракции не могут вмешиваться в этот процесс. Председателями комиссий по общему правилу являются представители партийного большинства. Однако согласно новому Регламенту Национального собрания, принятого после конституционной реформы 2008 г., председателем важнейшей постоянной комиссии по финансам может быть только депутат, принадлежащий к миноритарной или оппозиционной фракции. Такой порядок был введен для того, чтобы председатель этой комиссии не мог подозреваться в «услужливости», сговорчивости с Правительством или главой государства. Эта идея также служит развитию контроля палаты за финансовой деятельностью Правительства.

19

Каждый парламентарий может быть членом только одной постоянной комиссии.

Основное назначение постоянных комиссий - подготовка законодательной работы на пленарных заседаниях палат. Конституционная реформа 2008 г. значительно усилила роль комиссий. До реформы они имели право вносить изменения в законодательное предложение депутата, но если обсуждался законопроект Правительства, то комиссия не могла так поступить в отношении этого текста и вмешиваться в правительственную деятельность. Комиссия могла предлагать поправки, но дебаты начинались по первоначальному правительственному тексту. Реформа 2008 г. положила конец этому положению. Отныне обсуждения на пленарном заседании палаты начинаются (по проекту или предложению) по тексту, принятому комиссией. Другими словами, комиссии могут изменять как проекты, так и предложения, которые им были переданы на рассмотрение.

Комиссии вправе заслушивать лиц, не входящих в состав Парламента. Эта американская практика в отношении вызова необходимых палатам Конгресса лиц (последние обладают мерами уголовного наказания) оказалась полезной во французских условиях. В принципе работа комиссий имеет конфиденциальный характер, но, начиная с 1990 г., в Национальном собрании стали устраиваться публичные слушания с привлечением представителей СМИ, как это нередко делается в Конгрессе США.

После конституционной реформы 2008 г. постоянные комиссии палат Парламента Франции имеют право давать свои заключения при назначении некоторых должностных лиц высшего государственного уровня. Парламент имеет возможность создавать специальные комиссии (абз. 1 ст. 43 Конституции Франции). Такое случается, когда две постоянные комиссии претендуют на рассмотрение какого-либо законопроекта или когда создания комиссии требует Правительство Республики или сама палата. На практике оказалось, что Правительство не злоупотребляет этом правом, а сама процедура специальных комиссий используется слабо; подавляющее большинство проектов «проходят» через постоянные комиссии. Палаты могут учреждать также особые комиссии (например, по лишению парламентского иммунитета своих членов).

И постоянные, и специальные комиссии работают примерно на одних и тех же условиях; они образуют свое бюро, которое, например, в Национальном собрании включает председателя, вице-председателей и секретарей - одного на каждые 30 членов или на

часть от этого числа. В Сенате в каждой комиссии создается бюро из председателя, шести вице-председателей и четырех секретарей. Комиссии созываются по требованию Правительства или их председателей.

Особенностью французского Парламента является организация специальных органов, помогающих получать информацию или поддерживать отношения с внепарламентскими учреждениями и организациями. Эти органы называются представительствами (délégations) или управлениями (offices). Их деятельность осуществляется независимо от постоянных комиссий. Образование таких органов связано с недостаточной эффективностью постоянных комиссий (многочисленный состав - в некоторых более 100 человек) и отсутствием надлежащей квалификации их членов. Некоторые из названных органов являются общими для Национального собрания и Сената.

Кроме того, палаты могут создавать комиссии помимо тех, которые предписаны конституционными положениями. Так, бюро Сената образовало 16 ноября 2011 г. сенатскую комиссию по контролю за применением законов из 39 членов, призванную следить за исполнением актов, принятых Парламентом. Эта комиссия подготавливает тематические доклады, содержащие рекомендации.

В результате реформы 2008 г. в каждой палате были созданы представительства по делам Европейского союза.

Многие органы являются общими для обеих палат. Таковыми стали:

- Парламентское управление по оценке научных и технологических выборов (Закон от 8 июля 1983 г.) (18 депутатов и 18 сенаторов), которому поручено информировать Парламент в названных областях;

- Представительство по правам женщин и равенству возможностей для мужчин и женщин (Закон 12 июля 1999 г.) (36 членов), призванное информировать палаты о политике, проводимой Правительством в названной сфере;

- Представительство по информации (Закон от 9 октября 2007 г.) (четыре депутата и четыре сенатора), в котором председатели соответствующих комиссий палат, отвечающих за внутреннюю безопасность и оборону, должны контролировать деятельность специальных служб;

- Сенатское представительство по делам местных коллективов и децентрализации, призванное информировать Сенат о со-

21

стоянии процесса децентрализации и обо всех делах, касающихся территориальных коллективов;

- Сенатское представительство по вопросам перспективного развития общества и экономики;

- Представительство по заморским делам, образованное 16 ноября 2011 г. бюро Сената. Оно включает 21 сенатора от заморских территорий и 21 члена палаты на пропорциональной основе от фракций и постоянных комиссий и предоставляет палате информацию о положении дел в заморских территориях.

В эти представительства помимо лиц, входящих в них по праву (председатели постоянных комиссий, депутаты и сенаторы), входят приглашаемые квалифицированные специалисты.

Правовое положение французских парламентариев. Их статус включает несколько параметров. Прежде всего важен вопрос о связи депутатов с избирательным корпусом, поскольку их мандат носит представительный характер. Статья 27 Конституции Франции устанавливает, что «любой императивный мандат является недействительным»1. Это правило указывает на представительный характер парламентского мандата, являющегося следствием закрепленной в Конституции страны теории национального суверенитета. Парламентарии не представляют свой избирательный округ или свой департамент, но они представляют всю нацию в целом, волю которой они должны исполнять. Они не получают наказов избирателей и не могут быть отозваны. Их мандат является «свободным», т.е. «безотзывным». Исходя из положений ст. 27 Конституции Франции регламенты обеих палат запрещают образование парламентских групп для защиты местных и профессиональных интересов, которые ранее существовали в Третьей и Четвертой республиках. Так, в Национальном собрании действуют около 80 различных групп, так называемых «групп по изучению» (groupes d'études), объединяющих депутатов по их интересам, целям и пр. (охота, разведение скота, виноградарство, ремесла и др.)2, в которые входят члены различных политических фракций. Подобные группы создаются и в Сенате. На практике, однако, очевидно, что парламентарии не могут быть индифферентны к пожеланиям и предложениям своих избирателей или к предложениям различных групп давления.

1 Цит. по: Маклаков В.В. Указ. соч. - С. 90.

2 Droit constitutionnel / Favoreu L., Gaïa P., Ghevontian R., Mestre J.-L., Roux A., Pfermann O., Scoffoni G. - 14-e éd. - P., 2012. - P. 744.

Представительный характер парламентского мандата можно рассматривать как определенную обязанность его обладателя по отношению к принимаемым им решениям в палате и по отношению к избирателям.

Еще одна обязанность парламентария - раскрытие сведений о своем материальном положении. При вступлении в должность парламентарии должны представлять в бюро палаты первую декларацию о своем имущественном положении (в 15-дневный срок по вступлении). Повторная декларация вносится не ранее чем за два и не позже чем за один месяц до окончания срока мандата. Указанный порядок призван обеспечить «финансовую чистоту» депутата в период его парламентской деятельности. Специальная комиссия по финансовой гласности политической жизни изучает названные декларации об имущественном положении, как, впрочем, и декларации членов Правительства, с точки зрения их содержания. В необходимых случаях она может потребовать от парламентария объяснений. Каждые три года эта Комиссия публикует в «Журналь оффисьель» (Journal officiel de la République Française) специальный доклад об имущественном положении парламентариев, но без указания конфиденциальных сведений именного характера.

Для обеспечения независимости парламентариев в материальном и финансовом отношении им предоставляются соответствующие личные гарантии, а именно индемнитет, дающий материальные возможности для выполнения ими своих функций, и иммунитет, складывающийся на основе принципов неответственности и неприкосновенности парламентария.

Принцип платности парламентского мандата был введен ст. 17 Закона от 30 ноября 1875 г. В настоящее время депутаты и сенаторы получают весьма высокое денежное содержание, которое в 2010 г. составляло 5514 евро в месяц. К нему прибавляется четверть от этой цифры за должность, которая может уменьшаться в зависимости от посещаемости заседаний палаты. Эта часть оплаты имеет целью снижение абсентеизма парламентариев. На практике удержания из второй части практически не производятся. Другие средства, выделяемые парламентарию, включают 6400 евро на представительские расходы в месяц, пособие на наем своей резиденции (indemnité de résidence) в размере 163,31 евро (3%)1. Кроме

1 Cm.: Avril P., Gicquel J. Droit parlementaire. - 4-e éd. - P., 2010. - P. 56. Camby J., Servent P. Le traval parlementaire sous la Cinquème République. - 5-e èd. -P., 2011. - P. 53.

23

того, парламентарий располагает кредитом на оплату сотрудников (помощников, секретарей), число которых колеблется от одного до пяти, в размере 8949 евро1.

Содержание парламентских палат во Франции обходится налогоплательщикам недешево. В целом в 2010 г. кредиты, выделяемые на содержание Национального собрания, достигали 553 млн евро, а Сената - 328 млн, из которых 12 млн предназначались на содержание Люксембургского сада, в котором находится эта палата и в котором трудились 76 садовников2.

Парламентарии также пользуются льготами по отправке почтовой корреспонденции и по проезду по всем дорогам страны. По достижении пенсионного возраста при определенном стаже членства в парламенте депутату или сенатору предоставляется повышенная пенсия. В то же время нельзя не учитывать и того обстоятельства, что многие парламентарии обязаны в соответствии с несовместимостью своего мандата с другими должностями оставить свои подчас высокодоходные профессиональные занятия. Депутаты из провинции, кроме того, должны иметь две резиденции - в столице и в своем избирательном округе. Парламентарии должны участвовать в деятельности различных общественных организаций, платить взносы и другие суммы своей политической партии и др.

Вторая составная часть личного статуса парламентария - его иммунитет против возможного преследования со стороны Правительства или частных лиц. Иммунитет включает неответственность и неприкосновенность. Неответственность предполагает невозможность преследования парламентария за высказанные мнения или голосование при выполнении им своих обязанностей (ст. 26 Конституции 1958 г. Франции). С названным запретом связано и другое важное правило, достаточно давно существующее в стране. Согласно ст. XLI Закона о свободе печати от 29 июля 1881 г., «Не могут служить основанием для предъявления иска речи, произнесенные в Национальном собрании или в Сенате, а также доклады или любые другие материалы, напечатанные по распоряжению одной из этих двух палат. Не дает основания для предъявления иска публикация в газетах добросовестного ответа об открытых

1 См.: Foillard Ph. Droit constitutionnel et institutions politiques. - P., 2010. - P. 277.

2 См.: Camby J, Servent P. Op. cit. - P. 42.

заседаниях обеих палат»1. Аналогичная норма содержится и в более позднем акте - Законе от 6 января 1950 г. Неответственности присущи два признака - она имеет постоянный характера и оканчивается с истечением срока мандата. Она распространяется на все акты, выполняемые парламентарием в качестве такового. Конституционный совет также решил, что неответственность не распространяется на акты, если парламентарий выполняет какую-либо временную миссию по поручению Правительства. Институт неответственности не покрывает публичных политических действий парламентария вне Парламента.

Неприкосновенность защищает физическую и интеллектуальную свободу парламентария. Если бы этой неприкосновенности не существовало, то можно было легко помешать парламентарию выражать свою волю при голосованиях, например путем угрозы арестом, задержанием и т.д. С 1875 по 1995 г. действовали более строгие правила, относившиеся к неприкосновенности. Пересмотр 4 августа 1995 г., затронувший ст. 26 Конституции Франции, ослабил иммунитет парламентария, и теперь преследование за совершение преступления или проступка может быть начато и без предварительного лишения иммунитета. Разрешение бюро палаты требуется в отношении лишения свободы парламентария, а также любых иных мер, связанных с лишением или ограничением свободы, кроме задержания с поличным или окончательного осуждения. Все такие меры или преследование приостанавливаются на период сессии, если того потребует палата, в состав которой этот парламентарий входит; для этого палата собирается на дополнительное заседание по полному праву. Если палата решает прекратить содержание парламентария под стражей или преследование, то решение выполняется немедленно. Если же она в этом отказала, то никакое новое предложение не принимается, поскольку не основано на новых фактах.

Французский закон стремится обеспечить независимость парламентариев и самого представительного учреждения от посягательств исполнительной власти. К числу таких мер относятся правила о несовместимости мандата и ограничения в занятии нескольких выборных должностей. Несовместимость не мешает кандидату быть избранным, и этим она отличается от неизбираемости. Несовместимость только обязывает получившего мандат выбрать между манда-

1 Французская Республика: Конституция и законодательные акты. - М., 1989. - С. 382.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

том и занимаемой должностью. Отсутствие несовместимости мешает парламентариям выполнять роль предствавителя нации.

Укажем самые общие правила несовместимости для депутатов и сенаторов. Два названных мандата несовместимы друг с другом. Будучи избранным в другую палату парламента, нужно отказаться от членства в первой. Парламентарии не могут быть членами Экономического, социального и экологического совета. Согласно Закону от 5 апреля 2000 г., мандат члена французского Парламента несовместим с мандатом представителя в Европейском парламенте. Членство в Конституционном совете также несовместимо с членством в Парламенте. Кроме того, все публичные должности неиз-бираемого характера несовместимы с парламентским мандатом. Это правило стало традиционным со времен Революции 1848 г., когда в Палате депутатов присутствовали многочисленные представители чиновничества. Эти депутаты оказывали огромное влияние со стороны Правительства на остальных парламентриев. На практике огромная часть депутатов и сенаторов - бывшие чиновники. Многие из них надеются после окончания депутатства и сенаторства вновь поступить на государственную службу; мандат для них лишь карьерное продвижение.

В порядке исключения совместимы с парламентским мандатом некоторые особые должности: священники в департаментах Верхний Рейн, Нижней Рейн и Мозель (оплачиваемые государством на основании заключенного с Ватиканом конкордата); должности профессоров вузов или лиц, занимающихся научными исследованиями, продвижение по службе которых не зависит от государства; совместимо также выполнение временной миссии по поручению Правительства при условии, что эта миссия не может продолжаться более шесть месяцев. Названные исключения из института несовместимости очень «стары» - они были введены еще в 1848 г.

С 1958 г. исчезла разрешаемая ранее совместимость мандата парламентария с постом министра. Но после конституционной реформы 2008 г. замещение парламентария, ставшего министром, стало только временным. До этого времени его место в Парламенте передавалось заместителю, избиравшимся вместе с парламентарием. Министр, ушедший из Правительства, не мог вернуться на свое место в парламенте. Теперь же министр, ушедший в отставку, возвращается на ранее занимавшееся им место в палате в течение месячного срока. Кроме того, осуществление функций, порученных иностранным государством или международной организацией и оп-

26

лачиваемых из их фондов, в равной мере несовместимо с мандатом парламентария (ст. L.O. 143 Избирательного кодекса Франции).

Что же касается должностей в частном секторе, то, напротив, совместимость должностей всячески поощрялась; депутаты из частного сектора в парламенте всегда оказывали давление на Правительство. Однако нередко случавшиеся скандалы, когда такие парламентарии злоупотребляли своим положением, привели к некоторым ограничениям в совместимости должностей. Законы от 30 октября 1928 г. и 6 января 1950 г. закрепили ряд случаев несовместимости парламентского мандата с должностями в указанном секторе. Число несовмещений было значительно расширено Ордонансом от 24 октября 1958 г. и Законом 1972 г. В Избирательном кодексе Франции (ст. 146) имеется подробный перечень несовместимостей. Так, не могут быть парламентариями лица, осуществляющие функции руководителя предприятия, председателя административного совета, председателя или члена правления, председателя наблюдательного совета, уполномоченного администратора, генерального директора, заместителя генерального директора или управляющего делами, осуществляющими свои функции:

- в обществах, предприятиях или учреждениях, пользующихся гарантиями и субсидиями государства или государственных органов, за исключением случаев, когда это осуществляется на основе применения законодательства общего характера или регламентар-ных положений общего характера;

- в обществах исключительно финансового характера и акционерных компаниях, привлекающих вклады, а также в гражданских обществах, публично привлекающих сбережения, и в органах руководства, администрации и управления этих обществ. Имеется и ряд других точно указанных должностей.

Кроме того, при осуществлении своего мандата парламентариям запрещено занимать должности членов административных или наблюдательных советов, любую постоянную должность в каком-либо совете частных учреждений, обществах или предприятиях, указанных выше. Что же касается должности адвокатов, то на них распространяются значительные ограничения: им запрещено, за исключением участия в Высшем суде, выполнять какую-либо деятельность в судебных органах репрессивного характера, защищать в суде и консультировать за плату какое-либо из обществ, предприятий, учреждений, указанных выше, или выступать против интересов государства, местных коллективов или публичных учреждений. Наконец, парламентариям запрещено использовать свое имя

27

с указанием парламентского знания в любой рекламе финансовых, торговых и промышленных предприятий.

Если образуется или обнаруживается несовместимость у парламентария, то он должен привести свое должностное положение в соответствие с законом, т.е. отказаться либо от мандата, либо от должности. При спорах решение выносится Конституционным советом.

Проблема совмещения выборных мандатов всегда стояла на политической повестке дня. Более того, французские парламентарии стремились получить выборную должность на местном или региональном уровнях. Это позволяло парламентарию быть ближе к избирателям, накопить местный политический капитал, стать известным в какой-либо местности и, как правило, рассчитывать на переизбрание в Парламент. В результате считалось, что при таком положении дел во Франции постоянно существует парламентский абсентеизм1; депутаты значительную часть времени заняты своими непарламентскими делами. Кроме того, политическая элита в результате разрешения на совместительство численно уменьшается. Критика такого положения привела к изданию нескольких законов, регулирующих совмещение выборных мандатов. Отныне запрещено депутату или сенатору совмещать свой мандат более чем с одной должностью генерального советника, регионального советника, члена Совета Парижа, советника Собрания Корсики, муниципального советника какой-либо коммуны с населением более 3500 жителей (ст. 141 Избирательного кодекса Франции). Санкции за нарушение этого положения точно такие же, как за нарушение несовместимости должностей.

Несмотря на введенные ограничения совмещение выборных должностей весьма впечатляет. Так, в 2009 г. в Сенате заседал 121 мэр и 93 генеральных советника, из которых 32 занимали должности председателей генеральных советов; 259 депутатов Национального собрания были мэрами коммун2. Рекомендации, высказываемые в различных изданиях и даже в комитетах палат о том, чтобы каждый парламентарий занимал только свой пост и отдавал все свое время парламентской работе, уже много лет остаются всего лишь благими пожеланиями.

1 Cm.: Hamon F., Troper M. Op. cit. - P. 655.

2 Cm.: Camby J.-P, Servent P. Le travail parlementaire sous la Cinquième République. - 5-e éd. - P., 2011. - P. 49.

28

Согласно ст. 33 Конституции Франции, работа парламентских палат проходит публично: «Заседания обеих палат являются публичными. Полный отчет о дебатах публикуется в "Journal officiel"»1. Исторически такая форма работы всегда была присуща французскому Парламенту за единственным исключением в отношении работы сенатов во время обеих империй.

Публичность работы палат предполагает доступ публики на гостевые трибуны этих органов, правда в ограниченном количестве. Журналисты имеют собственные места в обеих палатах. Вместе с этой традиционной формой публичности с 1991 г. в Национальном собрании, а с 1995 г. - в Сенате установлены телевизионные камеры для регистрации заседаний. Трансляция осуществляется по двум внутреннем каналам, а заседания, на которых задаются вопросы Правительству, воспроизводятся по национальному каналу Франс-3. Кроме того, полные записи заседаний Национального собрания содержатся на сайте этой палате в Интернете.

Дебаты в Национальном собрании и Сенате публикуются в отдельной серии «Débats parlementaires» официального органа государства «Journal officiel» в полном варианте, а также в сокращенной версии. Согласно абз. 2 процитированной ст. 33 Конституции Франции: «Каждая палата может заседать в качестве секретного комитета по просьбе Премьер-министра или десятой части ее членов». Статья 6 Ордонанса № 58-1100 от 17 ноября 1958 г. (см. приложение) предусматривает, что комиссии по расследованию могут принять решение о неразглашении, но это положение еще ни разу не применялось. Последнее заседание нижней палаты в качестве секретного комитета состоялось 19 апреля 1940 г. В Пятой республике впервые такое заседание было инициировано некоторыми депутатами только 19 декабря 1986 г., но было подвергнуто обструкции со стороны большинства членов палаты, и в результате «заблуждений» (une erreur) авторов это требование не собрало при голосовании десятой части подписей членов палаты; во второй раз предложение о таком заседании было вынесено 20 лет спустя, 7 сентября 2006 г., и было отвергнуто2.

Согласно регламентам палат, когда мотивы, по которым были проведены закрытые заседания, исчерпываются, то председатель палаты консультируется с ее членами о переходе к публичной форме заседаний. Протоколы таких заседаний должны публико-

1 Цит. по: Маклаков В.В. Указ. соч. - С. 91.

2 См.: Avril P., Giquel J. Op. cit. - P. 136.

29

ваться позже с учетом характера заседания и правил секретности, действующих в стране. Например, протоколы заседаний Парламента во время Первой мировой войны были преданы гласности только через 50 лет после их проведения.

Обеим палатам помогает в работе значительный технический персонал. В службах работают чиновники, на которых распространяется статус и гарантии государственных служащих. В Национальном собрании - 1320 человек, в Сенате - 1150. Согласно Регламенту Собрания персонал назначается на условиях, устанавливаемых бюро этой палаты (ст. 18). В частности, персоналу запрещено сотрудничество на постоянной основе вне палаты, за исключением гражданских и военных лиц, которых Правительство направляет в распоряжение постоянной комиссии по национальной обороне и вооруженным силам и в комиссию по финансам, общей экономике и бюджетному контролю. Наверху служебной пирамиды в палатах находятся управляющие службами - примерно 170 человек в Собрании и столько же в Сенате, подбираемые по конкурсу1.

Французский парламент обладает основными полномочиями зарубежных центральных представительных учреждений: он законодательствует с некоторыми особенностями (о них речь идет в гл. 2), осуществляет контроль за деятельностью Правительства, обладает судебными функциями, а также финансовыми полномочиями, принимая государственный бюджет страны и законы о социальным обеспечении. Последние выделяются в отдельную категорию. Парламент также ратифицирует международные договоры. Об этих функциях будет рассказано ниже.

1 См.: Camby J.-P, Servent P. Op. cit. - P. 44.

30

Глава 2

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС В ПАРЛАМЕНТЕ ФРАНЦИИ

Основной деятельностью любого парламента всегда остается принятие законов. Конституцией Франции в абзаце 1 ст. 34 установлено: «Законы принимаются Парламентом»1. Статистика показывает, что более половины своего времени парламентские палаты посвящают публичным заседаниям, на которых рассматриваются законопроекты и законопредложения. В это время не входит работа в постоянных и специальных комиссиях2.

Важнейшей, первой особенностью французского Парламента является то, что он может законодательствовать только в строго определенных областях, перечисленных в названной статье. Парламент утратил монополию на издание законов. Указанная статья Конституции установила достаточно широкий, правда постепенно увеличивавшийся, но четко обозначенный ограниченный перечень вопросов, по которым Парламент может законодательствовать:

«Статья 34. Закон устанавливает правила, касающиеся:

- гражданских прав и основных гарантий, предоставленных гражданам для пользования публичными свободами, "свобод, плюрализма и независимости средств массовой информации"; обязанностей, возлагаемых в связи с национальной обороной лично на граждан и на их имущество;

- гражданства, состояния и правоспособности лиц, семейных отношений, наследования и дарения;

См.: Маклаков В.В. Указ. соч. - С. 91.

2 См.: Droit constitutionnel / Favoreu L., Gaïa P., Ghevontian R., Mestre J.-L., Roux A., Pfermann O., Scoffoni G. - 14-e éd. - P., 2011. - P. 835.

- определения преступлений и деликтов, а также налагаемых за них наказаний; уголовного судопроизводства, амнистии, создания новых судебных установлений и статуса магистратов;

- установления тарифов, налогов и условий взимания всякого рода обложений; порядка выпуска денег.

Закон в равной мере устанавливает правила, касающиеся:

- порядка выборов в палаты Парламента, в местные собрания и представительные органы французов, проживающих вне Франции, а также условия осуществления выборных мандатов и выборных должностей законодательных собраний территориальных коллективов;

- установления категорий публично-правовых учреждений;

- основных гарантий, предоставляемых гражданским государственным служащим и военнослужащим;

- национализации предприятий и передачи предприятий из государственного сектора в частный.

Закон определяет основные принципы:

- общей организации национальной обороны;

- свободного управления территориальных коллективов, их компетенции и их доходов;

- образования;

- сохранения окружающей среды;

- режима собственности, вещных прав, гражданских и торговых обязательств;

- трудового права, профсоюзного права и социального обеспечения.

Финансовые законы определяют доходы и расходы государства при соблюдении условий и с оговорками, предусмотренными органическим законом.

Законы о финансировании социального обеспечения определяют общие условия своего финансового баланса и, учитывая предполагаемые поступления, устанавливают цели расходов при соблюдении условий, предусмотренных органическим законом.

Программные законы определяют цели деятельности государства.

Программные законы устанавливают многолетнее ориентирование государственных финансов. Оно учитывает финансовое равновесие счетов публичной администрации.

32

Положения настоящей статьи могут быть уточнены и дополнены органическим законом»1.

Возможное проведение референдума (ст. 11 Конституции Франции) также отсекает у парламента право издавать законы.

Области, выходящие за пределы, указанные в ст. 34 Конституции Франции, стали относиться к ведению так называемой рег-ламентарной, т.е. правительственной власти. Для того чтобы определить, к какой власти, законодательной или регламентарной, относится область регулирования, требуется заключение Конституционного совета. Например, если нужно внести поправки в какой-либо законодательный акт, принятый в Третьей или Четвертой республике, и Конституционный совет посчитает, что сфера его регулирования входит в регламентарную область, то Правительство вносит в этот акт соответствующие поправки путем издания своего декрета.

Здесь нельзя не упомянуть и о том, что достаточно четкое указание в Конституции на сферы регулирования на практике не всегда соблюдается. Тенденция такова - постепенно расширяются законодательные права Парламента. Прежде всего это происходит за счет позиции Конституционного совета, который в своих решениях по спорам о компетенции, толкуя ст. 34 Конституции Франции и ее Преамбулу, а также опираясь на Декларацию прав человека и гражданина 1789 г., чаще всего занимает сторону Парламента. Более того, Правительство часто вносит в Парламент законопроекты, положения которых, согласно ст. 34 Конституции, должны были бы регулироваться декретами. Как пишет один из французских авторов, «голлистский цезаризм последовательно был замещен культом правового государства»2. Заметный отказ Правительства от регулирования актами регламентарной власти (как пишет указанный автор, «отказ ревниво защищать регламентарную террито-рию»3) объясняется, к тому же, политическими причинами, а также тем обстоятельством, что в обеих палатах Парламента Правительство страны обычно опирается на солидное большинство; акты Парламента, что вполне очевидно, выглядят более авторитетно и солидно.

Такая практика совсем не противоречит Конституции. Вмешательство законодательной власти в регламентарную область не

1 Цит. по: Маклаков В.В. Указ. соч. - С. 91-92.

2 Le Pourhiet A.-M. Droit constitutionnel. - P., 2007. - P. 392.

3 Ibid. - P. 390.

33

считается неконституционным. Никакая область не запрещена для вмешательства парламента. На это бышо указано в решении Кости-туционного совета от 30 июля 1982 г.

Постепенное расширение законодательной сферы объясняется также проведением ряда последоватальных ревизий Основного закона в пользу регулирования законами. Такими областями стали охрана окружающей среды (пересмотр законов 1 марта 2005 г.), финансирование социального обеспечения (пересмотр от 22 февраля 1996 г.), свобода, плюрализм и независимость СМИ и избирательный режим местных собраний (пересмотр от 23 июля 2008 г.). К ним же можно отнести и регулирование в сфере принятия программных законов, которые определяют цели деятельности государства и устанавливают многолетнее ориентирование государственных финансов (пересмотр закона от 23 июля 2008 г.). Таким образом, считает Ф. Фойярд: во Франции «отсутствует компетенция общего права и исключительная компетенция. Мы скорее говорим о том, что законодатель и Правительство обладают своей собственной компетенцией, границы которой подвижны по отклоняющей воле (au gré des infléchissement), выражаемой Конституционным советом»1.

Говоря о законодательной области регулирования, следует упомянуть о том, что, поскольку Франция является членом Европейского союза, то акты этой организации, принимаемые в сфере переданной компетенции и издаваемые органами Союза (при условии, что эти акты относятся к законодательной сфере), также ограничивают полномочия Парламента.

Несмотря на указанную ограниченную сферу регулирования законодательная инфляция - общепризнанный факт во французской юридической литературе. Например, за 20 лет, с 1983 по 2004 г., число страниц в ежегодных сборниках законов, публикуемых Национальным собранием, утроилось - с 1067 до 3721. В среднем ежегодно промульгируется около 70 законов, не считая ордонансов на основе ст. 38 Конституции Франции (т.е. в порядке делегированного законодательства). Количество действующих законов в 2000 г. составляло примерно 9 тыс. согласно статистике Государственного совета2.

Вторая особенность французского законодательства -бесспорное превалирование правительственных законопроектов (о причинах будет сказано ниже). Более того, во французской

1 FoillardPh. Droit constitutional et institutions politiques. - P., 2010. - P. 304.

2 См.: Hamon F., Troper M. Op. cit. - P., 2011. - P. 785.

34

юридической литературе принято употреблять два термина для обозначения законодательной инициативы: «законопроект» (le projet de loi) - проект по инициативе Правительства, - и «законодательное предложение» (la proposition de loi) - проект по инициативе парламентария.

Можно выделить два основных этапа в законодательной процедуре:

1) подготовительная фаза, в которую входит законодательная инициатива и рассмотрение проектов и законопредложений в комиссиях;

2) принятие решений, во время которого обсуждаются предложенные проекты, они голосуются и затем направляются в другую палату или Президенту республики для промульгации.

Обе фазы могут быть подразделены на несколько более мелких.

2.1. Подготовительная фаза принятия простых законов

Издание законов начинается с внесения их проектов. Согласно ст. 39 Конституции Франции «Законодательная инициатива принадлежит Премьер-министру и членам Парламента»1, т.е. существует разделенная законодательная инициатива. В связи с этим сначала рассмотрим институт инициативы, исходящий от Правительства. Согласно абз. 2 ст. 39 Конституции Франции она принадлежит Премьер-министру.

Проекты законов подготавливаются службами Премьер-министра или каким-либо министерством; затем проект отправляется в Государственный совет, который дает по нему свое заключение. После этого законопроект дорабатывается в соответствии с этим заключением и становится предметом рассмотрения на заседании Совета министров. Следующая стадия - проект от имени Премьер-министра вносится в бюро Национального собрания или в бюро Сената. Из этого правила есть три исключения. Первое и второе касаются проектов финансовых законов и законов о финансировании социального обеспечения, которые должны быть в обязательном порядке внесены в нижнюю палату. Третье исключение - законопроекты, основное содержание которых относится к

1 Цит. по: Маклаков В.В. Указ. соч. - С. 94.

35

организации территориальных коллективов, в первую очередь представляются в Сенат.

Для борьбы с законодательной инфляцией конституционной реформой 23 июля 2008 г. в ст. 39 Конституции Франции введен новый абзац 3, устанавливающий правило о том, что внесение проектов в палаты должно отвечать требованиям, предусмотренным органическим законом. Статья 8 Органического закона от 15 апреля 2009 г. «О применении ст. 34-1, 39 и 44 Конституции Франции» предусматривает, что любой законопроект должен сопровождаться одним или несколькими документами, которые должны содержать предварительные сведения об оценке предлагаемых изменений. По мнению законодателя, это требование должно улучшить качество проектов, их редакцию и т.д. В десятидневный срок со времени внесения законопроекта конференция председателей соответствующей палаты может заявить о недостаточности сопровождающих его документов, что является препятствием для включения проекта в повестку дня. В случае разногласий между конференцией председателей и Правительством Премьер-министр или председатель соответствующей палаты могут запросить Конституционный совет, который выносит решение в восьмидневный срок. Эти юридические меры направлены на уменьшение численности законов, но при этом следует иметь в виду, что на конференции председателей (особенно в Национальном собрании, где большинство мест принадлежит правительственной партии) могут быть отклонения от названного в целом прогрессивного принципа приема законопроектов.

В отношении своих законопроектов Правительство может запрашивать консультативные заключения Экономического, социального и экологического совета, который включает представителей различных профессий и видов деятельности, назначаемых в этот орган соответствующими организациями, и квалифицированных представителей, подбираемых Правительством. Заключение Совета, излагаемое одним из его членов, затем заслушивается палатами парламента (ст. 69 Конституции Франции). Кроме того, согласно ст. 70 Конституции Правительство может также консультироваться с этим Советом по проектам программных законов, устанавливающих многолетнее ориентирование государственных финансов. Любой план или любой проект программного закона экономического, социального или экологического характера должен получить заключение вышеназванного Совета.

36

Что касается законодательной инициативы парламентариев, то она не подвержена особым формальностям. Каждый депутат и каждый сенатор может внести свое законодательное предложение в бюро палаты, в состав которой он входит. Предложение должно быть подписано одним или несколькими парламентариями.

На практике законодательная инициатива членов Парламента носит второстепенный, если не маргинальный характер. Большинство промульгируемых законов имеют правительственное, а не парламентское происхождение1, что объясняется несколькими причинами. Прежде всего Правительство во много раз лучше подготовлено, информировано в отношении обстоятельств, требующих законодательного разрешения. У него имеются преимущества документального и интеллектуального характера. Кроме того, оно обладает монополией на представление некоторых категорий законов - финансовых, плановых и программных; законов, разрешающих ратификацию международных договоров и международных соглашений. Чтобы оттенить названную диспропорцию новый абзац 5 ст. 39 Конституции Франции, измененной в результате конституционной реформы 23 июля 2008 г., устанавливает, что председатель каждой палаты может направить законопредложение, внесенное одним из членов этой палаты, до рассмотрения его постоянной комиссией, на заключение Государственного совета, за исключением случая, когда этот член выступает против такого направления. Эта норма призвана улучшить качество редактирования законопредло-жений. Заключение Государственного совета, думается, все же не может подменить исследовательскую работу, проводимую в недрах министерств при подготовке правительственных проектов.

Еще одним обстоятельством, согласно ст. 40 Конституции Франции сильно влияющим на ограничение инициативы парламентариев, является положение, по которому их предложения и поправки не могут быть приняты, если следствием их принятия было бы либо сокращение государственных средств, либо создание или увеличение расходов государства. Считается, что эта норма

1 Численность промульгированных законов на основе правительственных проектов и законопредложений парламентариев за последние несколько лет следующая: в сессию 2005-2006 гг. было принято законопроектов - 69, предложений - 12; в 2006-2007 гг., соответственно, 61 и 10; в 2007-2008 гг. - 121 и 14; в 2008-2009 гг. - 73 и 11. (См.: La documentation française. Documents d'études // La procédure législative en France / Documents réunies et commentés par J.-P. Camby. -P., 2010. - N 1-12. - P. 18).

главным образом должна укрощать предвыборную демагогию парламентариев, т.е. исключать их предложения по продвижению своих кандидатур1. «Пиар» парламентариев практически всегда требует дополнительных финансовых ресурсов. Вопрос о приемлемости законопредложений решается регламентами палат; первоначально он рассматривается их постоянными финансовыми комиссиями, а спор может повлечь обращение в Конституционный совет. Впрочем, число таких запрещений на практике постепенно сокращается. Если такая неприемлемость в 1959 г. была установлена 102 раза, то в 1973 г. - всего 13 раз, а в 1985 г. - только дважды. Конституционный совет при рассмотрении споров о приемлемости законопредложений демонстрирует большую толерантность и допускает законопредложения к рассмотрению, если финансовые последствия их принятия носят косвенный характер (решение от 9 ноября 1999 г.)2.

Препятствием для внесения законопредложений парламентариями является также существующее размежевание между законодательной и регламентарной областями правового регулирования. Если предложение входит в регламентарную сферу, то Правительство возражает против его включения в повестку дня. В случае расхождения во мнениях по поводу такого законопредложения между Правительством и председателем соответствующей палаты вопрос разрешается Конституционным советом.

До конституционных реформ 1995 и 2008 г. важным препятствием для рассмотрения законопредложений парламентариев были правила формирования повестки дня в палатах, устанавливающие приоритетный характер рассмотрения правительственных проектов; для заслушивания предложений депутатов и сенаторов не оставалось времени (см. ниже).

Законопредложения парламентариев регистрируются в бюро соответствующих палат, распечатываются; каждое из них, как, впрочем, и правительственные законопроекты, получает свой номер, на который впоследствии ссылаются на всех этапах прохождения акта. Названные инициативы рассматриваются в бюро палаты с точки зрения приемлемости, т.е. не нарушают ли они установленные для парламентариев запреты (главным образом относительно доходов и расходов, о чем говорилось). Если существуют расхождения между Правительством и председателем палаты, рас-

1 См.: Hamon F., Troper M. Op. cit. - P. 753.

2 См.: ChanteboutB. Droit constitutionnel. - 28-e éd. - P., 2011. - P. 553.

38

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

сматривающей законопредложение, то спор разрешается Конституционным советом в восьмидневный срок (ст. 41 Конституции Франции).

Следующий этап прохождения законопроекта или законопред-ложения - направление в постоянную комиссию палаты. Однако по требованию Правительства или палаты представленные проекты могут направляться в комиссии, специально формируемые для этого. На практике эта возможность, предусмотренная абзацем 2 ст. 43 Конституции Франции, используется редко. С 1958 г. только около 70 специальных комиссий было создано в Национальном собрании и 60 - в Сенате, т.е. в среднем немногим более одной комиссии в год1.

