ЭЛЕМЕНТЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ ДЕМОКРАТИИ В СИСТЕМЕ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО ПРАВЛЕНИЯ: КОНСТИТУЦИОННАЯ РЕГЛАМЕНТАЦИЯ Текст научной статьи по специальности «Право»

Элементы непосредственной демократии в системе представительного правления: конституционная регламентация

Татьяна Васильева

по мнению большинства современных конституционалистов, представительный характер современной государственности не исключает использования институтов непосредственной демократии. данные институты позволяют консолидировать систему представительного правления посредством привлечения в той или иной степени граждан к принятию значимых политико-правовых решений. Автором рассматриваются такие вопросы, как: соотношение представительной и непосредственной демократии; различные подходы в отношении содержания понятия выборов; подходы в отношении требований, предъявляемых к кандидатам на замещение выборных должностей; институт референдума (в том числе международного), отзыва выборных должностных лиц и многие другие. Элементы непосредственной демократии рассматриваются автором на примере конституций различных стран.

^ Выборы; референдум; отзыв; избирательный процесс; результаты голосования; избирательные цензы; несовместимость должностей

Соотношение представительной и непосредственной демократии. Традиционно в литературе в качестве демократической рассматривается такая система правления, которая базируется на принципах суверенитета народа, равноправия в политической сфере и принятия решений путем голосования на основании принципа большинства, однако существуют различные концепции демократии и разнообразные механизмы реализации соответствующих принципов в государственную организацию.

В XVII—XVIII веках в рамках либерально-демократически ориентированной политико-правовой мысли выделились два направления — сторонников представительного правления и приверженцев непосредственной демократии. В основе концепции представительной демократии лежат идеи Ш. Монтескье и Дж. С. Милля о том, что выразителями суверенной воли народа являются избранные им представители. Сторонники данного направления исходят из того, что суть демо-

кратии состоит в наделении всех граждан основополагающими полномочиями в сфере управления страной посредством предоставления им права с разумной периодичностью избирать в парламент своих представителей, которые по истечении мандата должны отчитаться перед избирателями, как они использовали соответствующие полномочия. При этом выборные органы государственной власти считаются выразителями воли народа до тех пор, пока не будет доказано обратное.

Представители этого направления ориентируются в большей степени на концепцию пассивного гражданства и индивидуалистскую версию либерализма. При таком подходе от граждан не требуется участия в обсуждении общественно значимых проблем, им необходимо лишь проявлять определенную лояльность, участвуя в голосовании и придавая тем самым легитимность избранным представителям. Вместе с тем легитимирующими становятся только свободные, альтернативные и равные выборы, когда гарантиру-

ется равное избирательное право как основное условие современной демократии, в которой отсутствует градация политических прав и созданы условия для ведения честной политической борьбы1.

Неизбежным результатом введения всеобщего избирательного права и становления политических партий явилось то, что избиратели стали оказывать определенное влияние на политические приоритеты своих представителей. Кроме того, согласно современным теориям представительного правления однажды легитимированная власть не может стать автономной, она постоянно должна быть обусловлена волей народа и быть ему подотчетна, что в первую очередь означает необходимость объяснения и обоснования собственных действий2.

В основе идеи непосредственной демократии, восходящей к трудам Ж.-Ж. Руссо, лежит представление о том, что подлинно демократический способ принятия решений в отношении вопросов общественного значения предполагает участие всех граждан. Сторонники данного направления исходят из того, что народные представители в определенной степени искажают и трансформируют идеи и предпочтения населения и что цель демократии — наиболее полное развитие способностей индивида — может быть достигнута только в результате непосредственного участия граждан в решении общих задач, а не посредством делегирования собственных полномочий и обязанностей своим представителям. В данном контексте голосование в отношении общественно значимых вопросов или актов рассматривается в качестве истинного выражения суверенитета, понимаемого в классическом смысле как право граждан определять свою судьбу. При этом, вне зависимости от юридических последствий, такое голосование трактуется и как форма реализации демократических прав граждан, и как средство легитимации последующих действий органов государственной власти3.

Идея непосредственной демократии базируется на концепции активного гражданства как интегрированности в политическое сообщество, члены которого могут сформировать свою личную и социальную идентичность только совместно, в рамках общих традиций и признанных институтов. Соответственно, гражданство — это публичная функция, пред-

полагающая участие в политической деятельности и коллективной практике самоуправления на постоянной и регулярной основе. Наряду с этим участие в самоуправлении трактуется и как форма идентификации лица с сообществом, основанном на определенных ценностях и политической культуре, и как сущность свободы, а участие в голосовании — как форма социальной интеграции лица.

В свою очередь, сторонники представительной демократии акцентируют внимание на том, что непосредственная демократия эффективна только в относительно малых сообществах, где люди знают друг друга, и лишь тогда, когда граждане могут, как в Древней Греции, уделять все свое время решению политических вопросов. По их мнению, современные институты непосредственной демократии исключают возможность поиска компромиссов и принятия согласованных решений, и именно в представительных учреждениях возможно широкое обсуждение политико-правовых вопросов и принятие согласованных решений, поскольку свобода выражения мнения гарантируется всем представленным в них партиям4.

В настоящее время считается общепризнанным то, что публичная власть в современных государствах базируется на принципах представительной демократии. Это предполагает осуществление государственной власти в представительных формах посредством органов, избранных народом5 и самостоятельно принимающих решения от его имени, исходя из целей и интересов народа во взаимодействии с институтами гражданского общества. Такое правление обусловлено сложностью и многомерностью реалий современной жизни, часто требующих от органов государственной власти принятия безотлагательных и высоко технологичных решений, а также значительными территориальными размерами и плотностью населения современных государств. Представительная демократия позволяет обеспечивать управляемость сложносоставными обществами, где существуют диспропорции в экономическом развитии регионов и значимые социальные различия, благодаря осуществлению эффективного контроля за деятельностью выборных должностных лиц. При этом особую роль в выражении воли народа играет конституция, воплощая в конкретные формы принцип народ-

ного суверенитета и обеспечивая надлежащее представительство народа в государственных органах конституционного уровня, в первую очередь — в парламенте6.

Следует отметить, что в учредительных документах ряда государств особо подчеркивается представительный характер правления. В одних декларируется, что государственная власть принадлежит народу, представленному в парламенте (ч. 1 § 2 Конституции Финляндии), или что государственный строй основывается на представительной системе (ч. 1 § 1 гл. 1 Формы правления Швеции). В других государство характеризуется как представительная республика (ст. 1 Конституции Аргентины, ст. 40 Конституции Мексики). Во французском Конституционном законе от 3 июня 1958 года, где были сформулированы принципы, на которых будет базироваться новая Конституция страны, в качестве первого принципа провозглашалось, что только всеобщее голосование является источником власти и только всеобщим голосованием или учреждениями, сформированными таким голосованием, образуются законодательная и исполнительная власть.

По мнению большинства современных конституционалистов, представительный характер современной государственности не исключает использования институтов непосредственной демократии. Непосредственная демократия не только не рассматривается как альтернатива представительной демократии, а наоборот, использование соответствующих институтов позволяет консолидировать систему представительного правления посредством привлечения в той или иной степени граждан к принятию значимых политико-правовых решений7.

В научной доктрине признается, что представительная демократия предполагает использование референдума и иных форм участия народа в качестве вспомогательных элементов8. Непосредственные инициативы народа, проявляемые в различных формах, служат усилению демократической составляющей государственности и обеспечению надлежащего баланса в рамках современного конституционализма9, представляют собой механизмы рационализации и совершенствования представительного правления, позволяющие скорректировать действия органов государственной власти и оказать им содей-

ствие в необходимых случаях10. Это находит отражение и в текстах учредительных актов. Так, в Конституции Колумбии в качестве механизмов участия народа в осуществлении принадлежащего ему суверенитета указываются выборы, плебисцит, референдум, всенародное обсуждение, открытые заседания, законодательная инициатива и отзыв мандата (ч. 1 ст. 103).

В литературе неоднократно обращалось внимание на то, что все формы непосредственной демократии способствуют интенсификации, уравновешиванию и дополнению возможностей политического представительства в условиях демократического режима11, активизации политической жизни любого государства12. Соответственно, участие граждан в обсуждении и принятии значимых политических и правовых решений может рассматриваться и как важный элемент устойчивого развития страны. Особенно актуально это для государств, осваивающих методы демократического правления. Если в странах развитой демократии представительные учреждения в должной степени гарантируют свободу политической дискуссии и уважение прав меньшинства, то в «новых демократиях», где представительные учреждения еще находятся в стадии становления и произошло лишь формальное заимствование парламентских процедур, использование механизмов непосредственной демократии представляется в большей степени оправданным.

Выборы как основа представительной демократии. В современных государствах выборы представляют собой процесс, в рамках которого политическая воля народа непосредственно преобразуется во властные политические структуры и государственный механизм получает необходимую демократическую легитимацию13. Следует отметить, что выборы являются одним из немногих институтов конституционного права, в отношении которого существуют международные стандарты как универсального14, так и регионального уровня15. В данной сфере имеется также обширная практика международных и наднациональных органов — Комитета по правам человека16, Европейского Суда по правам человека17 и Межамериканского суда по правам человека18.

