CC BY
10Аграрное, земельное, экологическое право
«РЕДЕВЕЛОПМЕНТ» ТЕРРИТОРИЙ: ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ИЗЪЯТИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД
КАЛЕНКОВ Алексей Юрьевич,
аспирант кафедры экологического и природоресурсного права
ФГБОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)». E-mail: aKalenkov@list.ru
Краткая аннотация: В статье анализируются основные точки зрения и подходы к дефиниции и механизму правового регулирования института комплексного развития территорий - «редевелопмента» территорий в аспекте земельных правоотношений. Исследование вопроса проводится в рамках развития законодательства, дополняющего юридический механизм изъятия земельных участков для государственных (муниципальных) нужд в рамках «редевелопмента» территорий. Автор приходит к выводу о том, что на данный момент отсутствует: во-первых, единое унифицированное определение «редевелопмента» территорий в рамках земельных правоотношений; во-вторых, оптимальный юридический механизм изъятия земельных участков для государственных (муниципальных) нужд, используемый в данных целях, что имеет прямое практическое применение. С учетом этого формулируется предложение по внесению и закреплению в положениях действующего российского законодательства четкой дефиниции «редевелопмент» территорий применительно к земельным правоотношениям, а также дополнению положений действующего российского законодательства, регулирующих особенности изъятия земельных участков в целях комплексного развития территорий - «редевелопмента» территорий.
Abstract: the article analyses the basic viewpoints and approaches to the definition and the mechanism of legal regulation of the Institute of integrated territorial development-"redevelopment" of the territories in the aspect of land relations. Research is conducted within the framework of the development of the legislation supplementing the legal mechanism of seizure of land plots for the State (municipal) needs under the "redevelopment" of the territories. The author concludes that currently does not exist: first, a single uniform definition of "redevelopment" of the territories within the framework of land relations; Secondly, the optimal legal mechanism of seizure of land plots for the State (municipal) needs to be used for these purposes, that is of direct practical application. With this in mind, it's formulated a proposal to amend the provisions and applicable Russian legislation a clear definition of "redevelopment" of the territories in relation to land-related issues, as well as supplement the provisions in force Russian legislation governing the particular exemptions of land for integrated development of the territories-"redevelopment" of the territories.
Ключевые слова: комплексное развитие территорий, государственные и муниципальные нужды, земельные правоотношения, изъятие земельного участка, публичный интерес, государственные (муниципальные) потребности.
Keywords: public use, land legal relations, seizure of land, public interest, public needs.
В ходе своей открытой пресс-конференции 28 ноября 2017 года, экс-министр финансов, глава Центра стратегических разработок (ЦСР) Алексей Кудрин заявил, что развитие российских городов и агломераций станет одним из главных направлений государственной политики следующего десятилетия... «Должен вам сказать, что ключом, хитом следующего десятилетия будет развитие в России крупных городов и агломераций. Уже практически заложено, что темп роста этих образований будет выше среднего по стране».
В этой связи, необходимо учитывать, что земельные участки являются основой, платформой
I <https://www.ria.ru/economy/20171128> (последнее посещение
II декабря 2017 г.).
на которой располагаются объекты недвижимого имущества и всей необходимой для их обеспечения сопутствующей инфраструктуры, что, в свою очередь, необходимо для обеспечения деятельности и проживания человека.
Также, обращает на себя внимание, то обстоятельство, что с каждым годом, на территории нашей страны, увеличивается процент аварийных, технически опасных объектов капитального строительства, ветхого и не отвечающего критериям благоприятных условий для проживания граждан жилого фонда, при ограниченных условиях формирования и создания общественного пространства, направленного на обновление среды жизнедеятельности.
Принимая во внимание, что правовое регулирование, вышеуказанных отношений, складывается из положений Земельного, Гражданского, Градостроительного и Жилищного кодекса, для российского законодателя, разработка, создание и закрепление в положениях законодательства РФ, надлежащих норм, касающихся правовой процедуры, обеспечивающей рациональное и эффективное использование земельных участков в случае их изъятия для государственных (муниципальных) нужд, является одним из приоритетных направлений государственной (муниципальной) земельной, градостроительной и жилищной политики РФ, что в свою очередь, не представляется возможным без грамотной и взвешенной политики государственного регулирования данных отношений .
Следует, также подчеркнуть, что проблемные вопросы и особенности изъятия земельных участков для государственных (муниципальных) нужд в контексте устойчивого развития территорий неоднократно поднимались в науке земельного права2.
1 Елисеев В.С. Государственное регулирование аграрных отношений: правовое обеспечение и защита имущественного интереса субъектов сельского хозяйства: Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук / Московская государственная юридическая академия им. О.Е. Кутафина. Москва, 2011. С. 11-12.