Правило предварительного рассмотрения в постоянной комиссии применяется и в случаях, когда законопроект или законо-предложение поступает из другой палаты парламента. Может случиться, что несколько постоянных комиссий заинтересованы в рассмотрении проекта, поскольку они считают предмет проекта собственной компетенцией. В этом случае только одна комиссия назначается в качестве основной, рассматривающей акт по существу; она подготавливает по нему доклад, который помогает парламентариям и всем следящим за работой парламента понять значение и содержание предлагаемого акта. Другие же комиссии могут представлять свои заключения, которые также будут распространены между всеми членами палаты в то же время, что и доклад основной комиссии.

«Каждая комиссия является хозяйкой (maîtresse) своей деятельности», но «при соблюдении правил, установленных Конституцией, органическими законами и настоящим регламентом» (абз. 5 ст. 40 Регламента Национального собрания). По каждому проекту или предложению назначается специальный докладчик, который обязан представить в установленный палатой срок свой доклад. Это лицо с помощью служащих административного аппарата комиссии его подготавливает, оно может заслушивать компетентных специалистов, проводить слушания по внесенным предложениям, предлагать поправки и давать свои заключения по поводу других поправок, внесенных парламентариями. Полученные анализ и предложения затем вставляются в доклад. Кроме членов комиссии в ее деятельности могут участвовать другие члены палаты, автор законопредложения или представленной поправки и докладчики комиссий, рассматривающих проект для дачи заключения. Регла-

1 Hamon F., Troper M. Op. cit. - P. 757.

39

мент Национального собрания в редакции от 27 мая 2009 г. (абзацы 5 и 6 ст. 86) уточняет: «Любой депутат может представлять поправки в комиссию, неважно, является ли он или не является ее членом»1.

Участие Правительства в работе комиссий является его собственным правом. На это указал Конституционный совет в решении от 15 апреля 2009 г. Впрочем, это положение закреплено в Регламенте Национального собрания (ст. 45): «Министры имеют доступ в комиссии», а в ст. 86 этого акта указано: «Участие Правительства - это его право».

В докладе комиссии может содержаться предложение о принятии, отклонении или изменении рассматриваемого акта.

Конституционный пересмотр 23 июля 2008 г. внес в процедуру рассмотрения проектов два существенных изменения, которые усиливают роль постоянных комиссий в этом процессе:

1) установлен минимальный срок рассмотрения проектов в комиссиях для углубленного изучения акта: в палате, в которую они были внесены, обсуждение проходит по истечении шести недель; обсуждение во другой палате может начинаться только по после четырех недель, считая со времени передачи проекта из первой палаты (абзац 3 ст. 42 Конституции Франции). Правда, это правило применяется только к первому чтению законопроекта, т.е. когда он в каждой палате рассматривается в первый раз. Названное нововведение значительно улучшает условия рассмотрения проектов по сравнению с ранее действовавшими нормами, когда только для органических законов устанавливался двухнедельный срок между внесением проекта и обсуждением в палате. Указанное правило о минимальных сроках, однако, имеет несколько существенных исключений. Эти сроки не применяются к проектам финансовых законов, проектам законов о финансировании социального обеспечения, а также к проектам «о кризисных состояниях»; это положение появилось в результате конституционной реформы 23 июля 2008 г. Сроки, таким образом, носят еще несколько рас-плавчатый характер и, вероятно, нуждаются в уточнении в решениях Конституционного совета;

2) абзацем 1 ст. 42 Конституции Франции предусмотрено, что в первой палате, в которую поступил акт, обсуждение акта происходит на основе текста, принятого комиссией, а не на основе, как было раньше, первоначального текста проекта Правительства.

1 Avril P., Gicquel J. Op. cit. - P. 361.

40

Это нововведение заметно изменяет отношения между комиссиями и Правительством. Правительство отныне, для того чтобы восстановить свой первоначальный текст, должно вносить поправки во время пленарного заседания. Названная вторая модификация имеет несколько исключений: она не применяется к проектам о конституционном пересмотре, проектам финансовых законов и к проектам законов о финансировании социального обеспечения, при рассмотрении которых всегда представляется на обсуждение текст Правительства.

Когда доклад комиссии в отношении законопроекта или законодательного предложения готов, то он вносится в повестку дня палаты, т.е. в программу рассмотрения вопросов на ее заседании.

Установление повестки дня. Это - весьма важный и сложный вопрос, как и вопрос о том, какие акты должны рассматриваться в первую очередь. Данная проблема актуальна в течение продолжительного времени. Различаются два периода в истории Пятой республики, связанные с установлением повестки дня работы Парламента. С 1958 г. и до конституционной реформы 4 августа 1995 г. повестка дня в первую очередь включала вопросы, предлагаемые Правительством. Такое положение всегда рассматривалось как одно из проявлений «слабости» Парламента страны. Другими словами, дискуссии проводились по законопроектам Правительства и по законодательным предложениям парламентариев, поддержанных Правительством. Если оставалось время, то принималась «дополнительная» повестка дня конференцией председателей. Правительство не только определяло порядок рассмотрения своих или поддержданных им актов, но также и устанавливало дни их рассмотрения; оно могло менять этот порядок. В результате реформы 1995 г. была изменена ст. 48 Конституции Франции и создана возможность для инициатив парламентариев: одно заседание в месяц было предоставлено в приоритетном порядке для включения в него вопросов, выносимых каждой палатой. В то время это считалось большим достижением, ибо впервые повестка формировалась не только в интересах Правительства, но и могла включать вопросы, поставленные самой палатой.

Конституционный пересмотр от 23 июля 2008 г. пошел еще дальше. Была введена «разделенная» повестка дня. Из четырех недель месяца теперь одна неделя резервируется для контроля за деятельностью Правительства, три других - отводятся вопросам, в исключительном и приоритетном порядке, рассмотрения законопроектов. Из этих трех недель две в приоритетном порядке, уста-

новленном Правительством, отдаются актам, им предлагаемым. Третья неделя отводится проектам, предлагаемым палатой (на практике инициатива принадлежит парламентариям от фракции правительственного большинства). Кроме того, ст. 48 Конституции предусматривает отступления от названного принципа распределения времени. Так, Правительство может превысить отведенное для него время при внесении проектов финансовых законов, проектов закона о финансировании социального обеспечения и проектов, передаваемых другой палатой (т.е. циркулирующих между палатами в положении законодательного челнока), по меньшей мере на срок в шесть недель. Другими словами, новая редакция ст. 48 Конституции Франции разделила парламентское время на «контрольное» и «законодательное». Реформа сильно расширила возможности парламентариев для проведения своих законодательных инициатив. Они могут вносить предложения или поддерживать другие проекты. Несомненным расширением прав Парламента можно считать и положение ст. 48 Конституции о предоставлении каждой палате одного дня заседаний в месяц для включения в повестку дня инициативы от оппозиционных фракций палаты, а также фракций, находящихся в меньшинстве. По меньшей мере одно заседание в неделю, включая внеочередные сессии, резервируется в приоритетном порядке для вопросов членов Парламента и ответов Правительства.

Разделение повестки дня имеет, таким образом, двойное значение: она распределяется, во-первых, для инициатив Правительства и парламента; во-вторых - между правительственным большинством и оппозицией (включая миноритарные фракции). Теоретические рассуждения явно указывают на прогресс со стороны Парламента, но на практике дело может обстоять несколько иначе, и оно зависит от политической воли Правительства. Последнее может оказывать давление через механизм партийной дисциплины на своих парламентариев и включать по их инициативе правительственные проекты1.

Право устанавливать повестку дня в палатах предоставлено конференциям председателей. В Национальном собрании этот орган включает председателя, вице-председателей, председателей постоянных комиссий, генерального докладчика комиссии финансов, общей экономики и бюджетного контроля, председателя комиссии по европейским делам и председателей политических фракций (ст. 47 Регламента). Конференция заседает еженедельно.

1 См.: ¥оШогс1 Рк. Ор. ей. - Р. 296.

42

Она созывается председателем, а также по требованию председателей фракций и председателей специальных комиссий.

Состав конференции председателей в Сенате примерно такой же: в нее входят председатель палаты, ее вице-председатели, председатели постоянных комиссий, председатели соответствующих специальных комиссий, представитель Сената в Европейском союзе, генеральный докладчик комиссии финансов, бюджетного контроля и экономических счетов нации, председатели политических фракций. Конференция созывается председателем Сената каждую неделю и устанавливает повестку дня на текущую неделю и на две следующие.

2.2. Рассмотрение и голосование законопроектов

Процедура рассмотрения законопроектов и законодательных предложений во французском Парламенте отличается детализиро-ванностью, тщательностью проработки, большим разнообразием подходов для принятия различных категорий законопроектов. На уровень разработанности этой процедуры, конечно же, повлияли многовековая парламентская история и практика, демократические традиции, правовая культура.

Порядок принятия простых законов. В блоке законов наибольшее число принадлежит простым законам. (О процедуре в отношении других категорий актов, а именно органических и финансовых законов, законов о социальном обеспечении, о ратификации международных договоров, о внесении поправок в Конституцию Франции см. гл. 3 данной работы.)

Дебаты в палатах организуются в соответствии с установленной конференцией председателей повесткой дня. Правила проведения общей дискуссии могут прерываться на основании специальных положений Регламента Национального собрания, а именно, когда Правительство делает декларацию об общей политике (ст. 132), предъявляет общеполитическую декларацию (ст. 152) или ставит вопрос о доверии (ст. 154).

Конференция председателей также устанавливает продолжительность предусмотренных заседаний: это время распределяется председателем палаты между политическими фракциями, с тем чтобы обеспечить каждой из них минимально одинаковое время для выражения своих позиций. Для не входящих во фракции депутатов также в рамках общего времени отводится время, исходя из

их численности. Остающееся время распределяется председателем Национального собрания между фракциями пропорционально численности их членов. Председатели фракций уведомляют председателя палаты о том, в каком порядке они хотели бы видеть своих ораторов на трибуне, а также указывают продолжительность их выступлений, которая не может быть менее пяти минут. Если до конституционной реформы 2008 г. проводимая дискуссия была общей, то после реформы и согласно исправленной редакции Регламента Национального собрания от 15 апреля 2009 г. (ст. 17) стало возможно обсуждать не только общие вопросы и идеи законопроектов, но и их конкретные статьи.

После установления максимальной продолжительности дебатов в целом по законопроекту после указанной реформы Регламента стали применяться некоторые новшества. Согласно абзацу 6 ст. 47 этого акта: «Минимальное время, предоставляемое каждой фракции, должно быть больше для оппозиционных фракций. Дополнительное время в размере 60% предоставляется оппозиционным фракциям и распределяется между ними пропорционально их чис-ленности»1. Оставшееся время отдается другим фракциям, включая и неприсоединившихся депутатов. Кроме того, из названного правила есть исключения для выступлений председателей фракций в рамках предоставленного этой фракции времени (всего два часа, если дискуссия будет продолжаться более 40 часов). Сверх времени могут получать слово депутаты для объяснения своего голосования, но не более пяти минут.

К распределенному времени прибавляется время для членов Правительства и председателей и докладчиков комиссий, рассматривавших проект по существу, или для представления своего заключения (около 25%). В Сенате время распределяется аналогично, но в нем может быть предусмотрено постатейное обсуждение.

Как уже говорилось, заседания палат проводятся публично, что проявляется в возможности присутствия на гостевых трибунах любого гражданина. Публичность проявляется и в том, что подробные отчеты о каждом заседании с именами голосовавших и характером их голосования («за», «против», «воздержался», «не присутствовал») публикуются в «Журналь оффисьель» («Journal officiel de la République Française») в специальной серии «Дебаты» («Débats»), издаваемой в каждой из палат. Правда, ст. 33 Консти-

1 Règlement de la Assemblée Nationale. - Mode of access: http://www. assemblee-nationale/fr./14 tribun/xml.tb

44

туции Франции позволяет каждой палате заседать в качестве секретного комитета, что делается по просьбе Премьер-министра или 1/10 части членов палаты.

В изучении и обсуждении проектов в палатах принимает участие достаточно большое число обязательных лиц: представитель Правительства, докладчик постоянной комиссии, докладчики комиссий, запрашивавшихся для представления заключения, представители политических фракций, а также представитель Экономического, социального и экологического совета, если этот орган посчитает возможным высказаться. Другие парламентарии могут записываться для участия в дебатах. Общая дискуссия носит по общему правилу политический характер, в ней партийные фракции, Правительство и отдельные парламентарии высказывают свои суждения по поводу представляемого законодательного акта.

Министры Правительства имеют постоянный доступ и право выступления в палатах Парламента и в их комиссиях. Министрам помогают их сотрудники, называемые «комиссарами Правительства» («commissaires du Gouvernement»).

Как отмечалось ранее, дискуссия проводится по тексту, принятому постоянной комиссией, а не по проекту, внесенному Правительством, как это было до конституционной реформы 2008 г. Дискуссия не заканчивается голосованием, если Правительство или какой-либо парламентарий не представит одну из следующих резолюций: о неприемлемости; о принятии предварительного вопроса или о направлении проекта в комиссию.

В резолюции о неприемлемости (exception d'irrecevabilité) указывается, что предложенный проект противоречит Конституции и по этому основанию он должен быть снят с повестки дня.

Предварительный вопрос (question préalable) - требование парламентария не проводить дискуссию по проекту, который не рассматривается с точки зрения его неконституционности, но который, по мнению парламентария, является в данный момент несвоевременным. Впрочем, такие вопросы голосуются в Национальном собрании весьма редко, поскольку они чаще всего исходят от оппозиции, а Правительство всегда опирается в палате на большинство своих депутатов. В Сенате эта процедура применяется чаще. Во французской литературе указывается, что такие вопросы имеют ту положительную сторону, что в них содержатся новые идеи от оппозиции, а их рассмотрение позволяет затянуть время обсуждения1.

1 См.: Debard Th. Dictionnaire de droit constitutionnel. - P., 2002. - P. 215.

45

Направление в комиссию (renvoi en commission) - требование возврата проекта в постоянную комиссию, поскольку проекту необходима дополнительная доработка, еще одно дополнительное изучение проблемы, прежде чем он будет включен в повестку дня палаты.

Для того чтобы избежать голосований по большому числу таких резолюций, регламенты палат подробно расписывают процедуру их рассмотрения и голосований. Если одна из резолюций принимается палатой, то дебаты по проекту приостанавливаются.

Названные резолюции по общему правилу исходят от оппозиции, и Правительство парирует их через механизм голосования своего большинства. С 1958 г. Национальное собрание приняло только две резолюции о неприемлемости1.

Если резулюция отклонена или не была внесена, то общая дискуссия продолжается. После ее закрытия резолюция может быть представлена в отношении какого-либо текста в рамках месячных заседаний по инициативе оппозиционных или миноритарных фракций.

Если резолюция была отклонена или не была представлена, то палата переходит сначала к постатейному обсуждению. Поправки к каждой статье обсуждаются и голосуются. Голосование представляет собой материализацию согласия большинства депутатов или сенаторов по рассматриваемому вопросу. Регламенты обеих палат Парламента предусматривают (ст. 61 Регламента Национального собрания и ст. 51 Регламента Сената), что голосование является законным, неважно при этом, какое число членов палаты присутствует на заседании. Исключение составляет случай, когда по личному требованию председателя политической фракции в Собрании или 30 сенаторов в верхней палате следует выявить наличие кворума на заседании. Кворум составляет абсолютное большинство членов, исходя из численности действительно занимаемых мест. Если кворум отсутствует, то заседание прерывается; вопрос может быть рассмотрен на следующем заседании, которое должно состояться не менее чем через час после заседания с отсутствующим кворумом. Названная процедура проверки кворума получила достаточно широкое распространение в Пятой республике. Например, в Национальном собрании в 1988 г. она использовалась восемь раз, шесть - в 1993 г., восемь - в 2008 г.2

1 См.: Hamon F., Troper M. Op. cit. - P. 760.

2 Camby J.-P, Servent P. Op. cit. - P. 108.

46

Как уже говорилось, по внесенным проектам проводятся дебаты. Речи парламентариев могут произноситься с трибуны или с места. В принципе никто не может говорить, если его выступление не было заранее включено в повестку дня; однако краткие выступления с места или объяснение мотивов голосования возможны с разрешения председательствующего или прерванного оратора. Однако министры, председатели постоянных комиссий и председатели фракций получают слово всегда. В Национальном собрании у председателя палаты больше возможностей для определения порядка выступления ораторов, чем в Сенате.

Голосование имеет различные формы. Наиболее распространенным является голосование поднятием рук. Если возникает сомнение в его результатах, то проводится голосование путем разделения членов палаты. Такое голосование всегда может быть потребовано, причем «автор требования может уточнить, по каким частям акта он желает такого голосования» (абзац 3 ст. 63 Регламента Национального собрания). Обычное публичное голосование, производимое по решению конференции председателей, осуществляется с помощью урн, разносимых служащими палаты. Члены палаты опускают в урны именные бюллетени, имеющие различный цвет («за», «против», «воздержался»). В последние десятилетия употребляется электронное голосование. Статья 27 Конституции Франции предусматривает правило, согласно которому голосование членов Парламента проводится лично. Делегирование голоса возможно только в исключительных случаях, предусмотренных органическим законом (болезнь, семейные события, временная миссия по заданию Правительства, военная служба, разные форс-мажорные обстоятельства, всякий раз определяемые бюро палаты и др.) (см. Ордонанс № 58-1066, содержащий Органический закон, разрешающий парламентариям в исключительных случаях делегировать свое право голосовать, помещенный в приложении к данному учебному пособию). Нельзя получать более одного делегирующего мандата. Установленные правила направлены на то, чтобы избежать ранее существовавшей практики абсентеизма парламентариев.

Теоретические правила не всегда реализуются на практике. Например, при электронном голосовании парламентарии передают свои ключи для голосования членам своей фракции, а сами отсутствуют на заседаниях1.

1 Натоп Г., Тгорег М. Ор. ей. - Р. 696.

47

Наиболее важные голосования (например, когда требуется абсолютное большинство при постановке вопроса об ответственности Правительства, при внесении поправок в Конституцию и др.) проводятся на трибуне. Перед голосованием путем жеребьевки определяется буква фамилии депутата, с которой они приглашаются для голосования. Депутаты (пофамильно) вызываются к трибуне, на которой стоит урна. Депутат передает свой именной бюллетень одному из секретарей, который и опускает его в урну. Такое голосование введено для устранения абсентеизма парламентариев при решении важнейших государственных вопросов.

В обеих палатах применяется и тайное голосование при различного рода назначениях (выборы председателей палат и др.).

По общему правилу при голосованиях нужно получить большинство голосов. Обычное большинство - это большинство голосов из числа поданных. Однако иногда Конституция требует получения абсолютного большинства голосов. Например, согласно абзацу 2 ст. 49 Конституции Франции такое большинство необходимо при принятии резолюции порицания, причем специально указывается, что это большинство исчисляется от числа депутатов, составляющих Национальное собрание. На практике оно вычисляется с вычетом числа депутатов, находящихся в отпуске, арестованных (если такие имеются), с учетом наличия вакантных мест.

Прекращение обсуждений производится по решению председателя палаты или по предложению какого-либо депутата.

Поправки к законопроектам. К институту законодательной инициативы и к обсуждениям в палатах примыкает институт поправок, имеющих целью изменение первоначального текста. В принципе, возможно изменить статьи какого-либо законопроекта или законодательного предложения депутата, но можно изменить и сами поправки (поправки к поправкам). Право внесения поправок признается Конституцией за членами парламента и Правительством (абзац 1 ст. 44).

Институт поправок во французском Парламенте тщательно урегулирован в целях избежания обструкции по обсуждаемым проектам. Имеется значительное число ограничений для внесения поправок. Прежде всего нельзя вносить поправки, выходящие за сферу законодательного регулирования, а также поправки, налагающие дополнительные финансовые обязательства. Другими словами, к поправкам применяются те же ограничения, что и к законодательной инициативе. Кроме того, в соответствии с новыми нормами, включенными конституционной реформой 2008 г., лю-

бая поправка является приемлемой в первом чтении, если она при ее внесении взаимосвязана, хотя бы косвенно, с представленным или переданным другой палатой актом. Это новое положение прямо отвечает на многочисленные требования Конституционного совета о запрете «законодательных наездников», т.е. каких-либо предложений, добавлений, если они не имеют ничего общего с основным текстом, с существом проекта, являются для последнего «инородными», регулируют совсем иные проблемы. Введение в процедуру названного положения благоприятствует позиции Правительства, поскольку оппозиция часто использует «наездников» для оттягивания времени принятия решений.

У Правительства имеются и иные способы воспрепятствования предложенным поправкам. Так, согласно абзацу 2 ст. 44 Конституции Франции, после начала дебатов Правительство может возражать против рассмотрения любой поправки, которая предварительно не рассматривалась в комиссии, что позволяет Правительству сохранять целостность акта, избегая включения в него запоздалых поправок.

Имеются ограничения для парламентариев и по времени внесения поправок. Согласно ранее упомянутому Органическому закону от 15 апреля 2009 г. после начала рассмотрения акта на публичном заседании поправки (но не подпоправки) более не принимаются. Из этого правила есть исключение для Правительства или комиссии, рассматривавшей акт по существу. Они могут вносить одну или несколько поправок после истечения срока для поправок депутатов (правило действует в Национальном собрании). Кроме того, после такого внесения регламенты палат требуют проведения новой процедуры и предоставления дополнительного времени для рассмотрения по требованию председателей фракции и членов Парламента.

Право внесения поправок может быть предметом ограничений, связанных с некоторыми процедурами, применяемыми в палатах. Регламенты палат согласно Органическому закону от 15 апреля 2009 г. могут предусмотреть использование упрощенной процедуры на заседании и в комиссии, рассматривающей акт по существу. Этот Органический закон установил также, что регламенты палат могут определять сроки принятия актов, условия, позволяющие ставить акт на голосование без обсуждения поправок, предложенных членами палаты. В этих двух случаях ограничение права внесения поправок объясняется необходимостью сократить время для одобрения акта.

49

Внесение поправок имеет двойное значение. Во-первых, возможностью для парламентариев участвовать в выработке законов. Большинство парламентариев используют эту возможность, а правительственное большинство в палатах сотрудничает с Правительством в выработке законодательства. Во-вторых, право представления поправок иногда становится хорошим инструментом для обструкции правительственных проектов. Например, в 19811986 гг. после прихода к власти социалиста Ф. Миттерана (19161996) и сильного идеологического противостояния между левыми и правыми партиями было внесено почти 30 тыс. поправок при обсуждении проектов законов. В 1993 г. при обсуждении проекта закона о приватизации последовало почти 4 тыс. поправок в его первом чтении в Национальном собрании. «Оппозиционная машина» действует весьма плодотворно. В июне 2003 г. при обсуждении проекта пенсионной реформы было представлено более 11 тыс. поправок. Это совсем небольшая цифра по сравнению с 137 665 зарегистрированными поправками в отношении проекта о регулировании энергетического сектора. В сессию 2008-2009 гг. в Национальном собрании было предложено 19 704 поправки, из которых 3351 были приняты (против 2598 из 13 778 в сессию 2007-2008 гг.)1.

Как уже говорилось, Национальное собрание или Сенат высказываются по каждой статье законопроекта и по каждой поправке, к ней относящейся, до тех пор, пока проект не будет проголосован в целом. Однако имеются две особые процедуры, позволяющие отступить от этого правила и дающие возможность Правительству ускорить прохождение законопроекта. Первая, так называемая процедура «блокированного голосования», которая основана на абзаце 3 ст. 44 Конституции Франции: «Если Правительство того потребует, то палата, рассматривающая законопроект, выносит решение единым голосованием по всему или части обсуждаемого текста, сохранив лишь те поправки, которые предложены или приняты Правительством»2. Палата должна высказываться по части или всему акту, а не по отдельным статьям.

Это правило является для Правительства удобным «оружием» отклонения нежелательных поправок. Названное требование может быть предъявлено Правительством в начале или во время обсуждения акта. Причины могут быть различные, например срочность принятия акта, многочисленность поправок и др. На-

1 FoillardPh. Op. cit. - P. 315-316.

2 Цит. по: Маклаков В.В. Указ. соч. - С. 96.

50

званное требование не прекращает дебаты, но внесенные парламентариями поправки могут только защищаться авторами, но не быть предметом для голосования. Такое голосование перекладывает на парламентариев, особенно принадлежащих к правительственному большинству, ответственность за голосуемый акт. Действительно, Правительство просит либо одобрения в целом законопроекта, либо его отклонения. Побочная сторона такого голосования - заставить правительственное большинство депутатов сплотиться, консолидироваться, если Правительству покажется, что это большинство разрозненно. Процедура блокированного голосования напоминает постановку вопроса о доверии без постановки при этом вопроса о таком доверии формально.

Когда Правительство настаивает на применении блокированного голосования, то палата оказывается перед альтернативой: или она одобряет текст, предложенный Правительством, или отклоняет этот текст. В результате не могут приниматься или изменяться поправки, которые не одобрило бы Правительство. Это правило ограничивает право парламентариев на внесение поправок, поскольку отвергаются поправки, неугодные Правительству. Процедура, как показывает практика, почти всегда вызывает недовольство парламентариев, особенно если она применяется к важным законопроектам. С 1981 по 1986 г., когда социалисты имели абсолютное большинство мест в Национальном собрании, процедура такого голосования была использована трижды. А в одном только в 1986 г., в год первого «сосуществования», правое большинство в Собрании было весьма относительным, процедура использовалась 22 раза. Другими словами, она может быть применена при различном соотношении политических сил в Национальном собрании. Во время сессии 2008-2009 гг. процедура применялась девять раз, и ни разу во время сессии 2007-2008 гг.1

После голосования по различным частям и статьям и при отсутствии требования второго рассмотрения (оно может состояться при некоторых условиях по желанию Правительства или парламентариев, чтобы обсудить некоторые уже проголосованные статьи) палата голосует по проекту в целом. Проект должен быть принят большинством поданных голосов.

Вторая особая процедура, являющаяяся сильным оружием в руках Правительства, - процедура, предусмотренная абзацем 3 ст. 49 Конституции Франции: Премьер-министр ставит перед На-

1 См.: ¥оШагс1 Рк. Ор. ей. - Р. 317.

51

циональным собранием вопрос о доверии в связи с голосованием по какому-либо проекту. В этом случае законопроект считает одобренным, если оппозиция не внесет резолюцию порицания в течение последующих 24 часов или если резолюция порицания не будет принята, а для этого требуется абсолютное большинство голосов депутатов Национального собрания.

Укажем на возможность применения еще одной процедуры, а именно процедуры упрощенного прохождения проекта в палате, которая, правда, редко используется. Ее цель - принятие акта технического характера в сжатые сроки, с тем чтобы освободить время для более значительных с политической точки зрения законопроектов. Требование о применении такой процедуры должно последовать до рассмотрения акта в постоянной комиссии или, если последовало требование от председателя комиссии, после консультации с ней. Если к проекту не поступили поправки, то палата сразу же голосует в целом по тексту (за исключением случая, когда конференция председателей возражает). Попросту говоря, эта процедура позвояет «перескакивать» через некоторые этапы обычной процедуры (общая дискуссия, постатейное обсуждение и голосование). Возможно, например, представление поправок к проекту, принимаемому по упрощенной процедуре. Однако в этом случае имеются некоторые особенности. Председатель палаты призывает своих членов представлять поправки только к статьям акта, нельзя включать другие статьи или предлагать контрпроекты. Выступления по поправкам ограничены по времени; могут выступать только представители Правительства, один из авторов поправки, председатель и докладчик постоянной комиссии, рассматривающей проект по существу, один оратор, отвергающий поправку. Голосуются только поправки, относящиеся к самим статьям акта, а затем голосуется проект в целом.

Несмотря на упрощенный характер, эта процедура, видимо, не ущемляет прав оппозиции, как и право на выражение своего отношения к проекту других членов палаты. Право требовать применения этой процедуры может принадлежать председателю палаты, Правительству, председателю комиссии, рассматривающей акт по существу, и председателям фракций; оппозиция при этом участвует в обсуждении и предлагает поправки. Впрочем, Правительство может отказаться от упрощенной процедуры и потребовать применения обычного порядка прохождения проекта. Во время сессии 2007-2008 гг. по упрощенной процедуре был принят 31 акт (все международные договоры и соглашения).

52

2.3. Дисциплина парламентариев

Для нормального функционирования палат Парламента установлены определенные правила поведения парламентариев, которые четко прописаны в регламентах. Члены палат должны себя вести достойным образом. Согласно абзацу 2 ст. 52 Регламента Национального собрания: «Полицейские функции (la police) в Собрании осуществляются от его имени его председателем»1. К нарушителям применялись санкции еще во времена Великой французской революции, но эти санкции были кодифицированы только в 1849 г. и с тех пор мало изменились. Например, с 11 января 1898 г. по 4 июля 1903 г. в нижней палате (она тогда называлать Палатой депутатов) был сделан 441 призыв к порядку (appel à l'ordre), 70 записей в протокол заседания, 10 простых порицаний и восемь временных исключений из палаты2. В настоящее время к нарушителям применяются различные дисциплинарные санкции. В отношении депутатов Национального собрания могут выноситься:

- призыв к порядку;

- призыв к порядку с занесением в протокол;

- выражение порицания;

- выражение порицания с временным исключением.

Первые две санкции относятся к компетенции председателя

Национального собрания; две другие - к компетенция самой палаты по предложению председателя. В зависимости от тяжести проступка депутат может быть лишен части своего индемнитета. Например, призывается к порядку с занесением в протокол любой депутат, который обратился к одному или нескольким своим коллегам с оскорблением, провокационным заявлением или угрозами. Такой призыв влечет возможность лишения депутата четвертой части парламентского жалования на месяц.

В Сенате применяются следующие санкции:

- призыв к порядку,

- призыв к порядку с занесением в протокол заседания;

- порицание и порицание с временным исключением из палаты (ст. 92 Регламента).

Наиболее строгая санкция - временное исключение из палаты - запрещает сенатору принимать участие в ее деятельности и появляться в Люксембургском дворце до истечения пятнадцатого

1 Цит. по: Avril P., Gicquel G. Op. cit. - P. 348.

2 Ibid. - P. 145.

53

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

дня после объявления названной меры. После объявления этой санкции председателем палаты, если сенатор отказывается покинуть дворец, заседание прерывается. Если исключение применяется во второй раз к одному и тому же сенатору, то оно увеличивается до 30 дней заседаний (ст. 95 Регламента Сената). Простое порицание и исключение производятся самой палатой; голосование осуществляется вставанием и без обсуждений по предложению председателя палаты. Виновный сенатор всегда имеет право быть выслушанным. Простое порицание влечет лишение сенатора третьей части месячного индемнитета, а исключение - третьей части индемнитета за два месяца (ст. 97 Регламента Сената).

2.4. Устранение разногласий ме^ду палатами Парламента

Конституция Франции 1958 г. в принципе установила равноправие палат Парламента при принятии простых законов. Эти акты могут приниматься, если достинуто согласие между Национальным собранием и Сенатом. Согласно абзацу 1 ст. 45 Конституции Франции «Любой законопроект или законодательное предложение последовательно рассматривается в обеих палатах Парламента для того, чтобы был принят идентичный текст»1. Другими словами, законопроект передается из первой рассматривающей проект палаты во вторую, и каждое его новое рассмотрение в палате образует соответствующее номерное чтение - второе, третье и т.д. Во время законодательного «челнока» каждая палата рассматривает проект, переданный ей из другой палаты. Если он одобряется, то проблема считается решенной. Начиная со второго чтения приемлемы только поправки, напрямую относящиеся к предмету дискуссии, т.е. к положениям, которые еще не одобрены в идентичной редакции обеими палатами. Исключения допускаются только в трех случаях, если поправки предназначены: 1) для соблюдения Конституции Франции; 2) координации с другими обсуждаемыми текстами; 3) исправления фактических ошибок.

На эти обстоятельства было указано Конституционным советом в решении от 19 января 2006 г.

Ограничения на внесение поправок во время законодательного «челнока» обусловлено необходимостью избежать дополнительных поправок в текст, которые могут породить новые разно-

1 Цит. по: Маклаков В.В. Указ. соч. - С. 96.

54

гласия между палатами. Это правило на практике называется «воронкой» (l'entonnoir). Хотя статьей 45 Конституции Франции названная процедура не предусмотрена, но исходя из духа этой статьи можно сказать, что цель законодательного «челнока» состоит в принятии идентичного акта1.

Если разногласия палат принимают стойкий характер, то законодательный «челнок» может продолжаться бесконечно. Поэтому Конституция предусматривает особую процедуру, позволяющую Правительству и в меньшей мере председателям палат, но только в отношении законодательных предложений депутатов, прекратить конфликт между палатами по поводу какого-либо законопроекта. Так, согласно абзацу 2 ст. 45 Конституции Франции, если в результате разногласий между палатами Парламента какой-либо законопроект или законодательное предложение не были приняты после двух чтений, сосотоявшихся в каждой палате, или если Правительство при отсутствии возражения со стороны конференции председателей решает применить ускоренную процедуру, то после одного чтения в каждой из палат Премьер-министр или в отношении законопредложения председатели обеих палат, действующих совместно, имеют право потребовать созыва заседания смешанной паритетной комиссии (la commission mixte paritaire). Эта комиссия уполномочена предложить акт, касающийся положений, по которым остаются разногласия. В этом случае законодательный челнок между палатами прерывается.

Новым положением, внесенным в период конституционной реформы 2008 г., стало также то, что требование создания смешанной паритетной комисии теперь принадлежит действующим совместно председателям палат в отношении законодательных предложений парламентариев. Ранее только Правительство могло требовать создания такой комиссии и, следовательно, могло «мариновать» предложения парламентариев при разногласиях палат.

Смешанная паритетная комиссия включает семь депутатов и семь сенаторов (к ним добавляются по семь заместителей). Эти комиссии варьируются по своему составу для каждого законопроекта, в них участвуют оппозиционные фракции. Однако Правительство в этих комиссиях не представлено. Данная комиссия вправе полностью модифицировать спорный законопроект или законодательное предложение, вплоть до изменения смысла, если расхождения между палатами носят глубокий характер. При этом

1 См.: Hamon F., Troper M. Op. cit. - P. 764.

55

проект Правительства может быть переделан без его согласия. Правительство, однако, сохраняет инициативу и в этом случае.

Список кандидатов в такую комиссию от Национального собрания составляется председателем постоянной комиссии палаты, рассматривавшей законопроект по существу, после представления председателями фракций своих кандидатов, а также с учетом «политической конфигурацией палаты» в целях «обеспечить в паритетной комиссии представительство всех составляющих палату течений» (ст. 111 Регламента Национального собрания). Если число кандидатов более семи, то палата проводит голосование.

Регламент Сената в ст. 9 предусматривает необходимость учета принципа пропорционального представительства фракций Сената при формировании паритетных комиссий, а в ст. 12 устанавливает, что список кандидатов в комиссию формируется «после консультаций председателей заинтересованных политических фракций». После изменения Регламента Сената 11 февраля 2009 г. распределение мест в комиссиях составляет: от пяти до четырех для партий правительственного большинства и от двух до трех для оппозиционных партий.

Председателями смешанной паритетной комиссии являются председатели постоянных комиссий обеих палат, рассматривавших акт по существу. Комиссии заседают попеременно то в Бурбонском, то в Люксембургском дворце. Председательствует председатель постоянной комиссии, во дворце которого проходит заседание. Применяемые правила заседаний соблюдаются по этому же принципу.

При рассмотрении спорных актов действуют следующие правила. Если смешанная паритная комиссия достигла согласия, то Правительство может выбрать один из следующих вариантов:

1) передать акт в палаты для принятия. В этом случае никакие поправки не могут вноситься в текст без его согласия. Другими словами, только поправки, предложенные или одобренные Правительством, признаются допустимыми;

2) заново модифицировать текст проекта и согласиться включить в проект поправки, внесенные смешанной паритетной комиссией. В этом случае Национальное собрание сначала принимает решение по поправкам, внесенным или одобренным Правительством. После их принятия или отклонения, или если поправки не были внесены, проводится голосование в целом (ст. 113 Регламента Национального собрания).

В Сенате применяется такая же процедура, в случае если Национальное собрание высказалось до рассмотрения акта в этой палате.

Если же Сенат принимает решение после рассмотрения его депутатами Собрания, то акт голосуется в целом. При этом принимаются только те поправки, на включение которых в законопроект получено согласие Правительства (абзац 12 ст. 42 Регламента Сената).

Если Правительство не согласно с текстом законопроекта, согласованного в смешанной паритетной комиссии, оно может не передавать акт в палаты; в этом случае возобновляется движение законодательного «челнока» между палатами.

Созыв смешанных паритетных комиссий является весьма частой процедурой в деятельности французского Парламента. С 1959 по 2003 г. 20,2% промульгированных законов «прошли» через такие комиссии, из них 62% подверглись весьма значительной правке. В течение сессии 2007-2008 гг. 53 акта в окончательной редакции (помимо международных конвенций) были приняты только после прохождения через смешанные паритетные комиссии1.

Важнейшей особенностью законодательной процедуры на этом этапе при недостижении согласия в паритетной комиссии или в случае, когда палаты не принимают выработанный этой комиссией текст, является право Правительства предложить Национальному собранию сказать «последнее слово», т.е. проголосовать по акту окончательно. Такое требование, однако, может быть сделано только после последнего чтения законопроекта в обеих палатах. Это дает им еще одну возможность прийти к согласию.