Вместе с тем в юридической литературе существуют различные подходы в отношении

содержания понятия выборов. Российские авторы, как правило, рассматривают выборы либо как один из институтов непосредственной демократии19, либо как одну из разновидностей народного голосования20. В зарубежных странах выборы обычно не относят к институтам непосредственной демократии. В качестве таковых рассматриваются только формы политического участия, реализуемые посредством народного голосования, с целью вовлечения граждан в процесс принятия решений по вопросам публичного характера, а не с целью избрания представителей законодательной или исполнительной власти21.

Традиционно вопросы, относящиеся к выборам, регулируются на конституционном уровне в разделах, посвященных основным правам человека и высшим органам государственной власти. В современных условиях регламентации избирательной проблематики придается особое значение, о чем свидетельствует выделение в ряде учредительных актов специальных глав, посвященных избирательной власти (гл. VI раздела VIII Конституции Никарагуа), выборам (гл. I раздела IV Конституции Эквадора), избирательной системе (гл. 13 раздела IV Конституции Перу), избирательной администрации (гл. II раздела IX Конституции Колумбии), судам по избирательным делам (гл. VIII Конституции Чили).

С точки зрения проработанности соответствующих вопросов, очевидно выделяются новейшие конституции, принятые в конце XX — начале XXI веков. В этих учредительных актах, в первую очередь латиноамериканских и восточноевропейских государств, очевидно прослеживается тенденция расширения предмета конституционного регулирования, все чаще закрепляются не только способы определения результатов голосования, основания для неизбираемости и несовместимости должностей, но и многие аспекты избирательного процесса. Вместе с тем именно для этих стран характерно очевидное расхождение между юридическими и фактическими конституциями, поскольку реальная организация избирательного процесса далеко не всегда соответствует высоким международным стандартам и наилучшей практике, более присущей странам западной демократии, которые имеют давние традиции представительного правления.

Практически во всех конституциях закрепляются универсальные принципы избирательного права (абз. 1 ст. 38 Основного закона ФРГ, ч. 1 ст. 59 Конституции Румынии). В некоторых учредительных документах эти универсальные положения детализируются и конкретизируются. В соответствии с Конституцией Турции избирательные законы должны составляться таким образом, чтобы принципы прямого представительства сочетались с последовательностью в управлении (ч. 5 ст. 67). Конституция Панамы, провозгласив обязанность органов государственной власти гарантировать проведение свободных и честных выборов, вводит запрет на прямую или косвенную официальную поддержку кандидатов на должности, замещаемые посредством народного голосования, предвыборную агитацию и партийную ангажированность в государственных учреждениях, сбор взносов или пожертвований с государственных служащих на политические цели (ч. 1—3 ст. 130).

В системе основных прав человека избирательное право рассматривается как одно из прав, имеющих конституирующее значение для демократии и гарантирующих политическую свободу граждан22. При этом в доктрине публичного права возможны различные трактовки его природы. Так, в современной западной доктрине существует и такая точка зрения, согласно которой право избирать является не субъективным правом, а законной возможностью, предоставляемой объективным правом, и она не может быть предметом какого-либо соглашения, но может корректироваться законодательным путем23.

Применительно к активному избирательному праву можно говорить об определенной унификации подходов. В большинстве стран в качестве необходимых условий закрепляется минимальный набор требований, касающихся характеристик личности (возраст, гражданство24, вменяемость), а также соблюдения формальных условий (включение в списки избирателей). В настоящее время по-прежнему прослеживается тенденция расширения избирательно корпуса, ограничения возможностей дискриминации при осуществлении избирательных прав25. Так, в Конституции Ирландии водится запрет на издание законов, исключающих возможность избрания лица членом парламента и лишения права голоса на основании пола (ч. 3 ст. 16 Конституции).

В Конституции Японии особо подчеркивается, что при определении квалификации кандидатов на выборные должности и избирателей не должна проводиться дискриминация по мотивам расы, религии, пола, социального положения, происхождения, образования, имущественного положения или доходов (ст. 44).

В связи с возрастанием мобильности населения в ряде конституций специально оговариваются гарантии избирательных прав граждан, проживающих (ч. 2 ст. 121 Конституции Португалии, ч. 5 ст. 68 Конституции Испании) или пребывающих (ч. 2 ст. 45 Конституции Хорватии, ч. 2 ст. 67 Конституции Турции) за рубежом. В Италии в этих целях образуется специальный заграничный избирательный округ для выборов палат парламента (ч. 3 ст. 48 Конституции).

В качестве новой тенденции можно отметить предоставление права участия в выборах иностранцам, проживающим в стране. В одних странах речь идет только о муниципальных выборах (ч. 4 ст. 15 Конституции Португалии, ч. 2 § 14 Конституции Финляндии): так, в Германии на выборах в округах и общинах лица, обладающие гражданством государства — члена Европейского Союза, в равной мере могут избирать и быть избранными в соответствии с правом Европейского сообщества (абз. 1 ст. 28 Основного закона). В других странах закрепляются более широкие подходы. В Уругвае право голоса предоставляется иностранцам, пользующимся хорошей репутацией, имеющим в Республике семью, владеющим в ней некоторым оборотным капиталом или собственностью либо занимающимся наукой, искусством или производством и постоянно проживающим в стране не менее пяти лет (ч. 1 ст. 78 Конституции).

В учредительных актах некоторых государств встречается ограничение активного избирательного права по профессиональному признаку для военнослужащих и слушателей высших военных школ (ч. 4 ст. 67 Конституции Турции), полицейских (п. 2 ч. 2 ст. 88 Конституции Доминиканской Республики), служащих органов государственной безопасности (ч. 2 ст. 37 Конституции Гондураса). Как отмечается в литературе, такие ограничения распространяются на лиц, подчиняющихся особым дисциплинарным правилам, с тем, чтобы служебная дисциплина не ставила под

угрозу свободу их выбора26. Следует отметить, что Европейский Суд по правам человека в одном из своих решений признал правомерным введение конституционных гарантий, предполагающих ограничения свободы осуществления политической деятельности сотрудниками полиции, в целях укрепления и поддержания демократии в отдельных государствах — участниках Конвенции с учетом своеобразия национальной истории 27.

В литературе обращается внимание на то, что осуществление избирательного права связано с понятием достоинства граждани-на28, предполагающим ограничение избирательных прав в случаях утраты гражданских и политических прав. Так, в Италии избирательное право может быть ограничено в силу гражданской недееспособности, окончательного уголовного приговора и в случаях недостойного поведения (ч. 4 ст. 48 Конституции).

Достаточно сложно выявить единые подходы в отношении требований, предъявляемых к кандидатам на замещение выборных должностей. Вместе с тем в качестве новой тенденции все же можно отметить закрепление на конституционном уровне положений, направленных на обеспечение равного доступа женщин и мужчин к выборным должностям (ст. 1 Конституции Франции, ч. 1 ст. 51 Конституции Италии, ч. 2 ст. 37 Конституции Аргентины). В ряде стран для обеспечения представительства женщин вводятся специальные квоты (ч. 4 ст. 47 Конституции Ирака). Это следует рассматривать в качестве позитивных действий, то есть мер, направленных на создание более благоприятных условий и возможностей для тех групп, которые фактически находятся в менее благоприятном положении.

Требования, предъявляемые к кандидатам, надо рассматривать дифференцировано, с учетом того органа, в который баллотируется кандидат, и традиций конкретной страны. В одних государствах устанавливаются универсальные требования для избирателей и кандидатов в депутаты парламента (ч. 1 ст. 34 Конституции Исландии, ч. 1 § 27 Конституции Финляндии). В других можно встретить разнообразные избирательные цензы, включая экономический (твердый годовой доход не менее 2 000 песо или иной эквивалентный доход — ст. 55 Конституции Аргентины); образовательный (среднее образование — ст. 44

Конституции Чили), политический (принадлежность к политической партии — п. V § 3 ст. 14 Конституции Бразилии) или военный (прохождение воинской повинности для кандидата-мужчины — ч. 2 ст. 76 Конституции Турции).

Следует учитывать, что при регламентации необходимых условий для регистрации кандидатов на пост президента страны, как правило, устанавливается более высокий возрастной ценз, чем для членов парламента, более жесткие требования предъявляются и к основаниям приобретения гражданства, цензу оседлости29. Набор предъявляемых требований в значительной степени обусловлен особенностями исторического развития соответствующего государства. Так, например, кандидат на пост Президента Алжира, родившийся до июля 1942 года, должен подтвердить участие в революции 1954 года, если же он родился после июля 1942 года — неучастие его родителей в актах, враждебных революции 1954 года (ст. 73 Конституции); для участия в выборах в Ираке кандидату необходимо обладать хорошей репутацией, политическим опытом, отличаться добросовестностью, честностью, справедливостью и преданностью родине, а также не быть обвиненным в преступлении, затрагивающем вопросы морали (п. 3, 4 ст. 65 Конституции).