2 Максимов Е.Л., Зиновьева О.А., Кривоносова О.Ю., Ведышева
Н.О., Выпханова Г.В., Гусев Р.К., Дубовик О.Л., Елисеев В.С.,
В свою очередь, по мнению, Д.Г Лебедева, размещение и обустройство поселений, рациональное использование их территорий издревле находилось в числе приоритетных направлений деятельности публичной власти, и всегда действовали специальные законы, посвященные внутреннему устройству и планированию землепользования, также автор, в своем исследовании, приходит к выводу, что есть основания полагать, что планирование использования земельных ресурсов берет свое начало в планировании и развитии использования городских земель3.
Таким образом, учитывая, то обстоятельство, что при изъятии земельных участков для государственных (муниципальных) нужд в целях комплексного развития территорий зачастую происходит полностью изменение функционального назначения земельного участка, изъятие земельных участков для государственных (муниципальных) нужд становится достаточно эффективным и действенным правовым механизмом в целях комплексного и устойчивого развития территорий.
В этой связи обращает на себя внимание ст.
Быковский В.К., Агафонов В.Б., Мищенко В.Л., Палладина М.И., Пашова М.С., Петрова Т.В., Романова О.А., Устюкова В.В., Шпа-ковский Ю.Г. Земельное право. Учебник для студентов // Моск-ва.2014. С.268.
3 Лебедев Д.Г. Правовое регулирование территориального планирования использования земель городов в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Москва. 2007. С.14.
56.12 Земельного кодекса РФ «Особенности изъятия земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества в целях комплексного развития территории по инициативе органа местного самоуправления».
Положения вышеуказанной статьи введены в действия Федеральным законом от 3 июля 2016 года №373-Ф3 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории и обеспечения комплексного и устойчивого развития территорий и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» положения указанной статьи вступили в силу с 1 января 2017 года.
Согласно п.1 ст.56.12 ЗК РФ, изъятие земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества для муниципальных нужд в целях комплексного развития территории, расположенных в границах территории, в отношении которой в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации принято решение о ее комплексном развитии по инициативе органа местного самоуправления, осуществляется в порядке, установленном настоящей главой, с учетом особенностей, предусмотренных настоящей статьей.
В свою очередь, первое, на что приходится обратить внимание, это отсутствие в положениях Земельного, Гоажданского, Градостроительного кодекса РФ надлежащего четкого определения, дефиниции вышеуказанного нового института комплексного развития территорий - «редевелоп-мента» территорий.
В этой связи, хотелось отметить, что невозможно обеспечить единообразный подход на практике, как в теоретическом толковании, так и практическом его применении без надлежащего четкого определения данного нового института комплексного развития территорий - «редевелопмент» территорий.
Термин «редевелопмент» содержит в себе корень - «development», что согласно терминологии словаря финансовых и юридических терминов, переводится как вид предпринимательской деятельности, связанный с созданием, реконструкцией или изменением существующего объекта недвижимого имущества или земельного участка с целью получе-
ния прибыли от увеличения их стоимости1.
В России после развала Советского Союза и обрушения старых экономических моделей, начала эпидемии «приватизации» на стыке новых экономических преобразовании бывшие, некогда успешные и прибыльные предприятия, заводы и фабрики были либо намеренно обанкрочены и закрыты, в угоду экономических интересов новых собственников, либо попросту не смогли конкурировать с более дешевой в ущерб качеству, зарубежной продукцией, стали убыточными и неэффективными.
Вышеуказанные нерентабельные предприятия стали настоящей головной болью для органов государственной власти и местного самоуправления, были необходимы новые решения и ресурсы для их обновления и модернизации, бездействие и промедление могло также обернуться настоящей экологической катастрофой не только для региона, в котором располагалось такое «депрессивное» предприятие, но и для страны в целом.
Таким образом, в нашем стремительно меняющемся мире, на территории России начали происходить процессы оживления пришедших в упадок отдельных предприятий, объектов недвижимого имущества или нерационально используемых земельных участков и территорий.
Так, Е.Л. Ковалева, анализируя изменения в российском законодательстве в части регулирования вопросов планировки территории, отмечает большое значение такого этапа градостроительной деятельности, как планировка территории. Особо подчеркивает, что согласно положениям земельного законодательства, а именно п. 1 ст. 56.3 ЗК РФ, документация по планировке территории по общему правилу является документом, необходимым для изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд.
Далее, обращает наше внимание, что, следуя за территориальным планированием и градостроительным зонированием, планировка территории осуществляется в целях детальной проработки градостроительных решений применительно к конкретным территориям (элементам планировочной структуры). Также отмечает, что в документации по планировке территории определяются зоны планируемого размещения объектов, плотность и параметры застройки, устанавливаются красные линии, опреде-
1 <https://www.economic-definition.com/...eto.html> (последнее посещение 10 декабря 2017 г.).