Если Правительство обращается к Национальному собранию с просьбой вынести законопроект на окончательное голосование, оно «может возвратиться либо к акту, выработанному смешанной комиссией, либо к последнему акту, принятом им самим, измененному в случае необходимости одной или несколькими поправками, принятыми Сенатом» (абзац 4 ст. 45 Конституции Франции)2. При этом внесение новых поправок в Национальном собрании не допускается. Это правило распространяется на поправки Правительства.

Таким образом, равенство палат, провозглашенное в ст. 45 Конституции Франции, нарушается в пользу Национального собрания. Правительство обладает инициативой и в этом случае. При более широком взгляде на позицию Сената при таких обстоятельствах можно констатировать, что он становится органом, действующим на руку Правительства. Если проект не нужен Правительству, то оно не вмешивается в законодательный процесс; если же

1 Avril P., Giquel J. Op. cit. - P. 220.

2 Цит. по: Маклаков B.B. Указ соч. - С. 96.

57

нужен - то применяется процедура смешанной комиссии. Национальному собранию предлагается сказать «последнее слово», проголосовав за проект. Практика показывает, что «последнее слово» используется тогда, когда партийный состав парламентских палат сильно отличается. Правительство при этом опирается на большинство депутатов Национального собрания.

О распространении названной процедуры говорят следующие цифры. В течение первых шести легислатур с 1959 по 1981 г. было сказано 60 «последних слов», или 19% по отношению к законопроектам, прошедшим процедуру смешанных паритетных комиссий. Эта цифра поднялась до 161 в течение седьмой легислатуры (1981-1986), или до 69,4% по отношению к проектам, не прошедшим через названные комиссии. В восьмой легислатуре в 19861988 гг. было созвано 47 паритетных комиссий, и все они, кроме одной, выработали акты, приемлемые для обеих палат. В девятой легислатуре (1997-2002) Национальное собрание сказало «последнее слово» 70 раз по 160 актам1.

2.5. Промульгация закона и вступление его в силу

После одобрения законопроекта палатами или голосования по «последнему слову» Национального собрания последний передается Президенту республики для промульгации. Абзац 2 ст. 10 Конституции Франции установил, что промульгация должна быть произведена в течение 15 дней, следующих за передачей акта (абзац 1 этой статьи). Президент «может до истечения этого срока потребовать от Парламента нового обсуждения закона или некоторых его статей. В этом новом обсуждении не может быть отказано»2.

Упомянутый институт повторного рассмотрения Парламентом закона по требованию главы государства был впервые включен в ст. 48 Конституции 1848 г. по предложению А. Токвиля (1805-1859). Затем он воспроизводился в последующих республиканских конституциях (ст. 7 Конституционного закона от 16 июля 1875 г. и ст. 36 Конституции от 27 октября 1946 г.).

Вмешательство главы государства в законодательный процесс является внешней процедурой при составлении законов в отличие от санкционирования актов королевской властью. В Пятой

1 См.: Avril P., Giquel J. Op. cit. - P. 222.

2 Цит. по: Маклаков B.B. Указ. соч. - С. 85.

58

республике эта процедура была квалифицирована Конституционным советом как «дополнительная фаза законодательной процедуры» (решение от 23 августа 1985 г.)1. Это право главы государства имеет цель помешать принятию переданного для промульгации акта. Здесь напрямую встречаются и разрешаются противоречия между двумя ветвями власти - законодательной и исполнительной. Впрочем, решение Президента может быть объяснено не только противоречиями по существу, но и имеющимися в акте редакционными погрешностями. Например, в 1982 г. такое решение было вызвано различающимися цифрами по взиманию сбора за выдачу паспорта, содержащимися в проекте закона2. Требование повторного рассмотрения проекта может быть осуществлено и после того, как Конституционный совет признал неконституционными некоторые его положения.

Названное требование повторного рассмотрения законопроекта не предусматривает выполнения каких-либо условий со стороны главы государства, кроме срока его внесения. Оно может распространяться как в целом на законопроект, так и на отдельные его статьи. Конституция 1946 г. в отличие от действующей Конституции 1958 г. закрепляла необходимость «мотивированного послания» (ст. 36); в требовании к обеим палатам о повторном рассмотрении законопроекта не могло быть отказано.

Следует сказать и о другой возможности повторного рассмотрения законопроекта, которое должно быть проведено до начала объяснений парламентариев по поводу голосования в целом по проекту или законопредложению в палате. Такое рассмотрение может быть проведено по требованию Правительства, постоянной комиссии, рассматривающей проект по существу, или одного из членов парламентской палаты (ст. 101 Регламента Национального собрания и ст. 43 Регламента Сената). Законопроекты, которые стали предметом повторного рассмотрения в Национальном со-брении, направляются в постоянную комиссию, которая должна представить устный или письменный доклад. Отклонение палатой поправок, представленных на второе рассмотрение, влечет принятие законопроекта, проголосованного при первом рассмотрении.

Если Президент республики потребовал второго рассмотрения проекта закона в целом или некоторых его статей, то председатель Национального собрания информируют об этом палату.

1 См.: Avril P., Giquel J. Op. cit. - P. 225.

2 Ibid. - P. 226.

59

Председатель консультируется с палатой о том, не направить ли проект в другую комиссию, не ту, которая рассматривала этот акт первоначально; при отказе в смене комиссии законопроект направляется в ранее его рассматривавшую. Комиссия должна вынести решение в срок, установленный Национальным собранием, который не должен превышать 15 дней. Внесение в повестку рассмотрения такого акта производится в общем порядке.

Что же касается Сената, то ст. 26 его Регламента ограничивается указанием о том, что Президент республики информирует Сенат о направлении им проекта на новое рассмотрение в Национальное собрание, или о том, что проект направляется в Сенат на такое рассмотрение. Законопроект после этого передается в постоянную комиссию этой палаты, которая ранее его рассматривала.

Несмотря на очень легкие требования к названной процедуре и на то, что в Пятой республике было несколько периодов «сосуществования», эта процедура нового рассмотрения применяется крайне редко. С 1958 по июнь 2011 г. было только три таких случая1. В первый раз это произошло 13 июля 1983 г. по поводу Закона о проведении всемирной выставки. Новое рассмотрение не вносилось в повестку дня палаты, и председатель Национального собрания согласился с тем, что было применено «президентское вето». Второй случай произошел 9 августа 1985 г. в отношении Закона о статусе Новой Каледонии, который Конституционный совет частично объявил не соответствующим Конституции. Наконец, последний случай требования о новом рассмотрении произошел 4 апреля 2003 г. по поводу Закона о выборах в региональные советы. Речь при этом шла только об одной статье представленного проекта, но в Национальном собрании было организовано всеобщее обсуждение, и статья, считавшаяся неконституционной, была исправлена.

Такое поведение главы государства объясняется довольно просто. Когда глава государства и большинство депутатов в Национальном собрании принадлежат к одной политической партии, то они действуют в согласии друг с другом. В периоды же «сосуществования» требование Президента рассмотреть повторно акт, если Правительство согласно, может быть юридически удовлетворено, но в этом случае оппозиционное большинство в Национальном собрании может вторично принять этот же закон, и тогда репутации главы государства может быть нанесен моральный и политический ущерб.

1 См.: Avril P., Giquel J. Op. cit. - P. 228.

60

Промульгация принятого Парламентом акта означает, что Президент республики констатирует принятие закона в соответствии с процедурами, предусмотренными Конституцией страны; эта констатация предоставляет право всем административным и судебным органам применять или заставлять применять промульги-рованный закон. Текст закона публикуется в «Journal officiel de la République française» и предваряется формулой о промульгации, которая имеет два варианта:

1) если закон принят в идентичных выражениях обеими палатами, то формула следующая: «Национальное собрание и Сенат приняли, Президент республики промульгирует закон, содержание которого следует.....».

2) в случаях, когда согласие палат парламента не было достигнуто и Национальное собрание постановило окончательно, т.е. применило «последнее слово» в соответствии со ст. 45 Конституции, используется следующий вариант: «Национальное собрание приняло, Президент республики промульгирует закон, содержание которого следует...».

В соответствии со ст. 10 Конституции Франции 1958 г. промульгация закона Президентом республики должна произойти в течение 15 дней, следующих за передачей в Правительство окончательно принятого текста. Промульгация не является дискреционной властью главы государства; она только означает, что закон принят в соответствии с Конституцией страны. «Даже в периоды "сосуществования", когда Президент республики отказывался подписывать какой-либо ордонанс, это никогда не означало признания того, что этот отказ относится к промульгации закона»1.

В течение названного 15-дневного срока Президент республики не всегда обязан промульгировать переданный ему закон. Президента вправе:

1) передать акт в Конституционный совет на основании абзаца 2 ст. 61 Конституции Франции, если обнаружит, что акт или отдельные его части противоречат Конституции. Такой же возможностью, кстати, обладают председатели каждой палаты Парламента, а также 60 депутатов или 60 сенаторов. Передача акта в Конституционный совет приостанавливает течение срока для промульгации.

В дальнейшем возможны следующие варианты. Если закон признан неконституционным, то он не может быть промульгиро-ван. Если закон признан частично неконституционным, то Прези-

1 См.: Hamon F., Troper M. Op. cit. - P. 767.

61

дент может промульгировать остальные нормы, признанные соот-ветствущими Конституции страны1;

2) потребовать нового рассмотрения закона или некоторых его статей, в случае если закон признан частично неконституционным или если у Президента есть какие-либо иные основания быть недовольным актом. Об этом говорилось выше.

Важным обстоятельством является и то, что направление законопроекта в Парламент на повторное его рассмотрение не освобождено от контрассигнирования (т.е. скрепления подписями) Премьер-министром или министром. Следовательно, Президент республики должен согласовывать с Правительством свое желание вернуть акт в Парламент. Если Правительство отказывает в таком случае в кон-трассигнировании, то глава государства обязан промульгировать первначальный закон.

2.6. Опубликование закона

После промульгации закон публикуется в официальном органе государства в «Journal officiel de la République française» в серии «Lois et décrets» - и тем самым доводится до сведения граждан и организаций страны. С 1 июня 2004 г., если в законе не указан точный срок вступления в силу, то он начинает действовать со следующего дня после опубликования (раньше действовали немного другие правила). Однако в срочном случае закон может вступить в силу в день опубликования. Если же какие-либо положения закона требуют принятия мер по его исполнению, то день вступления их в силу определяется в соответствующих исполнительных актах. Такое нередко случается, когда принимается закон, регулирующий вопросы, «устанавливающие правила» (абзац 2 ст. 34 Конституции Франции). В этих случаях требуется принятие правительственных декретов, регулирующих «эти правила». Законодательный акт вступает в силу с изданием названных декретов, что иногда случается весьма нескоро. Например, некоторые положения промульгированного 27 декабря 1967 г. Закона о контрацепции вступили в силу лишь семь лет спустя, после издания соответствующих декретов2.

1 Если Президент поступает подобным образом, то в официальном органе страны закон часто публикуется полностью, включая и нормы, признанные неконституционными; они, однако, публикуются курсивом. - Прим. авт.

2 См.: Hamon F., Troper M. Op. cit. - P. 768

62

Практика вступления в силу изменений отдельных положений Конституции только после издания соответствующих органических законов получила распространение после конституционной реформы 23 июля 2008 г. Например, новые положения ст. 11 Конституции Франции о праве инициативы 1/5 членов Парламента о проведении референдума, поддержанной 1/10 частью избирателей, внесенных в избирательные списки, были, например, окончательно приняты в ноябре и промульгированы только в декабре 2013 г.

В табл. 2 показано число законов, принятых французским Парламентом за 2000-2011 гг.

Таблица 2

Законы, принятые Парламентом Франции в 2000-2011 гг.

Годы Общее число принятых законов Число принятых законов Число СПК «Последнее слово» Нац. собран.

Путем 1 «челнока» С учетом мнения СПК

2000-2001 42 18 6 18 25

2001-2002 40 15 13 12 23

2002-2003 55 41 14 0 14

2003-2004 40 21 19 0 19

2004-2005 48 32 16 0 16

2005-2006 45 27 18 0 18

2006-2007 46 27 19 0 19

2007-2008 55 37 18 0 18

2008-2009 43 24 19 0 20

2009-2010 57 36 21 1 23

2010-2011 65 38 27 2 27

СПК - смешанная паритетная комиссия

Источник: Hérin J.-L. Op. cit. - P. 110.

Таким образом, если взять общее число законов, принятых французским Парламентом с 1959 по 2011 г., - 3268, то из них законов, принятых путем:

- законодательного «челнока» - 2176;

- согласования в смешанных паритетных комиссиях - 737 (всего число созванных смешанных паритетных комиссий - 1079);

- «последних слов» Национального собрания - 3561.

1 См.: Hérin J.-L. Op. cit. - P. 110.

63

Глава 3

СПЕЦИАЛЬНЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ В ПАРЛАМЕНТЕ ФРАНЦИИ

Некоторые категории законов принимаются со значительными отклонениями от обычной процедуры, описанной выше. Таких законов довольно много.

3.1. Процедура изменения Конституции Франции 1958 г.

Данная процедура установлена в ст. 89 Конституции 1958 г. Порядок изменения Основного закона является особо жестким, поскольку для его пересмотра требуются два этапа: принятие поправок и их ратификация. Для внесения поправок ст. 89 предусмотрена специальная процедура. Инициатива внесения поправок должна исходить от Президента республики, действующего по предложению Премьер-министра (они вносят проект пересмотра) или от членов Парламента (ими вносятся предложения о пересмотре). Фактически предложение Премьер-министра является формальностью; настоящее авторство принадлежит Президенту, а Премьер-министр делает предложение по просьбе последнего. Такое положение, по общему правилу, не действует в периоды «сосуществования». Любой парламентарий может также внести свое предложение о пересмотре Конституции; но сама процедура начнется, если палата, в которую входит инициатор, поддержит его предложение. До сих пор, кстати, ни одна процедура по инициативе парламентариев не была завершена. Все 24 реализованных пересмотра до настоящего времени (т.е. до начала 2014 г.) были ини-цированы Президентом, а формально Премьер-министром.

64

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Что же касается предложений парламентариев изменить Конституцию, то, как уже говорилось, ни одна из их поправок не имела успеха, несмотря на то что одна из палат одобряла эти предложения. Например, Сенат на протяжении некоторого числа лет принял четыре предложения своих членов: о режиме несовместимости должностей для парламентариев (1967); о проведении сессий (1975); о свободе управления территориальными коллективами сферой налогов и финансов (2000); о включении во внутреннее право директив Европейских сообществ (2001). Национальное собрание трижды одобряло конституционные предложения депутатов; они касались права иностранцев голосовать (2000), права проведения экспериментов территориальными коллективами (2001) и изменения порядка привлечения к уголовной ответственности Президента республики (2001). Правительство не пожелало включить эти предложения в повестку дня другой палаты после принятия актов первой палатой.

Согласно ст. 118 Регламента Национального собрания (резолюция от 27 мая 2009 г.) проекты конституционного пересмотра рассматриваются, дискутируются и голосуются согласно обычной законодательной процедуре. На основе применения абзаца 2 ст. 42 Конституции Франции обсуждение проектов в первом чтении в палате, получившей проект, проводится по тексту, представленному Правительством (ст. 117 Регламента Собрания). Доклады, подготовленные соответствующими постоянными комиссиями, должны содержать предложение принять, отклонить или включить поправки; последние могут предлагаться в комиссии только депутатами, в нее входящими, поскольку члены Правительства в комиссии не присутствуют и не голосуют (ст. 117-1 Регламента Национального собрания).

Проект Правительства представляется в палату в форме декрета, который на заседании поддерживает Премьер-министр или министр, ответственный за реформу. Это, вероятно, единственный случай, когда глава государства не обладает ни правом доступа, ни правом выступления в парламентских палатах. Только в результате пересмотра в июне 2009 г. Регламента Конгресса Парламента (т.е. совместно заседающих обеих палат), который ратифицирует поправки в Конституцию, глава государства получил право выступать в этом органе.

Проект или предложение должны быть одобрены обеими палатами Парламента в идентичной редакции простым большинством голосов. Другими словами, процедура «захлебывается», ес-

65

ли одна из палат не принимает поправки. В результате Сенат становится равноправным с Национальным собранием и может осуществлять «право вето». В период Пятой республики было только два случая, когда Сенат отказал в пересмотре. В первый раз это случилось 5 сентября 1984 г., когда Президент Ф. Миттеран (1916-1996) предложил изменить ст. 11 Конституции, чтобы позволить применять процедуру референдума в отношении прав и свобод. Сенат посчитал, что Президент хочет ввести институт плебисцита. Второй раз (в 1990 г.) Сенат отказал Ф. Миттерану, который предлагал ввести конституционный контроль при рассмотрении дел в судах.

Однако одного согласия палат Парламента, принявших одинаковый текст, недостаточно. Необходим второй обязательный этап. Принятая Парламентом поправка к Конституции требует одобрения национальным референдумом, если Президент республики не решит передать проект на ратификацию в Конгресс. Последний представляет совместно заседающие палаты Парламента, специально для ратификации съезжающиеся в Версальский дворец и имеющие только одну цель - ратификации или нератификации поправок. Референдум обязателен, если поправки были внесены парламентариями.

В отношении проектов поправок к Конституции по инициативе Президента республики ратификация может быть проведена двумя способами:

1) на референдуме (единственный раз в 2000 г., когда был уменьшен срок президентских полномочий с семи до пяти лет);

2) либо в Конгрессе Парламента. В этом органе поправки должны получить большинство в 3/5 голосов, после чего закон о внесении поправок промульгируется главой государства. Кроме того, Президент остается «хозяином» происходящего законодательного процесса: он может приостановить процедуру пересмотра, когда ему покажется, что проект может провалиться при голосовании. Первый такой случай произошел при ревизии ст. 6 Конституции Франции, произведенной 18 октября 1973 г. и направленной на сокращение срока президентского мандата до пяти лет. Президент Ж. Помпиду (1911-1974) 24 октября 1973 г. решил отложить созыв Конгресса Парламента, в котором он не надеялся получить нужного большинства голосов. Второй случай состоялся 17 октября 1974 г. в отношении реформы ст. 25 Конституции Франции, регулирующей статус заместителей парламентариев. Президент В. Жискар д'Эстен (р. 1926 г.) не направил в Конгресс проект по тем же мотивам, и процедура пересмотра была прекращена. Наконец, Президент

66

Ж. Ширак (р. 1932 г.) в один день 24 января 2000 г. подписал декрет о созыве Конгресса Парламента для ратификации проекта пересмотра статей Конституции о Высшем совете магистратуры и о Новой Каледонии. Затем он решил отменить созыв этого органа, издав декрет, в котором указал, что «условия принятия первого проекта не позволяют собрать Конгресс»1.

Важно отметить и то, что Президент республики не обязан соблюдать сроки передачи проектов поправок в Конгресс. Думается, что отказ главы государства передать проект на ратификацию следует рассматривать в качестве президентского вето.

Следует также сказать несколько слов о правовом положении Конгресса Парламента. Этот орган, как отмечалось выше, представляет собой совместно заседающие палаты Парламента. Конституционным законом от 23 июля 2008 г. было предусмотрено еще одно собрание совместно заседающих палат, а именно - для заслушивания послания Президента. Согласно ст. 18 Конституции Франции: «Президент республики сносится с обеими палатами Парламента посредством посланий, которые зачитываются в палатах и которые не являются предметом обсуждения.

Президент республики выступает в Парламенте, созванном в качестве Конгресса. Выступление Президента может быть сделано без его присутствия, и оно не может быть предметом какого-либо голосования.

В перерывах между сессиями палаты Парламента специально собираются для этой цели»2. Первое такое заседание состоялось 22 июня 2009 г., на нем выступил Президент Н. Саркози (р. 1955 г.).

Еще одно применение процедуры рассмотрения в Конгрессе Парламента стало возможным с момента включения в Конституцию новой ст. 88-5 в результате конституционной реформы 2008 г. Процедура применяется для одобрения проекта международного договора о присоединении новых членов к Европейскому союзу. В этом случае требуется одобрение этого акта 3/5 голосов.

На практике, кроме того, имел место случай созыва Конгресса Парламента (22 января 2003 г.) на общую сессию французских и немецких парламентариев по поводу 40 годовщины Договора между Германией и Францией.

Что же касается Конгресса Парламента, созываемого для ратификации конституционных поправок, то он имеет свой Регла-

1 См.: Avril P., Gicquel J. Op. cit. - P. 258.

2 Цит. по: Маклаков B.B. Указ. соч. - С. 88.

мент, согласно которому на заседании Конгресса председательствует бюро Национального собрания и его председатель. Конгресс высказывается единым голосованием за одобрение или отклонение переданных ему поправок, не имея при этом возможности что-либо в них изменять. На заседании может выступать Премьер-министр, так же как и Президент Франции. Голосование проводится либо на трибуне, либо каким-либо иным способом; чаще всего -публичное голосование бюллетенями, когда депутаты и сенаторы опускают свои бюллетени в урну. Процедура проводится в помещениях, примыкающих к амфитеатру зала заседаний. Результаты голосования объявляются председателем Конгресса немедленно. Затем Президент промульгирует конституционный закон (ст. 10 Конституции Франции).

Как отмечалось ранее, если палаты примут предложение парламентария (до сих пор этого не случалось), то оно в обязательном порядке должно быть передано на голосование народа, т.е. на референдум. Теоретически Президент не имеет возможности воспрепятствовать этой процедуре. Возражать он может, применяя только политическое, а не юридическое «оружие», например развязав пропагандистскую кампанию против ратификации. В основе правила об обязательном референдуме лежит идея о том, что предложение представителя народа должна быть передано на рассмотрение самого народа.

Конституционные пересмотры ограничены по времени их проведения. Так, они не могут происходить в периоды, когда существует угроза целостности территории (ст. 89 Конституции Франции), а также при временном исполнении обязанностей Президента, обычно председателем Сената (если законно избранный Президент «исчез») (ст. 7), а также при применении ст. 16 Конституции Франции, т.е. во время действия чрезвычайного положения.

Кроме того, пересмотры ограничены предметом - юридически республиканская форма правления не может быть пересмотрена. Это предусмотрено в ст. 89 Конституции Франции. Речь идет, конечно же, о предотвращении посягательства на демократический строй страны. Впрочем, названное ограничение носит весьма расплывчатый характер. Как указал Конституционный совет в решении от 2 сентября 1992 г. о конституционности Маастрихтского договора, «учредительская власть является суверенной; ей позволено отменять, изменять или добавлять положения конституционного характера в форме, которую она пожелает; таким образом, ничто не мешает ей включить в текст Конституции новые положения, кото-

68

рые в случаях, указываемых этой властью, отменяют какое-либо правило или принцип конституционого значения; эта отмена может быть также четко выражена, а не подразумеваема»1. Другими словами, учредители имеют право упразднить или изменить статьи Конституции, указывающие на ограничения при пересмотре, в том числе и на изменение республиканской формы правления.

На практике большая часть поправок передавалась на ратификацию в Конгресс Парламента. Первоначально, по идее, эта процедура должна была служить внесению незначительных изменений в конституционный текст, когда проведение референдума считалось нецелесообразным. Парадоксально, однако, что с 1958 г. ратификация поправок к Конституции в Конгрессе практически стала основным порядком внесения в нее изменений.

С самого начала существования Пятой республики и благодаря интерпретации конституционного текста первым Президентом Пятой республики Ш. де Голлем (1890-1970) на повестке дня стоит вопрос о возможности внесения поправок в текст Конституции на основании ее ст. 11. До конституционного пересмотра 1995 г. эта статья устанавливала: «По предложению Правительства во время сессии Парламента или по совместному предложению обеих палат, которые публикуются в "Journal official", Президент республики может передать на референдум любой законопроект, касающийся организации публичных властей... или законопроект, разрешающий ратификацию какого-либо международного договора, который, не противореча Конституции, отразился бы на функционировании государственных институтов»2. Президент Ш. де Голль с успехом использовал эту процедуру в 1962 г., для того чтобы преодолеть вето в отношении внесения поправок оппозиционного к нему в то время Сената. В результате глава государства стал избираться непосредственно гражданами, а не коллегией выборщиков, что фактически резко изменило его правовое и фактическое положение в системе государственных органов. В 1969 г. на основе процедуры этой же ст. 11 Ш. де Голль попытался еще раз изменить Конституцию Франции, для того чтобы ликвидировать оппозиционный в то время Сенат и заменить его палатой, формируемой на корпоративной основе. Однако на референдуме проект был откло-

1 Favoreu L., Philip L. Les grandes décisions du Conseil constitutionnel. - 12-6 éd. -P., 2003. - P. 787.

2 Французская республика: Конституция и законодательные акты. - М., 1989. - С. 33.

нен, и его инициатор ушел в отставку, хотя юридически он мог оставаться у власти около пяти лет.

Среди французских специалистов конституционного права нет единого мнения по вопросу о возможности внесения поправок в конституционный текст на основе его ст. 11. С одной стороны, в Конституции есть специальная глава «О пересмотре Конституции» с единственной ст. 89. С другой стороны, ст. 11 предусматривает возможность проведения референдума Президентом страны по поводу «любого законопроекта, касающегося организации публичных властей». Кроме того, в 1962 г. по запросу председателя Сената о конституционности референдума об избрании Президента республики путем прямых выборов (поправки в ст. 6 и 7 Конституции Франции) Конституционный совет признал себя некомпетентным в том, чтобы контролировать законы, принимаемые на референдуме. Другими словами, до сих пор не существует какого-либо органа, который мог бы проверять правильность применения ст. 11 Конституции Франции. Президент остается единственным лицом, которое может интерпретировать это конституционное положение. В частности, Президент Ф. Миттеран в 1988 г. говорил о возможности применения ст. 11 Конституции Франции, сославшись при этом еще и на ее ст. 3, устанавливающую: «Национальный суверенитет принадлежит народу, который осуществляет его через своих представителей и посредством референдума». Конституционная реформа 1995 г. распространила применение референдума на основании ст. 11 в отношении экономической и социальной политики нации и публичных служб, которые к этой политике имеют отношение. Реформа 2008 г. предоставила право требовать проведения референдума депутатам Парламента, поддержанным большой группой избирателей.

Таким образом, говоря о процедуре внесения конституционных поправок, еще раз подчеркнем, что применение ст. 89 Конституции Франции усиливает позиции Сената при пересмотре Основного закона, поскольку Национальное собрание не может применить процедуру своего «последнего слова», как это случается при принятии простых и органических законов (подробнее см. ниже). Поэтому каждый раз, когда Правительство желает внести изменения в Конституцию, оно, как, например, в 1992 г. в отношении ратификации Маастрихтского договора, ведет предварительные переговоры с Сенатом1.

1 Натоп Р., Тгорег М. Ор. ей. - Р. 773.

70

3.2. Органические законы

С 1958 г. в основу термина «органический закон» положена область регулирования, а не содержание нормы. Некоторое число статей Конституции предусматривают принятие таких актов. Абзац 1 ст. 46 Конституции Франции установил: «Законы, которым Конституция придает характер органических, принимаются и изменяются с соблюдением следующих условий...» .

Данный термин был впервые включен в Конституцию от 4 ноября 1848 г. Следующая республиканская Конституция 1875 г. (точнее, ее законы от 2 августа и 30 ноября 1875 г.) о выборах сенаторов и депутатов также содержала это понятие. Здесь же укажем, что во французской конституционной доктрине эти акты иногда рассматриваются как продолжение Конституции2.

Первоначально в 1958 г. большинство органических законов было принято в форме ордонансов на основе чрезвычайных полномочий, которые ст. 92 Конституции Франции предоставила Правительству, для того чтобы обеспечить переход от Четвертой к Пятой республике.

Конституция Франции 1958 г. содержит 30 отсылок к органическому законодательству: ст. 6 - об условиях избрания Президента респбулики; ст. 11 - об условиях предложения о проведении и контроле Конституционного совета при проведении референдума, организованного по иницативе парламентариев; ст. 13 - о назначении в Совете министров лиц на некоторые должности, а также о праве Президента республики назначать на ряд должностей; ст. 23 -о несовместимости должностей члена Правительства с обладанием парламентским мандатом или с должностью профессионального представительства общенационального характера, со всякой государственной службой или профессиональной деятельностью; ст. 25 - о продолжительности полномочий палат Парламента, числе их членов, условиях их избираемости и режима неизбираемости и несовместимости должностей, а также об условиях замещения депутатов и сенаторов при вакантности их постов и замещении парламентариев; ст. 27 - о предоставлении права в исключительном порядке делегировать свое право голоса парламентариями; ст. 34 - об условиях и компетенции при установлении законода-

1 Цит. по: Маклаков В.В. Указ соч. - С. 96.

2 См.: Tricot B., Hadas-Leveï R, KesslerD. Les institutions politiques françaises. -P., 1995. - P. 156.

71

тельной области регулирования; ст. 34-1 - о голосовании резолюций палатами парламента; ст. 39 - о внесении законопроектов в Национальное собрание и Сенат; ст. 44 - о праве внесения поправок на заседании парламентской палаты или в комиссии членами Парламента и Правительством; ст. 47 - о принятии Парламентом финансовых законов; ст. 47-1 - о принятии Парламентом законов о финансировании социального обеспечения; ст. 57 - о режиме несовместмимости работы членов Конституционного совета с должностями, указанными не этой статьей, а ораническим законом; ст. 61-1 - о приоритетном вопросе о конституционности по запросу Государственного совета или Кассационного суда; ст. 63 - о правилах организации и деятельности Конституционного совета, процедуре в нем и сроках обращения в этот орган; ст. 64 - о статусе магистратов; ст. 65 - о составе, организации и полномочиях Высшего совета магистратуры и запросах в этот орган; ст. 68 - о процедуре смещения Президента республики при нарушении им своих обязанностей; ст. 68-2 - о составе Суда республики, правилах его деятельности и процедуре, в нем применяемой; ст. 69 - о запросе Экономического, социального и экологического совета посредством петиций; ст. 71 - о составе и деятельности Экономического, социального и экологического совета; ст. 71-1 - о полномочиях и условиях вмешательства Защитника прав; ст. 72 - об отступлениях териториальными коллективами от законодательных и регламен-тарных положений при осуществлении ими своей компетенции; ст. 72-1 - о местном референдуме; ст. 72-2 - о собственных ресурсах территориальных коллективов; ст. 72-4 - об изменениях в правовом режиме заморских территориальных коллективов; ст. 73 - об адаптировании законов и регламентов в заморских департаментах и регионах; ст. 74 - о статусе заморских коллективов; ст. 77 - о статусе Новой Каледонии; ст. 88-3 - о праве голосовать и быть избранными для граждан Европейского союза на муниципальных выборах.

В результате последнего конституционного пересмотра 23 июля 2008 г. в названный список были включены семь органических законов, для того чтобы вступили в силу некоторые из новых статей Основного закона. Ирония судьбы состоит в том, что французские парламентские палаты функционируют на основе такого же закона (Ордонанс № 58-1100 от 17 ноября 1958 г. о деятельности палат Парламента, принятого на основе ст. 92 Конституции Франции - см. приложение).

Еще одна особенность категории органических законов состоит в том, чтобы исключить так называемых «законодательных

72

наездников», т.е. добавления к законопроекту, которые не имеют ничего общего с основным текстом, с существом проекта. Статья 127 Регламента Национального собрания устанавливает, что законопроекты и законопредложения «должны содержать в своем титуле точное название, отвечающее его содержанию. Они не могут включать положений другого характера». В абзаце 3 этой статьи уточняется: «Не должны представляться какие-либо поправки или дополнительные статьи, влекущие включение в законопроект или законопредложение положений, не имеющих органического ха-рактера»1. Регламент Сената не содержит таких положений.

При принятии органических законов применяется обычная законодательная процедура, но с некоторыми следующими особенностями.

1. Прежде всего проект или предложение органического закона в первом чтении в палате, в которую он внесен, может обсуждаться по истечении срока в шесть недель после внесения, а во второй палате - по истечении четырех недель после передачи проекта из первой. Разница по сравнению с обычной процедурой состоит в том, что применение ускоренной процедуры не упраздняет сроков рассмотрения. В этом случае между внесением в палату проекта или предложения и рассмотрением в первой палате должно быть как минимум 15 дней.

2. Применяется процедура, предусмотренная ст. 45 Конституции Франции, в отношении законодательного «челнока» и созыва смешанной паритетной комиссии. Однако, как отмечалось ранее, при расхождениях палат Правительство может потребовать от Национального собрания сказать «последнее слово», но это «слово» обусловлено получением абсолютного большинства голосов членов этой палаты.

Кроме того, органические законы о Сенате должны быть приняты в идентичной формулировке обеими палатами (абзац 4 ст. 46 Конституции Франции). Это правило представляется вполне нормальным, поскольку Сенат в отношении самого себя должен принимать решения сам, т.е. он обладает правом вето при принятии. Кроме того, названная норма направлена на сохранение бика-мерального приниципа построения парламента.

Существенным представляется и то обстоятельство, что в этом случае возможность для Правительства поставить вопрос о своей ответственности на основании абзаца 3 ст. 49 Конституции

1 Avril P., Gicquel J. Op. cit. - P. 385

73

Франции в связи с принятием органического закона абсолютным большинством представляется весьма проблематичным, поскольку за этот закон проголосовало абсолютное большинство депутатов Национального собрания.

3. Важным обстоятельством является то, что все органические законы до их промульгации в обязательном порядке передаются в Конституционный совет на предмет их рассмотрения о соответствии Основному закону, тогда как передача проектов простых законов в этот орган является факультативной. Объявление о таком соответствии необходимо для промульгации этих актов. Совет рассматривает все положения переданного органического закона на соответствие конституционным нормам; оценивает соблюдение процедуры при принятии этих актов, равно как и правила, относящиеся к компетенции законодателя по принятию простых законов и органических законов.

Конституционным советом до середины 2013 г. было рассмотрено более 110 органических законов; сфера регулирования этими актами включает все основные области конституционного характера. Контроль за органическими законами позволяет Конституционному совету определять и характер простых законодательных актов, передаваемых ему для рассмотрения1. Этот орган также рассматривает соответствие простых законов органическим.

Здесь нельзя не упомянуть о том, что из компетенции Конституционного совета исключены законодательные положения органического характера, принятые на основании ст. 11 Конституции Франции, т.е. принятые на референдуме. Конституционный совет в решении от 6 ноября 1962 г. по поводу Закона об избрании Президента республики путем прямого голосования постановил, что в сферу компетенции Совета входит рассмотрение конституционности только законов, «которые принимаются Парламентом, а не законов, одобряемых народом путем референдума, представляющего прямое выражение национального суверенитета»2.

Таким образом, для некоторых законов Конституция 1958 г. предусмотрела более жесткую (стеснительную) процедуру принятия. Это относится к законам о Сенате, о конституционных поправках.

1 Droit constitutionnel / Favoreu L., GaïaP., Ghevontian R., Mestre J.-L., Roux A., Pfermann O, Scofoni G. - 14-e éd. - P., 2012. - P. 336.

2 Конституционный контроль в зарубежных странах / Отв. ред. B.B. Маклаков. - 2-е изд. - М., 2010. - С. 242.

74

Еще одна категория органических законов, требующая одобрения обеих палат в идентичной редакции, - это законы, согласно которым граждане государств - членов Европейского союза могут участвовать и быть избранными на французских муниципальных выборах (ст. 88-3 Конституции Франции). Дело в том, что 4/5 членов коллегий по выборам сенаторов избираются делегатами муниципальных советов1.

3.3. Законы-рамки о равновесии публичных финансов и финансовые законы

Под общим термином «финансовый закон» понимаются несколько актов. Прежде всего это:

- годичный финансовый закон;

- исправленный финансовый закон (la loi de finance rectificatif), т.е. закон, изменяющий первоначальный финансовый закон, принимаемый в течение финансового года в отношении доходов и расходов, исходя из фактических условий;

- закон об исполнении бюджета;

- законы о социальном обеспечении.

После Второй мировой войны стало очевидным, что прежние подходы к принятию и реализации финансовых законов не удовлетворяют потребностей экономического и социального развития страны. Например, принятие бюджета на годичный срок далеко не всегда оправданно вследствие краткости временного периода. Многолетнее планирование предоставляет более широкие возможности для управления финансами и экономикой. Исторически бюджетная годичность имеет политические оправдания. Одним из требований представительного правления является наличие достаточно короткой периодичности, чтобы парламент мог осуществлять эффективный контроль за государственными финансами, наблюдать за сбором налогов и следить за точным и правильным финансовым управлением со стороны Правительства.

Потребность в многолетнем программировании стала распространяться в целом на все государственные финансы, и принцип годичности государственного бюджета постепенно был поставлен под сомнение. Это произошло в связи с резким увеличением роли

1 См.: Hamon F., Troper M. Op. cit. - P. 757.

75

государства в экономической сфере и проведением волюнтаристской экономической политики. В частности, в экономику стали поступать огромные государственные инвестиции, а реализация некоторых проектов требовала периодов, значительно превышающих годовые1. Сам характер бюджета существенно изменился, что произошло по ряду причин, например в связи с изменением демографической ситуации, в частности со старением населения и, отсюда, все увеличивающимся ростом социальных отчислений из государственного бюджета.

Потребность в многолетнем программировании сильно выросла в связи с европейской интеграцией и особенно введением единой европейской валюты евро. Единая валюта в значительной степени связывает государства - члены Европейского союза, а денежные проблемы отдельных стран - участниц зоны евро стали воздействовать на финансовые системы и состояние других государств этой зоны. Государства-участники стремятся сгладить или решить возникающие проблемы, в частности в марте 2011 г. был принят Европейский пакт стабильности и роста, разработанный и введенный в связи с европейским финансовым кризисом. Этот Пакт призывает каждое государство - члена зоны евро проводить сбалансированную бюджетную политику. В данном случае, однако, речь идет о международных обязательствах государств - членов ЕС.