При рассмотрении пассивного избирательного права необходимо разграничивать избирательные цензы и специальные предписания о неизбираемости и несовместимости должностей. Неизбираемость предполагает ограничение или исключение возможности баллотироваться в качестве кандидата. Различают абсолютную (невозможность баллотироваться во всех округах страны) или относительную неизбираемость (запрет баллотироваться в определенных округах)30. Как отмечается в литературе, абсолютная неизбираемость направлена на обеспечение независимости члена представительного органа, а относительная неизбираемость — на охрану свободы избирателя, ограничение возможности использования служебного положения при проведении избирательных кампа-ний31. Неизбираемость может быть связана с происхождением32, семейными связями33, профессиональной деятельностью34, наличием определенных имущественных активов35 и т. д. Нарушение условия неизбираемости во

всех случаях влечет недействительность выборов и лишение мандата.

Несовместимость должностей означает запрет лицам, получающим посты в результате выборов, занимать определенные должности в течение всего срока их полномочий. Она направлена на более последовательное осуществление принципа разделения властей в рамках государственного механизма, а также, в определенных случаях, на обеспечение юридически равных возможностей для участия кандидатов в избирательной кампании. Требование несовместимости должностей не увязывается с вопросом о действительности результатов голосования, оно лишь означает необходимость выбора между двумя должностями, который в соответствии с национальным законодательством необходимо сделать либо до, либо после выборов. Так, в Эквадоре не могут быть кандидатами на выборную должность магистраты и судьи, если они не отказались от выполнения своих функций за шесть месяцев до регистрации кандидатуры (п. 3 ст. 101 Конституции).

В учредительных актах содержатся разрозненные положения, касающиеся избирательного процесса. Как правило, государства акцентируют внимание на наиболее существенных моментах, исходя из особенностей своего исторического развития и специфики тех задач, с которыми связано принятие конституции. Поэтому можно выделить лишь какие-то интересные аспекты, а не универсальные тенденции в данной сфере.

Подготовительная стадия избирательного процесса начинается с принятия решения о проведении выборов. Выборы должны проводиться с разумной периодичностью, то есть в сроки, не превышающие обычные сроки полномочий соответствующих органов (ч. 2 ст. 21 Хартии основных прав и свобод Чехии). В одних странах парламентские и президентские выборы проводятся одновременно (ч. 1 ст. 187 Конституции Парагвая), что позволяет сэкономить средства налогоплательщиков на покрытие расходов на организацию и проведение голосования. В других странах различные виды выборов проводятся в разное время (ст. 262 Конституции Колумбии), что позволяет адресно осуществлять избирательную кампанию.

Подготовка выборов предполагает осуществление определенных мероприятий: фор-

мирование либо проверку функционирования избирательной администрации, определение границ избирательных округов, составление списков избирателей, регистрацию кандидатов. В Конституции Венесуэлы сформулированы специальные принципы, которыми должна руководствоваться избирательная администрация в процессе осуществления своей деятельности: структурная независимость, функциональная и бюджетная автономия, де-партизация избирательных органов, беспристрастность гражданского участия, децентрализация избирательной администрации, прозрачность и быстрота акта голосования и подсчета голосов (ст. 294).

В большинстве стран создаются однотипные органы избирательной администрации — избирательные комиссии, различающиеся по территориальным пределам осуществления своих полномочий. Так, в Австрии в качестве полноправных членов в их состав должны входить представители партий, участвующих в избирательной кампании, а в состав Центральной комиссии — члены, которые принадлежат или ранее принадлежали к судейскому корпусу (ч. 6 ст. 26 Конституции).

Спецификой латиноамериканских государств является создание на общенациональном уровне специфических органов, наделенных особыми полномочиями, — Федеральный электоральный институт (п. 3 ст. 41 Конституции Мексики), Избирательный трибунал (гл. 3 титула IV Конституции Панамы), Верховный суд по избирательным делам (гл. III титула VIII Конституции Коста-Рики). Как правило, данные органы наделяются одновременно административными и юрисдик-ционными полномочиями в отношении организации и проведения выборов. Они либо не включаются в традиционную систему разделения властей, либо рассматриваются как специализированные суды.

В Панаме Избирательный трибунал призван толковать и применять положения закона о выборах, осуществлять руководство и надзор в сфере регистрации актов гражданского состояния, выдавать на период выборов удостоверения личности и удостоверения кандидатов (ч. 1 ст. 136). Кроме того, он издает регламенты к закону о выборах, рассматривает споры, разрешает разногласия, возникающие в связи с его применением; налагает санкции в связи с нарушениями, направлен-

ными против свободы и чистоты выборов; составляет списки избирателей; рассматривает споры, жалобы и заявления, связанные с избирательной кампанией; назначает членов избирательных комиссий, обеспечивая представительство политических партий (п. 3—6, 8 ч. 1 ст. 137).

Для проведения голосования на территории государства образуются избирательные округа. Они различаются в зависимости от числа избираемых лиц (одномандатные и многомандатные), а также с учетом территориальных границ (общенациональный и территориальные). Применение того или иного вида избирательных округов зависит от типа выборов, специфики используемой избирательной системы.

При создании территориальных избирательных округов очень важно оптимально определить их размеры, поскольку манипулирование при нарезке округов может предопределить итоги выборов. Не случайно в конституциях многих стран оговариваются требования, которые должны учитываться при определении их границ. В Бельгии количество мест, выделяемые каждому избирательному округу, пересматривается раз в десять лет после проведения всеобщей переписи населения (§ 3 ст. 63). На Багамских островах при нарезке избирательных округов должны особо учитываться требования о представительстве малочисленных областей, возможности членов парламента поддерживать отношения со своими избирателями в таких областях, размеры, географические особенности, естественные границы и изолированность избирательных округов (ч. 2 ст. 70 Конституции). В ряде стран на конституционном уровне определяются и требования, предъявляемые к членству и организации деятельности Комиссии по границам избирательных округов (ст. 63 — 65 Конституции Антигуа и Барбуды, ст. 54—56 Конституции Гренады).

В некоторых странах создаются избирательные округа особого характера. Как правило, речь идет о представительстве тех групп избирателей, которые в обычных условиях практически не имеют шансов пройти в парламент, — коренных народов (ст. 186 Конституции Венесуэлы, ч. 2, 5 ст. 171 Конституции Колумбии), национальных меньшинств (ч. 2 ст. 59 Конституции Румынии, ч. 3 ст. 80 Конституции Словении). В решении по делу Ята-

ма против Никарагуа от 23 января 2005 года Межамериканский суд по правам человека признал, что необходимость участия в выборах посредством политических партий представляет собой необоснованное ограничение политических прав избирателей, принадлежащих к коренным народам, однако открытие доступа к участию в выборах другим организациям позволит обеспечить политическое участие этих групп с учетом специфики их традиций и форм социальной организации (п. 215)36.

Составление списков избирателей осуществляется с тем, чтобы предоставить возможность каждому лицу, обладающему избирательным правом, отдать свой голос и исключить участие в голосовании тех, кто лишен избирательных прав. В соответствии с Конституцией Португалии составление списков избирателей носит постоянный характер и является единым для всех выборов (ч. 2 ст. 113). В большинстве стран ведение списков избирателей относится к компетенции муниципалитетов (ч. 7 ст. 26 Конституции Австрии). Однако есть и такие страны, где эти вопросы отнесены к ведению налоговых органов (Швеция), Министерства внутренних дел (Израиль).

Во многих конституциях детально регламентируются положения, связанные с выдвижением кандидатов на замещение выборных должностей. Круг субъектов, правомочных осуществлять подобную инициативу, зависит от вида выборов и традиций страны. В Португалии кандидатуры в Ассамблею Республики выдвигаются политическими партиями, каждой в отдельности или в коалиции, причем списки кандидатов могут включать граждан, не являющихся членами соответствующих партий (ч. 1 ст. 151 Конституции). В Ирландии кандидата на пост Президента выдвигают двадцать членов Парламента или советы четырех административных графств, однако бывший или оставляющий должность Президент может стать кандидатом в порядке самовыдвижения (ч. 4 ст. 12 Конституции). В Словакии для выдвижения кандидата на пост Президента требуется 15 депутатов Национального совета либо 15 000 граждан, обладающих избирательными правами (ч. 3 ст. 101 Конституции). В основе требования поддержки кандидата определенным числом избирателей, выборными органами или должно-

стными лицами лежит идея о том, что лицо, баллотирующееся на выборах, должно представлять не только собственные взгляды, но и выражать определенные интересы целого круга лиц.

В ходе избирательной кампании избиратели знакомятся с кандидатами и с предвыборными платформами политических партий. В большинстве стран придерживаются сходных принципов ведения избирательной кампании, которые в наиболее компактном виде сформулированы в Конституции Португалии: свобода пропаганды, равенство возможностей и одинаковое отношение ко всем кандидатам, беспристрастность публичных учреждений по отношению к различным кандидатам, открытость и контроль за расходами на избирательную кампанию (ч. 3 ст. 113).