Что же касается внутреннего французского права, то той же цели служит включение в результате конституционной реформы 23 июля 2008 г. в предпоследний абзац ст. 34 Конституции Франции новой категории актов, а именно программных законов для многолетнего ориентирования государственных финансов. Они должны учитывать финансовое равновесие счетов публичной администрации. Хотя в 2009 г. был принят такой Закон на три года, а именно на 2010-2012 гг., однако достаточно четкой процедуры принятия таких актов до сих пор не выработано.

Вероятно, такие законы должны иметь обязательный характер. Парламент не может реализовывать свои финансовые полномочия без учета указанного программирования, как и принимать законы о социальном обеспечении. Кроме того, такие законы должны, как и органические, быть подвергнуты предварительному контролю Кон-

1 Cm.: Bouvier M. Article 34. La constitutionnalisation de la programmation pluriannuelle des finance publique // La révision de 2008: Une nouvelle Constitution? / Ouvrage coordonné par J.-P. Camby, P. Fraisseix, J. Gicquel. - P., 2011. - P. 144.

76

ституционного совета1. В первую очередь они должны передаваться в Национальное собрание и в нем обсуждаться, как и другие проекты финансовых законов, представленные Правительством. В 2011 г. Правительство представило проект конституционной поправки, касающейся этого вопроса, однако было вынуждено ее отозвать вследствие широкой оппозиции в обеих палатах (особенно в Сенате); парламентарии усмотрели в проекте ущемление своих прав.

Таким образом, названный Закон 2009 г. о многолетнем программировании был принят на основе действующего Органического закона о финансовых законах от 1 августа 2001 г., который допускает нарушение принципа годичности государственного бюджета. В этом акте на трехлетний период содержались предельные уровни расходов и соответствующих им доходов, а общий предел расходов установлен не только в цифрах, но также с учетом уровня инфляции. В нем прописаны кредиты, распределяемые по программам на первый год, и их изменения на два последующих года. Третий год программирования составляет основу для будущего многогодового бюджета2.

Значение указанного Закона о многолетнем программировании состоит в том, что обычный финансовый закон, принимаемый Парламентом на год, должен учитывать его ориентиры.

В принципе принятие финансовых законов - важная составная часть в жизни государственных институтов. Финансы обеспечивают само их существовование. Кроме того, бюджет рассматривается в Парламенте как элемент, устанавливающий привилегированные отношения между Правительством и правительственным большинством в этом коллегиальном органе.

Статья 34 Конституции Франции указывает: «Финансовые законы определяют доходы и расходы государства при соблюдении условий и с оговорками, предусмотренными органическим законом»3. Таким актом является Органический закон о финансовых законах от 1 августа 2001 г., который наследовал регулируемую им сферу от Ордонанса от 2 января 1959 г. Последний, в свою очередь, представлял своего рода «финансовую конституцию Франции». Статья 47 Конституции 1958 г. уточняет основные параметры принятия таких законов. Кстати, с 1958 г. правила принятия финансовых законов практически не менялись. Упомянутая

1 См.: Hamon F., Troper M. Op. cit. - P. 777.

2 См.: Bouvier М. Op. cit. - P. 147.

3 Цит. по: Маклаков B.B. Указ соч. - С. 92.

77

ст. 47 нарушает существующую законодательную процедуру принятия простых законов, предлагая соблюдать очень точные и короткие сроки.

Эти особенности сводятся к следующему. Во-первых, законопроекты представляются Правительством, а не парламентариями. Во-вторых, они должны вноситься сначала в Национальное собрание при открытии первой сессии. Данное обстоятельство объясняется тем, что нижняя палата представляет налогоплательщиков. Этот принцип впервые был введен ст. 8 Конституционного закона от 24 февраля 1875 г., т.е. в период Третьей республики. В-третьих, установленные сжатые сроки, которые должны соблюдаться Парламентом. Этот орган должен высказаться в течение 70 дней. Если срок не будет соблюден, то Правительство может ввести в силу финансовый закон путем издания ордонанса. В пределах этого срока Национальное собрание имеет 40 дней, чтобы высказаться по проекту в первом чтении. Если оно не соблюдает этот срок, то Правительство запрашивает Сенат по первоначальному проекту и только с поправками, принятыми Национальным собранием и одобренными Правительством. В этом случае Сенат принимает решение в течение 15 дней. Принятый Национальным собранием акт передается в Сенат, который располагает 20 днями, чтобы рассмотреть его в первом чтении. Затем приводится в действие срочная процедура, предусмотренная ст. 45 Конституции, т.е. проводится заседание смешанной паритетной комиссии и принятие каждой палатой текста, выработанного этой комиссией. Если текст не был выработан или по нему отсутствует согласие палат, то проводится новое чтение в каждой палате, и затем, в случае необходимости, следует «последнее слово» Национального собрания. Суровость названных сроков объясняется желанием принять до начала следующего календарного года «необходимые меры для непрерывности национальной жизни», как указал Конституционный совет в решении от 30 декабря 1979 г. в отношении финансового закона на следующий 1980 г. Кроме того, при рождении Пятой республики и введении названной процедуры был учтен опыт Четвертой и Третьей республик. В последней, например, были известны случаи, когда финансовые законы на следующий год принимались во второй половине текущего финансового года.

Абзац 3 ст. 47 Конституции Франции предусмотривает: «Если Парламент не принял решения в течение 70-дневного срока, поло-

78

жения проекта могут быть введены в силу путем издания ордонан-са»1. Кроме того, в этой же статье содержится важное положение, накладывающее обязательства на Правительство: «Если финансовый закон, устанавливающий доходы и расходы на бюджетный год, не внесен в срок, достаточный для того, чтобы этот закон был промульгирован до начала этого бюджетного года, Правительство в срочном порядке испрашивает у Парламента разрешение на взимание налогов и своим декретом объявляет об открытии кредитов, относящихся к финансированию государственных органов, существующих согласно ранее принятым парламентским решениям»2.

С 1959 г. все финансовые законы принимались при поддержке правительственного большинства. Правительство порой злоупотребляет своим положением, благодаря позиции «хозяина» процедуры, и предлагает проекты с так называемыми «наездниками». Такое положение запрещено многочисленными решениями Конституционного совета.

Финансовые законы представляются и обсуждаются в двух частях. Первая часть устанавливает общие условия финансового равновесия. В ней указываются размеры поступлений от налогов, уровень доходов государства, включая налоговые меры, определяются размеры расходов государства и состояние равновесия бюджета (профицит или дефицит).

Вторая часть не может обсуждаться до того, как будет принята первая; она включает детализированные расходы государства. В этой части также предусматривается общая численность государственных служащих в каждом из его корпусов3, число кон-

1 Цит. по: Маклаков В.В. Указ. соч. - С. 97.

2 См.: Там же.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

3 «Корпус» - основное понятие во французском праве публичной службы. Поступив на службу, лицо вступает в «корпус». Корпус - совокупность чиновников (от нескольких десятков до нескольких тысяч), которые делают карьеру на выбранном ими поле государственной деятельности; служащим не запрещена мобильность в другие корпуса, т.е. переход из корпуса в корпус. Каждый корпус включает одну или несколько степеней, по который продвигается чиновник по службе. Образование корпуса, его организация и преобразования в нем производятся актами регламентарной, т.е. правительственной власти; каждый корпус имеет особый статус, в котором указываются число ступеней, правила продвижения по службе. Вхождение в какую-либо степень корпуса определяет положение чиновника в административной иерархии. Корпуса разделены на три категории «A» «B» и «C». В 1990 г. была организована категория «D», но она постепенно влилась в категорию «С». Среди корпусов выделяются «Основные корпуса государства» («Grands corps de l'Etat»), которые считаются наиболее престижными,

79

трактников по каждому министерству. Органический закон от 1 августа 2001 г. ввел новшество - кредиты обсуждаются не по министерствам, а по программам (их около 150). В одной программе группируются кредиты для достижения какой-либо цели. В результате внимание парламентариев было переключено с расходов министерств на обсуждение преследуемых целей и на возможности получения результатов. В рамках программы ее исполнители обладают значительной свободой в переспределении средств. В то же время Парламент получил расширенную возможность участвовать в выработке программ, чего не мог делать раньше, когда он распределял средства по министерствам. Каждая программа содержит перечень каких-либо действий, указание целей, ожидаемых результатов.

Роль парламентариев в принятии финансовых законов ограничена. Конституция содержит прямой запрет в отношении законодательной (прямой и дополнительной) инициативы парламентариев. Эти запреты называются «неприемлемостью» (irrecevabilité). Согласно ст. 40 Конституции Франции не могут быть приняты предложения Парламента, следствием одобрения которых было бы либо сокращение публичных доходов, либо создание или увеличение публичных расходов.

Подготовка проекта закона об исполнении бюджета возлагается на Счетную палату.

3.4. Законы о финансировании социального обеспечения

Во Франции размер денежных средств на социальное обеспечение превышает государственный бюджет. Социальный бюджет принимают по несколько отличной от бюджетной процедуры. До 1996 г. бюджет социального обеспечения в отдельном виде не обсуждался и не принимался Парламентом. Он под названием «Социальный бюджет нации» существовал в форме общего приложения к годовому финансовому закону, т.е. к годичному бюджету страны. В результате пересмотра 22 февраля 1996 г. статей 34, 39 и 47 Конституции Франции возникла новая категория законов -законы о финансировании социального бюджета, по которым Пар-

поскольку они воплощают саму власть и постоянство государства (Государственный совет, Инспекция финансов и др.). - Прим. авт.

80

ламент был наделен правомочием ежегодно высказывать свое мнение о финансировании социального обеспечения.

Согласно абзацу 6 ст. 34 Конституции «Финансовые законы определяют доходы и расходы государства при соблюдении условий и с оговорками, предусмотренными органическим законом»1. В 1996 г. Законом был введен в силу Кодекс социального обеспечения. Выделение в отдельную категорию таких законов имело цель в рамках проводившейся в то время пенсионной реформы обезопасить эти расходы от дефицитов, всегда сопровождавших французский бюджет. У Правительства появилась возможность влиять на управление социальным обеспечением, у Парламента - сосредоточить внимание на острых проблемах финансирования социального обеспечения.

Статья 47-1 Конституции Франции предусматривает, что законы о финансировании социального обеспечения принимаются при соблюдении условий, предусмотренных органическим законом. Конституция установила, что такие законы принимаются Парламентом в течение 50 дней по процедуре, установленной для финансовых законов. Для последних предусмотрен 70-дневный срок его рассмотрения. Данный законопроект всегда готовится Правительством. Из указанных 50 дней для рассмотрения проекта Национальному собранию отводится срок в 20 дней; Сенату - в 15 дней. Остальные 15 дней выделяются для урегулирования разногласий между палатами. Законопроект рассматривается с применением срочной процедуры на основании ст. 45 Конституции Франции. Если Парламент не уложится в 50 дней, то положения проекта могут быть введены в действие путем издания Правительством ордонанса. Названный закон принимается ежегодно и имеет обязательный характер.

Как уже говорилось, Органический закон от 22 июля 1996 г. о принятии законов о финансировании социального обеспечения обязывает, чтобы принимаемые акты о социальном обеспечении учитывали политические задачи в области здравоохранения и социального обеспечения, а также общие условия финансового равновесия в области социального обеспечения.

Еще раз укажем, что особенностями принятия рассматриваемых законов являются: во-первых, то, что их проекты должны вноситься не позднее 30 дней после начала сессии; во-вторых, то, что они разрабатываются с учетом общих ориентиров, принимаемых на четыре года вперед.

1 Цит. по: Маклаков В.В. Указ. соч. - С. 92.

81

3.5. Законы, разрешающие ратификацию международных соглашений

Венская конвенция о праве международных договоров от 23 мая 1969 г. предполагает сотрудничество исполнительной и законодательной власти государства при их заключении. Что же касается Франции, то ст. 52 ее Конституции установила, что «Президент республики ведет переговоры о заключении международных договоров и ратифицирует их.

Его информируют о всех переговорах относительно заключения какого-либо международного соглашения, не подлежащего ратификации»1. Парламенту принадлежит право ратификации международных договоров. Согласно ст. 53 Конституции Франции: «Мирные договоры, торговые договоры, договоры или соглашения, относящиеся к международной организации, договоры, налагающие обязательства на государственные финансы, договоры, изменяющие положения законодательного характера, относящиеся к положению личности, договоры об уступке, обмене или присоединении территории могут быть ратифицированы или одобрены только на основании закона»2. Ежегодно французский Парламент принимает несколько десятков законов, ратифицирующих или одобряющих международные соглашения. Ратификация производится посредством принятия закона с применением процедуры для одобрения простых законов, но с некоторыми особенностями. Прежде всего только Премьер-министр обладает исключительной инициативой по представлению проектов таких законов, а парламентарии, получив текст международного договора, не могут его изменить, т.е. вносить в его текст какие-либо поправки. Как известно, договор после переговоров между субъектами международного права подписывается представителями государств - участников и может впоследствии изменяться только посредством заключения нового договора. Парламент, таким образом, стоит перед альтернативой - либо одобрить договор, либо его отклонить или отсрочить принятие решения. Это обстоятельство закреплено в регламентах палат Парламента. Согласно Регламенту Национального собрания (ст. 128): «Когда Национальное собрание запрошено по проекту закона, разрешающего ратификацию договора или одобряющего международное соглашение, не передающееся

1 Цит. по: Маклаков В.В. Указ. соч. - С. 1000.

2 Там же.

82

на ратификацию, то голосования по статьям этих актов не производится.

Национальное собрание принимает решение об одобрении, отклонении или об отложении рассмотрения договора. Применяются положения абзац 5 или 10 ст. 91 Регламента этой палаты (т.е. положения для обычных законов в первом чтении - В. М.). Резолюция об отложении проекта, которая может быть мотивирована, принимается после закрытия общей дискуссии; ее одобрение, которое сообщается Премьер-министру, влечет последствия, предусмотренные абзацем 7 статьи 91 Регламента палаты»1 (т.е. направление в постоянную или специальную комиссию - В. М.). Что же касается Сената, то ст. 47 его Регламента ограничивается более кратким указанием: «Когда Сенат запрошен по проекту закона о ратификации международного договора, заключенного с иностранной державой, то не производится голосования по поводу статей этого договора, а только по проекту закона, разрешающего ратификацию»2. По этой причине принятие названных законов проходит чаще всего по упрощенной процедуре. Она позволяет одобрить акт без постатейного обсуждения и, возможно, даже без общей дискуссии, что, впрочем, может быть осуществлено только при согласии всех политических фракций. В 2000 г., например, из 37 законов о разрешении на ратификацию международных соглашений 30 были приняты Национальным собранием по упрощенной процедуре. Другими словами, такой закон просто разрешает ратификацию и не оставляет Парламенту возможности вторгнуться в содержание договора. Впрочем, Конституционный закон от 25 июня 1992 г., внесший поправки в ст. 54 Основного закона, предусмотрел право парламентариев (60 депутатов или 60 сенаторов) запрашивать Конституционный совет о соответствии международного договора положениям этого Закона, т.е. эта возможность позволяет Парламенту влиять на судьбу договора. Вместе с тем влияние Конституционного совета на законы о ратификации международных договоров признается факультативным. Однако Совет может быть запрошен до обсуждения закона на основании ст. 54 Конституции Франции или после принятия закона на основании абзаца 2 ст. 61. В первом случае передается сам текст договора, а во втором - закон о его ратификации. Признание текста договора не-

1 Регламент Национального собрания см. в: Avril P., Gicqueï J. Op. cit. - P. 386.

2 Ibid. - P. 434.

83

конституционным влечет автоматическое признание закона о ратификации также не соответствующим Основному закону.

Отдельно стоит вопрос о ратификации договора о присоединении какого-либо государства к Европейскому союзу. Эта процедура первоначально была определена Конституционным законом, принятым в марте 2005 г. Он предусматривал, что закон о ратификации должен передаваться на референдум Президентом республики. После критики этого положения во французской печати ст. 88-5 Конституция Франции была еще раз изменена. В результате конституционной реформы 23 июля 2008 г. было отменено проведение обязательного референдума; к этой статье был прибавлен абзац, согласно которому «одобрением резолюции, принятой в идентичной редакции каждой палатой большинством в три пятых голосов, Парламент может принять проект закона согласно процедуре, предусмотренной в третьем абзаце статьи 89»1. Другими словами, в этом случае применяется процедура конституционного пересмотра; т.е. по выбору Президента республики может быть использована процедура референдума или одобрения в Конгрессе. Данная норма толкуется следующим образом: если Парламент разрешает ратификацию, то у главы государства есть выбор - либо референдум, либо акт направляется в Конгресс. Если Парламент не разрешает ратификацию, то тогда проект закона передается на всеобщее голосование, т.е. на референдум.

1 Цит. по: Маклаков В.В. Указ. соч. - С. 115.

84

Глава 4

ПРИНЯТИЕ ЗАКОНОВ ВНЕ ПАРЛАМЕНТА

По общему правилу, согласно ст. 34 Конституции Франции 1958 г., законы принимаются Парламентом страны, однако этот орган может быть лишен своей компетенции в законодательной сфере. В результате законодательная деятельность по значительному кругу вопросов может осуществляться либо Правительством, либо народом (точнее избирательным корпусом), либо Президентом республики.

4.1. Делегированное законодательство

Считается, что делегированное законодательство имеет французское происхождение. Оно возникло во Франции в период Первой мировой войны, т.е. в период Третьей республики, а затем часто стало практиковаться после войны, начиная с 1926 г., при принятии законов в бюджетно-экономической области. Парламент принимал закон о делегировании, которым разрешал Правительству в течение определенного периода издавать декреты-законы в какой-либо сфере, которые затем Правительство должно было передавать для их утверждения в Парламент. Объяснялась такая передача тем, что Правительство согласно конституционным актам того времени не обладало исполнительной властью высокого уровня и возможностями свободно действовать. Правительство на основе делегирования ему законодательных полномочий издавало регламенты, которые по юридической силе были ниже закона; в случае противоречий Государственный совет аннулировал эти акты. Если регламенты утверждались Парламентом, то они становились законами.

Такая практика не была предусмотрена конституциями ни Третьей, ни Четвертой республик. Более того, Основной закон 1946 г. в ст. 13 устанавливал: «Одно только Национальное собрание имеет право принимать законы. Оно не может передавать это право»1. Уступка Парламентом своих прав указывала на политические трудности, нестабильность, существовавшие в названные периоды французской истории. Кроме того, распространению делегированого законодательства способствовало отсутствие конституционного контроля в том виде, в каком он был создан в Пятой республике с 1958 г.

В Четвертой республике, несмотря на формальный конституционный запрет, произошло постепенное возвращение к практике Третьей республики, что во французской правовой литературе объясняется несколькими причинами. В Национальном собрании практически всегда отсутствовало парламентское большинство, и было трудно принимать какие-либо конструктивные законы. В то же время парламентарии часто отказывались голосовать за непопулярные акты (в частности, в налоговой области). Влияла на уступку и появившаяся тенденция к возрастанию политико-социальной сложности правовой регламентации2. Акты о передаче полномочий Парламентом Правительству в это время назывались законами-рамками. Закон указывал цели или принципы, которые Правительство должно было привести в исполнение посредством издания декретов. Эти декреты могли изменять положения законов после их утверждения Парламентом в течение срока, указанного в акте о передаче, или после проведения консультаций с его постоянными комиссиями.

В 1953 г. Правительство с целью оправдания названной практики обратилось в Государственный совет с просьбой подтвердить законность указанной процедуры. Председатель Совета министров Р. Майер (1895-1972) запросил этот орган о возможности обойти ст. 13 Конституции Франции и разрешить издавать акты делегированного законодательства. 6 февраля 1953 г. Государственный совет ответил, что требование ст. 13 касается только областей, относящихся к «республиканской традиции», а именно к уголовному и уголовно-процессуальному праву, праву собственности, публичным свободам (право на собрание, образование ассоциаций и др.). Все остальные области, включая почти все вопросы экономического и социального характера, могут быть предметом делегирования. Предоставленной возможностью стали пользо-

1 Конституции буржуазных государств Европы. - М., 1957. - С. 949.

2 См.: Hamon F., Troper M. Op. cit. - P. 435.

86

ваться все последующие правительства. По мнению некоторых французских авторов, широкое использование института делегирования способствовало крушению режима Четвертой республики в мае 1958 г.1

Пятая республика пошла значительно дальше во внедрении практики делегированного законодательства, поскольку оно получило конституционное закрепление. Статья 38 Конституции 1958 г. установила, что Правительство для выполнения своей программы может обратиться к Парламенту за разрешением в течение ограниченного срока издавать ордонансы и тем самым решать правовые проблемы, обычно входящие в область законодательных полномочий Парламента.

Ордонансы принимаются в Совете министров после получения заключения Государственного совета. Они вступают в силу после их опубликования, но утрачивают ее, если законопроект об их утверждении не внесен в Парламент до истечения срока, указанного уполномочивающим законом. Они могут быть утверждены только в срочном порядке.

По истечении срока, упомянутого в абзаце 1 ст. 38 Конституции Франции, ордонансы, изданные по вопросам, входящим в область законодательства, могут быть изменены лишь законом2.

Как уже говорилось, правовое регулирование во Франции разделено на законодательное и регламентарное. Заметим, что делегирование законодательных полномочий осуществляется только в законодательной сфере. Даваемое Парламентом разрешение позволяет регламентарным путем принимать и изменять законодательные акты в переданных областях.

Принятие законов о делегировании проводится при применении процедуры для простых законов с некоторыми особенностями. Проект закона представляется Правительством. В начале 2000-х годов Конституционный совет потребовал, чтобы Правительство учитывало поправки, предлагавшиеся парламентариями при обсуждении или одновременно с представлением проекта. Однако позднее его позиция изменилась, и отныне только Правительство (решение от 13 июля 2005 г.) имеет право на такую инициативу. С 2006 г. статьи законопроектов о делегировании более не могут дополняться законодательными предложениями парла-

1 См.: Guillenchmidt M. de. Droit costitutionnel et institutions politiques. - P., 2005. - P. 293.

2 Цит. по: Маклаков B.B. Указ. соч. - С. 93.

ментариев, т.е. указанный законопроект рассматривается как чисто правительственный1. При принятии закона о делегировании применяются правила обычной процедуры, и, таким образом, возможно блокированное голосование (абзац 3 ст. 44 Конституции Франции), применение «последнего слова» Национального собрания (абзац 4 ст. 45) и даже положения абзаца 3 ст. 49 Конституции Франции, дающие Правительству возможность ставить вопрос о доверии в связи с законом о делегировании и принимать его без голосования. К этому следует добавить, что применение правил о неприемлемости поправок со стороны парламентариев об увеличении расходов или сокращении государственных доходов действует в обычном порядке (ст. 40 Конституции Франции).

Закон о делегировании полномочий может быть передан под контроль Конституционного совета в факультативном порядке как простой закон.

Возможность делегирования не вытекает из существования каких-либо исключительных обстоятельств. В проекте содержится предложение Правительства реализовать какую-либо программу или достичь какой-либо цели, причем это делается без применения положений абзаца 1 ст. 49 Конституции Франции, т.е. проект не связывается с постановкой вопроса о доверии по какой-либо программе Правительства или по его декларации об общей политике. На практике такими программами могут быть борьба с безработицей, поддержание общественного порядка, вопросы здравоохранения или исполнения международных обязательств.

Закон о делегировании в обязательном порядке должен содержать срок такой передачи полномочий. Абзац 1 ст. 38 Конституции Франции только указывает, что срок должен быть ограничен, но в ней не определяется его максимальная продолжительность. Практика показывает, что такие полномочия делегируются обычно на срок от трех месяцев до одного года в экономической и социальной сферах и до трех с половиной лет для применения некоторых международных договоров в рамках Европейского союза. Делегируемые полномочия должны относиться к сфере обычного законодательства, но не затрагивать финансовую область (на этот счет есть решение Конституционного совета от 30 декабря 1995 г.), сферу конституционных изменений и органического законодательства. Правда, в налоговой области, согласно разъяснению

1 Droit constitutionnel / Favoreu L. GaïaP., Ghevontian R, Mestre J.-L, Roux A., Pfermann O, Scoffoni G. - 14-e éd - P., 2012. - P. 866.

88

Конституционного совета от 4 июня 1984 г., делегирование полномочий вполне возможно.

После того как делегирующий закон принят, Правительство осуществляет регулирование переданных областей путем издания ордонансов, принимаемых в Совете министров, подписываемых Президентом республики и контрассигнуемых соответствующими министрами. В обязательном порядке предварительно запрашивается заключение Государственного совета, поскольку в последующем именно этот орган как высший орган административной юстиции может аннулировать ордонансы, если они не соответствуют положениям делегирующего закона. Ордонансы начинают действовать немедленно, но теряют силу, если законопроект об их утверждении не внесен в Парламент до истечения срока, указанного в делегирующем законе. Это обычно двух-трехмесячный срок. Указание о внесении в парламент проектов закона о ратификации ордонансов должно содержаться в делегирующем законе.

Весьма важным представляется то, что для того чтобы ордонансы действовали, достаточно лишь внести их в Парламент и совсем не утверждать последним, хотя такое может состояться. Практика показывает, что обсуждения иногда проводятся, но только в случаях, когда парламентарии хотят исправить или внести некоторые положения в эти ордонансы; за историю французского Парламента с 1958 г. такое случалось лишь четырежды1.

Юридическая сила ордонансов в период действия делегированного полномочия та же, что у акта регламентарной власти, т.е. акта Правительства, издаваемого на основе конституционного уполномочия. Если ордонансы представлены в Парламент для утверждения вовремя, то после ратификации они приобретают силу закона в той части, которая отнесена к сфере обычного законодательства. Если законопроект об утверждении ордонансов не внесен в парламент до истечения установленного срока, то они утрачивают юридическую силу. После ратификации по истечении срока представления законопроекта эти ордонансы в областях, входящих в область законодательства, могут изменяться только посредством закона.

Как уже говорилось, ордонансы согласно ст. 13 Конституции Франции должны быть подписаны Президентом республики; они должны быть контрассигнованы министрами. Существующая практика, однако, много сложнее существующих юридических норм.

1 Avril P., Gicquel J. Op. cit. - P. 272.

89

Так, в 1986 г. в период «сосуществования» Президент Ф. Миттеран отказался подписать три ордонанса, подготовленные Правительством Ж. Ширака (р. 1932) и одобренные Советом министров. Правое правительство Ж. Ширака опиралось в то время на большинство членов Национального собрания. Возникшая юридическая коллизия до сих пор не разрешена1. Другими словами, в периоды «сосуществования» Президент республики обладает дискреционными правами. Юридическим выходом из такого положения, вероятно, может служить возможность преобразовать неутвержденные ордонансы в проекты простых законов и провести их через Парламент.

Делегирование Парламентом своих законодательных полномочий имеет, вероятно, положительные и отрицательные стороны. К числу первых относится возможность для Правительства быстро решить какие-либо проблемы, которые при прохождении через Парламент могли бы занять много времени, «зависнуть» или быть не принятыми. Отрицательная же сторона также очевидна. Делегирование, даже в ограниченном виде, посягает на полномочия высшего представительного органа.

Статистика показывает, что со временем к делегированному законодательству во Франции прибегают все чаще и чаще. С 1960 по 2000 г. было принято 35 законов о делегировании, а с 2001 по 2004 г. - уже 24. Увеличивается и число издаваемых ордонансов: 245 в 1960-2000 гг. и 101 - с 2001 по 2004 г.2

4.2. Законы, принимаемые на референдуме

В действующей Конституции Франции 1958 г. референдум представлен достаточно широко и в нескольких видах. В целом этому институту отведено гораздо больше места, чем в любой из предшествующих конституций. О референдуме как способе ратификации поправок к Конституции Франции (ст. 89) и о присоединении новых государств к Европейскому союзу (ст. 88-5) мы уже говорили.

Возможность использования этого института закреплена в одной из первых статей Конституции (ст. 3): «Национальный су-

1 Droit constitutionnel / Favoreu L. Gaïa P., Ghevontian R., Mestre J.-L., Roux A., Pfermann O, Scoffoni G. - 14-e éd - P., 2012. - P. 868.

2 См.: Hamon F., Troper M. Op. cit. - P. 793.

90

веренитет принадлежит народу, который осуществляет его через своих представителей и посредством референдума»1.

С точки зрения принятия законов наибольшее значение имеют нормы ст. 11 Конституции: «По предложению Правительства во время сессии Парламента или по совместному предложению обеих палат, которые публикуются в "Journal officiel", Президент республики может передать на референдум любой законопроект, касающийся организации публичных властей, реформ в экономической, социальной и экологической политике Нации и публичных служб, которые к этой политике имеют отношение, или законопроект, разрешающий ратификацию какого-либо международного договора, который, не противореча Конституции, отразился бы на функционировании государственных институтов.

Если референдум проводится по предложению Правительства, то последнее делает в каждой палате заявление о нем, за которым следует обсуждение.

Референдум по вопросам, указанным в абзаце 1 ст. 11 (организации публичных властей и др.), может быть организован по инициативе 1/5 части членов Парламента, поддержанной 1/10 избирателей, внесенных в избирательные списки. Эта инициатива обладает формой законопредложения, в котором не может содержаться предложения отменить какое-либо законодательное положение, промульгированное меньше года тому назад.

Условия представления инициативы и условия, при соблюдении которых Конституционный совет контролирует соблюдение положений предыдущего абзаца, устанавливаются органическим законом.

Если названное законопредложение не было рассмотрено обеими палатами Парламента в срок, установленный органическим законом, то Президент республики передает его на референдум.

Если законопредложение не было одобрено французским народом, то никакое новое предложение о проведении референдума по тому же вопросу не может быть представлено до истечения двухлетнего срока, следующего за датой голосования.

Если референдум завершается принятием какого-либо законопроекта или законопредложения, то Президент республики про-мульгирует закон в течение 15 дней, следующих за объявлением результатов голосования»2.

1 Цит. по: Маклаков В.В.. Указ. соч. - С. 83.

2 Маклаков В.В. Указ соч. - С. 85.

91

Здесь следует сказать, что первоначально ст. 11 Конституции Франции была включена в этот акт в качестве инструмента в руках Президента. Только конституционная реформа 23 июля 2008 г. вписала нормы о народной инициативе, содержащиеся в последних абзацах указанной статьи. Они были введены в действие только в декабре 2013 г., когда были приняты два закона - органический и простой: Органический закон № 2013-1114 от 6 декабря 2013 г. о применении ст. 11 Конституции 1958 г. и Закон № 2013-1116 от 6 декабря 2013 г. о применении ст. 11 Конституции 1958 г. (переводы этих актов см. в приложении).

Если рассматривать сферу применения референдума для принятия законов по сравнению с законом о делегировании законодательства, то между ними имеются значительные отличия. Ре-ферендарная сфера значительно уже, чем при применении ст. 38 Конституции Франции о делегированных законах. Народное голосование может проводиться только по кругу предметов, указанных в ст. 11 Конституции страны, т.е. об организации публичных властей и т.д., тогда как при делегировании закон может охватывать все области, входящие в сферу простого законодательства.

Отличие состоит и в том, что законы, одобренные на референдуме, могут касаться только законодательной, но не регламен-тарной сферы регулирования.

Еще одно отличие - референдарные законы не подпадают под контроль Конституционного совета, о чем постановил этот орган 6 ноября 1962 г. по запросу председателя Сената (об этом говорилось ранее в п. 3.2 «Органические законы» гл. 3). Референ-дарные законы, однако, обладают такой же юридической силой, как и простые законы. Другими словами, они могут изменяться путем издания последующих парламентских актов. Об этом говорит решение Конституционного совета от 9 января 1990 г.

В то же время сами референдарные законы по некоторым параметрам приближаются к делегирующим законам. Например, на референдуме 13 апреля 1962 г. был принят Закон о предоставлении самоопределения Алжиру. На основании ст. 2 этого Закона генерал Ш. де Голль издал несколько ордонансов для реализации выраженной воли французского народа, т.е. для предоставления этой колонии независимости. Государственный совет рассматривал эти ордонансы как простые административные акты в том же

92

порядке, как будто они были приняты на основе делегирующего закона1.

Процедуры назначения и проведения законодательного референдума на основании ст. 11 Конституции Франции. Инициатором голосования должно выступать либо Правительство, причем во время сессии Парламента, либо сам Парламент. Президент республики теоретически не является автором передаваемого на референдум текста. Он это может передавать акт лишь по предложению двух названных инициаторов - Правительства и Парламента. Но на практике дело выглядит совершенно по-другому. Процедура применения ст. 11 начинается с решения Президента республики передать законопроект на референдум. Право передачи на голосование - это полномочие главы государства, не требующее контрас-сигнирования Премьер-министром или ответственных министров (ст. 19 Конституции Франции). Чисто юридически инициатива Президента может быть отклонена, поскольку она должна быть представлена по предложению Правительства во время сессии парламента или по совместному предложению его палат. На практике для Президента возможность действовать зависит от существующих в данное время политических обстоятельств, а более точно -от соотношения числа мест у парламентского и президентского большинства, или, проще говоря, от того, в каком соотношении находится партийное большинство, поддерживающее главу государства, и парламентское большинство в Национальном собрании. Здесь возможны два варианта. Первый - если партийное большинство политически подчинено главе государства, то предложение провести референдум становится простой формальностью. Второй (возможный в периоды «сосуществования») - предложение провести референдум не становится автоматическим, а проведение голосования предполагает сотрудничество оппозиционных друг к другу властей - Президента республики и Национального собрания.

Предложение Правительства о проведении референдума должно быть сделано во время сессии Парламента. Если же это делается вне сессии, то Правительство должно просить Президента созвать Парламент на внеочередную сессию на основе ст. 29 Конституции Франции. Положение о такой сессии Парламента было включено в Конституцию 1958 г. по предложению Конституционного консультативного комитета, который опасался, что референ-

1 См.: Натоп Г., Тгорег М. Ор. ей. - Р. 796.

93

дум будет использоваться против парламента. В результате закрепленных норм последний всегда может выступать против проведения этого голосования. На практике же оказалось, что названная ситуация - это простая возможность. Существующие опасения впоследствии были реализованы только конституционной реформой 1995 г., когда в ст. 11 был включен абзац 2: «Если референдум проводится по предложению Правительства, то последнее делает в каждой палате заявление о нем, за которым следует обсуждение»1. Статья 11 не указывает, на какой стадии референдарной процедуры должно быть сделано такое заявление. Ответ на этот вопрос дал Конституционный совет: «Только после того, как Президент республики примет решение путем издания Декрета о передаче на референдум законопроекта по предложению Правительства, последнее должно выступить с декларацией в каждой палате Парламента, после которой следует обсуждение»2. По меньшей мере до конституционной реформы 2008 г. дебаты в парламентских палатах не приводили к какому-либо голосованию, что вытекает из содержания ст. 11, не предусматривающей голосования. По мнению Конституционного совета3, парламентские палаты могут голосовать только в случае, когда об этом прямо говорится в Конституции. Впрочем, депутаты Национального собрания, выступающие против референдума, могут найти другие возможности противостоять решению Президента о передаче проекта на референдум. В частности, они могут внести резолюцию порицания Правительству. Это оружие было использовано лишь однажды, а именно в 1962 г., когда Ш. де Голль передал на референдум проект изменения Конституции в отношении порядка избрания главы государства; в результате правительство Ж. Помпиду (1911-1974) было свергнуто, но это обстоятельство не помешало проведению референдума.

В принципе предложение о референдуме может поступить от Парламента, а не только от Правительства. Однако за более чем 50-летний период действия Конституции (в том числе и ее ст. 11) палаты Парламента не предпринимали практически никаких инициатив для проведения такого голосования. Все референдумы на основе ст. 11 Конституции Франции были организованы только по предложению Правительства.

1 Цит. по: Маклаков В.В. Указ. соч. - С. 86.

2 Цит. по: Hamon F., Troper M. Op. cit. - P. 570.

3 Ibid. - P. 570.

94

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Теоретически Президент страны не всегда может быть «хозяином» проведения референдума. Если законопредложение принято обеими палатами Парламента в идентичной редакции, то у него нет возможности помешать проведению такого голосования; он должен это предложение передать на референдум. Правда, референдум назначается декретом Президента; законодательно не урегулирован вопрос о том, что именно он обязан подписать такой декрет. Однако в данном случае речь идет о соблюдении конституционной нормы, и опять же ничто не мешает подписать такой документ Премьер-министру, который «обеспечивает исполнение законов и осуществляет регламентарную власть» (ст. 21 Конституции Франции).

С начала Пятой республики было проведено девять референдумов на национальном уровне. Все они, как уже говорилось, организовывались на основании ст. 11 Конституции Франции, за исключением голосования в 2000 г. о сокращении срока полномочий Президента республики с семи до пяти лет. Если классифицировать референдумы исходя из их содержания (т.е. вопроса, передаваемого на референдум), то их можно разделить на три категории:

1) изменение статуса территорий - три референдума (политика в отношении Алжира 8 января 1961 г.; Эвианские соглашения 8 апреля 1962 г.; статус Новой Каледонии 6 ноября 1988 г.);

2) конституционные реформы - два референдума (выборы Президента республики путем прямого всеобщего голосования 28 октября 1962 г.; реформа Сената и регионализация страны 27 апреля 1969 г.);

3) ратификация международных договоров - три референдума (расширение Европейских сообществ 23 апреля 1972 г.; Маастрихтский договор о создании Европейского союза 20 сентября 1992 г.; договор о Европейской конституции 5 мая 2005 г.).

Если взглянуть на указанные референдумы с точки зрения их периодичности, то нельзя говорить о какой-либо регулярности таких голосований; интервалы между ними были от нескольких месяцев до 16 лет, а их число в течение ранее существовавшего семилетнего срока полномочий Президента страны варьируется от нуля до трех.

В истории применения референдума в Пятой республике достаточно четко прослеживаются два последовательных этапа:

1) голлистский период - с 1959 по 1969 г.;

2) последующий период.