В ходе голосования избиратели высказывают свое отношение к выдвинутым кандидатурам. В соответствии с Конституцией Греции свободное и не допускающее фальсификации народное волеизъявление как выражение народного суверенитета гарантируется всеми должностными лицами государства (ст. 52). В Конституции Японии особо подчеркивается, что избиратель не несет ответственности ни в публичном, ни в частном порядке за сделанный им выбор (ч. 4 ст. 15).

В большинстве стран участие в голосовании рассматривается как право гражданина, осуществление которого гарантируется конституцией. Однако существуют и такие страны, где участие в выборах трактуется как обязанность или общественная функция избирателя (ч. 1 ст. 118 Конституции Парагвая, п. «Ь» ст. 136 Конституции Гватемалы, п. 3 ст. 40 Конституции Гондураса). В некоторых из тех стран, где предусмотрено обязательное голосование, определенные лица могут голосовать в факультативном порядке (неграмотные, граждане от 16 до 18 и старше 70 лет — п. II § 1 ст. 14 Конституции Бразилии). В Австрии, где на федеральном уровне не преду-сматрено обязательное голосование, обязанность участия в выборах Федерального президента действует только в тех землях, где это предусмотрено законом (ч. 1 ст. 60).

Введение обязательного голосования обосновывается тем, что в ходе выборов избиратель не только реализует свои личные интересы, но и выполняет общественный долг, участвуя в формировании представительных

учреждений. В доктрине существует и такая точка зрения, согласно которой данное действие рассматривается одновременно и как политическое право, и как обязанность, осуществление которой направлено на определение общих политических ориентиров страны37. Вне зависимости от теоретического обоснования введение обязательного голосования направлено на сокращение числа лиц, уклоняющихся от участия в выборах.

Завершается избирательный процесс подсчетом голосов и определением результатов голосования. Выбор избирательной системы играет довольно существенную роль. Пропорциональная система открывает дорогу в представительное учреждение средним и мелким политическим партиям, позволяет более четко отразить плюрализм мнений; при мажоритарной избирательной системе избирательный корпус не дробится и возможно формирование стабильного правительства. Стремление смягчить недостатки этих систем открывает дорогу смешанной избирательной системе.

В конституциях все чаще можно встретить положения, касающиеся избирательных систем или отдельных их аспектов. В соответствии с Конституцией Ирландии депутаты парламента избираются по системе пропорционального представительства с использованием единого передаваемого голоса (п. 5 ч. 2.1 ст. 16). Согласно учредительному акту Португалии закон не может предусматривать введение заградительного барьера на парламентских выборах (ч. 1 ст. 152). Вместе с тем в других странах это считается вполне допустимым. Так, например, в Швеции участвовать в распределении мандатов могут только партии, получившие не менее 4 % голосов избирателей на всей территории страны. Однако партии, не набравшие такое количество голосов, все же могут принять участие в распределении мандатов в тех округах, где они набрали не менее 12 % голосов (ч. 2 § 8 Формы правления). В других странах (Россия, Италия) вопросы, связанные с избирательной системой, выходят за рамки предмета конституционного регулирования, что позволяет более гибко и оперативно вносить коррективы в порядок определения результатов голосования.

Даже в странах со сходной политико-правовой культурой практически невозможно

выявить универсальные тенденции, связанные с выбором той или иной избирательной системы. Например, в странах Латинской Америки на президентских выборах в большинстве государств предпочтение отдается мажоритарной системе абсолютного большинства (Боливия, Бразилия, Чили, Колумбия, Уругвай, Перу), однако в ряде стран применяется мажоритарная система относительного (Мексика, Парагвай, Панама, Венесуэла) или квалифицированного большинства (в Аргентине, Эквадоре, Никарагуа, Коста-Рике требуется набрать установленное число голосов избирателей — от 35 до 45 %).

В ряде стран контроль за правильностью приобретения депутатских мандатов на парламентских выборах осуществляет сам представительный орган (ст. 58 Конституции Нидерландов). В Германии проверка правильности выборов принадлежит Бундестагу, однако его решение может быть обжаловано в Федеральный конституционный суд (абз. 1, 2 ст. 41 Основного закона). Последний с самого начала ограничил свою компетенцию делами, связанными с «подтверждением правильности состава Бундестага», в которых предметом рассмотрения является действительность выборов в целом, а не нарушение субъективных прав. При рассмотрении данных дел применяется так называемый «принцип значимости», согласно которому жалоба только тогда является обоснованной, когда нарушение может повлиять на волеизъявление избирателей и распределение мандатов38.

Во многих странах контроль за организацией и проведением выборов осуществляют судебные органы (ч. 1 ст. 129 Конституции Польши, ст. 55 Конституции Монако) или органы конституционной юстиции (п. 6, 7 ч. 1 ст. 149 Конституции Болгарии, ст. 125 Конституции Хорватии). Конституция Франции 1958 года изъяла у палат право проверки действительности избрания своих членов, передав его на рассмотрение Конституционного Совета. При этом полномочия данного органа в отношении парламентских выборов являются более узкими, чем при проведении президентских выборов. В первом случае он только рассматривает протесты в отношении правильности избрания депутатов или сенаторов, а во втором — наряду с рассмотрением протестов следит за правильностью избрания главы государства (ст. 58, 59).

Как уже отмечалось ранее, в ряде латиноамериканских государств функция контроля возлагается на специализированные органы, именуемые собирательно избирательными трибуналами. В Коста-Рике Верховный суд по избирательным делам рассматривается как специализированный орган конституционного правосудия, поскольку он наделяется правом толковать конституционные положения, связанные с политическими правами и «избирательными вопросами», и рассматривать жалобы граждан на нарушение конституционно гарантированных избирательных прав39. Наряду с этим Верховный суд по избирательным делам самостоятельно или через уполномоченных проводит расследования и принимает решения по направляемым партиями заявлениям о случаях политической пристрастности государственных служащих при исполнении своих обязанностей, а равно о политической деятельности государственных служащих, которым она запрещена. При этом лицо, признанное виновным в совершении таких правонарушений, лишается права занимать государственные должности в течение двух лет и может быть привлечено к уголовной ответственности при наличии состава преступления. Если соответствующая жалоба подается в отношении Президента страны, министров, дипломатических представителей, Генерального контролера или членов Верховного суда правосудия, то суд представляет доклад о результатах расследования парламенту страны (п. 5 ст. 102). Решения Верховного суда по избирательным судам являются окончательными и не подлежат пересмотру.

В некоторых странах учреждается должность специального Контролера за выборами (ст. 67 Конституции Антигуа и Барбуды, ст. 35 Конституции Гренады). В Гренаде данное лицо осуществляет контроль за регистрацией избирателей и проведением парламентских выборов и может давать указание любому представителю избирательной администрации.

В исследованиях, посвященных выборам и политическому представительству, обращается внимание на то, что выборы являются необходимым, но не достаточным условием представительной демократии40. Наряду со свободными выборами, проводимыми с разумной периодичностью, она предполагает и целый ряд иных необходимых условий, в том числе соблюдение принципа верховенства

права, уважение гражданских свобод, свободы объединения, права политических партий и кандидатов распространять свои взгляды, а также предоставление избранным лицам возможности влиять на процесс принятия решений. Кроме того, характер действий, осуществляемых в рамках каждой из стадий избирательного процесса, может также оказывать существенное влияние на качество представительного правления.

Виды институтов непосредственной демократии. В юридической и политологической литературе нет единства в отношении содержания понятия непосредственной демократии. В российской литературе эта разновидность демократии трактуется либо как форма прямого участия граждан в формировании представительных органов и в принятии решений по важным вопросам государственной жизни41, либо как форма осуществления власти, при которой сам народ принимает решения по вопросам государственной жизни без посредства выборных представи-телей42.

В зарубежной литературе существуют два основных подхода к трактовке данного института. В соответствии с широкой трактовкой в качестве институтов непосредственной демократии рассматриваются любые формы политического участия, осуществляемые посредством народного голосования граждан по вопросам публичного характера, вне зависимости от того, кто инициировал такое голосование. Согласно узкой трактовке разграничивают народные консультации, инициируемые «сверху», предполагающие участие граждан только в ратификации решений, разработанных и одобренных органами государственной власти, и так называемые институты альтернативной демократии, инициированные «снизу» гражданами как полноправными участниками процесса принятия решений по вопросам публичного характера. Соответственно, под непосредственной демократией понимается только право граждан вынести на референдум, плебисцит, выдвинуть в порядке законодательной инициативы или посредством иных демократических механизмов любой вопрос, представляющий коллективный интерес, а также их право отклонить, изменить или одобрить нормативный документ43.

В настоящее время прослеживается тенденция придания институтам непосредствен-

ной демократии конституционного статуса. Переход к демократическим режимам в странах Латинской Америки, Центральной и Восточной Европы, Содружества Независимых Государств ознаменовался массовым закреплением механизмов непосредственной демократии в учредительных документах в ходе конституционных реформ. Определенные изменения характерны и для стран западной демократии44. В Германии в 90-х годах прошлого века все земли ввели в свои учредительные акты положения о проведении референдумов на базе народной инициативы. В 2000 году в Великобритании был принят Акт о политических партиях, выборах и референдуме. Во Франции в рамках конституционной реформы 2003 года избирателям территориальных коллективов было предоставлено право требовать внесения в повестку дня представительного органа любого вопроса, относящегося к его компетенции, а также право вынесения на референдум проектов или актов, относящихся к компетенции органов данных коллективов (ч. 1 и 2 ст. 72-1). В рамках конституционной реформы 2008 года право инициировать общенациональный референдум было предоставлено парламентскому меньшинству (1/5 членов Парламента), если его поддержит одна десятая часть избирателей (ч. 2, 4 ст. 11).

Кроме того, можно отметить и расширение использования институтов непосредственной демократии в мире. С 1793 по 2007 год на всех континентах было проведено 1 430 референдумов, из которых 385 состоялось в период с 1991 по 2000 год, 201 — в период с 2001 по 2007 год45. Данная тенденция прослеживается и в тех странах, где народное голосование применяется очень широко. Так, в Швейцарии в 1980—1989 годах в среднем проводилось 6,2 федеральных референдума в год, в 1990-1999 годах - 10, а в 20002004 годах - уже 1 1,446.

Вместе с тем необходимо учитывать, что закрепление на конституционном уровне институтов непосредственной демократии не является достаточной гарантией их эффективного использования. Законодатель посредством установления достаточно жестких требований для их реализации может свести на нет конституционные предписания. Однако в определенных случаях даже сам факт включения тех или иных институтов непо-

средственной демократии в число конституционных может указывать на изменение государственных приоритетов в отношении форм политического участия граждан.

Среди институтов непосредственной демократии наибольшее распространение получил референдум. В отличие от выборов данный вид голосования не применяется повсеместно, он используется достаточно регулярно в относительно небольшой группе стран (Швейцария, Италия, Франция, Ирландия, США).

В текстах различных конституций для обозначения одного и того же института может применяться не только термин «референдум», но и «плебисцит» (ст. 14 Конституции Бразилии, п. 3 ч. 2 ст. 241 Конституции Колумбии). Здесь также существует определенное различие в подходах к трактовке этого понятия. В немецкой литературе плебисцит используется как собирательное название для всех видов голосования, во Франции под плебисцитом понимается такое голосование, посредством которого избирательный корпус выражает свое одобрение или неодобрение конкретной личности или проводимой ею политике. В латиноамериканской литературе под плебисцитом понимают голосование по политическим вопросам конституционного значения, определяющим судьбу государства, в то время как под референдумом понимается голосование в отношение текста нормативного документа или его проекта. В свою очередь, как собирательное название для обозначения обоих видов голосования может использоваться термин «народные консультации»47. Для удобства изложения в данной статье будет применяться термин «референдум» для обозначения любых разновидностей голосования в отношении определенных вопросов или актов.

В учредительных актах референдум трактуется как форма осуществления суверенитета (ч. 1 ст. 5 Конституции Чили, ч. II ст. 2 Конституции Азербайджана), участия граждан в государственных делах (ст. 31 Конституции Перу), одно из высших непосредственных выражений власти народа (ч. 3 ст. 3 Конституции Российской Федерации). На данном уровне обычно закрепляются вопросы, связанные с проведением общенационального референдума, но в некоторых странах регламентируются и отдельные аспекты проведе-

ния местных референдумов (ст. 75 Конституции Республики Беларусь, ст. 240 Конституции Португалии).

Следует также отметить, что во многих федеративных государствах, где институты непосредственной демократии не предусматриваются в общенациональных учредительных актах, они закрепляются в конституциях субъектов федерации. В частности, в Мексике в учредительных актах 21 штата и федерального округа предусматривается проведение референдума и (или) народной законодательной инициативы. В 27 штатах США предусматриваются те или иные формы непосредственной демократии, причем половина всех референдумов проводится в 5 штатах страны (Орегон, Калифорния, Колорадо, Северная Дакота, Аризона)48.

Во многих странах установлены определенные пределы использования данного института. Как правило, речь идет о недопустимости вынесения на голосование вопросов чрезвычайного или безотлагательного характера, требующих специальной подготовки, а также таких, ответ на которые заранее известен. В частности,в некоторых странах не могут выноситься на референдум вопросы, касающиеся международных отношений и договоров (п. 1 ст. 122 Конституции Парагвая, ч. 3 ст. 170 Конституции Колумбии), налоговой и бюджетной сферы (ст. 73 Конституции Латвии, п. «а» абз. 5 § 28/С Конституции Венгрии); отмены или ограничения основных прав личности (ч. 2 ст. 32 Конституции Перу, ч. 2 ст. 74 Конституции Грузии); пенсионного обеспечения (п. 6 ст. 42 Конституции Дании, ч. 3 ст. 105 Конституции Коста-Рики).

Слишком частое использование референдума может дестабилизировать политическую ситуацию в стране, повлиять на эффективность решений, принимаемых органами государственной власти. Не случайно в ряде государств устанавливаются определенные ограничение на проведение референдума по одному и тому же вопросу (два года после даты голосования — ч. 5 ст. 11 Конституции Франции, три года — ч. 2 ст. 99 Конституции Словакии).

Референдумы могут проводиться в обязательном или факультативном порядке. Созыв обязательного референдума может быть связан со значимостью вопроса (положение

евангельско-лютеранской церкви — ч. 2 ст. 79 Конституции Исландии, вступление в государственный союз с другими государствами — ч. 1 ст. 7 Конституции Словакии) или с такими ситуациями, когда конфликт между ветвями власти не может быть разрешен в рамках системы представительного правления (вынесение на голосование законопроекта об изменении Конституции, одобренного Конгрессом и отклоненного Президентом — ст. 119 Конституции Чили).

В зависимости от вопроса, выносимого на голосование, выделяют конституционные, законодательные, административные и международные референдумы. В литературе различают несколько разновидностей конституционных референдумов — учредительный референдум, устанавливающий новый конституционный порядок посредством одобрения текста новой конституции или принципов, лежащих в его основе; референдум о внесении изменений в действующую конституцию в соответствии с установленной процедурой; референдум о суверенитете, санкционирующий пространственную (изменение территории), структурную (самоопределение автономной общности) или международную (вступление в наднациональную организации) переориентацию государства49.

В одних странах любая конституционная поправка обязательно выносится на референдум (ст. 152 Конституции Азербайджана, ст. 106 Конституции Андорры), в других конституционный референдум применяется факультативно как одна из возможных процедур внесения поправок (ч. 3 ст. 135 Конституции Российской Федерации, ст. 138 Конституции Италии). В Австрии проводится обязательный референдум в случае полного пересмотра текста Конституции и факультативный в случае внесения поправок, если соответствующая инициатива выдвинута парламентским меньшинством (ч. 3 ст. 44 Конституции).

Законодательный референдум проводится в отношении проектов или действующих законов. Различают ратифицирующий, то есть утверждающий законопроект и отклоняющий референдум, предполагающий отмену положений действующего закона. Примером первого является предусмотренное в статье 11 Конституции Франции голосование в отношении законопроектов, касающихся организации публичных властей, реформ экономи-

ческой, социальной политики нации, политики в отношении окружающей среды или публичных служб. При этом Президент Франции может вынести на референдум общую идею, а не только полный текст законопроекта50.

Как показывает практика, ратифицирующий референдум проводится в тех случаях, когда принятие соответствующего акта в рамках обычного законодательного процесса не представляется возможным. Это может быть обусловлено тем, что предложение правительства не имеет необходимого числа сторонников среди депутатов (Франция, 1988 год - закон о Новой Каледонии), существуют разногласия между палатами (Бельгия, 1950 год - закон о возвращении на родину Короля Леопольда III), нет единства по данному вопросу в рамках самого правительства (Великобритания, 1975 год - закон о членстве в ЕС), требуется квалифицированное большинство или согласие субъектов федерации для принятия соответствующего акта (Канада, 1992 год - закон о конституционной реформе)51.

Проведение отклоняющего референдума предусматривается в статье 74 Конституции Венесуэлы, а также в статье 75 Конституции Италии. Практика последней показывает, что, даже если избирателям удавалось собрать необходимое число подписей для проведения референдума об отмене положений закона, Конституционный суд может признать соответствующие инициативы неприемлемыми (67 раз из 141 случая выдвижения народной инициативы о проведении референдума). В 24 из 75 общенациональных референдумов, проводившихся в период с 1946 по 2007 год, не удалось получить необходимое пятидесятипроцентное большинство зарегистрированных избирателей52. Следует отметить, что в латиноамериканских государствах отклоняющий референдум на практике применялся только в Уругвае, где в 1989 году на референдум был вынесен вопрос об отмене закона об амнистии в отношении военнослужащих, преследуемых за нарушения прав человека, совершенные в период действия военного режима (1973-1985), который не был поддержан населением; впоследствии избиратели дважды одобрили отмену положений законов о частичной приватизации государственной телевизионной кампании (1992) и о разрешении национальной топливной кампании соз-

давать совместные предприятия с частными фирмами (2004)53.