95

Таблица 3

Референдумы в Пятой республике во Франции (1961-2005)

Предмет голосования Участие (%) % «да» по отношению к числу внесенных в списки избирателей % «да» по отношению к числу поданных голосов

1961: Самоопределение Алжира 76,5 55,9 75,3

1962: Эвианские соглашения 75,6 64,8 90,7

1962: Прямые выборы Президента Республики 77,2 46,4 61,7

1969: Регионы и реформа Сената 80,6 36,7 46,8

1972: Расширение Европейского сообщества 60,7 36,1 67,7

1988: Самоопределение Новой Каледонии 37,0 26,0 80,0

1992: Маастрихтский договор 69,7 34,0 51,0

2000: Срок полномочий Президента республики 30,2 18,5 72,3

2005: Договор о принятии Конституции для Европы 69,4 30,6 45,3

Источник: La documentation française. Documents d'études // Le référendum. -P., 2007. - P. 14.

В начальный период этот институт, в котором активно использовалась ст. 11 Конституции Франции, превратился в плебисцит, а именно в инструмент, подчеркивающий существующее доверие между главой государства и французского народа. Очевидно, что избираемый непосредственно глава государства несет политическую ответственность перед народом и институт ответственности главы государства реализуется при избрании Президента страны, но формы такой ответственности недостаточно ясны, поскольку они не прописаны в Основном законе. Они имеют скорее моральный, чем юридический смысл. В выборах участвуют несколько кандидатов, и только один из них получает заветный мандат. Выборы Президента - это, прежде всего, получение мандата на новый срок, и если лицо переизбирается, то трудно говорить о санкциях против него за предыдущий мандат.

Что же касается использования референдума, то основателем Пятой республики генералом Ш. де Голлем всегда ставился вопрос о доверии к нему народа, и всякий раз на следующем референдуме требовалось подтверждение и возобновление такого доверия. Ис-

96

пользованный механизм ст. 11 Конституции Франции подчеркивал логику созданного в Пятой республике политического режима, опиравшегося на личную власть главы государства. На таких референдумах устанавливалась прямая связь между президентом и народом, который ему доверял. Логическим следствием этой концепции явился уход с поста Президента генерала Ш. де Голля в конце апреля 1969 г., когда на всенародном голосовании был провален проект конституционной реформы, проводившейся в соответствии со ст. 11 Основного закона, хотя он мог оставаться на этом посту еще около пяти лет.

Референдум 1972 г. о расширении Общего рынка был назначен Ж. Помпиду. Персонификации на этом голосовании удалось, однако, избежать. Ж. Помпиду напрямую не связывал это голосование со своей личностью, но тем не менее добивался иных целей, чем это указывалось в формуле референдума. Расширение Европейского экономического сообщества (ЕЭС - предшественника Европейского союза) не влияло на компетенцию органов этого объединения и французских национальных органов и не затрагивало оговоренное в ст. 11 Конституции функционирование «государственных институтов». В результате увеличения числа членов Общего рынка (включались Великобритания и другие страны) не менялось распределение компетенции между ЕЭС и органами в странах-участницах, поскольку договор об образовании Общего рынка в отношении Франции вступил в силу еще до создания Пятой республики. Цель референдума была совершенно иной - а именно политического свойства. Референдум 1972 г. должен был «вбить клин» в складывавшееся в то время единство левых сил - социалистической и коммунистической партий, поскольку между ними существовали расхождения по отношению к Общему рынку: социалисты выступали за сохранение этой организации, а коммунисты - против. Другими словами, Ж. Помпиду добился некоторых желаемых политических целей, а не только решил проблему расширения ЕЭС.

При рассмотрении референдумов, проводимых на основании ст. 11 Конституции Франции, весьма важным является то, что в Основном законе с самого начала не были прописаны нормы, устанавливающие контроль за действиями Президента республики. Конституционный совет в решении о конституционности референдума 28 октября 1962 г. объявил о собственной некомпетентности в рассмотрении проектов, принимаемых на референдуме на основании упомянутой ст. 11. Таким образом, ни один орган не

может заставить Президента соблюдать указанный в этой статье круг вопросов, по которому он имеет право передавать законопроекты на народное голосование. Применение этой статьи на практике зависит от интерпретации ее норм. Генерал Ш. де Голль истолковывал ее всякий раз в смысле, ему выгодном; обходя парламент, он провел серию важных решений, включая поправки к самой Конституции, о чем говорилось. В целом же при Пятой республике практика применения референдума во многом зависит от субъективных факторов - от стиля управления страной со стороны Президента, от его концепции легитимности, от способов выполнения им своих государственных функций.

Последователи Ш. де Голля не использовали плебисцитарную концепцию, заложенную в ст. 11 Основного закона. Постепенно референдум стал применяться только для целей, прямо указанных в Конституции. Так поступил Ф. Миттеран в 1988 и 1992 гг. и Ж. Ширак в 2000 и 2005 гг. Более того, Ж. Ширак в своем выступлении 5 июня 2000 г. перед референдумом о сокращении срока президентских полномочий с семи до пяти лет вообще не оказывал давления на избирателей, отстранившись от конечного результата голосования. «Мы живем при демократии, которая должна быть современной... Мы ставим вопрос французам, на который они должны ответить. Если они отвечают "да", то это хорошо. Если они отвечают "нет", то это очень хорошо»1. Такую же позицию Ж. Ширак занимал и при голосовании в мае 2005 г. по поводу Конституции для Европы, когда он утверждал накануне голосования, что «оно ничего не меняет по отношению к его нахождению в Елисейском дворце, ни даже по отношению к политике, которую он проводит»2.

Особенностью референдумов во Франции является то, что они организуются непосредственно на основе конституционных норм. Специальный закон о референдуме до конституционной реформы 2008 г. отсутствовал. Такой закон должен был появиться только после этой реформы и только по применению голосования по совместному решению парламентариев и избирателей. Предоставление же права голоса, организация голосования, избирательная агитация и другие вопросы, связанные с голосованием, регулируются Избирательным кодексом, т.е. нормами, относящимся к парламентским выборам.

1 Hamon L. Le Référendum. Étude comparative. - 2-e éd. - P. 2012. - P. 100.

2 La documentation française. Documents d'études // Droit constitutionnel et institutions politiques. N 1. - 21-e édition 2007 // Le référendum. - P., 2007. - P. 211.

98

Основными органами, проводящими референдум, являются Правительство и Конституционный совет. Согласно ст. 60 Конституции 1958 г. «Конституционный совет следит за правильностью проведения референдума, предусмотренного в статьях 11 и 89, и в разделе XV. Он объявляет их результаты»1. На основании Ордонанса № 58-1067 от 7 ноября 1958 г., содержащего Органический закон о Конституционном совете, этому органу предоставлены важные права в организации голосования. Согласно ст. 46 этого акта: «Правительство консультируется с Конституционным советом об организации проведения референдума. Совет немедленно уведомляется о всех намеченных мероприятиях». «Конституционный совет вправе представить свои замечания по перечню организаций, могущих использовать официальные средства агитации» (ст. 47)2.

Порядок кампании по проведению референдумов регулируется декретами Правительства, хотя на различных подобных голосованиях эти правила не всегда совпадают3. В этих декретах устанавливается организация подготовки кампании со стороны ее участников по общему правилу в соответствии с положениями Избирательного кодекса о выборах в Национальное собрание. В актах Правительства регулируются правила о расклейке афиш, о времени радио- и теледебатов, предоставляемом политическим партиям, и возврате расходов на изготовление и распространение афиш политических партий. В официальном порядке избирателям рассылается только циркуляр об изложении мотивов, по которым Президент республики приглашает избирателей голосовать за передаваемый акт, а также сам текст этого акта. В решении Правительства действует некоторая «самоуправная» (arbitraire) воля в отношении организаций, приглашаемых к использованию официальных средств массовой информации. На практике этими организациями являются только политические партии, представленные в Национальном собрании и Сенате, причем пропорционально численности их представителей4. Так, на последнем референдуме по поводу ратификации Договора о Конституции для Европы, проведенном 29 мая 2005 г., к официальным средствам агитации были допущены только политические партии, представленные по меньшей мере пятью депутатами в Национальном собрании или пятью

1 Цит. по: Маклаков В.В. Указ. соч. - С. 102.

2 Конституционный контроль в зарубежных странах. Указ. соч. - С. 228-229.

3 ChanteboutB. Droit constitutionnel. - 28-e éd. - P., 2011 - P. 447.

4 Chantebout B. Droit constitutionnel. - 28-e éd. - P. 447.

99

членами в Сенате, или получившие по меньшей мере 5% действительных голосов на выборах Европейского парламента в июне 2004 г.1

Как уже говорилось, результаты национального референдума объявляются Конституционным советом, который также следит за правильностью проведения голосования (ст. 60 Конституции Франции).

При осуществлении своих контрольных функций за операциями при голосовании Конституционный совет проверяет законность результатов голосования, саму законность голосования, выносит решения по поводу жалоб о голосовании и его результатах. На местах этот Совет представлен назначаемыми им уполномоченными для наблюдения за проведением референдума. Эти уполномоченные подбираются из судей общих или административных судов, и их число достигает полутора тысяч.

В начале 90-х годов отношение населения к институту референдума стало постепенно меняться; опросы общественного мнения показывали положительную динамику. Большинство опрашиваемых хотели бы, чтобы государственная власть с ними консультировалась по таким вопросам, как смертная казнь, реформы социального обеспечения, досрочное прерывание беременности и др. При этом опрашиваемые не затрагивали проблем организации государственной власти, существования действующих институтов, которые не должны были быть предметами референдарных процедур, как это установлено ст. 11 Конституции2.

В декабре 1992 г. Декретом Президента Ф. Миттерана был образован Консультативный комитета по пересмотру Конституции во главе с выдающимся французским конституционалистом и ад-министративистом Жоржем Веделем (1910-2002). Впоследствии этот Комитет стал назваться его именем. Одним из предложений Ф. Миттерана, направленных этому Комитету, было «расширить применение референдума в области основных гарантий публичных свобод» . Законопроект Ф. Миттерана, внесенный в Национальное собрание в марте 1993 г. на основании представленного доклада Комитета Веделя, включал расширение сферы применения референдума. Однако парламентские выборы, проведенные

1 Cm.: Chantebout B. Droit constitutionnel. - 23-e éd. - P., 2006. - P. 429.

2 Cm.: SOFRES. L'état de l'opinion 1993. - P., 1993. - P. 236.

3 Propositions pour une révision de la Constitution, rapport au président de la République // La documentation française. - P., 1993. - P. 11.

100

чуть позже в том же 1993 г., окончились поражением Социалистической партии, и в Национальном собрании получили большинство правые политические группировки. Реформа института референдума была отложена. Затем последовала смерть Ф. Миттерана. Только спустя 13 лет идеи названного Комитета были восприняты в результате конституционной реформы 2008 г. Идея была реализована как одна из частей более обширной очередной конституционной реформы. Идея содержалась в ст. 3 bis Закона о модернизации институтов от 23 июля 2008 г., дополнившей ст. 11 Конституции. Однако в этом случае изменения носили не материальный, а процессуальный характер. Референдум может быть организован по тем же вопросам, что и голосование по предложению Президента страны, но по инициативе одной 1/5 членов Парламента, поддержанной 1/10 избирателей, внесенных в избирательные списки. Эта инициатива обладает формой законопредложения и не может предлагать отмену какого-либо законодательного положения, промульгированного меньше года тому назад (предложенные нормы указаны в начале параграфа).

Таким образом, условиями проведения референдума стало предложение акта 1/5 частью парламентариев, поддержанное 1/10 частью лиц, внесенных в списки избирателей, Вместе с тем, если речь идет об отмене закона, то этот законопроект должен быть про-мульгирован не менее года тому назад. Названные законы совсем недавно вступили в силу и, естественно, еще ни разу не применялись. Однако после анализа их норм стало очевидным, что сама процедура внесения предложения со стороны парламентариев выглядит весьма затрудненной, поскольку требует подписи 185 человек, т.е. ее 1/5 части (в настоящее время 577 депутатов и 343 сенатора). К тому же необходимо учитывать, что поскольку все депутаты Национального собрания избираются по мажоритарной системе и по такой же системе формируется часть Сената (а эта система в отличие от пропорциональной снижает влияние политических партий на поведение парламентариев), то, вероятно, будет трудно собрать требуемое число подписей без поддержки одной из двух основных партий страны, а именно Социалистической партии или правого Движения за народную поддержку. Число подписей, таким образом, видимо представляет собой один из фильтров для применения указанного референдума.

Решающее значение в организации референдума отдано Конституционному совету. Прежде всего, когда названное требование о числе подписей парламентариев выполнено, то законо-

101

предложение вместе с подписями передается в этот Совет, который его изучает с точки зрения допустимости, т.е. затрагивает ли предложение те области, которые разрешены и указаны в ст. 11 Конституции Франции. Законопредложение должно получить поддержку 1/10 части избирательного корпуса; в настоящее время эта часть составляет по меньшей мере 4,5 млн избирателей, т.е. в девять раз больше, чем нужно в Италии, для того чтобы «запустить» процедуру референдума. Число подписей для «запуска» имеет огромное значение. В разных странах это число выражается по-разному. Например, оно обозначено в абсолютных цифрах в Италии и Швейцарии, или должно составлять процентное отношение к числу внесенных в списки избирателей, или к числу голосовавших на предыдущих выборах; последний случай предусмотрен на штатном уровне в США. Вероятно, количество подписей не должно быть слишком малым, чтобы избежать проведения референдумов, которые не отвечают потребностям и пониманию населения, но оно не должно быть и слишком большим, иначе практически невозможно собрать требуемое число автографов избирателей в предусматриваемый срок и мобилизовать необходимые ресурсы для проведения такого голосования. По мнению Европейского института народной инициативы и референдума, требование сбора 5% подписей избирателей делает осуществление народной инициативы очень трудным, а барьер в 10% - практически невозмож-ным1. Представляется, что такая невозможность ожидает и вновь введенную французскую референдарную процедуру по инициативе парламентариев и поддерживающих их избирателей.

Как уже отмечалось ранее, детальное регулирование названной процедуры содержится в двух вышеназванных законах от 6 декабря 2013 г. Если Органический закон № 2013-1114 от 6 декабря 2013 г. о применении ст. 11 Конституции 1958 г. описывает применение самой процедуры, то простой Закон 2013-1116 от 6 декабря 2013 г. о применении ст. 11 Конституции 1958 г. содержит главным образом уголовные санкции за нарушения различных аспектов этой процедуры, а также предусматривает возможность приговаривать виновных лиц к лишению гражданских прав и свобод.

Укажем еще некоторые особенности названных законов. Согласно вышеназванному Органическому закону сбор подписей избирателей возложен на Министерство внутренних дел, причем подписи подаются в электронном виде; они не могут отзываться.

1 См.: Натоп Р. Ор. ей. - Р. 39.

102

Этот сбор происходит в течение девяти месяцев, причем если в это время проводятся различные выборы на национальном уровне, то течение срока приостанавливается.

В целом же предложенный институт референдума, расширяющий сферу его применения, рассматривается во Франции как важное средство демократии, предоставляющее гражданам возможность играть активную роль в политической жизни. Вопрос, однако, состоит в том, могут ли быть использованы эти возможности при установленных фильтрах по его организации и проведению.

4.3. Президентское законодательство на основе ст. 16 Конституции Франции 1958 г.

Когда исключительные обстоятельства того требуют, то на основании ст. 16 Конституции 1958 г. Президент республики может принять «меры, которые диктуются этими обстоятельства-ми»1. Эти меры могут быть как законодательного, так и регламен-тарного характера.

Введение данной нормы объясняется событиями Второй мировой войны, особенно июня 1940 г., когда большая часть территории Франции была захвачена немецкими войсками. В то время Президент республики А. Лебрен (1871-1950) и Премьер-министр П. Рейно (1878-1966) находились в состоянии острой конфронтации, а действовавшая Конституция Третьей республики не давала полномочий реагировать быстро при названных обстоятельствах.

Существуют два условия введения в действие положений ст. 16 Конституции. Первое: если институты Республики, независимость нации, целостность ее территории или выполнение ее международных обязательств оказываются под серьезной и непосредственной угрозой; второе: если прекращают нормально функционировать конституционные государственные власти. Президент, перед тем как ввести чрезвычайное положение, должен соблюсти некоторые формальности. Прежде всего он обязан провести официальную консультацию с Премьер-министром, председателями палат, а также с Конституционным советом. Мнения названных органов не могут помешать Президенту ввести названное положение, но заключение Конституционного совета публикуется.

1 Цит. по: Маклаков В.В. Указ. соч. - С. 87.

103

О введении чрезвычайного положения страна информируется посланием Президента.

Эта норма Конституции не имеет аналогов во французской конституционной истории. Она может стать весьма важным инструментом в реализации политической функции государства. Ни в одном акте не определены полномочия Президента в это время. Он предпринимает любые меры, которые позволили бы обеспечить в кратчайшие сроки конституционным государственным властям средства для выполнения их задач. Конституционный термин «любые меры» имеет очень широкий охват. Президент может предпринимать меры, которые в обычный круг его компетенции не входят, действовать и в сферах, которые в обычное время он осуществляет с контрассигнацией Премьер-министра и министров. Единственной формальностью при применении названных экстраординарных мер является обязанность консультироваться с Конституционным советом. Полномочия Президента в это время чрезвычайно обширны. В принципе Президент может сконцентрировать в своих руках полномочия всех ветвей власти, заменять Правительство и даже судебную власть, ограничивать действие прав и свобод, свободу прессы, вводить цензуру, ограничивать личные права и свободы, вводить административное интернирование, изменять статус государственных служащих и др. Однако все же эти возможности не безграничны. Хотя Конституция ничего не говорит об этом, но во французской литературе считается, что Президент не может изменять Конституцию.

Действия Президента при применении ст. 16 Конституции Франции подвержены двум ограничениям:

1) Парламент собирается по полному праву, т.е. без какого-либо специального созыва;

2) Президент не может распускать Национальное собрание.

Ограничения вводятся для того, чтобы во время осуществления чрезвычайных полномочий Президент не попытался совершить государственную измену. Во время действия чрезвычайного положения Парламент не обладает контрольными функциями, например правом отменять акты Президента, хотя и может высказываться по этим актам. Кроме того, он вправе передать дело о государственной измене Президента в Верховный суд. Им является Парламент, конституирующийся в этот Суд, т.е. в совместно заседающие палаты (ст. 68 Конституции).

Нельзя не упомянуть и о том, что Конституция не уточняет, может ли Парламент в период применения ст. 16 законодательст-

104

вовать. По мнению французских ученых, Парламент не может быть лишен своих законодательных полномочий; что же касается выражения недоверия Правительству, то такое вряд ли возможно, поскольку Парламент в это время не может быть распущен и потерялся бы смысл применения ст. 16.

В Пятой республике эта статья была использована лишь однажды, в апреле 1961 г. из-за путча в Алжире. Чрезвычайное положение действовало в течение пяти месяцев, с 23 апреля по 30 сентября того года. Путч был подавлен уже 25 апреля, но Президент Ш. де Голль не отменял чрезвычайного положения до конца сентября, что, безусловно, противоречило Конституции. В этот период он принял 26 решений: об образовании трибуналов, об изменении уголовно-процессуальных норм, о приостановлении действия принципа несменяемости судей, об интернировании в административном порядке, о запрещении некоторых органов печати.

С исчезновением обстоятельств, обусловивших введение чрезвычайного положения, конституционный порядок должен восстанавливаться. Однако срок действия ст. 16 в Конституции не прописан, и его определение относится к дискреционным полномочиям главы государства. Эта проблема в некоторой мере была решена в результате конституционной реформы 2008 г. Отныне по истечении 30 дней осуществления чрезвычайных полномочий может быть запрошен Конституционный совет. Это право принадлежит председателю Национального собрания, председателю Сената, 60 депутатам или 60 сенаторам с целью рассмотрения выполнения условий, указанных в абзаца 1 ст. 16, т.е. условий введения названного положения. Кроме того, Совет рассматривает этот же вопрос и высказывается по истечении 60 дней осуществления чрезвычайных полномочий и в любое время сверх этого срока. Совет должен представить свое заключение в самые короткие сроки путем вынесения заключения, которое публикуется. Эта новая норма ст. 16 Конституции позволяет установить легальность введения чрезвычайного положения; кроме того, возможность 60 депутатам или 60 сенаторам запрашивать Конституционный совет предоставляет оппозиции право требовать проверки действий Президента республики. Еще одно следствие новых конституционных положений - невозможность самого Конституционного совета инициировать названную проверку. При отрицательном публичном заключении Совета Президенту трудно не выполнить решения органа конституционного контроля.

105

ПРИЛОЖЕНИЕ

ОРДОНАНС № 58-1066, содержащий Органический закон, разрешающий парламентариям в исключительных случаях делегировать

свое право голосовать (с изменениями, внесенными

Органическим законом № 62-1 от 3 января 1962 г.)

(Ordonnance N 58-1066 du 7 novembre 1958 portant loi organique autorisant exceptionnellement les parlementaires à déléguer leur droit de vote)

Статья 1 (Органический закон № 62-1 от 3 января 1962 г., Органический закон № 2010-837 от 23 июля 2010 г.). Членам Парламента разрешается делегировать свое право голосовать только в следующих случаях:

1) болезнь, несчастный случай случай или серьезные события в семье, мешающие изменить свое местопребывание;

2) выполнение временного поручения Правительства;

3) прохождение военной службы в мирное или в военное время;

4) участие в деятельности международных ассамблей на основе назначений, сделанных Национальным собранием или Сенатом;

5) нахождение за пределами метрополии при созыве чрезвычайной сессии Парламента;

6) в случаях, квалифицируемых бюро палат Парламента как непреодолимая сила.

Не может производиться делегация права голосовать во время голосования при даче заключения постоянной компетентной комиссии в каждой палате по предложению о назначении на долж-

106

ность в соответствии с процедурой, предусмотренной абзацем пятым ст. 13 Конституции.

Статья 2. Делегирование должно быть оформлено в письменной форме, подписано и направлено уполномочивающим парламентарием уполномоченному члену Парламента. Для действительности делегирования о нем должно быть сообщено председателю палаты, к которой принадлежит парламентарий, до начала голосования или до первого из голосований, в котором парламентарий не может принять участия. В сообщении должны быть указана фамилия парламентария, которому передается право голоса, место делегирующего парламентария, а также причины, по которым оно передается. Делегирование, как и уведомление о нем, должно, кроме того, содержать указание на продолжительность действия препятствий, вызвавших необходимость в делегировании. При отсутствии таких сведений делегирование рассматривается как данное на восемь дней. Если оно не возобновлено в указанный срок, то становится недействительным по его истечении.

В течение срока делегирования оно может быть прекращено при соблюдении того же порядка.

В случае крайней необходимости делегирование и уведомление о нем могут быть сделаны по телеграфу при условии немедленного потверждения в порядке, указанном выше.

Статья 3. Настоящий Ордонанс будет опубликован в «Journal officiel de la République française» и исполняться как Органический закон.

ОРДОНАНС № 58-1100 от 17 ноября 1958 г. о деятельности палат Парламента

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

(Ordonnance N 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires)

Председатель Совета министров,

принимая во внимание Конституцию, в частности ее статью 92, заслушав Государственный совет, выслушав членов Совета министров, постановляет:

Статья 1. Национальное собрание и Сенат заседают в Париже.

107

Когда обстоятельства требуют переноса местонахождения органов государственной власти в другой город, Правительство по соглашению с председателями палат принимает все меры, необходимые для того, чтобы позволить Парламенту заседать вблизи местонахождения Президента республики и Правительства.

Статья 2 (Закон № 2005-844 от 26 июля 2005 г., ст. 1). Бур-бонский дворец и Дворец Лассай (l'hôtel de Lassay) предоставлены Национальному собранию.

Люксембургский дворец, Малый Люксембургский дворец (l'hôtel du Petit Luxembourg), их сады и их исторические подсобные помещения предоставлены Сенату.

Зал заседаний Конгресса Парламента и подходы к нему предоставлены Национальному собранию и Сенату. Этот зал резервируется для заседаний Конгресса и собраний парламентариев. В исключительном случае бюро Национального собрания и Сената совместно устанавливают условия для использования этих помещений в других целях.

Другие помещения, необходимые для работы Конгресса Парламента, находящиеся в Версальском дворце, когда есть в этом необходимость, бесплатно предоставляются в распоряжение Национального собрания и Сената.

Здания, приобретенные или построенные Национальным собранием или Сенатом, предоставляются в распоряжение соответствующей палаты по решению их бюро.

Статья 3 (Закон № 2003-710 от 1 августа 2003 г., ст. 60-2). Председатели палат Парламента обязаны заботиться о внутренней и внешней безопасности руководимых ими палат. Эти положения применяются и в отношении помещений, предоставленных палатам, а также в отношении помещений, которыми они пользуются, неважно для каких целей.

В этих целях они могут привлекать вооруженные силы и все органы власти, содействие которых будет признано необходимым. Такое требование может быть непосредственно обращено к любым офицерам и служащим, которые обязаны им немедленно подчиниться под угрозой предусмотренного законом наказания.

Председатели палат Парламента могут делегировать право привлечения вооруженных сил и иных органов власти квесторам или одному из них.

Статья 4 (Ордонанс № 2000-916 от 19 сентября 2000 г., ст. 3 (V)). Запрещается подача петиций в помещениях обеих палат Парламента.

108

Регламенты обеих палат Парламента определяют условия, при соблюдении которых им могут предоставляться письменные петиции.

Любое нарушение положений предыдущих абзацев, любое подстрекательство путем выступлений, произносимых публично или в письменном или отпечатанном виде в качестве афиш или распространяемых в общественных местах, имеющих своими целями обсуждение, составление или предоставление в одну из палат Парламента петиций, деклараций или адресов, независимо от того, привело подстрекательство к реальным последствиям или не привело, подлежат наказанию до шести месяцам лишения свободы и штрафом в 7500 евро.

Статья 4 bis (Закон № 2009-689 от 15 июня 2009 г., ст. 1 (V)). Председатель любой палаты Парламента может запросить Государственный совет о каком-либо предложении закона, внесенного членом этой палаты до рассмотрения этого предложения комиссией палаты.

Автор предложения закона, информированный председателем соответствующей палаты о своем намерении передать для заключения Государственного совета это предложение, обладает сроком в пять рабочих дней для того, чтобы возражать против этого.

Заключение Государственного совета направляется председателю запрашивающей палаты, который его сообщает автору законодательного предложения.

Статья 4 ter (Закон № 2011-525 от 17мая 2011 г., ст. 69 (V)). Любое законодательное предложение, предусматривающее обычное направление Правительством доклада Парламенту без уточнения времени его рассмотрения, отменяется по истечении срока в пять лет, следующих за годом поступления.

Статья 5 (Закон № 2010-838 от 23 июля 2010 г., ст. 6). Регламент каждой палаты Парламента устанавливает состав и порядок назначения членов комиссий, указанных в статье 43 Конституции, а также порядок деятельности этих комиссий.

Когда проводится голосование в комиссии в соответствии с процедурой абзаца пятого статьи 13 Конституции, оно должно проводиться в одно и то же время в обеих палатах.

Статья 5 bis (Ордонанс № 2000-916 от 19 сентября 2000 г., ст. 3 (V)). Специальная или постоянная комиссия может вызвать любое лицо, которое она считает необходимым выслушать, с одной стороны, с изъятиями, делаемыми для сведений секретного характера и касающихся национальной обороны, иностранных

109

дел, внутренней или внешней безопасности государства, а с другой - при соблюдении принципа независимости судебной власти и других властей.

Неявка на вызов наказывается штрафом в 7500 евро.

Статья 5 ter (Закон № 2011-140 от 3 февраля 2011 г., ст. 1).

I. Постоянные и специальные комиссии и постоянные органы, образуемые в обеих палатах Парламента, могут контролировать действия Правительства или оценивать проводимую публичную политику (des politiques publiques) в области, которая превышает компетенцию какой-либо одной постоянной комиссии; эти комиссии могут требовать у палаты, к которой они относятся, для выполнения определенной задачи и на время, не превышающее шести месяцев, предоставления им при соблюдении условий и ограничений, предусмотренных этой статьей, полномочий, которыми обладают комиссии по расследованию в соответствии с нижеследующей статьей 6.

II. В случае когда постоянные органы образуются в одной из палат Парламента для контроля за действиями Правительства или оценки публичной политики, сферы которых превышают компетенцию одной из постоянных комиссий, назначаемые ими докладчики совместно обладают полномочиями при соблюдении условий, указанных в пункте I статьи 6.

Статья 6 (Закон № 2011 от 13 декабря 2011 г., ст. 44).

I. Кроме комиссий, указанных в статье 43 Конституции, в каждой палате парламента могут создаваться в необходимых случаях комиссии по расследованию; к ним применяются нижеследующие положения.

Комиссия по расследованию образуется для сбора информации либо об определенных фактах, либо об управлении государственными службами или национальными предприятиями с целью представления своих заключений в учредившую их палату.

Комиссия по расследованию не может быть образована в отношении событий, если они стали объектом судебного расследования на все время, пока оно длится. Если комиссия была создана ранее, то она прекращает свою работу со времени получения информации о возбуждении дела судебными органами в отношении фактов, ради расследования которых она была образована.

Члены комиссии по расследованию назначаются таким образом, чтобы обеспечить в ней пропорциональное представительство политических фракций (groupes politiques).

110

Комиссии по расследованию имеют временный характер. Их функции оканчиваются с момента представления доклада и не позднее истечения шестимесячного срока, считая от даты принятия резолюции об учреждении комиссии. До истечения срока в 12 месяцев с момента окончания их функций не могут быть образованы вновь комиссии, преследующие ту же цель.

II. Статьи L. 132-4 и L. 143-5 Кодекса о финансовых судебных органах (Code des juridictions financières) применяются к комиссиям по расследованию при соблюдении условий, существующих в финансовых комиссиях.

Докладчики комиссий по расследованию выполняют свои обязанности на основе документов и с посещением места события. Все сведения, по своему характеру облегчающие выполнение задач докладчиков, должны быть им предоставлены. Они правомочны знакомиться со всеми служебными документами, за исключением оформленных как секретные и касающихся национальной обороны, иностранных дел, внутренней и внешней безопасности государства и при соблюдении принципа независимости судебной власти и других властей.

Любое лицо, которое комиссия по расследованию пожелает выслушать, обязано явиться по вызову, который ему передан, и если в этом есть необходимость, то с привлечением судебного исполнителя или служащего публичных вооруженных сил1 по требованию председателя комиссии. За исключением несовершеннолетних моложе 16 лет вызванные лица выслушиваются под присягой. Они, кроме того, обязаны давать показания при соблюдении положений статей 226-13 и 226-14 Уголовного кодекса. Применяются положения абзаца третьего статьи 41 Закона от 29 июля 1881 г. о свободе печати.

Любое лицо, которое участвует или участвовало в деятельности органа власти по наблюдению (l'Autorité de contrôlepruden-tiel), органа власти по наблюдению за финансовыми рынками или органов власти, которые получили полномочия этих органов, освобождается от сохранения секретности в работе комиссии, если она решит использовать секретные сведения в соответствии в положениями абзаца первого пункта IV. В этом случае доклад, публикуемый по окончании деятельности комиссии, или иной пуб-

1 Под ними понимаются вооруженные силы, жандармерия, полиция, органы государственной безопасности. - Прим. перее.

111

личный документ не могут содержать информацию, полученную в результате снятия профессиональной секретности.

III. Лицо, которое не является или отказывается принять присягу перед комиссией по расследованию, подлежит лишению свободы до двух лет и штрафу в 7500 евро.

Отказ сообщить сведения о документах, указанных в абзаце втором пункта II, влечет такие же наказания.

В случаях, указанных в двух предыдущих абзацах, трибунал, кроме того, может вынести решение о запрещении, полностью или частично, пользоваться гражданскими правами, перечисленными в статье 131-26 Уголовного кодекса, на максимальную продолжительность в два года, считая со дня, с которого осужденное лицо было подвергнуто наказанию.

В случае ложного свидетельства или при побуждении свидетеля к даче ложных показаний применяются, соответственно, положения статей 434-13 и 434-14 и 434-15 Уголовного кодекса.

Привлечение к ответственности, предусмотренное настоящей статьей, производится по требованию председателя комиссии или, если доклад комиссии опубликован, по требованию бюро соответствующей палаты Парламента.

IV. Слушания в комиссии по расследованию являются публичными. Обеспечение публичности производится средствами, выбираемыми комиссией. Однако она может принять решение о введении секретности; в этом случае применяются положения последнего абзаца настоящей статьи.

Лица, выслушанные комиссией по расследованию, имеют право узнать сообщение об их заслушивании в отчете. Это сообщение делается в месте этого заслушивания, если оно производилось в режиме секретности. В отчете не могут делаться никакие исправления. Однако заинтересованное лицо может сделать замечания в письменном виде. Эти замечания передаются в комиссию, которая может принять решение включить их в свой доклад.

Соответствующая палата Парламента, путем проведения специального голосования и преобразовавшись в секретный комитет, может вынести решение о запрещении публикации всего или части доклада комиссии по расследованию.

Подлежит наказанию, согласно статье 226-13 Уголовного кодекса, любое лицо, которое в течение 25 лет, при соблюдении более длительного срока, предусмотренного статьей L. 213-2 Кодекса имуществ (Code de patrimoine), разгласит или опубликует какую-либо неопубликованную информацию о деятельности ка-

112

кой-либо комиссии по расследованию, за исключением случая, когда доклад, опубликованный в конце работы комиссии, содержит такую информацию.

Статья 6 bis (Закон № 2009-689 от 15 июня 2009 г., ст. 2).

I. Регламент каждой палаты Парламента установит состав и порядок назначения членов комиссий, ответственных за европейские дела, указанных в ст. 88-4 Конституции, а также правила их деятельности.

II. Комиссии, ответственные за европейские дела, следят за деятельностью учреждений Европейского союза. Для этой цели Правительство им передает проекты и предложения актов Европейских сообществ и Европейского союза со времени их передачи в Совет Европейского союза. В равной мере Правительство может направлять комиссиям по собственной инициативе или по требованию их председателей все необходимые им документы. Оно передает комиссиям другую информацию о ведущихся переговорах.

Статья 6 ter (Закон № 2000-121 от 16 февраля 2000 г., ст. 1).

I. Парламентское представительство, именуемое Парламентским бюро по оценке научных и технологических проектов, имеет своей задачей информировать Парламент о научных и технологических последствиях проектов, в частности для принятия ими соответствующих решений. В этих целях Представительство собирает информацию, готовит исследовательские программы и дает оценки.

II. Представительство состоит из 18 депутатов и 18 сенаторов, назначенных таким образом, чтобы обеспечить в каждой палате пропорциональное представительство политических фракций. Депутаты назначаются в начале каждой легислатуры и на весь ее срок. Сенаторы назначаются после каждого частичного переизбрания Сената.

После каждого обновления Представительство избирает своего председателя и первого вице-председателя, которые не могут быть членами одной и той же палаты.

III. При Представительстве действует научный совет из 24 членов, подбираемых на основе их компетентности в различных областях науки и технологии.

Члены научного совета назначаются на три года согласно правилам, предусмотренным внутренним регламентом Представительства.

Научный совет запрашивается каждый раз, когда это признается необходимым, по правилам, предусмотренным регламентом Представительства.

113

IV. Представительство может получать заключения наиболее представительных профсоюзных и профессиональных организаций национального уровня, а также ассоциаций по охране окружающей среды или ассоциаций по защите интересов пользователей и потребителей.

V. Представительство может быть запрошено:

1) бюро каждой палаты Парламента - либо по инициативе самого бюро, либо по требованию председателя какой-либо политической фракции, либо по требованию 60 депутатов или 40 сенаторов;

2) специальной или постоянной комиссией палаты.

VI. Представительство обладает полномочиями, установленными параграфом IV ст. 164 измененного Ордонанса № 58-1374 от 30 декабря 1958 г., содержащего финансовый закон на 1959 г.

При возникновении трудностей в осуществлении своих задач Представительство может потребовать на срок, не превышающей шести месяцев, от палаты, от которой поступил запрос, предоставления его председателю и его докладчикам полномочий, которыми, согласно вышеуказанной статье 6, пользуются парламентские комиссии по расследованию. При наделении Представительства названными полномочиями применяются положения о секретности работы комиссий по расследованию и комиссий по контролю.

VII. Работа Представительства является конфиденциальной, если не принято противоположного решения.

Результаты выполненной работы и выводы Представительства сообщаются автору запроса.

По согласованию с автором запроса Представительство может опубликовать эти материалы.

Однако если Представительство пользовалось полномочиями, предусмотренными вышеуказанной статье 6, то решение об опубликовании может быть принято только соответствующей палатой Парламента при соблюдении правил ее регламента об опубликовании докладов комиссий по расследованию и по контролю.

VIII. Представительство принимает свой внутренний регламент; регламент передается на утверждение бюро обеих палат Парламента.

IX. Финансирование деятельности Представительства осуществляется за счет средств палат Парламента при соблюдении условий, содержащихся в нижеследующей статье 7.

114

Статья 6 quater (Включена Законом № 96-516 от 14 июня 1996 г.; отменена Законом № 2009-689 от 15 июня 2009 г., ст. 3).

Статья 6 quinquies (Включена Законом № 96-517 от 14 июня 1996 г., ст. 3; Отменена Законом № 2000-1352 от 30 декабря 2000 г., ст. 94).

Статья 6 sexies (Включена Законом № 99-533 от 25 июня 1999 г., ст. 10; Отменена Законом № 2009-689 от 15 июня 2009 г., ст. 3).

Статья 6 septies (Закон № 2009-689 от 15 июня 2009 г., ст. 2).

I. В каждой из обеих палат парламента образуется Парламентское представительство по правам женщин и равенству возможностей для мужчин и женщин. Каждое из представительств включает по 36 членов.

II. Члены представительств назначаются из членов каждой палаты таким образом, чтобы обеспечить пропорциональное представительство парламентских фракций и равенство представительства мужчин и женщин, а также равенство постоянных комиссий.

Представительство Национального собрания назначается в начале каждой легислатуры и на всю ее продолжительность.

Представительство Сената назначается после каждого частичного обновления этой палаты.

III. Независимо от компетенции постоянных или специальных комиссий и компетенции представительств по европейским делам на парламентские представительства по правам женщин и равенству возможностей для мужчин и женщин возлагается задача информировать соответствующие палаты Парламента о политике, проводимой Правительством, с точки зрения влияния ее последствий на права женщин и на равенство возможностей для мужчин и женщин. В этой области представительства обеспечивают наблюдение за применением законов.

Кроме того, парламентские представительства по правам женщин и о равенстве возможностей для мужчин и женщин могут быть запрошены по проектам и предложениям закона:

- бюро обеих палат Парламента либо по собственной инициативе, либо по требованию председателя какой-либо фракции;

- постоянной или специальной комиссией палаты по своей инициативе или требованию самого представительства.

Кроме того, представительства могут быть запрошены Представительством по европейским делам в отношении актов, направляемых в палаты парламента на основании статьи 88-4 Конституции.

115

Представительства могут потребовать, чтобы перед ними выступили министры. Правительство направляет представительствам полезную информацию и документы, необходимые для выполнения их задач.

IV. В отношении вопросов, по которым представительства были запрошены, они составляют доклады, содержащие рекомендации, которые вносятся в бюро своей палаты и передаются в соответствующие парламентские постоянные комиссии, а также в Представительство по европейским делам. Эти доклады предаются огласке.

Кроме того, ежегодно представительства составляют предаваемый огласке доклад, содержащий итоги их деятельности, и, в случае необходимости, предложения об улучшении законодательства и регламентирования в сфере их компетенции.

V. Каждое представительство обеспечивает публичный характер своей деятельности при соблюдении условий, установленных регламентом каждой палаты.

Представительство Национального собрания и Представительство Сената могут принять решение о совместных заседаниях.

VI. Каждое представительство принимает свой внутренний регламент.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Статья 6 octies (Принята Законом № 2002-1487 от 20 декабря 2002 г., ст. 2; отменена Законом № 2009-689 от 15 июня 2009 г., ст. 3).

Статья 6-nonier (Закон № 2007-1443 от 9 октября 2007 г., ст. 1).

I. Образуется совместное для Национального собрания и Сената парламентское представительство по документации (renseignement). Оно состоит из четырех депутатов и четырех сенаторов.

II. Председатели постоянных комиссий Национального собрания и Сената, соответственно, ответственные за внутреннюю безопасность и оборону, являются членами по должности парламентского представительства по документации. Обязанности председателя представительства возлагаются попеременно на один год на депутата и сенатора - членов по праву.

Другие члены представительства назначаются председателем каждой палаты таким образом, чтобы обеспечить плюрализм мнений. Два депутата, которые не являются членами по праву, назначаются в начале каждой легислатуры на ее срок. Два сенатора назначаются после каждого частичного обновления состава Сената.

116

III. Независимо от компетенции постоянных комиссий парламентское представительство по документации имеет задачу следить за деятельностью общего характера и средствами, применяемыми специальными службами, находящимися в подчинении министров, ответственных за внутреннюю безопасность, оборону, экономику и бюджет.

Министры, перечисленные в абзаце первом настоящего пункта, направляют в представительство информацию и оценочные сведения о бюджете, деятельности общего характера и организации служб документации, находящихся под их управлением. Эта информация и оценочные сведения не могут содержать сведений об оперативной деятельности этих служб, указаний, даваемых органами государственной власти по поводу этой деятельности, и финансирования этой деятельности, как и об обменах с иностранными службами или со службами соответствующих международных органов, компетентных в области документации.

Представительство может заслушивать Премьер-министра, министров и генерального секретаря по вопросам национальной обороны. Если речь идет о служащих, осуществляющих или осуществлявших обязанности в службах, указанных в абзаце первом настоящего пункта III, то могут быть заслушаны только руководители (les directeurs) этих служб.

IV. Члены представительства уполномочены на основании своего положения знакомиться с информацией и оценочными сведениями, указанными в пункте III и защищаемыми положениями статьи 413-9 Уголовного кодекса, за исключением сведений, сообщение которых могло бы поставить под угрозу их анонимность, безопасность или жизнь какого-либо лица, входящего или не входящего в указанные службы, а также методы проведения ими собственных операций по получению сведений.

Служащим палат Парламента, назначенным для оказания помощи членам представительства, должно быть предоставлено право при соблюдении условий статьи 413-9 Уголовного кодекса быть информированными о той же информации и оценочных сведениях.

V. Деятельность парламентского представительства по документации должна проходить в условиях секретности, установленной для национальной обороны.

Члены представительства и служащие палат парламента, указанные в пункте IV, подчиняются условиям секретности, установленной для национальной обороны в отношении действий,

117

фактов или документов, сведениями о которых они могут обладать по должности.

VI. Ежегодно представительство публикует доклад об итогах своей деятельности, который не может содержать какой-либо информации или оценочных сведений, защищаемых секретами национальной обороны.

В процессе своей деятельности представительство может направлять рекомендации и замечания Президенту республики и Премьер-министру. Эти рекомендации и замечания направляются также председателю каждой палаты.

VII. Парламентское представительство по документации принимает свой внутренний регламент. Он направляется на утверждение бюро каждой палаты парламента.

Финансирование деятельности представительства осуществляется за счет средств палат парламента при соблюдении условий, содержащихся в нижеследующей статье 7.

Статья 7. Каждая палата Парламента обладает финансовой автономией.

Предложения о средствах, необходимых для деятельности палат парламента, подготавливаются квесторами каждой палаты и утверждаются совместной комиссией, состоящей из квесторов обеих палат. Заседаниями комиссии руководит председатель одной из палат Счетной палаты, назначенный ее первым председателем. Двое магистратов Счетной палаты, назначенные тем же лицом, помогают в работе комиссии с правом совещательного голоса.

Подготовленные таким образом предложения вносятся в проект закона о бюджете, к которому прилагается объяснительный доклад, выработанный вышеуказанной комиссией.

Статья 7 bis (Закон № 2008-696 от 15 июля 2008 г., ст. 28). Каждая палата Парламента является собственником своих архивов и ответственна за их хранение и использование. Палата определяет условия, при соблюдении которых эти архивы формируются, сохраняются, классифицируются и предаются гласности.

Статья 8 (Закон № 2003-710 от 1 августа 2003 г, ст. 60). Государство несет ответственность за ущерб любого характера, причиненный службами палат Парламента.

Иски об ответственности предъявляются в надлежащие судебные органы.

Штатные служащие палат Парламента являются государственными служащими, статус которых и порядок выхода на пенсию устанавливаются бюро соответствующей палаты по получении за-

118

ключения представительных профсоюзных организаций персонала. Поступление на службу производится по конкурсу в соответствии с условиями, установленными надлежащими органами палат. Служебные споры индивидуального характера рассматриваются органами административной юстиции. Эти органы уполномочены решать вопросы, связанные с распространением на служащих палат общих принципов права и основных гарантий, предоставляемых всем гражданским государственным служащим и военнослужащим согласно статье 34 Конституции. Органы административной юстиции в равной мере уполномочены рассматривать споры индивидуального характера в сфере частноправовых сделок, заключаемых государственной организацией (en matière de marchés publics).

В указанных выше органах, обязанных рассматривать указанные выше дела против палат Парламента, государство представляют председатели соответствующих палат, которые могут делегировать это правомочие квесторам.

Решение о применении спорной процедуры принимается председателем соответствующей палаты Парламента, который ее представляет в этих органах. Председатель может делегировать это право квесторам палаты, в которой он председательствует. Когда речь идет о восстановлении обязательств любого характера, то специальные условия могут быть установлены постановлениями бюро каждой палаты.

Статья 9. Два первых абзаца статьи 41 Закона от 29 июля 1881 г. изменяются следующим образом: «Не могут служить основанием для обращения в суд речи, произносимые в Национальном собрании или Сенате, а также доклады и все другие документы, отпечатанные по распоряжению одной из этих палат парламента».

«Не дают оснований для обращения в суд добросовестно изложенные в печати отчеты о публичных заседаниях палат, указанных в предыдущем абзаце».

Статья 9 bis (Закон № 96-62 от 29 января 1996г., ст. 2). Арест или любые другие ограничительные меры в отношении свободы, примененные к какому-либо члену Парламента, должны под угрозой недействительности содержаться в требовании, сформулированном генеральным прокурором при соответствующем апелляционном суде и передаваемом министром юстиции председателю соответствующей палаты Парламента. В таком требовании указываются предлагаемые меры и их основания.

119

Разрешение, даваемое бюро соответствующей палаты Парламента, содержит только факты, указанные в требовании, упомянутом в первом абзаце.

Статья 10. В мирное время члены Национального собрания и Сената во время сессии не должны нести каких-либо обязанностей по военной службе, если они сами не дали на это согласия.

Члены Национального собрания и Сената, несущие военную службу, не могут участвовать в деятельности палат, в которые они входят, и голосовать, если они это право не делегировали.

Статья 11. При мобилизации или в случае агрессии, ставящей страну перед необходимостью прибегнуть к обороне, или в случаях, предусмотренных Уставом Организации Объединенных Наций, или в период внешнеполитической напряженности члены Национального собрания и Сената сохраняют свои мандаты.

Однако парламентарии, находящиеся в запасе или в резерве первого призыва, должны выполнять все обязанности, вытекающие из их мобилизационного разряда.

Парламентарии (в том числе невоеннообязанные), не состоящие в запасе или в резерве первого призыва, могут просить о своей мобилизации или о заключении договора о несении службы в действующей войсковой части или в районе боевых действий; при этом они не должны подавать в отставку с поста депутата или сенатора.

В случае необходимости каждой палате парламента принадлежит право устанавливать порядок осуществления парламентского мандата парламентариями, указанными в двух предшествующих абзацах, с учетом положений Ордонанса № 58-1066 от 7 ноября 1958 г., содержащего органический закон, разрешающий парламентариям в исключительных случаях делегировать свое право голоса.

Статья 12. Члены палат Парламента не могут быть награждены орденом Почетного легиона или быть представлены к следующей степени этого ордена, военной медали или любым другим знаком отличия, кроме как за военные подвиги или сравнимые с ними действия.

Статья 131.

Статья 14. Настоящий Ордонанс будет опубликован в «Journal officiel de la République» и исполняться как закон.

Приложение (Отменено Законом № 2005-844 от 26 июля 2005 г. ст. 2).

1 Статья не воспроизводится. Она отменяет шесть предшествующих законодательных актов. - Прим. перее.

120

ОРГАНИЧЕСКИЙ ЗАКОН № 2009-403 от 15 апреля 2009 г. о применении ст. 34-1, 39 и 44 Конституции Франции 1958 г.

(LOI organique N 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution)

Глава I

Положения о резолюциях, принимаемых на основе статьи 34-1 Конституции Франции 1958 г.

Статья 1. Число предложений резолюций, вносимых одним или несколькими членами какой-либо палаты Парламента, не ограничено.

В равной мере эти предложения резолюций могут вноситься от имени фракции ее председателем.

Статья 2. Председатель каждой палаты немедленно передает любое предложение резолюции Премьер-министру.

Статья 3. Если Правительство считает, что какое-либо предложение резолюции является неприемлемым на основе второго абзаца статьи 34-1 Конституции, то оно информирует о своем решении председателя заинтересованной палаты, до того как об этом предложении было принято решение о его включении в повестку дня.

Никакой вопрос о неприемлемости не может ставиться после истечения этого срока.

Статья 4. Если председатель какой-либо фракции требует включить предложение резолюции в повестку дня палаты, то он об этом информирует председателя этой палаты не позднее чем за 48 часов до того, как будет принято решение о включении предложения резолюции в повестку дня. Председатель палаты немедленно информирует об этом Премьер-министра.

Статья 5. Предложение резолюции не может быть включено в повестку дня ранее шести рабочих дней после его внесения.

Предложение резолюции, имеющей тот же предмет, что и предыдущая резолюция, не может быть включено в повестку дня на той же очередной сессии.

121

Статья 6. Предложения резолюции рассматриваются и голосуются на заседании палаты. В них не могут вноситься какие-либо поправки.

Глава II

Положения о внесении проектов закона, принимаемого на основе статьи 39 Конституции

Статья 7. Изложение мотивов должно предшествовать проекту закона.

Статья 8. В проекты законов должно входить предварительное изучение их предмета. Документы, содержащие это предварительное изучение, должны прилагаться к проектам закона со времени их направления в Государственный совет. Они представляются в бюро первой палаты в то же время, что и проекты законов, к которым они относятся.

В указанных документах определяются преследуемые цели проекта закона, предлагаются возможные варианты помимо введения правил нового права и излагаются мотивы для введения нового законодательства. В них подробно излагаются:

- взаимодействие проекта закона с европейским правом, как действующим, так и находящимся в состоянии разработки, и его влияние на внутренний правопорядок;

- состояние применения права на национальной территории в одной или нескольких областях, указанных проектом закона;

- особенности применения во времени рассматриваемых положений, законодательных и регламентарных актов, подлежащих отмене, и предлагаемых переходных мер;

- условия применения рассматриваемых положений в коллективах, регулируемых статьями 73 и 74 Конституции, в Новой Каледонии и на французских южных и антарктических территориях, оправдывающие, в случае необходимости, предлагаемые адаптации, и неприменение положений в некоторых из этих коллективов;

- указания об экономических, финансовых, социальных и экологических последствиях, а также финансовой стоимости и преимуществах, ожидаемых от применения рассматриваемых положений для каждой категории публичной администрации и заинтересованных физических и юридических лиц, с указанием применяемого метода подсчета;

122

- оценка последствий применения рассматриваемых положений для общественной занятости (l'emploi publique);

- консультации, проводившиеся до обращения в Государственный совет;

- предполагаемый список актов для необходимого применения.

Статья 9. Конференции председателей палаты, в бюро которой был внесен проект закона, обладает 10-дневным сроком, следующим за внесением, чтобы констатировать, что правила, установленные настоящей главой, не исполнены.

Если парламент не находится на сессии, то этот срок приостанавливается до 10-го дня, предшествующего началу следующей сессии.

Статья 10. После главы III раздела II Ордонанса № 581067 от 7 ноября 1958 г., содержащего Органический закон о Конституционном совете, включить главу III, сформулированную следующим образом.

Глава III bis

О рассмотрении условий внесения проектов закона

Статья 26-1. Конституционный совет, запрошенный в соответствии с абзацем четвертым статьи 39 Конституции, немедленно уведомляет об этом премьер-министра и председателей Национального собрания и Сената.

Решение Конституционного совета должно быть мотивированным и направлено председателям Национального собрания и Сената и Премьер-министру. Оно публикуется в «Journal officiel».

Статья 11. Статья 8 не применяется к проектам о конституционном пересмотре, к проектам финансовых законов, к проектам закона о социальном финансировании, к проектам закона о программировании, указанном в абзаце 21 статьи 34 Конституции, а также к проектам закона, продлевающего состояние чрезвычайного положения.

Положения проектов закона, которыми Правительство требует у парламента на основе применения ст. 38 Конституции разрешения принимать меры путем издания ордонансов, сопровождаются до их направления в Государственный совет прилагаемыми документами, указанными в абзацах 2-7 и в предпоследнем абзаце статьи 8. Эти документы представляются в бюро первой палаты в то же время, что и проекты законов, содержащие положения, к которым эти документы относятся.

123

Статья 8 не применяется к проектам законов, вносимых в порядке ст. 53 Конституции. Однако внесение этих проектов сопровождается представлением документов, уточняющих преследуемые договорами или соглашениями цели, включая их экономические, финансовые, социальные и экологические последствия, анализирующих их воздействие на французский правопорядок и содержащих историю переговоров, а также число подписавших эти акты и их ратифицирующих, а также, в случае необходимости, указывающих оговорки или пояснительные декларации, представленные Францией.

Статья 12. I. Статью 51 Органического закона № 2001-692 от 1 августа 2001 г. о финансовых законах дополнить пунктом 8 следующего содержания:

«8. Для положений, содержащихся в пункте 2 параграфа I и в пункте 7 параграфа II статьи 34, предварительная оценка, включающая документы, указанные в 10 последних абзацах статьи 8 Органического закона № 2009-403 от 15 апреля 2009 г. о применении статей 34-1, 39 и 44 Конституции».

II. Статья 53 этого же Органического закона дополняется пунктом 4 следующего содержания:

«4. Для положений, содержащихся в пункте 2 параграфа I и в пункте 7 параграфа II статьи 34, предварительная оценка, включающая документы, указанные в 10 последних абзацах статьи 8 Органического закона № 2009-403 от 15 апреля 2009 г. о применении статей 34-1, 39 и 44 Конституции».

III. Параграф III статьи L.O. Кодекса социального обеспечения дополнить пунктом 10 следующего содержания:

«10. Включая для положений, содержащихся в параграфе V статьи L.O. 111-3, документы, указанные в 10 последних абзацах статьи 8 Органического закона № 2009-403 от 15 апреля 2009 г. о применении статей 34-1, 39 и 44 Конституции».

Глава III

Положения о праве представления поправок, принимаемых на основе ст. 44 Конституции

Статья 13. Поправки представляются в письменном виде и должны быть кратко мотивированы.

Поправки членов Парламента прекращают быть приемлемыми после начала рассмотрения акта на публичном заседании.

124

Регламенты палат могут установить условия, при которых фиксируется дата, считая от которой эти поправки не являются более приемлемыми. Эти сроки не применяются к предлагаемым подпо-правкам (sous-amendements).

После истечения указанных сроков приемлемыми являются только поправки, представленные Правительством или комиссией, рассматривающей вопрос по существу. Эти сроки могут быть предоставлены (ouverts) снова для членов Парламента при соблюдении условий, предусмотренных регламентами палат.

Статья 14 (Положения, объявленные не соответствующими Конституции решением Конституционного совета № 2009579 от 9 апреля 2009 г.).

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Статья 15. Регламенты палат могут установить условия, при которых поправки членов парламента, по требованию их авторов, или поправки комиссии, рассматривающей вопрос по существу, могут стать предметом предварительной оценки, сообщаемой палате до обсуждении их на заседании.

Статья 16. Регламенты палат могут предусмотреть, если они установят процедуру упрощенного рассмотрения акта и если применение этой процедуры не встречает оппозиции Правительства, право председателя комиссии, рассматривающей вопрос по существу, или председателя фракции предложить, чтобы акт, принятый комиссией, рассматривающей вопрос по существу, обсуждался только в одном заседании.

Статья 17. Регламенты палат могут, если они предусматривают процедуру с установлением сроков рассмотрения акта на заседании, определить условия, при которых поправки, вносимые членами парламента, могут ставиться на голосование без обсуждения.

Если какая-либо поправка вносится Правительством или комиссией после истечения срока внесения поправок членами парламента, то регламенты палат, если они предусматривают процедуру с установлением сроков рассмотрения акта, должны предусматривать дополнительное время для обсуждения для членов парламента по требованию председателя фракции.

Статья 18. Регламенты палат, если они предусматривают процедуру с установлением сроков рассмотрения акта на заседании, должны гарантировать всем парламентским фракциям право на выражение своих мнений, в частности оппозиционным фракциям и миноритарным фракциям.

Статья 19. Регламенты палат могут, если они предусматривают процедуру с установлением сроков рассмотрения акта, опре-

125

делить условия, при соблюдении которых право на выступление ограниченной продолжительности после голосования по последней статье этого акта и помимо этих сроков предоставляется любому парламентарию, который потребовал предоставить ему слово для объяснения мотивов личного голосования.

Глава IV Переходные положения

Статья 20. Глава II и статья 15 применяются к проектам законов, внесенных после 1 сентября 2009 г.

КОНСТИТУЦИЯ Франции 1958 г.1 (извлечение)

Статья 11. По предложению Правительства во время сессии Парламента или по совместному предложению обеих палат, которые публикуются в «Journal officiel», Президент республики может передать на референдум любой законопроект, касающийся организации публичных властей, реформ в экономической, социальной и экологической политике Нации и публичных служб, которые к этой политике имеют отношение, или законопроект, разрешающий ратификацию какого-либо международного договора, который, не противореча Конституции, отразился бы на функционировании государственных институтов.

Если референдум проводится по предложению Правительства, то последнее делает в каждой палате заявление о нем, за которым следует обсуждение.

Референдум по вопросам, указанным в первом абзаце, может быть организован по инициативе 1/5 части членов Парламента, поддержанной 1/10 частью избирателей, внесенных в избирательные списки. Эта инициатива обладает формой законопредложения и не может предлагать отмену какого-либо законодательного положения, промульгированного меньше года тому назад.

1 Цит. по: Маклаков В.В. Указ. соч. - С. 85-86.

126

Условия представления инициативы и условия, при соблюдении которых Конституционный совет контролирует соблюдение положений предыдущего абзаца, устанавливаются органическим законом.

Если названное законопредложение не было рассмотрено обеими палатами Парламента в срок, установленный органическим законом, то Президент республики передает его на референдум.

Если законопредложение не было одобрено французским народом, то никакое новое предложение о проведении референдума по тому же вопросу не может быть представлено до истечения двухлетнего срока, следующего за датой голосования.

Если референдум завершается принятием какого-либо законопроекта или законопредложения, то Президент республики про-мульгирует закон в течение 15 дней, следующих за объявлением результатов голосования.

ОРГАНИЧЕСКИЙ ЗАКОН № 2013-1114 от 6 декабря 2013 г. о применении статьи 11 Конституции Франции 1958 г.

(LOI organique N 2013-1114 du 6 décembre 2013 portant application de l'article 11 de la Constitution)

Национальное собрание и Сенат приняли,

Конституционный совет объявил о соответствии Конституции;

Президент республики промульгирует закон, содержание которого следует.

Глава I

Положения о законопредложениях, представленных на основе применения статьи 11 Конституции

Статья 1.

Законопредложение членов Парламента, вносимое на основе применения третьего абзаца статьи 11 Конституции, представляется в бюро Национального собрания или в бюро Сената для последующего направления в Конституционный совет.

127

Законопредложение направляется в Конституционный совет председателем соответствующей палаты.

Никакие подписи не могут добавляться или отзываться.

Глава II

Положения о Конституционном совете

Статья 21.

Статья 45-1. После того как законопредложение направлено председателем палаты для контроля, предусмотренного четвертым абзацем статьи 11 Конституции, Конституционный совет немедленно уведомляет об этом Президента республики, премьер-министра и председателя другой палаты.

Статья 45-2. В месячный срок, считая со времени передачи законопредложения, Конституционный совет проверяет, что:

1) законопредложение представлено по меньшей мере пятой частью членов парламента, причем эта пятая часть рассчитывается на основе числа действительно занимаемых мест (des sièges effectivement pourvus) ко дню регистрации запроса Конституционным советом, округленных до следующей более высокой цифры в случае образования долей;

2) предмет законопредложения отвечает условиям, указанным в абзацах третьем и шестом статьи 11 Конституции; указанные сроки исчисляются со дня регистрации запроса Конституционным советом;

3) никакое положение законопредложения не противоречит Конституции.

Статья 45-3. Конституционный совет постановляет путем принятия мотивированного решения, которое публикуется в «Journal officiel».

1 Статьи 45-1-45-6 включены в раздел II действовавшего Ордонанса от

7 ноября 1958 г. № 58-1067, содержащего Органический закон о Конституционном совете, в котором образована новая глава VI-bis «О рассмотрении внесенных зако-нопредложений на основе применения абзаца третьего ст. 11 Конституции». Положения о ст. 56 названного Ордонанса включены в его раздел III «Разные и переходные положения». Результатом включения стали статьи с прибавлением цифр.

Ордонанс от 7 ноября 1958 г. № 58-1067, содержащий Органический закон о Конституционном совете до включения в него новых норм о референдуме, опубликован в книге: Конституционный контроль в зарубежных странах / Отв. ред. В.В. Маклаков. - 2-е изд. - М., 2010. - С. 220-230.

128

Если Совет объявляет, что законопредложение удовлетворяет условиям статьи 45-2, то опубликование решения сопровождается указанием числа подписей избирателей в его поддержку.

Статья 45-4. Конституционный совет следит за законностью операций по сбору подписей (des soutiens) в поддержку зако-нопредложения.

Совет рассматривает и разрешает в окончательном порядке все жалобы. Совет может быть запрошен любым избирателем в течение периода сбора подписей в поддержку законопредложения или в течение 10 дней, следующих за окончанием этого периода.

Жалобы рассматриваются группой (une formation) из трех членов, назначаемых на пять лет Конституционным советом по предложению его председателя из числа магистратов общей юстиции или членов административной юстиции, включая их почетных членов.

В течение 10 дней, следующих за сообщением о решении названной группы, автор жалобы может опротестовать это решение в Совет, заседающий в полном составе.

При обжаловании, указанном в предпоследнем абзаце, или при рассмотрении жалобы в отношении решения названной группы членов, назначенных из числа судей, Конституционный совет констатирует наличие нарушений при проведении операций, ему принадлежит право оценить характер и серьезность этих нарушений и принять решение о полном или частичном аннулировании указанных операций.

Статья 45-5. Конституционный совет может постановить о проведении любого расследования и предложить направить ему любой документ, относящийся к операциям по сбору подписей в поддержку законопредложения. Министр внутренних дел сообщает Конституционному совету, по требованию последнего, список собранных подписей избирателей.

При выполнении своих задач Конституционный совет может использовать компетентные службы государства.

Совет может назначить помощников докладчиков из числа докладчиков Государственного совета и советников-референтов (les conseillers référendaires) Счетной палаты. Помощники докладчиков не обладают правом решающего голоса.

Совет может назначать своих представителей (des délégués) из числа магистратов общей юстиции или членов административной юстиции, включая их почетных членов, а также назначать экспертов для оказания помощи в выполнении своих функций.

129

Совет может назначить одного из своих членов или своего представителя для получения под присягой заявлений свидетелей или проведения на месте других мер по расследованию.

Статья 45-6. Конституционный совет объявляет о том, что законопредложение получило поддержку по меньшей мере 1/10 части избирателей, внесенных в избирательные списки. Его решение публикуется в «Journal officiel».

Статья 56. Конституционный совет дополнит свой внутренний Регламент правилами о процедуре, применяемой в нем на основе раздела II настоящего Ордонанса. В частности он уточнит условия, при соблюдении которых проводятся расследования и меры по рассмотрению дел, предусмотренные в статьях 42, 43 и 45-5, совершаемые под руководством докладчика.

Глава III Положения о сборе подписей

Статья 3. Под контролем Конституционного совета Министр внутренних дел производит сбор подписей в поддержку за-конопредложения на основе применения статьи 11 Конституции.

Статья 4. I. Начало периода по сбору подписей начинается в день, установленный декретом, в месяце, следующем за опубликованием решения, которым Конституционный совет объявил, что законопредложене, представленное на основе применения статьи 11 Конституции, удовлетворяет положениям статьи 45-2 Ордонанса № 58-1067 от 7 ноября 1958 г., содержащего Органический закон о Конституционном совете.

II. Продолжительность периода по сбору подписей составляет девять месяцев.

III. Если в течение шести месяцев, следующих за решением Конституционного совета, предусмотрены президентские или всеобщие парламентские выборы, то период сбора подписей начинается в первый день второго месяца, следующего за предусмотренными или состоявшимися последними выборами.

IV. В случае роспуска Национального собрания, вакантности поста Президента республики или наличия препятствий к исполнению Президентом своих обязанностей, констатируемых Конституционным советом, течение времени для сбора подписей приостанавливается, считая со дня опубликования декрета о созыве

130

избирателей на выборы. Этот период возобновляется в первый день второго месяца, следующего за проведением выборов.

Статья 5. Избиратели, внесенные в списки избирателей, могут поставить свою подпись в поддержку законопредложения, представленного на основе применения статьи 11 Конституции. Эта поддержка должна быть сделана электронным способом. Подпись в поддержку не может быть отозвана.

Избиратели считаются согласившимися оказать поддержку законопредложения регистрацией своей подписи только в целях, установленных настоящим Органическим законом.

Статья 6. Места, в которых есть доступ к службам публичной коммуникации, позволяющим избирателям поставить свою подпись в поддержку законопредложения на основе применения статьи 11 Конституции электронным способом, должны находиться в распоряжении избирателей по меньшей мере в наиболее населенной коммуне каждого кантона или в эквивалентном административном округе и в консульском учреждении.

Для применения положений первого абзаца любой избиратель может по его требованию быть зарегистрирован электронным путем служащим коммуны (un agent de la commun) или консульского учреждения, ставя свою подпись в поддержку на листе бумаги.

Статья 7. Со списком подписей в поддержку законопредло-жения может ознакомиться любое лицо.

По окончании срока в два месяца, считая со времени опубликования в «Journal officiel» решения Конституционного совета о том, что законопредложение получило поддержку по меньшей мере 1/10 части избирателей, внесенных в избирательные списки, собранные при проведении операций по сбору подписей сведения уничтожаются.

Статья 8. Условия применения положений настоящей главы устанавливаются декретом после его рассмотрения в Государственном совете, принимаемым после получения мотивированного и публикуемого заключения Национальной комиссии по информации и свободам, если они затрагивают сведения персонального характера.

Глава IV

Положения о референдарной процедуре

Статья 9. Если законопредложение не было рассмотрено по меньшей мере один раз в каждой из обеих парламентских палат в

131

шестимесячный срок, считая со времени опубликования в «Journal officiel» решения Конституционного совета, объявляющего, что получена поддержка по меньшей мере 1/10 части избирателей, внесенных в избирательные списки, то Президент республики передает это законопредложение на референдум. Этот срок приостанавливается на время между двумя очередными сессиями.

Для применения положений первого абзаца в случае отклонения законопредложения в первом чтении первой запрошенной палатой парламента ее председатель уведомляет об этом председателя второй палаты и направляет ему первоначальный текст зако-нопредложения.

Статья 10. Настоящий Органический закон вступает в силу в первый день 13 месяца, следующего за его промульгацией.

Настоящий закон будет исполняться как закон государства.

Совершено в Париже, 6 декабря 2013 г.

ЗАКОН

№ 2013-1116 от 6 декабря 2013 г. о применении ст. 11 Конституции Франции 1958 г.

(LOI N 2013-1116 du 6 décembre 2013 portant application de l'article 11 de la Constitution)

Национальное собрание и Сенат приняли,

Президент республики промульгирует закон, содержание которого следует.

Статья 11.

Статья L. 558-37. Дарение, совершаемое должны образом идентифицированным физическим лицом для финансирования действий, направленных на содействие или на воспрепятствование (favoriser ou défavoriser) сбору подписей в отношении законопред-

1 Статьи L. 558-37 - L. 558-49 включены в Избирательный кодекс; в него введена новая Книга VI-ter «Положения, применяемые к референдарным операциям», включающие раздел I «Сбор подписей в поддержку законопредложения, представленного на основе применения статьи 11 Конституции» (статья 2 со статьями L. 558-37 - L. 558-43) и раздел II «Организация референдума» (статья 4 со статьями L. 558-44 - L. 558-49). Перевод Избирательного кодекса см.:. Маклаков В.В. Избирательное право современной Франции. М.: ИНИОН, 2011.

Буква «L.» в Избирательном кодексе означает, что норма регулируется законом (loi). - Прим. перев.

132

ложения, представленного на основе применения статьи 11 Конституции, не должно превышать 4600 евро.

Любое дарение с суммой более 150 евро, предоставляемое политической партии или объединению для финансирования действий, направленных на содействие или на воспрепятствование сбору подписей, должно быть произведено чеком, переводом, автоматическим перечислением или банковской картой. Политическая партия или объединение выдает расписку по каждому случаю дарения.

Общая сумма (le montant global) дарений, предоставленных политической партии или объединению с целью финансирования действий, направленных на содействие или на воспрепятствование сбору подписей, не может превышать 20% общего собранного фонда.

Совокупность финансовых операций, осуществленных партией или объединением, с целью проведения кампании по сбору подписей входит в предмет бухгалтерской отчетности, прилагаемой и детализируемой в счетах этой политической партии или группировки.

За исключением политических партий и объединений юридические лица не могут участвовать в финансировании действий, направленных на содействие или на препятствование сбору подписей в отношении законопредложения, представленного на основе применения статьи 11 Конституции; такое финансирование не может осуществляться в какой-либо иной форме, чем это предусмотрено, а также предоставляться как имущество, обслуживание или как иные преимущества прямого или косвенного характера по ценам ниже тех, которые обычно применяются.

Ни одно иностранное государство или иностранное юридическое лицо публичного права не может участвовать, прямо или косвенно, в финансировании таких действий.

Нарушение настоящей статьи подлежит наказанию, предусмотренному разделом II статьи L. 113-1 Избирательного кодекса1.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Статья 2.

Статья L. 558-38. Действие любого лица, участвующего в операциях по сбору подписей в поддержку законопредложения,

1 Статья 113 (Извлечение): «II. Подлежит наказанию штрафом до 3 750 евро и лишению свободы до одного года или только одному из этих двух наказаний лицо, которое для целей избирательной кампании предоставит пожертвование в нарушение положений ст. L. 52-8.

Если даритель является юридическим лицом, то положения вышеуказанного абзаца применяются к юридическим руководителям или фактическим руководителям этого лица».

133

представленного на основе применения статьи 11 Конституции, рассматривается как покушение на личность избирателя (usurper l' identité d'un électeur), внесенного в избирательный список, даже если это лицо пытается совершить такое покушение; это деяние наказывается до двух лет лишения свободы и штрафом в 30 000 евро.

Статья L. 558-39. Действие при совершении тех же операций по уменьшению или искажению (soustraire ou d'altérer) мошенническим путем (manière frauduleuse) собранных сведений или попытка совершения какого-либо вычитания, добавления или искажения наказываются лишением свободы до пяти лет и штрафом в 75 000 евро.

Наказания увеличиваются до семи лет лишения свободы и штрафа до 100 000 евро, если действия, указанные в первом абзаце, совершаются с применением насилия.

Статья L. 558-40. Действия при применении тех же операций, побуждающие или пытающиеся побудить избирателя поставить свою подпись или воздержаться от проставления подписи с помощью угроз, насилия, принуждения, злоупотребления властью наказываются лишением свободы до двух лет и штрафом в 15 000 евро.

Статья L. 558-41. Действия при применении тех же операций, ведущих, прямо или косвенно, к какому-либо предложению (des offerts), обещанию, дарениям, подаркам, каким-либо преимуществам, с тем чтобы побудить избирателя поставить свою подпись или воздержаться от этого, наказываются лишением свободы до двух лет и штрафом в 15 000 евро.

Действия, направленные на получение согласия или на побуждение предложений, обещаний, дарений, подарков или предоставление каких-либо преимуществ, подлежат такому же наказанию.

Статья L. 558-42. Действия при осуществлении тех же операций, состоящие в представлении собранных сведений в других целях, чем для проверки и контроля, или попытка осуществления такого представления наказываются лишением свободы до пяти лет и штрафом до 75 000 евро.

Статья L. 558-43. В отношении лица, виновного в совершении одного из правонарушений (des infractions), предусмотренных настоящей главой, также может быть применено:

1) лишение гражданских прав, указанных в условиях применения пунктов 1 и 2 статьи 131-26 Уголовного кодекса;

2) опубликование или распространение решения, указанного в статье 131-35 и в п. 9 статьи 131-39 того же Кодекса.

134

Статья 3.

Использование данных персонального характера при сборе подписей в поддержку законопредложения на основе применения статьи 11 Конституции разрешается декретом, принимаемым по рассмотрении в Государственном совете после получения заключения Национальной комиссии по информации и свободам; это заключение публикуется вместе с декретом, разрешающим использование персональных данных.

Является правом любого физического лица возражать на законном основании в отношении того, что персональные данные, его касающиеся, стали предметом использования.

Статья 41.

Председатель какой-либо палаты парламента может запросить Государственный совет по поводу законопредложения, внесенного членом этой палаты до рассмотрения этого предложения в комиссии.

Автор законопредложения информируется председателем соответствующей палаты о намерении последнего передать его законопредложение для получения заключения в Государственный совет и о наличии у него срока в пять рабочих дней, для того чтобы возражать о такой передаче.

Заключение Государственного совета направляется председателю палаты, которая сделала запрос, и это заключение сообщается автору законопредложения.

Три первых абзаца настоящей статьи не применяются к за-конопредложению, представленному на основании применения ст. 11 Конституции и передаваемому в Конституционный совет при соблюдении условий, предусмотренных в статье 45-1 Ордонанса № 58-1067 от 7 ноября 1958 г., содержащего Органический закон о Конституционном совете.

Статья 5.

Статья L. 558-44. Избирательный корпус, призываемый высказаться по законопроекту или законопредложению, передаваемому на референдум, принимает решение большинством поданных голосов.

Статья L. 558-45. В распоряжение избирателей предоставляются два бюллетеня для голосования, отпечатанных на белой бумаге, один из которых содержит ответ «да», а второй - «нет».

1 Статья 4 содержит ст. 4-Ыз, включенную в Ордонанс № 58-1100 от 17 ноября 1958 г. о деятельности палат Парламента.

135

Если несколько референдумов организуются в один и тот же день, то в распоряжение избирателей предоставляется один бюллетень для голосования, отпечатанный на белой бумаге, позволяющий ответить на каждый поставленный вопрос «да» или «нет».