На административный референдум могут выноситься вопросы управленческого характера. Они могут касаться территориального устройства (ст. 29 Конституции Германии, ст. 132 Конституции Италии), а также досрочного прекращения полномочий органов государственной власти. Так, в Исландии Президент прекращает свои полномочия, если это одобрит большинство избирателей на референдуме, проводимом на основании резолюции Альтинга, принятой 3/4 голосов его членов. Если избиратели не поддержат резолюцию, то Альтинг немедленно распускается и проводятся новые выборы (ч. 3-5 ст. 11 Конституции).

На референдумы по международным вопросам выносятся проекты договоров и соглашений, а также вопросы межгосударственных соглашений. В Швейцарии в обязательном порядке выносятся на федеральный референдум решения о присоединении к организациям коллективной безопасности и наднациональным сообществам (п. «Ь» ч. 1 ст. 140 Конституции). Во Франции на референдум выносится любой проект закона, разрешающий ратификацию договора о вступлении какого-либо государства в Европейский Союз и в Европейские сообщества (ст. 88-5).

Международные референдумы стали активно применяться в последние десятилетия. Так, например, в 2005 году на референдумы в Испании, Франции, Нидерландах и Люксембурге был вынесен текст подписанного 29 октября 2004 года главами государств - членов ЕС Договора, учреждающего Конституцию для Европы. Как показывает практика, участие в процессах непосредственной демократии способствует повышению информированности избирателей о вопросах, выносимых на голосование. По данным европейских исследований, граждане тех государств, где состоялись народные голосования о европейской интеграции, продемонстрировали более глубокие знания о Европейском Союзе, чем граждане тех государств, где такие референдумы не проводились54.

С точки зрения юридической силы решений, принимаемых путем голосования, различают резолютивный и консультативный референдумы. Различие между этими видами голосования достаточно четко проводится в

Конституции Венгрии. Согласно § 28/С народное голосование может проводиться с целью вынесения решения (тогда оно носит обязательный характер), а также с целью выявления преобладающего мнения (в этом случае оно носит рекомендательный характер). Различается и процедура назначения референдумов. Резолютивный референдум проводится по инициативе 200 000 граждан, консультативный референдум может быть назначен Парламентом по инициативе Президента, Правительства, 1/3 депутатов, 100 000 граждан, обладающих избирательным правом.

В ходе консультативного референдума можно более гибко сформулировать выносимый на голосование вопрос, предложить несколько альтернативных ответов. К консультативному референдуму обращаются, если для вынесения специальных или значимых решений недостаточно решения представительного органа и требуется более широкое одобрение.

В зарубежных странах, где развиты традиции непосредственной демократии, серьезное внимание уделяется оказанию содействия инициативной группе в юридико-технической подготовке выдвижения инициативы и информированию избирателей. В Калифорнии в случае выдвижения предложения о проведении законодательного референдума его инициаторы уже на подготовительной стадии получают поддержку государственных органов штата: законодательный совет помогает им составить и юридически оформить законодательное предложение, генеральный атторней — сформулировать название и краткое содержание законодательного предложения, Министерство финансов помогает провести финансовый анализ последствий принятия такого закона. В период от 6 до 3 недель до начала голосования избиратель получает буклет, содержащий важнейшую информацию о назначенном референдуме (название, краткое содержание, полный текст законодательного предложения, финансовые последствия его принятия, основные аргументы сторонников и противников данного предложения)55. Таким образом, соблюдается необходимое условие демократичности и эффективности референдума — доведение до сведения избирателя всей необходимой информации о вопросах и документах, выносимых на голосование.

Для одобрения решения, принятого на референдуме, как правило, требуется большинство поданных действительных голосов (ч. 1 ст. 45 Конституции Австрии, п. 5 ст. 42 Конституции Дании) или по крайней мере четверть от общего числа избирателей (абз. 6 § 28/С Конституции Венгрии). В некоторых учредительных актах для признания результатов референдума необходимо, чтобы в нем приняло участие установленное число лиц, внесенных в списки для голосования (25 % — ст. 377 Конституции Колумбии, 35 % — п. 2 ст. 331 Конституции Уругвая).

Институт референдума позволяет четко определить позицию граждан по определенному вопросу или акту, вынести конфликт между ветвями власти на суд граждан, подтвердить доверие избирательного корпуса определенному лицу или политической линии. Как отмечает английский исследователь В. Богданор, только референдум может предоставить всем гражданам возможность высказаться в отношении вопросов, вынесенных на обсуждение, посредством голосования; дать населению шанс принять решение с учетом интересов и целей общества в целом, а не какой-либо политической партии; позволить гражданам ощутить, что они сами несут ответственность за то, что происходит в стране56.

Даже в тех странах, где референдум не применяется регулярно, избиратели достаточно высоко оценивают его потенциал. Так, 31 % участников опроса, проведенного Аналитическим центром Юрия Левады в 128 населенных пунктах 46 регионов России 18— 21 августа 2006 года, признали, что они могли бы сказать, что оказывают влияние на политическую и экономическую жизнь страны, если бы все важнейшие вопросы ее жизни выносились на референдум57. Вместе с тем возможности референдума не стоит переоценивать, поскольку на такое голосование нельзя выносить сложные комплексные вопросы. К тому же на результаты референдума существенное влияние оказывают средства массовой информации.

Другим институтом непосредственной демократии является народная законодательная инициатива — предоставление установленному числу избирателей права внесения законопроекта на рассмотрение представительного органа. Впервые данный институт

был закреплен после Первой мировой войны в конституциях Австрии, Латвии и Испании.

Народная законодательная инициатива осуществляется путем предоставления проекта закона58 и сбора в течение установленного срока подписей избирателей. Она создает возможности для участия граждан в процессе выработки норм, регламентирующих их жизнь, а также позволяет инициировать обсуждение законопроектов, пользующихся популярностью среди избирателей, но не находящих должной поддержки среди членов парламента. Вместе с тем необходимо помнить, что этот институт востребован только тогда, когда политические партии не справляются со своей ролью посредника между гражданами и органами публичной власти.

Правом внесения законопроекта наделяется определенное число избирателей, которое определяется либо в количественном вы-ражении59, либо в процентном соотношении к избирательному корпусу страны60. В некоторых странах избиратели, поддерживающие законопроект, должны представлять различные регионы страны. Так, в соответствии с Конституцией Бразилии вносимый в порядке народной законодательной инициативы законопроект должен поддержать 1 % избирательного корпуса, представляющий по меньшей мере пять штатов, в каждом из которых в свою очередь проект должны поддержать не менее 0,3 % избирателей (§ 2 ст. 61). Следует отметить, что сбор подписей представляет определенную сложность. Так, в Италии в период с 1978 по 2002 год было выдвинуто 320 предложений о выдвижении народной законодательной инициативы, и только в трети случаев удалось собрать необходимое число подписей (50 тысяч избирателей) в установленные сроки61.

В ряде стран в порядке законодательной инициативы могут вноситься проекты о внесении поправок в Конституцию (ст. 155 Конституции Колумбии, п. «в» ч. 1 ст. 102 Конституции Грузии). Для этого обычно требуется больше избирателей, чем для внесения закона. В Республике Беларусь проект закона могут внести 50 тысяч избирателей, а конституционную поправку - 150 тысяч граждан, обладающих избирательным правом (ч. 1 ст. 99, ст. 138 Конституции).

В учредительных актах, как правило, устанавливаются определенные ограничения для

реализации народной законодательной инициативы. В Испании она не может быть реализована в отношении вопросов, регулируемых органическими законами, связанными с налогообложением, международными отношениями, правом помилования (ч. 3 ст. 87 Конституции). В Коста-Рике в порядке народной законодательной инициативы не могут вноситься законопроекты, затрагивающие бюджетные, налоговые, кредитно-денежные отношения, касающиеся пенсионного обеспечения и безопасности, одобрения займов или контрактов, а также иных действий, носящих управленческий характер (п. 2 ст. 123 Конституции). Следует отметить, что большинство государств, осуществляющих переход к демократическому режиму, не предоставили избирателям право вносить конституционные поправки, полагая, что это может иметь дестабилизирующие последствия в условиях функционирования недостаточно устойчивого конституционного устройства.

В ряде стран на конституционном уровне устанавливаются определенные требования к соответствующим законопроектам или к процедуре их рассмотрения. В Колумбии законопроекты, внесенные в порядке народной законодательной инициативы, рассматриваются в соответствии с процедурой, установленной для проектов, требующих безотлагательного рассмотрения (ст. 155 Конституции). В соответствии с Конституцией Аргентины законопроект должен быть рассмотрен в течение 12 месяцев после внесения (ч. 1 ст. 39). В Венесуэле обсуждение должно быть начато не позднее чем на следующей очередной сессии после внесения, иначе законопроект будет вынесен на референдум (ст. 205 Конституции).

Конституционные предписания о вынесении инициированных избирателями законопроектов на всенародное голосование встречаются сравнительно редко. Такое положение предусматривается в Конституции Уругвая (п. 1 ст. 331) применительно к проектам конституционных поправок, внесенных по инициативе 10 % граждан, зарегистрированных в государственной книге записей актов гражданского состояния62. Вместе с тем, по мнению некоторых специалистов, народная инициатива только тогда имеет какой-либо смысл, если отвергнутый народными представителями законопроект, автоматически

выносится на всенародное голосование, поскольку гораздо проще внести инициативный проект через какого-либо члена парламента, чем начинать трудоемкий процесс сбора подписей, так как и парламентская, и народная законодательные инициативы порождают одинаковые юридические последствия63.