Статья L. 558-46. Применяются к референдарным операциям, предусмотренным настоящим разделом:

1) главы I, II, V, VI и VII книги I, за исключением статей L. 52-3, L. 55, L. 56, L. 57, L. 58, двух последних абзацев статьи L. 65, статьи L. 66, двух последних абзацев статьи L. 68, статей L. 85-1, L. 88-1, L. 95, подпункты 1-5 раздела I статьи L. 113-1 и раздел II этой же статьи;

2) статьи Ь. 385, Ь. 386, L. 387, ^ 389, L. 390-1 и Ь. 393;

3) статьи L. 451, Ь. 477, L. 504 и Ь. 531.

При применении этих положений нужно читать слова «партия» или «группировка, правомочная участвовать в кампании» вместо слов «кандидат» или «список кандидатов».

Статья L. 558-47. В каждом департаменте, каждом заморском коллективе и в Новой Каледонии образуются комиссии по подсчету голосов, заседающие в главном городе и включающие трех магистратов, один из которых является председателем, назначаемых первым председателем апелляционного суда или на Сент-Пьер-э-Микелон, председателем Высшего апелляционного трибунала.

На островах Валли и Футуна, на Сент-Бартелеми и Сен-Мартэн председатель апелляционной инстанции может, если число судей недостаточно, назначать по предложению представителя государства аттестованных государственных служащих в качестве членов комиссии, предусмотренной в первом абзаце.

Комиссия по подсчету голосов в Париже включает трех магистратов, ее председателя, назначаемого первым председателем апелляционного суда Парижа; она компетентна в отношении голосования французов, проживающих вне Франции.

Статья L. 558-48. На комиссию по подсчету голосов возлагается:

1) подсчет результатов, констатируемых на уровне каждой коммуны и на островах Валлис и Футуна, Сент-Бартелеми и Сент-Мартэн на уровне заморского коллектива;

2) решение вопросов, которые могут быть поставлены помимо обжалования в отношении подсчета бюллетеней и внесения необходимых исправлений, независимо от полномочий по оценке со стороны Конституционного совета.

136

Комиссия, предусмотренная в последнем абзаце статьи Е 558-47, осуществляет задачи, указанные в пп. 1 и 2 настоящей статьи в отношении голосований, выполняемых французами, проживающих вне Франции.

Статья L. 558-49. Не позднее полуночи следующего дня со времени начала голосования комиссия по подсчету голосов направляет в Конституционный совет результаты подсчета и протокол подсчета в случае необходимости, протоколы, содержащие записи жалоб избирателей.

Общий подсчет голосов осуществляется Конституционным советом.

Статья 6.

Настоящий закон вступит в силу в тот же день, что и Органический закон № 2013-1114 от 6 декабря 2013 года, указывающий порядок применения ст. 11 Конституции.

Настоящий закон применяется в Новой Каледонии, во Французской Полинезии и на островах Валлис и Футуна.

Настоящий закон будет исполняться как закон государства.

Совершено в Париже, 6 декабря 2013 г.

ДЕКРЕТ № 59-635 от 19 мая 1959 г. о формах промульгации законов Президентом Республики, измененный Декретом № 90-218 от 8 марта 1990 г.1

Статья 1. Законы промульгируются по следующей форме: Национальное собрание и Сенат приняли, Президент Республики промульгирует закон, содержание которого следует:

(Текст закона).

Настоящий закон будет исполняться как закон государства.

Совершено в..........., (дата)..........

Президент Республики..............

Премьер-министр..................

Министр.........................

1 Переведено В.В. Маклаковым по: Code constitutionnel. - 2011. - P., 2011. -Р. 941. - Mode of access: httр://www.legifrance.gouv.fr./ affich Texte.do?cidTexte= J0RFTEXT000000705067

137

Статья 2. Если принятый Парламентом закон является органическим, то формула промульгации, предусмотренная статьей 1 настоящего Декрета, дополняется после слов: «Национальное собрание и Сенат приняли» следующим указанием: «Конституционный совет объявил о соответствии Конституции».

Если какой-либо закон, принятый парламентом, был передан на рассмотрение Конституционного совета в соответствии со вторым абзацем статьи 61 Конституции, то формула промульгации, предусмотренная в статье 1 настоящего Декрета, дополняется после слов «Национальное собрание и Сенат приняли» следующим указанием: «Учитывая решение Конституционного совета № ... от ...»

Статья 3. Если какой-либо закон, принятый Парламентом, был передан на рассмотрение Конституционного совета в соответствии со статьей 41 Конституции, то формула промульгации, предусмотренная в статье 1 настоящего Декрета, дополняется перед словами:

«Национальное собрание и Сенат приняли» указанием: «Конституционный совет, вынесший решение». Статья 4. Если какой-либо закон был принят при соблюдении условий, предусмотренных в абзаце четвертом статьи 45 Конституции, то формула «Национальное собрание и Сенат приняли», предусмотренная в статье 1 настоящего Декрета, заменяется следующей формулой:

Национальное собрание и Сенат рассмотрели, Национальное собрание приняло.

Статья 5. Если какой-либо закон, разрешающий ратификацию или одобрение международного соглашения, в отношении которого Конституционный совет на основе статьи 54 Конституции вынес решение о его соответствии Конституции, то указание о решении Конституционного совета должно быть помещено в начале формулы промульгации:

«Учитывая решение Конституционного совета № ... от ...» Статья 6. Если закон был передан на референдум согласно ст. 11 Конституции, то первый абзац формулы промульгации, предусмотренной в ст. 1 настоящего Декрета, заменяется следующей формулой:

«Президент Республики передал на референдум, Конституционный совет объявил (дата) результаты референдума,

Французский народ одобрил».

Статья 7. Декрет № 47-237 от 31 января 1947 г. о формах промульгации законов Президентом республики отменяется.

138

СЛОВАРЬ ТЕРМИНОВ

АБСОЛЮТНОГО БОЛЬШИНСТВА МАЖОРИТАРНАЯ ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА - способ определения результатов голосования, при котором для получения мандата требуется собрать абсолютное большинство голосов, т.е. число, превышающее хотя бы на один голос половину численности избирательного корпуса в данном округе (обычно от числа проголосовавших или числа голосов, признанных действительными).

Достоинством системы при ее простоте определения результатов голосования является то, что избранный кандидат или список кандидатов будут представлять абсолютное большинство избирателей. Система имеет, однако, несколько существенных недостатков. К ним относится высокая непредставительность; пропадает много голосов.

Данная система выгодна крупным партиям, обладающим значительной поддержкой избирателей и имеющим возможности вести активную борьбу за своих кандидатов. В условиях многопартийности система не всегда результативна, поскольку непросто собрать сразу же в первом туре более половины голосов избирателей. Для устранения последнего недостатка иногда применяется повторное голосование, что нередко ведет к возрастанию абсентеизма. Еще один способ совершенствования - введение баллотировки, для участия в которой допускаются два кандидата или два списка, набравшие наибольшее число голосов в первом туре, либо использование во втором туре иной избирательной системы.

139

АККЛАМАЦИЯ [от лат. асс1ата1;ю - крик, возглас, восклицание] - голосование по какому-либо вопросу в представительном учреждении без подсчета голосов путем восклицаний, свидетельствующих о единодушном принятии решения.

БИКАМЕРАЛИЗМ (иногда БИКАМЕРИЗМ) [от лат. Ы в словосложениях: двойной, двоякий + от лат. сатега - свод, комната) - См. «Двухпалатность парламента».

ВЕРХНЯЯ ПАЛАТА ПАРЛАМЕНТА (иногда называется вторая палата) - одна из палат парламента, отличающаяся от нижней особенностями избрания, часто сроком полномочий и своими функциями. Первые по времени образования такие палаты носили аристократический характер, представляя земельных собственников. Отсюда и пошло название этих палат; они представляли верхи общества. Нижние палаты всегда формировались путем прямых выборов. Верхние палаты часто называются сенатами.

Цели создания таких палат различны в зависимости от формы государственного устройства. В федеративном государстве она представляет интересы субъектов федерации. В унитарных странах назначение палаты имеет политический характер, и ее существование спорно. По общему правилу верхняя палата должна быть умеряющим элементом по отношению к нижним палатам, выполнять роль «палаты размышлений».

Для выполнения такой роли палата должна иметь иной по сравнению с нижней палатой политический состав. Для этого в зарубежных странах применяется ряд способов (назначение, применение иной избирательной системы, чем при формировании нижней палаты, и др.). По объему полномочий эти палаты делятся на сильные и слабые. В первом случае они равноправны с нижними палатами; без одобрения таких палат решения парламента не могут быть приняты. Наиболее часто такие палаты встречаются в федеративных государствах. Известны случаи, когда палаты равноправны и в унитарных государствах (Палата депутатов и Сенат в Италии по Конституции 1947 г.).

140

Слабые верхние палаты могут лишь отсрочить принятие решения, но не могут нуллифицировать решение нижней палаты. Такие палаты встречаются и в федеративных, и в подавляющем большинстве в унитарных государствах. В качестве первой можно указать на Бундесрат ФРГ.

ВЕТО [от лат. veto - запрещать, не допускать, не разрешать] - решение, которым какой-либо обладающий соответствующими полномочиями орган препятствует изданию акта, уже одобренного другими органами. В конституционном праве наиболее известно вето главы государства - отказ в промульгации или в санкционировании законопроекта, принятого парламентом и поступившего ему на подпись. Законопроект возвращается в парламент с изложением мотивов такого решения (исключение составляет «карманное» вето в США). Имеет различные виды - абсолютное, суспенсивное (отлагательное или относительное), выборочное, «карманное».

ВЫБОРОЧНОЕ ВЕТО - право главы государствах не утвердить некоторые положения в переданном ему на подпись принятом парламентом законопроекте и вернуть его обратно с изложением мотивов отказа. Встречается не очень часто. В частности, ст. 10 Конституции Франции 1958 г. предоставила президенту республики право требовать от парламента нового обсуждения закона (суспенсивное вето) или некоторых его статей (выборочное вето).

Считается, что такое вето - более гибкий инструмент в руках главы государства, чем суспенсивное, поскольку позволяет выборочно отклонить отдельные нормы. При сус-пенсивном вето должен быть отклонен весь законопроект. В нем могут оказаться положения, необходимые исполнительной власти в ее деятельности (финансовые, например).

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СОВЕТ - имеет несколько значений: 1) в ряде стран означает название правительства (Швеция, КНР, Финляндия и др.); 2) в ряде государств такой совет является высшим органом административной юстиции и нередко «советчиком правительства» по юридическим вопросам (Франция, Италия, Бельгия и др.); 3) в Российской империи Государственный совет являлся высшим законо-

141

совещательным органом. С 1906 г. наряду с Государственной Думой получил право законодательной инициативы. Был ликвидирован в результате Февральской революции 1917 г.

ДВУХПАЛАТНОСТЬ ПАРЛАМЕНТА - термин, относящийся к структуре парламента. Он включает две палаты - нижнюю и верхнюю, которые формируются раздельно и осуществляют функции парламента при соблюдении условий, установленных конституцией. Двухпалатная система -одна из распространенных наравне с однопалатной. В таких парламентах нижние палаты формируются путем прямых выборов; верхние - образуются различными способами. Формирование второй палаты часто менее демократично, чем образование нижней. Палаты заседают раздельно; каждая из них самостоятельно принимает решения; одна из палат не может вмешиваться во внутреннюю деятельность другой; они работают на основе собственного регламента; член парламента не может быть одновременно членом обеих палат. Иногда обе палаты парламента имеют одинаковый статус и обладают равными полномочиями. Впрочем, иногда одной палате предоставляются особые полномочия по сравнению с другой (например, Сенат США дает разрешение на ратификацию международных договоров, утверждает назначения, произведенные президентом страны). Однако чаще всего нижние палаты имеют перевес над верхними в законодательной области и в контрольных полномочиях за деятельностью правительства.

Существование двухпалатной структуры парламента вполне объяснимо в федеративных государствах, где верхняя палата представляет интересы субъектов федерации (США, ФРГ, Швейцария, РФ). В унитарных государствах существование второй (верхней) палаты весьма спорно; ее назначение - служить сдерживающим элементом по отношению к нижней палате, быть своего рода «клапаном», предохраняющим от поспешных решений. Оправдывающим элементом существования верхних палат могут служить и исторические традиции, существующие в стране.

142

Общей тенденцией в эволюции структуры парламента является ослабление позиций верхних палат, а иногда они упраздняются (в 1950 г. в Новой Зеландия; в 1953 г. в Дании, Конституция Португалии 1976 г. создала однопалатную Ассамблею Республики).

ДЕБАТЫ [от фр. débat - обсуждение, дискуссия, спор; множественное число débats - дебаты, прения] - дискуссия в палате парламента или ином представительном учреждении, завершающаяся или не завершающаяся голосованием. Председатель (спикер) палаты во время дискуссии предоставляет слово ее членам.

ДЕКЛАРАЦИЯ ПАРЛАМЕНТСКАЯ - категория актов, не являющихся законом, принимаемая палатой или парламентом и выражающая отношение этих органов к каким-либо событиям или проблемам, например заявление парламента по событиям международного характера. Обычно принимается по упрощенной по сравнению с законодательной процедуре.

Декларация не обладает юридической силой, но определяет позицию палаты (парламента). Может служить приглашением исполнительной власти действовать определенным образом.

ДЕЛЕГИРОВАНИЕ ГОЛОСА - передача одним парламентарием другому права голосовать от своего имени. Например, ст. 27 Конституции Франции 1958 г. устанавливает, что право голосования членов парламента осуществляется лично. В виде исключения органический закон может разрешить делегацию голоса, при которой никому не может быть делегировано более одного голоса. Установлено шесть случаев передачи: 1) болезнь, несчастный случай, серьезные события в семье, мешающие изменить местопребывание; 2) выполнение временного поручения правительства: 3) прохождение военной службы в мирное или военное время и др.

ДЕЛЕГИРОВАННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО - издание правительством имеющих силу закона актов по вопросам, входящим в компетенцию парламента по уполномочию последнего. По общему правилу право издавать акты обычно

143

предоставляется на строго ограниченное время и в определенной области. Возможность делегированного законодательства предусматривается, например, Конституциями Франции 1958 г. (ст. 38), Испании 1978 г. (ст. 82), ФРГ 1949 г. (ст. 80), Португалии 1976 г. (ст. 173) и др.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

ДИСКОНТИНУИТЕТ [от лат. discontinuare - прекращение] - институт, противоположный констинуитету; все законопроекты, рассмотрение которых не закончено в течение сессии, с ее окончанием теряют какую-либо силу; их рассмотрение не переносится на следующую сессию. Правило дисконтинуитета применяется в странах, в которых каждая сессия считается отдельной, завершенной частью работы палаты или парламента (США и Великобритания).

ДИСЦИПЛИНА ГОЛОСОВАНИЯ - обязательство политического характера, лежащее на парламентарии и выражающееся в необходимости следовать директивам своей партии, своей фракции при подаче голоса в палате, когда последняя принимает какое-либо решение. Несоблюдение дисциплины может привести к исключению из партии.

ДИСЦИПЛИНА ПАРЛАМЕНТСКАЯ - правила поведения парламентариев во время их работы в выборном органе. Эти правила определяются иногда конституцией и всегда регламентом палаты. В нем устанавливается, например, порядок предоставления слова, продолжительность выступлений, порядок голосования и т.д. Нарушение порядка, личные выпады против других членов палаты, ненадлежащее (шумное, оскорбительное, хулиганское) поведение пресекаются председательствующим. Регламенты устанавливают санкции в отношении нарушителя.

ЗАКОН - важнейшая разновидность формальных источников права, юридический акт, принимаемый в особом порядке законодательным органом государства, субъекта федерации или (реже) политико-административной единицы либо непосредственным волеизъявлением населения (референдум и др.), регулирующий, как правило, наиболее важные общественные отношения и обладающий высшей юридической силой по отношению к иным правовым актам данного

144

государства. Основные признаки закона, отличающие его от иных нормативных правовых актов:

1) главный из них - предмет регулирования - наиболее важные общественные отношения. Остальные признаки про-изводны от него;

2) высшая юридическая сила означает, что иные правовые акты имеют подзаконный характер, т.е. они должны соответствовать закону, а в случае их противоречия должно быть обеспечено действие закона;

3) возможность принятия закона строго определенными субъектами. Ими могут быть парламенты, органы типа советов, на референдуме.

3аконы подразделяются на конституционные, органические и простые. Среди простых парламентских законов особое место занимают финансовые, которые регулируют порядок, размеры поступления и расходования финансовых средств государственного бюджета. Законы отличаются между собой и по процедуре принятия.

По территории действия в федеративных государствах различают федеральные законы и законы субъектов федерации, а в некоторых унитарных государствах, где местным территориальным единицам предоставлено право принимать собственное законодательство на своей территории, - центральные и местные (например, в Италии).

ЗАКОН КОНСТИТУЦИОННЫЙ - термин имеет несколько значений. В широком смысле слова этот термин является синонимом конституции. Термин может употребляться в качестве наименования Основного закона и включать соответствующие нормы.

В зарубежной практике встречаются и иные значения конституционного закона. В Италии они издаются по вопросам, указанным в Конституции и обладают более высокой юридической силой по сравнению с простыми законами. Например, такой закон регулирует статус некоторых областей Италии.

ЗАКОН ОРГАНИЧЕСКИЙ [от фр. organique - органический, организационный] - категория законов, введенная

145

в систему источников права Конституцией Франции 1958 г. До ее принятия таковыми назывались простые законы, регулировавшие вопросы об институтах, закрепленных в конституции; они не имели каких-либо отличий от других законов. Назначение этих законов состоит в установлении организации и порядка деятельности органов, указанных в основном законе. Помимо этого отличия по содержанию у них есть и другие особенности. Формально такими законами являются объявленные конституцией таковыми; они принимаются на основе бланкетных норм, содержащихся в основном законе, т.е. по специальному уполномочию, и связаны только с предметом этого законодательства. Они дополняют и уточняют конституцию. На основе этих характеристик такие законы имеют юридическую силу менее конституционной, но большую, чем у простых законов, т.е. они составляют промежуточный эшелон в законодательной иерархии. Эти законы, таким образом, развивают конституцию.

Практика органического законодательства была воспринята рядом стран. Например, Конституция Испании 1978 г. содержит 53 статьи, отсылающие к такому законодательству.

ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ - термин, употребляемый в нескольких значениях: 1) орган, который согласно конституции имеет право издавать законы; 2) функция по изданию законов; 3) иногда под законодательной властью одновременно понимают и орган, и функцию по изданию законов. В государствах, в которых реализован принцип разделения властей, такая власть должна быть отдельной от исполнительной и судебной.

В условиях многопартийности и существования представительного правления законодательная власть возлагается на парламенты или органы с такими же функциями. Парламенты от имени народа принимают законы, подлежащие обязательному исполнению органами исполнительной власти. При существовании институтов непосредственной демократии избиратели сами принимают законы.

ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ПРОЦЕДУРА - официально установленный порядок принятия закона; эта процедура за-

146

крепляется в конституциях и других правовых актах (регламентах палат и др.) и включает последовательные действия по принятию предлагаемого акта, с тем чтобы после последней операции он стал законом и вступил в силу. Стадии процедуры: инициатива, рассмотрение законопроекта в парламентских комиссиях и комитетах; рассмотрение и принятие палатами парламента или (если он однопалатен) самим парламентом, промульгация и опубликование закона.

ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ПРЕДЛОЖЕНИЕ - предложение закона, вносимого парламентариями во Франции и в странах, воспринявших ее некоторые конституционно-правовые институты. В этих государствах проводится различие между законопроектами, предлагаемыми правительством, и законодательными предложениями. Последние, вносимые в бюро палат парламента, подвергаются предварительному рассмотрению с точки зрения их приемлемости. Статья 40 Конституции Франции 1958 г. установила, что предложения и поправки, предлагаемые членами парламента, не могут быть приняты в том случае, если следствием их принятия было бы либо сокращение государственных средств, либо создание или увеличение расходов государства. Аналогичное ограничение содержит ст. 73 Конституции Греции 1975 г. Другими словами, законодательное предложение имеет значительно суженный по сравнению с законопроектами круг вопросов, могущих быть внесенными, поскольку многие предлагаемые идеи требуют материального обеспечения.

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ОРГАН - Орган, осуществляющий законодательную власть.

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС - фактическая процедура принятия закона, проводимая на основе правовых положений, регулирующих официальную законодательную процедуру. По объему понятие «законодательный процесс» шире, чем «законодательная процедура»; оно включает подготовку законопроектов до их официального внесения в палату или в парламент, оказание влияния, давления на парламентариев и в целом на парламент с целью продвижения или торможения законопроекта, проходящего стадии законода-

147

тельной процедуры, и возможные иные действия, не входящие в ее строгую регламентацию. В качестве таких действий может быть проведение демонстраций около парламента, кампании в прессе и других СМИ.

ЗАКОНОПРОЕКТ - предложение закона в виде письменного текста, предлагаемого субъектами законодательной инициативы органу, уполномоченному принимать такие акты, или избирательному корпусу при использовании институтов непосредственной демократии (народная законодательная инициатива, петиционный референдум и др.).

В большинстве стран не проводится различий между законопроектами, представляемыми главой государства, правительством, парламентариями или другими субъектами законодательной инициативы. Во французском праве и в странах, воспринявших его некоторые конституционно-правовые институты, такое различие проводится. Под законопроектом понимается текст проекта, рассмотренный в Совете министров и представленный правительством. У такого рода проектов отсутствуют ограничения по предлагаемому предмету.

ЗАКОН ПРОСТОЙ - один из видов законов в странах, в которых установлена иерархия законов по степени значимости предмета регулирования и юридической силе. Предметом такого закона являются менее важные общественные отношения по сравнению с отношениями, регулируемыми конституцией, конституционными и органическими законами, и в отличие от них простые законы принимаются и изменяются в упрощенном порядке. Подавляющее большинство законов относятся к этой категории. В юридической литературе данную разновидность законов часто именуют обычными (или обыкновенными) законами. Особую разновидность таких законов составляют финансовые законы.

ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО - деятельность уполномоченного органа (обычно парламента) по изданию новых, внесению изменений в существующие и отмене законов в соответствии с установленной законодательной процедурой.

ЗАКОН-РАМКА - акты, принимавшиеся парламентом в конце существования французской Четвертой республики.

148

Закон указывал цели или принципы, которые правительство должно было привести в исполнение посредством издания декретов. Эти декреты могли изменять положения законов после их утверждения парламентом в течение срока, указанного в законе-рамке, или после проведения консультаций с его постоянными комиссиями. Декреты могли обсуждаться и изменяться парламентом. Таковым, например, был закон-рамка от 23 июня 1956 г. об изменении статуса заморских территорий.

ЗАСЕДАНИЕ ПАРЛАМЕНТА (ПАЛАТЫ) - собрание членов парламента (палаты), созванное в установленном порядке для осуществления своих полномочий. Необходимым требованием для придания законности заседания является наличие кворума. Обязательными элементами заседания являются установление повестки дня, обсуждение рассматриваемых вопросов (дебаты) и голосование по их поводу. Эти элементы всегда регулируются регламентом парламента (палаты). В конституционном материале иногда встречаются нормы, нуллифицирующие такие заседания, если они проводятся не по регламенту. Например, согласно п. 3 ст. 67 Конституции Испании 1978 г. «Собрания парламентариев, не проводящиеся по регламенту, не связывают никоим образом палаты, а их члены в таких случаях не могут ни осуществлять свои функции, ни пользоваться принадлежащими им привилегиями». Данная норма направлена на предотвращение возможности для групп парламентариев противопоставлять себя палате.

По своему характеру заседания могут быть: 1) организационными, проводимыми сразу по конституировании этого органа с целью избрания его руководящих органов, образования политических фракций, постоянных комиссий и других органов; и 2) обычными (ординарными), на которых реализуются полномочия парламента (палаты). Именно на пленумах парламента (палаты) реализуются его полномочия. Впрочем, современная зарубежная практика знает исключения из этого правила. Конституции Италии 1947 г. (ст. 72), Испании 1978 г. (ст. 75) и др. предоставляют возможность

149

постоянным комиссиям принимать законы. Одновременно установлен механизм передачи законопроектов в пленум палаты, а также определен круг вопросов, по которым может принимать решение только палата.

По общему правилу заседания парламента (палаты) бывают открытыми (публичными). В некоторых случаях они могут быть закрытыми.

ИММУНИТЕТ ПАРЛАМЕНТСКИЙ [от лат. ттыпИса (ттитэ) - освобождение от чего-либо льгота, свобода] - одна из привилегий парламентария, позволяющая ему свободно осуществлять свои функции. Будучи отражением принципа разделения властей, этот институт включает парламентскую неответственность и неприкосновенность. Первая дает возможность парламентарию свободно выступать в парламенте и вне его, высказывать свои суждения в актах, представляемых им в парламент, свободно голосовать. Никакое преследование в уголовном, административном или гражданском порядке не может быть возбуждено против парламентария по основанию его деятельности в парламенте, даже после окончания срока его мандата,

Неприкосновенность имеет целью защитить парламентария от какого-либо преследования со стороны судебных властей за действия, акты, совершенные им вне исполнения своих функций, с тем чтобы его политические противники не могли ему угрожать уголовным или гражданским преследованием. В значительном числе стран при задержании на месте преступления депутат не может ссылаться на свою неприкосновенность, что является исключением из общего правила. В обоснование этого принципа кладется очевидность содеянного, исключающая какой-либо риск ошибиться или ошибочно интерпретировать совершенный акт.

Продолжительность действия неприкосновенности варьируется от страны к стране. В большинстве стран она является постоянной, т.е. парламентарий обладает ею в течение всего срока своего мандата. В ряде стран, однако, неприкосновенность распространяется только на период сессии (на-

150

пример, в США, Норвегии, Ирландии). Несколько стран вообще не признают такой неприкосновенности (Нидерланды).

Разрешение на преследование по общему правилу дает палата, в состав которой входит парламентарий, а в межсессионное время - руководящие органы палаты или парламента.

ИМПЕРАТИВНЫЙ МАНДАТ [от лат. третаПут -повелительный, устраиваемый по особому приказу; тапёаШт -поручение, приказание] - термин, характеризующий отношения между депутатом и избирателями, при которых первый обязан следовать предписаниям, наказам своих избирателей; последние имеют право требовать от депутата отчетности и отозвать его из представительного учреждения. Таким образом, такой мандат устанавливает тесные связи, отношения между избирателями и их представителем; последние должны следовать желаниям своих избирателей.

Идея императивного мандата вытекает из представлений Ж.Ж. Руссо (1712-1778) о неделимости суверенитета. Получая власть от народа, представители должны следовать его воле. В ряде современных конституций содержатся специальные положения о запрете императивного мандата (например, ст. 38 Основного закона ФРГ 1949 г., ст. 56 Конституции Дании 1953 г., п. 2 ст. 67 Конституции Испании 1978 г. и т.д.).

ИНДЕМНИТЕТ [от лат. indemnitas - возмещение убытков, ограждение от ущерба] - вознаграждение, получаемое парламентарием в целях обеспечения его материальной независимости. Составная часть статуса парламентария. Введение индемнитета ведет к профессионализации депутатского корпуса.

Индемнитет обычно имеет форму периодически выплачиваемой заработной платы, но часто включает и дополнительные выплаты и льготы (плата за участие в заседаниях палаты в зависимости от их числа, семейные пособия, представительские расходы, пенсионное обеспечение, расходы по пользованию транспортом, почтой для связи со своим избирательным округом и др.). На индемнитет указывается в конституционном материале как на необходимый элемент статуса парламентария (ст. 25 Конституции Франции 1958 г., ст. 161

151

Конституции Португалии 1976 г., ст. 71 Конституции Испании 1978 г. и др.).

В отечественной литературе встречается и другое значение индемнитета, под которым понимается неответственность депутата за высказывания и иные действия при осуществлении своего мандата.

ИНИЦИАТИВА ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ - представляет первую стадию законодательной процедуры и выражается в возможности представить в письменном виде предложения по изменению существующего или выработке нового законодательства. Исходя из строгой трактовки теории разделения властей, только парламент может начинать разработку новых законов. На практике, однако, правительство обладает самыми широкими возможностями подготавливать и представлять проекты. Во многих странах основные направления законодательной деятельности излагаются в парламенте главой государства (например, в Великобритании, Нидерландах, некоторых странах Содружества основные предложения содержатся в тронной речи монарха, подготавливаемой правительством).

В настоящее время заметно падение роли законодательной инициативы парламентариев, особенно в странах с парламентской формой правления. Правительство контролирует прохождение проектов через механизм партийной дисциплины и путем применения юридических возможностей, предоставляемых правительству конституцией (например, через порядок установления повестки дня и др.).

Обычно право законодательной инициативы предоставляется парламентариям, их группам, фракциям, правительству, главе государства, иногда судебным органам, социальным и экономическим органам, местным коллективам (обычно их высшему звену).

Особое место занимает народная законодательная инициатива, применяемая в ряде стран.

«КАРМАННОЕ» ВЕТО - право Президента США или губернатора какого-либо штата оставить не подписанным присланный ему для промульгации принятый Конгрессом

152

или легислатурой штата законопроект до перерыва сессии законодательного органа, если перерыв имеет место до истечения предусмотренного Конституцией США или штата срока промульгирования. На федеральном уровне, если законопроект поступил к Президенту США за 10 дней до окончания данной сессии Конгресса, то он может его не подписывать до закрытия сессии. Законопроект после этого считается отклоненным, поскольку по существующему правилу дисконти-нуитета запрещено переносить процедуру принятия закона на следующую сессию; все законопроекты, внесенные в парламент на текущей сессии, должны быть приняты на этой же сессии.

КВАЛИФИЦИРОВАННОГО БОЛЬШИНСТВА МАЖОРИТАРНАЯ ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА [от лат. qualificare - определять, устанавливать качество; от лат. major -большой, старший; от греч. systema -целое, составленное из частей; соединение] - способ определения результатов голосования, при котором для получения мандата требуется набрать превышающее заранее установленное число голосов.

Данная избирательная система применяется нечасто в современном мире.

КВЕСТОР [от лат. quaestor - в Древнем Риме должностное лицо, занимавшееся главным образом надзором за государственной казной] - в настоящее время лицо - член бюро палаты парламента (например, во Франции, Бельгии, Греции, Италии), отвечающий за финансовые и административные службы палаты.

КВОРУМ [от лат. quorum (praesentia sufficit) - в которых присутствие достаточно] - наличие определенного числа представителей или членов какого-либо выборного собрания или коллектива, считающегося достаточным для того, чтобы работа собрания имела действительный, законный характер. Смысл установления кворума состоит в том, чтобы гарантировать достаточное большинство членов представительного учреждения для каждого принимаемого решения. Вопрос о кворуме нередко затрагивается в зарубежных конституциях при решении парламентом наиболее важных вопросов (при

153

принятии резолюции порицания, голосовании о вотуме доверия правительству, изменении конституции и др.).

О кворуме можно говорить и во время выборов, и при проведении других всенародных голосований. Наличие кворума позволяет считать соответствующую процедуру состоявшейся. Например, при выборах Национального собрания Франции в первом туре может получить мандат кандидат, набравший абсолютное большинство голосов и одновременно число голосов, равное 1/4 всех внесенных в списки избирателей (ст. L. 126 Избирательного кодекса).

КОМИТЕТ (КОМИССИЯ) ПАЛАТЫ - один из важнейших органов палат во всех парламентах. Их образование порождается объективной необходимостью рассмотрения конкретных проблем слишком многочисленного парламента, имеющего разноплановый, разнородный состав. Комитеты и комиссии необходимы для предварительного изучения актов при небольшом и достаточно квалифицированном составе участников. В результате расширения задач парламента комитеты (комиссии) стали основными его органами. Комитеты не подменяют парламент, они лишь способствуют рационализации и улучшению его работы, используя выгоды специализации. Обычно в парламентах действуют два вида комитетов (комиссий) - постоянные и временные, хотя известны органы весьма специфического характера (например, комитеты всей палаты).

Постоянные комитеты (комиссии) носят специализированный характер (по иностранным делам, финансам и т.д.); они рассматривают главным образом законопроекты; уровень специализации этих органов варьируется от страны к стране и зависит от численности палаты и продолжительности ее сессий; эти органы могут образовываться либо на время проведения сессий, либо на всю легислатуру.

Временные комитеты создаются для рассмотрения конкретных дел, в том числе и с целями расследования, и прекращают свое существование после представления в палату своего доклада; такие комиссии действуют одновременно с постоянными.

154

Комитет всей палаты - особый вид комитета, существующий в Великобритании и в той или иной форме в странах, воспринявших британскую парламентскую систему. В таком комитете участвуют все члены Палаты общин под руководством председателя, который заменяет спикера. Работа в этом комитете позволяет избежать наиболее формализованных и строгих правил процедуры в Палате общин. Например, участник заседания может выступать более одного раза по какому-либо вопросу. Чаще всего Палата общин преобразуется при обсуждении наиболее важных вопросов (законопроекты конституционного характера, рассмотрение доходной части бюджета и др.). В Палате общин Канады комитет всей палаты в обязательном порядке обсуждает налоговые законопроекты.

В зарубежных странах нередко ограничивается число комитетов (комиссий), в составе которых может участвовать один и тот же парламентарий. Чаще он может быть членом в одном или двух комитетах.

КОНГРЕСС ПАРЛАМЕНТА - См.: «Совместное заседание палат парламента».

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СОВЕТ - название органа конституционной юстиции во Франции по Конституции 1958 г. В Совет входят две категории членов - по праву и назначению. Первые - пожизненно все бывшие президенты республики. Девять членов Совета получают свой пост в результате назначения по три члена на 9 лет президентом республики, председателем Национального собрания и председателем Сената. Совет обновляется каждые три года на одну треть.

Процедура деятельности Совета по рассмотрению законов - закрытая и письменная; представители сторон на него не допускаются. Компетенция этого органа весьма разнообразна. Он рассматривает правильность избрания членов парламента, вопросы несовместимости какой-либо должности с членством в парламенте, неизбираемость его членов, т.е. ему приданы функции избирательного суда. Совет имеет широкую компетенцию при избрании президента республики: он участвует в подготовке выборов, в производстве операций по

155

ним и в объявлении результатов; кандидатуры представляются в Совет; он проверяет законность выдвижения и публикует составленный им список.

Основная функция Совета - рассмотрение ряда актов с точки зрения их соответствия основному закону. В предварительном и обязательном порядке он контролирует органические законы до их промульгации и регламенты палат парламента. О простых законах Совет может быть запрошен в факультативном предварительном порядке; рассмотрение проводится после принятия закона до его промульгации по запросу президента республики, премьер-министра, председателей парламентских палат и групп парламентариев -60 депутатов и 60 сенаторов. В обязанности этого органа входит и контроль за соответствием международных договоров основному закону.

На Совет возложена обязанность следить за распределением компетенции между законодательной и исполнительной властью, поскольку ст. 34 Конституции установила перечень сфер, в которых парламент может законодательствовать. После конституционной реформы 2008 г. на этот орган возложена обязанность в качестве приоритетного вопроса рассматривать конституционность законодательных положений, применяемых в судебных процессах по запросу лиц, привлекаемых к ответственности; запросы направляются в Совет Государственным советом или Кассационным судом. В этих случаях процедура рассмотрения дел публична.

КОНТИНУИТЕТ [от лат. continuatio - непрерывное продолжение, непрерывность] - возможность рассмотрения законопроекта, внесенного в предшествующей сессии парламента, в другой - следующей, причем со стадии, на которой было прервано рассмотрение. Другими словами, окончание сессии не прерывает течение законодательной процедуры.

КОНТРАССИГНАЦИЯ [лат. contra - против + signare -подписывать] - в буквальном смысле термин означает «подписывать рядом». В зарубежных странах контрассигнация означает подпись министра на акте, исходящем от главы государства, придающая этому акту юридическую силу. Неред-

156

ки случаи, когда иод наиболее важными законами подписываются несколько членов правительства, а под актами о реформе конституции - все его члены. Контрассигнация выполняет несколько функций: 1) удостоверяет подлинность подписи главы государства; 2) перекладывает ответственность (политическую или юридическую) с главы государства на подписавшего министра; 3) указывает на коллегиальность принятия решения. Как институт контрассигнация возникла в период борьбы нарождавшейся буржуазии с королевской властью; королевские распоряжения нуждались для своего осуществления в подписях советников короля или скреплении государственной печатью.

В дореволюционном русском государственном праве этот институт был известен под названием «скрепа», «скрепление».

ЛЕГИСЛАТУРА [от лат. lex (lexis) - закон + latus -внесенный, установленный] - термин, употребляемый в двух значениях: 1) наименование законодательного учреждения (например, в штатах США); 2) срок полномочий законодательного органа.

МАЖОРИТАРНАЯ ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА [от лат. major - большой, старший; от греч. systema - целое, составленное из частей; соединение] - общее название избирательных систем, в основу которых при определении результатов голосования положен принцип большинства. Различают мажоритарные системы абсолютного, относительного и квалифицированного большинства. Если применяется униноми-нальное голосование, т.е. когда избирается один депутат от округа, то при применении такой системы усиливается личный фактор голосования в ущерб партийному. Система предполагает однотуровое голосование.

Мажоритарная система наиболее проста при определении технических результатов голосования и была первой, применявшейся при выборах в представительные учреждения. Эта система не обеспечивает адекватного соотношения между числом поданных голосов за кандидата или список кандидатов и числом полученных мандатов в выборном уч-

157

реждении. Она в разных вариантах мало гармонирует с принципами всеобщего и равного избирательного права, поскольку при ней всегда происходят значительные потери голосов, не представленных в выборном органе. Избиратели, голосовавшие за проигравшие партии и кандидатов, не оказывают влияние на деятельность этих органов. В этих случаях наносится ущерб идее представительности выборных органов.

МАНДАТ [от лат. mandatum - поручение, распоряжение, приказание] - в широком смысле слова - акт, которым одно лицо предоставляет другому полномочия совершать какие-либо юридические действия. В конституционном праве мандат определяет отношения между избранным депутатом и избирателями. О депутате можно сказать, что он получил и осуществляет свой мандат. В парламенте депутат, участвуя в его работе, реализует полномочия, переданные ему избирателями.