В 1998 году, еще до того, как народная законодательная инициатива была закреплена на конституционном уровне, в парламенте Коста-Рики был создан специальный орган — Бюро по народной инициативе, куда могло обратиться любое лицо с целью получения информации, выражения мнений или внесения предложений в отношении процесса законотворчества с тем, чтобы его позиция была доведена до сведения депутатов. В течение 8 лет было зафиксировано около 550 обращений, из которых менее 10 % привлекли внимание депутатов и только 5 % получили законодательное оформление64. После того, как народная законодательная инициатива была закреплена на конституционном и законодательном уровне, Бюро стало оказывать техническое содействие и осуществлять консультации граждан на безвозмездной основе в отношении составления текста законов и процедуры их внесения.

Институт народной законодательной инициативы не является очень эффективным, поскольку сравнительно мало проектов, выдвинутых гражданами, становятся законами. Примером успешной народной законодательной инициативы являлся бразильский Закон № 9840 1999 года, предусматривавший аннулирование мандата депутата, который дает, предлагает, обещает товары или преимущества, включая работу или занятие государственной должности, с целью получения голосов избирателей. Этот проект был внесен в парламент 10 августа 1999 года, одобрен Палатой депутатов 21 сентября 1999 года, Сенатом — 23 сентября 1999 года и вступил в силу через 5 дней65.

В учредительных актах можно встретить и иные институты непосредственной демократии — обсуждение вопросов государственной жизни на республиканских и местных собраниях (ч. 3 ст. 37 Конституции Республики Беларусь), отзыв мандата (ст. 70 Конституции Венесуэлы), общенародные инициативы о внесении определенного вопроса в повестку дня парламента (§ 28^ Конституции Вен-

грии), всенародное обсуждение (ч. 1 ст. 103 Конституции Колумбии). В Конституции Аргентины предусматривается возможность обращения Конгресса или Президента страны к народу за советом, напрямую не связанным с каким-либо законом, что не предполагает обязательного голосования (ч. 2 ст. 40).

Институт отзыва, то есть право избирателей требовать проведения голосования о досрочном прекращении полномочий выборного должностного лица, встречается в современных конституциях довольно редко. В определенной степени это связано с тем, что во многих странах на конституционном уровне закрепляется свободный мандат, предполагающий независимость депутата парламента по отношению к своим избирателям66. Кроме того, как отмечается в литературе, данный институт создает определенные условия для злоупотреблений и оказания политического давления на выборных должностных лиц в связи с угрозой его использования67.

Впервые отзыв должностных лиц был предусмотрен на местном и региональном уровнях в Швейцарии и в США в конце XIX — начале XX веков. В настоящее время в ряде стран данный институт рассматривается как составной элемент формы правления (ст. 6 Конституции Венесуэлы) или право граждан на участие в государственных делах (ст. 31 Конституции Перу). В тех конституциях, где отзыв предусматривается, обычно речь идет о региональных или местных выборных должностных лицах (мэры и иные руководители местных органов власти — ч. 3 ст. 194 Конституции Перу). Значительно реже можно встретить положения, санкционирующие отзыв выборных должностных лиц общенационального уровня. Вместе с тем в Венесуэле могут быть отозваны любые выборные должностные лица и судьи (ст. 72 Конституции). При этом в течение срока, на который было избрано должностное лицо, может приниматься только одно ходатайство по отзыву его мандата. По прошествии половины срока полномочий такое ходатайство могут выдвинуть 20 % избирателей, зарегистрированных в соответствующем округе68.

Институт отзыва не является слишком эффективным. Так, в США отзыв выборных должностных лиц штатов предусмотрен в 18 штатах, местных выборных должностных лиц — в 36 штатах. При этом только дважды

полномочия губернаторов штатов были прекращены в порядке отзыва досрочно: в 1921 году в Северной Дакоте и в 1921 году в Калифорнии. Следует отметить, что избиратели последней с 1911 года выдвигали предложения об отзыве губернатора 32 раза, однако до голосования дело дошло только в 2003 году69.

На возможности участия граждан в принятии значимых политико-правовых решений определенное влияние оказывает отношение органов государственной власти к институтам непосредственной демократии, создание данными органами благоприятного окружения для их применения. Опыт латиноамериканских государств показывает, что избиратели часто используют референдум как возможность выражения своего недовольства деятельностью правительства, вне зависимости от того, какой вопрос выносится на голосование. В результате органы государственной власти этих стран применяют институт народного голосования только в том случае, если они уверены в благоприятном исходе или обязаны провести референдум в соответствии с конституцией70.

Нельзя не учитывать и тот факт, что институт референдума часто используется властями в условиях недемократических режимов для демонстрации народной поддержки органов государственной власти и политического манипулирования. Так, в 1978 году в бюллетень для голосования в Чили был внесен следующий текст: «Перед лицом международной агрессии в отношении правительства нашей родины я поддерживаю Президента Пиночета в его действиях по защите достоинства Чили и вновь подтверждаю легитимность правительства Республики, возглавляющего институциональный процесс в стране»71. В постсоветских государствах (Беларуси, Казахстане, Туркменистане, Таджикистане, Киргизии, Узбекистане) референдум неоднократно использовался для консолидации власти и продления полномочий действующих глав государств сверх установленного срока.

Несмотря на известные издержки практики применения институтов непосредственной демократии, нельзя не согласиться с тем, что политическая система функционирует иначе, если существует возможность обратиться к народу72 и гражданам гарантируется право

принимать решения по значимым политическим вопросам, независимо от желания органов государственной власти, по собственной инициативе или на основании конституционных предписаний, предусматривающих обязательное проведение народного голосова-

ния73.

Васильева Татьяна Андреевна — старший научный сотрудник Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.

tan-vas@mail.ru

1 См.: Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981. С. 79; Гунель М. Введение в публичное право. М., 1995. С. 107.

2 См.: Alder J. Constitutional and Administrative Law. 6th ed. Basingstoke, 2007. P. 39; Государственное право Германии: В 2 т. Т. 1. М., 1994. С. 35.

3 См.: Angulo Ruiz C.D. Costa Rica: Introduction of Direct Democracy Procedures: Centre for Research on Direct Democracy Working Paper No. 17/2008. P. 10-11 (http://www.c2d.ch/files/ C2D_WP17.pdf).

4 См.: Бартоле С. Членство в Европейском Союзе, пересмотр конституции и референдумы // Сравнительное конституционное обозрение. 2004. № 3 (48). С. 156-159.

5 При этом в современных условиях речь идет не только о коллегиальных представительных органах, но и о единоличных выборных органах государственной власти или должностных лицах. См. подробнее: Авакьян С. А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т. Т. 1. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2010. С. 495-496.

6 См.: Valle R.H. De la democracia representativa a la democracia participativa // Anuario ibero-mericano de justicia constitucional. 2002. No. 6. P. 199-219, 201.

7 См.: Moderne F. El resurgimiento de los procedimientos de democracia semidirecta en los regímenes presidencialistas de América Latina // Anuario iberoamericano de justicia constitucional. 2002. No. 6. P. 339-359, 341.

8 См.: Sartori G. Democrazia: Cosa e. Milano, 1993. P. 78.

9 См.: Friedrich C.J. Constitutional Government and Democracy: Theory and Practice in Europe and America. Boston, 1950. P. 808.

10 См.: Cruz Villalón P. El referéndum consultivo como modelo de racionalizción constitucional //

La curiosidad del jurista persa y otros estudios sobre la constitución. Madrid, 1999. P. 235.

11 См.: Optiz SandavalL. Paraguay: Problemas de participación democrática directa: Centre for Research on Direct Democracy Working Paper No. 22/2008. P. 1 (http://www.c2d.ch/files/C2D_ WP22.pdf).

12 См.: Конституционное право: Учебник / Отв. ред. А. Е. Козлов. М., 1996. С. 162.

13 См.: Государственное право Германии. Т. 1. С. 121.

14 См.: ст. 21 Всеобщей декларации прав человека, ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, Конвенция о политических правах женщин 1952 года, ст. 5 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 года.

15 См.: ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1952 года, ст. 23 Американской конвенции о правах человека 1969 года, ст. 13 Африканской хартии прав человека и народов 1981 года, ст. 24 Арабской хартии по правам человека 2004 года.

16 См.: Прецедентные дела Комитета по правам человека / Сост. Р. Хански, М. Шейнин. Турку,

2004. С. 410-423.

17 См.: Де Сальвиа М. Прецеденты Европейского Суда по правам человека: Руководящие принципы судебной практики, относящиеся к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод: Судебная практика с 1960 по 2002 г. СПб., 2004. С. 1014-1025.

18 См.: Андреева Г.Н., Старостина И. А. Избирательное право в России и в зарубежных странах: Учебное пособие. М., 2010. С. 78.

19 См.: Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. 6-е изд. М., 2010. Гл. 10; Автономов А. С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. М., 2005. Гл. VI.

20 См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Общая часть: Учебник для вузов / Отв. ред. Б. А. Страшун. 4-е изд. М.,

2005. Гл. VII; Андреева Г. Н. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. М., 2005. Гл. 8.

21 См.: Aragón M., Lopez J. Plebiscito // Diccionario Electoral. San José, 2000. T. II. P. 981.

22 См.: Государственное право Германии. Т. 1. С. 37-38.

23 См.: Гунель М. Указ. соч. С. 106.

24 Следует отметить, что в некоторых странах натурализованные граждане приобретают право

реализовывать права гражданина, в том числе право участвовать в выборах, по прошествии определенного срока после натурализации (два года — п. 2 ст. 152 Конституции Парагвая, один год — ст. 94 Конституции Коста-Рики).

25 См.: Современное буржуазное государственное право: Критические очерки: В 2 т. Т. 2: Основные институты / Отв. ред. В. А. Туманов. М., 1987. С. 182.

26 См.: Амеллер М. Парламенты: Сравнительное исследование структуры и деятельности представительных учреждений 55 стран мира. М., 1967. С. 53-54.

27 Решение по делу Реквени против Венгрии от 20 мая 1999 года (п. 46) // Европейский Суд по правам человека: процедура и практика по делам военнослужащих. М., 2001. С. 220.

28 См.: Гунель М. Указ. соч. С. 108-109.

29 Так, в США кандидатом в президенты страны может быть только гражданин по рождению, достигший 35 лет и имеющий постоянное место жительство в стране в течение 14 лет; баллотироваться в Сенат правомочно лицо, состоящее в гражданстве страны в течение 9 лет, достигшее 30 лет; для выдвижения в качестве кандидата в Палату представителей необходимо состоять в гражданстве в течение 7 лет, достичь 25 лет; кандидаты, баллотирующиеся в Конгресс, должны проживать в том штате, от которого избираются (разд. 1 ст. II, разд. 2, 3 ст. I).

30 В Бразилии не могут быть избраны в соответствующем избирательном округе супруги и родители по отцовской линии или браку до второй степени или по усыновлению Президента Республики, губернаторов штатов или Федерального округа, префекта или тех, кто их замещал по меньшей мере в течение шести месяцев, предшествующих выборам, за исключением случаев, когда они уже занимали выборную должность, на которую они хотели бы быть переизбраны (§ 7 ст. 14 Конституции).

31 См.: Амеллер М. Указ. соч. С. 94.

32 Не могут баллотироваться на пост Президента Австрии члены императорских домов или семей, которые когда-либо принадлежали к таковым (ч. 3 ст. 60 Конституции).

33 В Колумбии баллотироваться в качестве депутата не могут лица, состоящие в браке, кровном родстве до третьей степени, свойстве первой степени или проживающие совместно без заключения брака с должностными лицами, занимающими гражданские или политические должности, либо с лицами, зарегистрированными в

качестве кандидатов от одной политической партии, движения или группы избирателей для участия в выборах, которые должны проводиться в один и тот же день (п. 5, 6 ст. 179 Конституции Колумбии).

34 Служители культа или лица, имеющие духовное звание (п. 4 ст. 198 Конституции Гондураса).

35 Владельцы и совладельцы средств массовой информации (п. 8 ч. 1 ст. 235 Конституции Парагвая).

36 См.: Tendencias del constitucionalismo en iberoamérica. Mexico, 2009. P. 300.

37 См.: VelleR. Derecho electoral costarricense. San José, 1990. P. 96.

38 См. подробнее: Вилль Р. Практика конституционных судов Германии по избирательным делам // Сравнительное конституционное обозрение 2005. № 1(50). С. 78-79.

39 См.: Angulo Ruiz C. D. Op. cit. P. 6.

40 См.: Millard F. Elections, Parties and Representation in Post-Communist Europe. London, 2004. P. 2, 269, 8.

41 Юридическая энциклопедия / Отв. ред. Б. Н. То-порнин. М., 2001, С. 617.

42 Конституционное право: Словарь / Отв. ред. В. В. Маклаков. М., 2001. С. 283.

43 См.: Thomas Acuña E. Colombia: Entre la crisis de la rapresentatividad y la democracia directa: Centre for Research on Direct Democracy Working Paper No. 16/2008. P. 1 (http://www.c2d.ch/ files/C2D_WP16.pdf).

44 К данным странам относятся государства, принадлежащие к западной правовой традиции, с развитыми и устойчивыми демократическими институтами.

45 См.: Kaufmann B., BüchiR., Braun N. Guidebook to Direct Democracy in Switzerland and Beyond. 3rd ed. Geneva, 2008. P. 201.

46 См.: Verhulst J., Nijeboer A. Direct Democracy: Facts and Arguments about the Introduction of Initiative and Referendum. Brussels, 2007. P. 49.

47 См.: Democracies in Development: Politics and Reform in Latin America / Ed. by J. M. Payne et al. Washington, 2007. P. 222.

48 См.: Verhulst J., Nijeboer A. Op. cit. P. 52.

49 См.: Ауэр А. Референдумы в Швейцарии // Сравнительное конституционное обозрение. 2004. № 3 (48). С. 152-153.

50 См.: Verhulst J., Nijeboer A. Op. cit. P. 64.

51 См.: Direct Democracy: The International IDEA Handbook. Stockholm, 2008. P. 49.

52 См.: Kaufmann B., Büchi R., Braun N. Op. cit. P. 218.

53 См.: Democracies in Development: Politics and Reform in Latin America / Ed. by J. M. Payne et al. P. 231-232.

54 См.: Verhulst J., Nijeboer A. Op. cit. P. 69.

55 См.: Ibid. P. 53.

56 Цит. по: Lee E. C. Can the British Voter be Trusted? The Local Referendum and Tax Reform // Public Administration. Vol. 66. 1988. No. 2. P. 165180, 177.

57 См.: Олев А. Между «кто виноват?» и «что делать?» // Независимая газета. 2006. 8 сентябре

58 В некоторых странах (Бразилия, Швейцария) возможно внесение предложения о принятии закона.

59 5 тысяч граждан (п. 4 ст. 140 Конституции Никарагуа), 10 тысяч граждан, имеющих право голоса (п. «h» ст. 88 Конституции Кубы), 30 тысяч избирателей (ч. 1 ст. 67 Конституции Грузии), 100 тысяч граждан или одна шестая граждан трех земель (ч. 2 ст. 41 Конституции Австрии), 500 тысяч (ч. 3 ст. 87 Конституции Испании).

60 5 % граждан, внесенных в списки избирателей (ст. 155 Конституции Колумбии, ч. 1 ст. 123 Конституции Коста-Рики), 0,1 % национального избирательного корпуса (ч. 2 ст. 58 Конституции Андорры, п. 7 ст. 204 Конституции Венесуэлы).

61 См.: Direct Democracy: The International IDEA Handbook. P. 92.

62 Следует отметить, что в данной стране в порядке народной инициативы трижды вносились конституционные поправки — об увеличении бюджетного финансирования и предоставлении льгот работникам пенсионной системы (1989), сферы образования (1994), представителям судебной власти (1999), и все предложения, за исключением последнего, были одобрены. См.: Democracies in Development: Politics and Reform in Latin America / Ed. by J. M. Payne et al. P. 231-232.

63 Такая позиция была сформулирована группой депутатов в пояснительной записке к законопроекту о внесении изменений в положения Конституции Коста-Рики, посвященные народной законодательной инициативе. См.: Angulo Ruiz C. D. Op. cit. P. 15.

64 Ibid.

65 См.: Bovo R. Brasil: Mechanisms of Direct Democracy: Centre for Research on Direct Democracy Working Paper No. 14/2008. P. 6 (http://www. c2d.ch/files/C2D_WP14.pdf).

66 Как отмечается в абзаце 1 статьи 38 Основного закона ФРГ, депутаты Бундестага являются

представителями всего народа, не связаны наказами и указаниями и подчиняются лишь своей совести.

67 См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Общая часть / Отв. ред. Б. А. Страшун. С. 415; Андреева Г.Н. Указ. соч. С. 351.

68 В данной стране в августе 2004 года состоялось голосование об отзыве мандата Президента страны У. Чавеса. Инициативу его проведения поддержало на один миллион больше избирателей, чем требовалось, однако за отзыв Президента высказалось только 40,6 % избирателей.

Cm.: Direct Democracy: The International IDEA Handbook. P. 16.

69 Cm.: Ibid. P. 112.

70 Cm.: Democracies in Development: Politics and Reform in Latin America / Ed. by J. M. Payne et al. P. 236.

71 Cm.: Direct Democracy: The International IDEA Handbook. P. 49.

72 Cm.: Democrazie e referendum / C. R. Aguilera de Prat et al.; a cura di M. Caciagli, P. V. Uleri. Roma; Bari, 1994. P. 56.

73 Cm.: Tratado de derecho electoral comparado de América Latina. 2nd ed. México, 2007. P. 134.