Теория конституционного права и законодательство достаточно четко различают два вида мандата - представительный (или свободный) и императивный (см.).

МИНОРИТАРНЫЕ ПАРЛАМЕНТСКИЕ ФРАКЦИИ - См. «Фракция (политическая, партийная группа)».

«НАЕЗДНИК» [от англ. rider - всадник, наездник] - в конституционном праве предложение, добавление к какому-либо законопроекту, проходящему в комитетах палат, в палате или парламенте, если такое добавление не имеет ничего общего с основным текстом, существом проекта, является для последнего «инородным», регулирует совсем иные проблемы.

«Наездник» имеет английское происхождение; в парламенте Англии был известен уже в 1669 г.

Наиболее известны бюджетные «наездники». В некоторых странах (например, в США) «наездник» позволяет провести через парламент нормы, которые, будучи отдельными, были бы отвергнуты главой государства в результате применения вето. Включение «наездника» в бюджетный закон объясняется важностью для исполнительной власти именно этого акта.

НАЦИОНАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ - название парламента или его нижней палаты в зарубежных странах. В пер-

158

вом случае его имеют, например, однопалатные парламенты в странах - бывших французских колониях. Во втором случае - нижняя палата парламента Франции по Конституциям 1946 и 1958 гг.

НЕСОВМЕСТИМОСТЬ ДОЛЖНОСТЕЙ - невозможность совмещения мандата, полученного на выборах, с занятием установленных законом ряда должностей на службе государства, или связанных с государством, или в частном секторе. Введение этого института преследует несколько целей: соблюдение принципа разделения властей - не допустить, чтобы парламент или иное представительное учреждение включало лиц, подчиненных правительству или экономически от него зависимых; гарантировать избирателям свободу на выборах, не позволяя кандидатам использовать свое служебное положение для оказания давления; обеспечить независимость парламентариев и других выборных лиц по отношению к частным интересам.

Несовместимость должностей иногда распространяется и на занятие должностей в частном секторе экономики, но только в том случае, когда конкретные предприятия, общества имеют какую-либо связь с государством и таким образом могут влиять на деятельность выборного учреждения. Например, во Франции в соответствии со ст. 146 Избирательного кодекса несовместимы с парламентским мандатом должности руководителя предприятия, председателя административного совета, председателя или члена правления, председателя наблюдательного совета, уполномоченного администратора, генерального директора, заместителя генерального директора или управляющего делами, осуществляющими свои функции в обществах, предприятиях, пользующихся гарантиями и субсидиями государства или государственных органов и др. Чаще всего применение указанного института осуществляется автоматически, т.е., получив выборный мандат, лицо прекращает исполнение своих прежних функций. В отношении высших должностных лиц (например, министров) иногда устанавливается срок, в течение которого они должны оставить свой прежний пост.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

159

НИЖНЯЯ ПАЛАТА ПАРЛАМЕНТА - по общему правилу всегда избираемая часть парламента путем всеобщего, прямого и тайного голосования. В унитарных государствах обычно обладает в своих полномочиях перевесом по отношению к верхней. Это правило также действует в некоторых федеративных государствах (например, в парламенте ФРГ Бундестаг при выработке законов в некоторых случаях может нивелировать мнение Бундесрата). Однако и в таких парламентах нижние палаты имеют специальные полномочия. Например, в США Палата представителей обладает правом начинать процедуру импичмента в отношении должностных лиц государства. В настоящее время в парламентах и унитарных, и федеративных государств нижняя палата превалирует при принятии финансовых законов. Обычно проект бюджета первоначально вносится в нижнюю палату.

В парламентарных странах именно в этих палатах наиболее полно осуществляются контрольные полномочия по отношению к правительству и министрам; палата может отправлять в отставку правительство, используя такие формы политического контроля, как вотум недоверия, резолюцию порицания или голосуя по внесенной интерпелляции.

ОДНОПАЛАТНОСТЬ ПАРЛАМЕНТА - термин, относящийся к структуре парламента, который включает только одну палату, формируемую всеобщим, прямым и тайным голосованием и осуществляющую все полномочия парламента.

ОППОЗИЦИЯ [от лат. оррояШо - противопоставление, возражение] - при демократических режимах партия или партии и группы, находящиеся в разногласиях с правительством по поводу проводимой ими политики или с политическим режимом. Известны несколько видов оппозиции. По отношению к представительным учреждениям - парламентская и внепарламентская. Первая участвует в парламентах с критикой правительства и поддерживающего его большинства депутатов; вторая - предпринимает меры, основанные на провозглашенных в конституции и законах правах и свободах вне стен парламента. Внепарламентская оппозиция организует митинги, демонстрации, забастовки и т.д. По отноше-

160

нию к существующему режиму оппозиция бывает внутрире-жимной и внережимной. Первая принимает существующий политический режим и институты, но не согласна с политикой находящегося у власти правительства. Вторая - выступает за слом, коренные преобразования существующего строя.

Нередко официально устанавливается статус оппозиции. В настоящее время почти в 30 зарубежных странах (например, в Австралии, Ирландии, Великобритании) проводится официальное различие между партиями, имеющими большинство мест в парламенте и образовавшими правительство, и партиями, находящимися в оппозиции, т.е. законодательно производится разделение членов парламента на два «лагеря». Оппозиция занимает официальное место в парламенте и других государственных институтах.

В странах, где официальное признание оппозиции отсутствует, тем не менее она может влиять на работу парламента. Этому служит, например, принцип комплектования органов парламента на основе пропорционального представительства от политических фракций, организация дебатов с таким расчетом, чтобы даже самые небольшие фракции могли быть выслушаны в течение минимального времени, отводимого для всех фракций; установленная возможность задавать вопросы членам правительства, введение небольшого или достаточно небольшого числа подписей депутатов для внесения на рассмотрение палаты резолюций порицания, интерпелляций, не говоря уже о праве парламентариев представлять свои законопроекты на рассмотрение парламента.

Одним из способов защиты прав оппозиции является предоставление права группам парламентариев запрашивать орган конституционного контроля о соответствии основному закону принятого парламентом акта (60 депутатов Национального собрания или 60 сенаторов в парламенте Франции (ст. 61 Конституции 1958 г.), 50 членов Конгресса депутатов и 50 сенаторов в Испании (ст. 162 Конституции 1978 г.)).

ОПУБЛИКОВАНИЕ ЗАКОНА - доведение до сведения населения обычно путем опубликования в официальном органе государства или в каком-либо официальном сборнике,

161

а также путем передачи по каналам СМИ содержания закона. Опубликование закона составляет необходимый элемент вступления акта в силу. Дата опубликования служит точкой отсчета для такого вступления; этот отсчет может быть начат немедленно, т.е. вступление в силу по опубликовании, либо по прошествии некоторого времени.

ОРДОНАНС [от фр. ordonance - исторически название королевского указа; в настоящее время - ордонанс, постановление, предписание] - во французском и воспринявших французскую систему права государствах акт его главы, обычно относящийся к сфере законодательной деятельности, но принимаемый в силу исключительных причин или в период, когда деятельность парламента прервана в результате исключительных обстоятельств. Ордонансами называются во Франции и акты правительства, имеющие подпись главы государства, принимаемые в порядке делегированного законодательства (ст. 38 Конституции Франции 1958 г.).

ОТНОСИТЕЛЬНОГО БОЛЬШИНСТВА МАЖОРИТАРНАЯ ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА [от лат. major -большой, старший; от греч. systema - целое, составленное из частей; соединение] - способ определения результатов голосования, при котором для получения мандата требуется собрать относительное или простое большинство голосов, т.е. число голосов большее, чем у оппонентов. Эта система всегда результативна. Ее крупным недостатком является несправедливый конечный результат. Например, в округе, где было подано 50 тыс. голосов, кандидат А (список, партия) получил 19 тыс. голосов, В - 12 тыс., С - 10 тыс., D - 9 тыс. Мандат достанется А. Избиратели, голосовавшие за других кандидатов, в общем числе 31 тыс., не будут представлены от этого округа, и их голоса пропадут. При этой системе существует правило: чем с меньшим числом голосов завоевал мандат победитель, тем большее число голосов пропадает.

Данная избирательная система не обеспечивает адекватного представительства в выборных учреждениях на национальном уровне, как и равного представительства от округов, а выборный орган часто не отражает политических

162

предпочтений избирателей. Возможно, что политическая партия, не получив большинства голосов в стране, может завоевать большинство мест в парламенте. Это происходит от того, что партия-победитель выигрывает места в большинстве округов с небольшим перевесом голосов, а оппозиционные партии побеждают в меньшем числе округов с большим перевесом. Такое случалось в Великобритании в октябре 1951 г. и в феврале 1974 г.

ОФИЦИАЛЬНЫЙ ЯЗЫК В ПАРЛАМЕНТЕ - язык, на котором выступают члены парламента и ведутся его отчеты. Чаще всего это какой-либо один язык, хотя известны и исключения. В настоящее время насчитывается более 20 стран, в которых признаны два, три и даже четыре (в бывшей Югославии) официальных языка

Число языков, на которых производится публикация документов парламента, не всегда совпадает с числом рабочих языков. Чаще всего первых меньше, чем вторых. В Финляндии, например, два официальных языка (финский и шведский); протоколы заседаний Сейма публикуются на финском с резюме на шведском.

ОЧЕРЕДНАЯ СЕССИЯ ПАРЛАМЕНТА - период времени, в течение которого парламент (палата) может собираться на законном основании и осуществлять свои полномочия. В конституциях закрепляется конкретное время (обычно называется какой-либо день недели какого-либо месяца) или устанавливаются минимальные или максимальные сроки проведения таких сессий. Зарубежное законодательство знает системы постоянных сессий, так называемый постоянный парламент.

Продолжительность очередных сессий - важнейший элемент в отношениях между законодательной и исполнительной ветвями власти. В межсессионный период парламентский контроль за деятельностью правительства сильно ослабевает.

ПАЛАТА ПАРЛАМЕНТСКАЯ - составная часть парламента. Если парламент имеет одну палату, то парламентская палата составляет весь этот орган государственной власти, хотя

163

может иметь и другие названия. В двухпалатных парламентах два отдельных независимых друг от друга структурных подразделения. Термин «палата» может входить в название одной из палат или в название парламента (например, Палата общин - нижняя палата Парламента Великобритании; Палата депутатов - нижняя палата Парламента Италии; Палата представителей - нижняя палата Конгресса США).

ПАРЛАМЕНТ [от фр. parler - говорить, разговаривать] -понимается в двух смыслах: 1) выборное коллегиальное учреждение, обладающее законодательными, финансовыми, контрольными и судебными полномочиями, распространяющее свою юрисдикцию обычно на всю территорию страны. В субъектах федерации также могут быть свои парламенты; 2) название этого выборного учреждения.

Правовое положение парламента в демократических странах весьма не одинаково и в значительной мере зависит от форм правления и территориального устройства. В авторитарных и тоталитарных странах парламент чаще всего номинально существует, но его положение фиктивно, поскольку он призван лишь оформлять решения правящей политической партии.

Второе значение термина «парламент» употребляется достаточно часто. Именно так называется «матерь» всех парламентов - парламент Великобритании; название «парламент» употребляется во Франции, Бельгии, Италии и во многих других странах. Однако парламенты могут называться и иначе. В США он именуется Конгрессом, в Дании - Фолькетингом, в Швейцарии - Федеральным собранием и т.д.

ПАРЛАМЕНТАРИЗМ РАЦИОНАЛИЗИРОВАННЫЙ - выражение, введенное Б.С. Миркиным-Гецевичем (1892-1955) - приват-доцентом Петроградского университета, эмигрировавшим во Францию, - по поводу взаимоотношений между парламентом и правительством, установленных Веймарской конституцией Германии 1919 г.

Рационализированный парламентаризм - термин, характеризующий положение парламента в системе центральных органов государственной власти, когда в его структуру,

164

порядок деятельности, отношения с органами исполнительной власти вносятся элементы, направленные на устранение хронических правительственных кризисов. Такими элементами могут быть требование высокого числа голосов при голосовании о доверии правительству; особенности назначения его главы; включение в законодательную процедуру и в порядок рассмотрения политической ответственности правительства стесняющих парламент элементов; упрощенный роспуск парламента и др. После Второй мировой войны рационализированный парламентаризм получил достаточно широкое воплощение в конституционном материале. Во Франции названная система парламентаризма проявляется в сложном порядке вынесения недоверия правительству (абз. 2 и 3 ст. 49 Конституции 1958 г.).

ПАРЛАМЕНТАРИЙ - обобщенное название члена парламента. Может иметь разные наименования. Депутатом обычно называется член нижней парламентской палаты. Сенатор - чаще всего член верхней палаты даже тогда, когда эта палата не называется Сенатом.

Статус парламентария определяется характером его мандата (представительный или императивный), а также его иммунитетом и индемнитетом.

ПОВТОРНОЕ РАССМОТРЕНИЕ ЗАКОНОПРОЕКТА - одна из форм взаимоотношений между законодательной и исполнительной властью по поводу принятого парламентом законопроекта. Она заключается в том, что глава исполнительной власти в подавляющем большинстве стран - глава государства - по каким-либо мотивам возвращает парламенту для повторного рассмотрения проект, присланный ему для промульгации или санкционирования. Возврат осуществляется в заранее установленный срок. Такая процедура предусмотрена конституционно и осуществляется в нескольких десятках стран, включая Францию, Индию и др.

Особенности названной процедуры варьируются от страны к стране, от парламента к парламенту. В абсолютном большинстве стран при таком рассмотрении применяется

165

обычная законодательная процедура, т.е. процедура, с соблюдением которой был принят возвращенный законопроект.

По общему правилу принятый повторно законопроект не может более возвращаться в парламент для его очередного рассмотрения. Процедура повторного рассмотрения - менее резкая по форме, чем процедура вето. Последнее более жестко, в некотором смысле отражает как бы равенство законодательной и исполнительной власти.

ПОИМЕННОЕ ГОЛОСОВАНИЕ - подача голоса членом выборного органа по поименному вызову; может производиться либо путем опускания своего именного бюллетеня в урну, либо путем электронного голосования, когда фиксируются фамилии голосовавших и характер их голосования. Во французском парламенте специально выделяется поименное голосование на трибуне, когда парламентарии поднимаются на трибуну и публично опускают свой бюллетень. Такое голосование применяется при решении самых важных вопросов: о поправках к конституции, о доверии правительству и др.

ПОПРАВКИ К ЗАКОНОПРОЕКТУ - предложение, вносимое членом или членами парламента к рассматриваемому законопроекту, в отношении которого они не являются авторами. Предложение поправок - общепризнанное право, основывающееся на праве законодательной инициативы. Если парламентарий может внести на рассмотрение полный законопроект, то он в равной мере может предлагать частичные изменения в предложенные акты. По общему правилу правительство также обладает правом предложения поправок; оно делает это либо непосредственно, либо через парламентариев, благоприятно относящихся к правительству или принадлежащих к правительственному большинству в парламенте.

ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЙ МАНДАТ - термин, характеризующий отношения между депутатом и избирателями, при которых первый, будучи избранным от конкретного избирательного округа, считается представителем всей нации, а не своих избирателей, т.е. депутат обладает коллективной

166

инвеститурой. Он представляет всех избирателей своего округа, голосовавших не только за него, но и против него, а также абсентеистов этого же округа, как и избирателей других избирательных округов. Другими словами, депутат избран в парламент не округом, а в округе. В результате деление страны на избирательные округа носит технический с точки зрения представительного мандата характер. В своей деятельности депутат руководствуется не наказами избирателей, а лишь своей совестью, конституцией и законами. Считается, что при действии названного мандата депутат не может быть отозван, хотя это правило не обладает всеобщим характером.

В современном мире представительный мандат - наиболее распространенные отношения между депутатами и избирателями, что часто закрепляется в конституционном материале. Представительному часто противопоставляется императивный мандат, содержащий совершенно иные отношения между депутатами и избирателями (см.).

Представительный мандат иногда называют свободным или общенациональным. Названные теоретические рассуждения в значительной мере расходятся с практикой поведения депутатов и избирателей. Последние обычно рассматривают парламентария, избранного в их округе, в качестве своего покровителя, защитника, который должен отстаивать их интересы. Нередки случаи, когда парламентарии ведут себя с учетом интересов своего округа: они вносят соответствующие законопроекты, голосуют, оглядываясь на свой избирательный округ. Депутаты приумножают связи с избравшим их округом, с проживающим в нем населением, имея в виду различные аспекты своей политической карьеры. Одновременно они должны подчиняться дисциплине своей партии.

ПРОМУЛЬГИРОВАНИЕ ЗАКОНА (или промульгация закона) - [от лат. promulgare - делать известным, объявлять, обнародовать] - заключительная стадия законодательной процедуры, осуществляемая после того, как парламент закончил рассмотрение конкретного акта. Промульгация ведет к тому, что акт должен применяться органами и гражда-

167

нами, к которым он имеет отношение. Она осуществляется главой государства и с технической точки зрения состоит в подписании акта этим должностным лицом. После промульгации акт опубликовывается и вступает в силу. Стадия промульгации дает возможность главе государства выразить свое согласие или несогласие с актом или его отдельными положениями и вернуть закон в парламент на новое рассмотрение или применить право вето. Частным случаем промульгации является санкционирование закона (см.: «Санкционирование закона»).

ПРОПОРЦИОНАЛЬНАЯ ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА - способ определения результатов голосования, в основу которого положен принцип распределения мест пропорционально, соразмерно полученному каждой партией или списком кандидатов числу голосов. Основные начала пропорциональных выборов были указаны в речи во французском Конвенте в 1793 г. видным деятелем Великой французской революции Луи Сен-Жюстом (1767-1794). Начиная с 60-х годов XIX в. в Западной Европе развернулось движение за введение пропорциональной избирательной системы. К началу XX столетия насчитывалось 152 разновидности такой системы.

Считается, что пропорциональная система в своей основе должна иметь полиноминальный партийный список, или список кандидатов, не связанных между собой партийной принадлежностью. Если законодательно не запрещено выдвижение одного кандидата в списке, то система может действовать и с индивидуальными кандидатурами. Однако если все списки в округе будут содержать по одной кандидатуре, то пропорциональная система автоматически превратится в мажоритарную систему. Выдвижение отдельных, но не всех списков с одной кандидатурой в округе вполне вписывается в пропорциональную систему.

От округа всегда должны избираться несколько депутатов, хотя бы два. Соразмерность действия данной системы зависит от двух обстоятельств: 1) от способа определения причитающихся спискам мест (метод избирательной квоты или метод делителей); 2) от размера округов. Общая закономерность такова: чем больше по размеру избирательные ок-

168

руга, тем соразмернее действует система. Она, таким образом, может подразделяться на приблизительную систему и полную. При первой распределение остатков мест после первоначальной их передачи производится внутри округа, а не на национальном уровне. При применении такой системы возможны значительные потери голосов, если взять теряемые голоса каждого списка в целом по стране.

Полная пропорциональная избирательная система предполагает выполнение одного из двух условий: 1) либо вся национальная территория представляет один округ, в котором сразу распределяются все мандаты; 2) либо проводится учет остатков голосов каждого списка после первого распределения в округах в национальном масштабе. В государствах со значительной территорией эта система не совсем удобна -избиратели вынуждены голосовать за списки кандидатов, содержащие длинный перечень фамилий; практически они не могут знать всех кандидатов. Личностный элемент при такой системе в значительной мере отсутствует.

Пропорциональная избирательная система предоставляет возможность получить число мандатов, весьма соразмерное числу собранных голосов. При такой системе индекс пропорциональности порой доходит до 98-99% (например, в Австрии и Дании). В настоящее время эта система распространена в гораздо большей мере, чем мажоритарная избирательная система.

РАБОЧИЕ ОРГАНЫ ПАЛАТ ПАРЛАМЕНТА - могут быть разделены на три группы: органы по руководству и координации; органы, объединяющие парламентариев по политическому признаку; и органы, подготавливающие работу парламента.

Первую группу возглавляют председатели палат, занимающие верхние степени в государственной иерархии. Они координируют деятельность палат, председательствуют на конференции председателей, устанавливающей повестку дня, поддерживают порядок в палате, руководят заседаниями, имеют полномочия в осуществлении законодательной процедуры, обладают дисциплинарной властью. Для руковод-

169

ства работой и службами каждая палата создает бюро - коллективный орган, в который по общему правилу входят помимо председателя вице-председатели, квесторы, секретари. Вице-председатели разделяют с председателем бремя руководства дебатами. Квесторы руководят службами палат, заведуют их материальным обепечением, помещениями. Секретари контролируют редактирование протоколов заседаний, которые ведутся стенографами, и иногда проводят подсчет голосов.

В каждой палате французского парламента образуется конференция председателей в составе председателя и вице-председателей палаты, председателей постоянных и специализированных комиссий, председателей фракций. В обязанность этого органа входит главным образом определение повестки дня работы своей палаты. (См.: «Фракция».)

РАМОЧНЫЙ ЗАКОН - закон, устанавливающий общие принципы какой-либо реформы, мероприятия и отсылающий к декретам правительства, которые регламентируют их детали. Такое законодательство было введено во Франции Законом от 17 августа 1948 г. В Пятой республике отказались от этой практики; однако в Конституцию 1958 г. была включена ст. 38 о возможности делегирования полномочий правительству.

Рамочный закон иногда называют скелетным законом.

РЕГЛАМЕНТ ПАРЛАМЕНТА (ПАЛАТЫ) [от фр.

règlement, который в свою очередь от лат. régula - правило, норма, принцип] - внутренний устав парламента или его палаты.

Обычно подробно регламентирует основные вопросы, переданные конституцией в ведение парламентов. В регламентах обычно говорится об отношениях между палатами, парламентом в целом и исполнительной властью, о порядке назначения органов палат, о дисциплине парламентариев, порядке созыва и голосования членов палат, о законодательной процедуре и др.

РЕГЛАМЕНТАРНАЯ ВЛАСТЬ [от лат. régula - см. «Регламент парламента»] - термин, употребляемый во фран-

170

цузском праве n означающий полномочие исполнительных и административных органов власти издавать нормы общего характера, распространяющие свое действие на всех лиц на всей или части территории страны. Регламентарная власть включает два основных вида: 1) издание актов во исполнение законов; особенно сфера такой власти. Расширилась во Франции после принятия Конституции 1958 г., когда последняя в своей ст. 34 строго ограничила компетенцию парламента, оставив остальные области в ведении регламентарной власти; 2) регламентарная власть осуществляется различными исполнительными и административными органами. Она бывает общей, исходящей от президента республики и Премьер-министра, специальной - реализуемой министрами, и местной - реализуемой органами местной власти.

Термин «регламентарная власть» был заимствован другими западноевропейскими конституциями. Например, п. «с» ст. 202 Конституции Португалии 1976 г. говорит о праве правительства принимать регламенты, необходимые для надлежащего исполнения законов.

РЕЗОЛЮЦИЯ ПАРЛАМЕНТСКАЯ [от лат. resolutio -решение] - категория актов, не являющихся законом, принимаемая палатой или парламентом. Формальными критериями, отличающими парламентскую резолюцию от закона, являются необязательность одобрения акта обеими палатами парламента (если он двухпалатен) и отсутствие промульгации со стороны главы государства. Резолюции принимаются с соблюдением правил законодательной процедуры, т.е. требуется внесение проекта резолюции, рассмотрение в постоянных комиссиях и т.д.

РЕФЕРЕНДУМ [от лат. referendum - то, что должно быть сообщено] - прямое голосование избирательного корпуса по какому-либо вопросу, представляющему общий интерес.

Являясь одним из институтов непосредственной демократии, имеет различные виды, которые можно установить лишь с некоторой долей условности. По предмету референдумы делятся на конституционные, законодательные, междуна-

171

родно-правовые и административно-правовые. Возможны и иные виды: в Швейцарии, например, нередки такие голосования по финансовым вопросам, во Франции проводятся референдумы при изменении административно-территориальных границ на коммунальном уровне. Зарубежное законодательство, однако, нередко устанавливает перечень вопросов, по которым не может проводиться такое голосование. Так, в Дании не могут представляться на референдумы проекты законов о финансах, кредитах и по значительному перечню других вопросов.

По обязательности референдумы делятся на обязательные и факультативные. По времени проведения референдумы бывают дозаконодательные и послезаконодательные. По правовым последствиям - ратифицирующие (утверждающие) и консультативные. По месту проведения - национального и местного характера в зависимости от территории. По инициатору референдумы классифицируются на проводимые по инициативе государственных органов (главы государства, правительства, парламента или части парламента, местных органов власти - чаще всего высшего звена местных органов) и по инициативе избирателей - петиционный референдум.

Общая тенденция в развитии зарубежной государственности - постоянное расширение сферы применения референдума.

САНКЦИОНИРОВАНИЕ ЗАКОНА [от лат. 8стсПо -нерушимый закон, незыблемое узаконение] - в монархических странах промульгация законопроекта, принятого парламентом, имеет форму «королевской санкции» - акта, которым суверен дает свое согласие после принятия его этим органом; это согласие означает, что монарх вместе с парламентом обладает законодательной властью, разделяя ее с высшим представительным учреждением. Отличие санкционирования от промульгации состоит в том, что первое применяется в монархиях. В монархических странах Западной Европы (во всяком случае, в большинстве из них) такая санкция носит скорее теоретический характер. Это право восходит ко времени, когда монарх единолично обладал за-

172

конодательной властью. В Великобритании последний случай отказа в санкционировании произошел в 1707 г., и трудно представить, что это право будет использовано когда-нибудь в будущем. По аналогии с Великобританией такая санкция требуется в Канаде, Австралии, в Новой Зеландии. Она дается генерал-губернатором, представляющим английскую корону.

Королевская санкция предусмотрена конституционным законодательством Бельгии, Дании, Испании, Японии, Люксембурга, Норвегии, Нидерландов и других стран. Санкция дается с согласия правительства.

СЕНАТ [от лат. ¡впаШя - сенат, совет старейшин, в свою очередь от Бепех - старик, человек старше 60 лет] -имеет несколько значений: 1) название верхней палаты парламента во многих странах (США, Франция, Канада, Польша, Испания и др.) или верхней палаты парламента в субъекте федерации (в штатах США); 2) название правительства земли в ФРГ; 3) название структурного подразделения в составе высших судебных органов. Конституционный суд ФРГ состоит из двух равных по численности сенатов. 4) в дореволюционной России Сенат - государственный орган, в функции которого входил высший надзор за судебной деятельностью и наблюдение за точным и единообразным выполнением законов.

СЕССИЯ [от лат. ¡ваю - сидение, заседание] - период, в течение которого парламент или его палаты могут законно проводить заседания и осуществлять свои полномочия. Известны парламенты, не имеющие сессий; они иногда называются постоянными парламентами. Для них существует лишь понятие «легислатура», т.е. период, на который они избираются. Парламент сам определяет время, в течение которого он работает (Италия, Люксембург, Нидерланды). Систему «постоянного парламента» часто смешивают с системой годичных сессий, когда закрытие одной сессии обусловливается открытием следующей. Система таких сессий или «постоянного парламента» теоретически делает парламент более независимым по отношению к исполнительной власти. Прак-

173

тика, однако, показывает, что парламент не функционирует эффективнее, чем когда он имеет четко установленные сессии.

Сессии различаются на очередные, проведение которых предусмотрено законом, и внеочередные (чрезвычайные), собираемые вследствие серьезных обстоятельств и интервалах между очередными сессиями.

СИСТЕМА ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ [от греч. systemс -целое, составленное из частей; соединение] - термин понимается в двух значениях. В широком смысле избирательная система - это упорядоченные общественные отношения, связанные с выборами органов публичной власти, включающие всю совокупность операций, относящихся к формированию выборных органов (предоставление избирательного права, организация выборов, подсчет голосов, определение результатов голосования и др.).

В узком значении, применяемом здесь, избирательная система с юридической точки зрения - способ определения результатов голосования; с политической - инструмент, с помощью которого участники политического процесса (политические партии, кандидаты и др.) добиваются получения мест в представительных учреждениях. Наиболее известными являются мажоритарная, пропорциональная избирательные системы и смешанные системы, комбинирующие различные варианты названных. При одних и тех же результатах голосования (подсчета голосов) в зависимости от применяемой системы будет различное распределение мандатов, хотя каждый избиратель может обладать одинаковыми возможностями при реализации своего избирательного права.

СМЕШАННАЯ ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА -система, в которой применяются различные комбинации мажоритарных и пропорциональных способов определения результатов голосования, с тем чтобы использовать преимущества и ослабить недостатки этих основных систем. Такие системы отличаются большой разнородностью.

СОВМЕСТНОЕ ЗАСЕДАНИЕ ПАЛАТ ПАРЛАМЕНТА - в ряде стран конституции предусматривают совместные заседания палат своих двухпалатных парламентов.

174

Поводы для таких заседаний бывают различными. Прежде всего, палаты собираются вместе при проведении каких-либо церемоний государственного характера, например при принятии присяги президентом республики (Австрия и ФРГ) или при открытии и закрытии парламентских сессий (Бразилия, Нидерланды); такое заседание иногда проводится при выборах и назначении некоторых органов. В Италии Палата депутатов и Сенат собираются вместе для избрания президента республики, в Швейцарии - для избрания Федерального совета (т.е. правительства). В США палаты собираются для подсчета голосов, полученных на выборах кандидатами на пост Президента этой страны. В Бельгии и Нидерландах палаты вместе заседают для назначения регента при наступлении условий, предусмотренных конституциями этих стран.

Еще один случай - найти согласие между парламентскими палатами в отношении какого-либо законопроекта (Индия). В Бразилии палаты Национального конгресса собираются вместе для принятия государственного бюджета.

Следующая категория таких заседаний - заслушивание посланий или деклараций об общей политике исполнительной власти (США).

Палаты иногда собираются вместе, с тем чтобы утвердить изменения в конституции своей страны. Примером может служить созыв Конгресса парламента во Франции; депутаты Национального совета и члены Сената для ратификации поправок к конституции специально едут на заседание в бывшую королевскую резиденцию в Версаль, с тем чтобы 3/5 голосов общего собрания принять поправки, ранее принятые палатами парламента.

Несколько стран предусмотрели в конституциях возможность созыва совместного заседания палат для объявления войны (Австрия) или введения чрезвычайного положения (Нидерланды).

Иногда палаты собираются вместе для решения вопроса о предъявлении главе государства обвинения в порядке импичмента. Например, в Италии президент республики преда-

175

ется суду на совместном заседании палат абсолютным большинством голосов его членов.

В некоторых странах совместные заседания палат вообще не проводятся (Великобритания, Ирландия).

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

СОГЛАСИТЕЛЬНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ В ПАРЛАМЕНТЕ - применяемый в двухпалатных парламентах порядок преодоления разногласий между палатами при принятии закона до того, как акт будет передан на подпись главе государства. Для этого известно несколько способов, в значительной степени зависящих от соотношения полномочий между палатами.

Однако вне зависимости от «силы» палат мировая практика выработала ряд способов устранения расхождений. Классическим является законодательный челнок. Другой способ - образование совместных (смешанных) комитетов или комиссий из равного числа членов каждой палаты. Такие комиссии нащупывают почву для компромисса и затем свои предложения передают палатам.

Еще один способ найти согласие палат парламента -совместное их заседание (Индия). Иногда применяется повторное (решающее) голосование нижней палаты, после того как законопроект был возвращен верхней с поправками или вообще был ею отвергнут. Порой для повторного принятия требуется квалифицированное большинство (в Японии - 2/3, хотя Палата представителей может требовать созыва совместного заседания обеих палат).

СПОСОБЫ ГОЛОСОВАНИЯ В ПАРЛАМЕНТЕ -приемы, с помощью которых парламентарии выражают свое отношение к предлагаемым им решениям; они весьма разнообразны. По способу выражения голосования можно подразделить на проводимые путем тайной и открытой (публичной) подачи голоса. Первое часто используется при назначении должностных лиц самой палаты (парламента) и других лиц; нередко также используется при выполнении других задач: проверка полномочий депутатов, снятие парламентского иммунитета (Испания).

176

Большинство голосований парламентариев, однако, являются публичными. Такой способ подачи голоса позволяет знать позицию голосующего как членам палаты, ее фракциям, так, и это особенно важно, знать избирателям. Способы публичного голосования, в свою очередь, можно подразделить на анонимные и именные. В первом случае имя парламентария, хотя он и голосует на виду у присутствующих, не фиксируется.

Способы анонимного публичного голосования: голосом, поднятием руки, вставанием и голосование разделением парламентариев на группы.

Именные публичные голосования применяются, когда другие способы не дают результата или когда их применение законодательно. Наиболее важные решения принимаются именно таким голосованием. Иногда применяется голосование по именному призыву. При упоминании своего имени парламентарий произносит «да», «нет» или «воздержался», и его решение фиксируется. Он удобен в немногочисленных парламентах. В последнее время стало распространенным голосование с помощью электронных средств.

По очень важным вопросам (резолюция порицания, принятие поправок к конституции, иногда по финансовым вопросам) часто проводится публичное именное голосование.

В ряде стран действует институт делегирования права голоса, когда парламентарий передает право голоса другому члену своей палаты.

УНИНОМИНАЛЬНАЯ МАЖОРИТАРНАЯ ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА - см. «Мажоритарная избирательная система».

ФРАКЦИЯ (ПОЛИТИЧЕСКАЯ, ПАРТИЙНАЯ ГРУППА) [от лат. /гаеНо - разламывание, переламывание] -объединение членов палаты определенной численности, чаще всего принадлежащих к одной партии, объединение единомышленников с целью проведения через парламент соответствующей их взглядам политики. Конституционное признание фракций указывает на возросшую роль политических партий в государственном механизме. Комплектование

177

руководящих и других органов парламента почти всегда проводится на фракционной основе, с учетом «силы» фракций, т.е. с учетом их численного состава. Распределение мест в постоянных комиссиях, в бюро палаты, распределение времени при обсуждениях и т.д. - лишь немногие примеры влияния численного состава фракций. Минимальное число членов, требуемое для образования фракции, варьируется от страны к стране: 1 член в парламенте Норвегии, 2 - в Японии, 5 - в нижних палатах парламентов Австрии и Швейцарии и т.д.

Фракция избирает из своей среды председателя и вице-председателей.

Начиная с 2008 г. в Национальном собрании и Сенате были образованы миноритарные фракции. Понятие таких фракций не расшифровывается в регламентах палат. В палатах такими фракциями признаются те, которые не заявили о своей оппозиционности. Другими словами, это фракции, которые дистанцируются и от проправительственных, и от оппозиционных фракций. Они пользуются преимуществами, предоставляемыми вообще фракциям.

ЧТЕНИЕ ЗАКОНОПРОЕКТА - обсуждение законопроекта на пленарном заседании палаты (или парламента) до голосования по нему. В двухпалатных парламентах значение слова «чтение» может быть и несколько иным; оно представляет собой последовательное обсуждение на пленарном заседании каждой палаты при существовании между ними законодательного челнока. В парламентах различных стран проводится разное число чтений - одно, два или три. При одном чтении имеются следующие стадии: представление доклада постоянной комиссии с заключением правительства; общая дискуссия; обсуждение статей законопроекта и поправок к ним и объяснение мотивов голосования; голосование в целом по проекту.

Формула двух чтений существует во Франции. Первое чтение включает обсуждение по общим принципам законопроекта с последующей его отсылкой в постоянную или специальную комиссию палаты или отклонение проекта. Второе

178

чтение - детальное обсуждение проекта и предложений комиссии и окончательное голосование.

При трех чтениях первое имеет технический характер и состоит в представлении законопроекта палате и его распечатывании. Во втором чтении определяются основные принципы проекта до направления его в постоянную комиссию палаты. Это чтение является принципиальным, поскольку только в нем принимаются поправки об отклонении в целом проекта или об отсрочке второго чтения до определенного времени. На этой стадии представляется заключение постоянной комиссии или комитета и проводятся детальные обсуждения. Третье чтение осуществляется на основе доклада постоянной комиссии, учитывающего результаты обсуждения во втором чтении. Указанная схема обсуждений применяется в Великобритании и в странах, воспринявших ее парламентскую модель. Три чтения также практикуются в Дании, США, Финляндии в ФРГ и других странах.

Неоднократные чтения в одной палате, затем передача проекта в другую, где повторяется такая же процедура, после чего возможен возврат в первую палату и т.д., - все это в некоторой мере ведет к затягиванию процедуры принятия закона, но то же время способствует повышению его качества.

179

В.В. МАКЛАКОВ

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС В СОВРЕМЕННОЙ ФРАНЦИИ

Учебное пособие

Дизайнер (художник) И.А. Михеев Компьютерная верстка Л.Н. Синякова

Корректор Я.А. Кузьменко Технический редактор Л.А. Можаева

Гигиеническое заключение № 77.99.6.953.П.5008.8.99 от 23.08.1999 г. Подписано к печати 14/XI - 2014 г. Формат 60x84/16 Бум. офсетная № 1 Печать офсетная Свободная цена Усл. печ. л. 11,25 Уч.-изд. л. 9,0 Тираж 300 экз. Заказ № 158

Институт научной информации по общественным наукам РАН,

Нахимовский проспект, д. 51/21, Москва, В-418, ГСП-7, 117997

Отдел маркетинга и распространения информационных изданий Тел. / Факс: (499) 120-4514 E-mail: inion@bk.ru

E-mail: ani-2000@list.ru (по вопросам распространения изданий)

Отпечатано в ИНИОН РАН Нахимовский проспект, д. 51/21 Москва, В-418, ГСП-7, 117997 042(02)9

Законодательный процесс в современной Франции Текст научной статьи по специальности «Право»

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы — Маклаков В. В.

Похожие темы научных работ по праву , автор научной работы — Маклаков В. В.

Текст научной работы на тему «Законодательный процесс в современной Франции»