ляются территории общего пользования1.
Таким образом, как мы видим, с точки зрения земельных и градостроительных правоотношений очень важно выработать и закрепить в российском законодательстве четкое и унифицированное определение «редевелопмента» территорий.
На основании вышесказанного, принимая во внимание тот факт, что в действующем российском законодательстве отсутствует четкое, единое унифицированное понятие «редевелопмент территорий» порождая тем самым ряд проблем в практическом применении, предлагается следующее определение термина «редевелопмент территорий» с его последующим закреплением в положениях Земельного кодекса РФ:
«Редевелопмент территорий - комплексный подбор инженерно-строительных решений по модернизации (обновлению) объектов недвижимого имущества и сопутствующей инфраструктуры многофункционального назначения, неразрывно связанных или расположенных на земельном(-ых) участке(-ах) и не отвечающих современным на данный период времени архитектурным, техническим и технологическим требованиям (стандартам) предъявляемым к благоприятному и безопасному обеспечению жизнедеятельности граждан и экологической безопасности на территории РФ».
В этой связи, хотелось бы особо подчеркнуть, что введение и закрепление унифицированного определения «редевелопмент территорий» в положениях Земельного кодекса РФ, необходимо с учетом широкого круга вопросов, имеющих зачастую многофункциональное назначение и правовое регулирование и обусловлено тем, что «редевелопмент территорий» непосредственным образом затрагивает законные права и интересы правообладателей земельных участков в границах модернизации депрессивных территорий, и коренным образом меняет правовое регулирование изъятия соответствующих земельных участков.
Также, обращает внимание тот факт, что комплексное развитие территорий состоит из конгломерата публичных и частных прав на смежные земельные участки.
1 Ковалева Е.Л. Изменения в законодательстве о градостроительной деятельности в части регулирования вопросов планировки территории//Имущественные отношения в РФ.2017.№1. С.26.
И как вполне справедливо отмечает ряд исследователей, для защиты собственников от произвола государства совершенно недостаточно общих конституционных положений, а необходимы специальные юридические гарантии, процедуры, правовые механизмы, обеспечивающие охрану прав собственников, которые изменят принципиальное отношение к ним государственных органов, дабы оно было для них не внешним источником опасности, а гарантом интересов2.
В этой связи, к особенностям изъятия земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества, предусмотренных ст.56.12 Земельного кодекса РФ «Особенности изъятия земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества в целях комплексного развития территории по инициативе органа местного самоуправления», по сравнению с общим порядком можно отнести следующие положения: 1) основанием для принятия решения об изъятии земельного являются утвержденные проект планировки и проект межевания территории, особенности подготовки которых регламентированы ст. 46.10 Градостроительного кодекса РФ. Из анализа положений подпункта 1 п.5.1 Градостроительного кодекса РФ обращает внимание, что вышеуказанные проект планировки и проект межевания не подлежат обсуждению на публичных слушаниях.
Наличие вышеуказанной нормы, возвращает нас к вопросу оценки и соотношения частных и публичных интересов и выработке четких механизмов, исключающих злоупотребления правом со стороны кого-либо и необходимости сбалансированного учета интересов, как общества, так и индивида, который исключит возможность деформации внутри системы.
В данной ситуации, как граждане, так и юридические лица являются уязвимым звеном в этой категории земельных правоотношений и лишаются своего голоса «специальной» меры защиты своих прав и интересов, что не допустимо, в современных правовых реалиях для поддержания баланса частных и публичных интересов.
В этой связи, также особо следует отметить, что исходя из анализа положений ст.56.12 Земельного кодекса РФ, срок по истечении которого при отсутствии подписанного правообладателем проекта со-
2 Архипов С. И. Проблема права собственности // Правоведе-ние.2007. №1(270).С.61 -62.
глашения орган местного самоуправления вправе обратиться в суд с иском о принудительном изъятии земельного участка и (или) расположенных на нем объектов недвижимости, сокращен с 90 дней со дня получения правообладателем проекта соглашения до 1 месяца со дня, когда лицу, у которого изымаются земельный участок и (или) расположенные на нем объекты недвижимости, предоставлена возможность ознакомиться с проектом такого соглашения.
Возникает сразу несколько очевидных вопросов, во-первых, чем обосновано сокращение вышеуказанных сроков, и, во-вторых, чем регламентирована и регулируется терминология законодателя «возможность ознакомления с проектом соглашения».
Так, в соответствии со ст.282 Гражданского кодекса РФ «Изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд по решению суда» предусмотрено, если правообладатель изымаемого земельного участка не заключил соглашение об изъятии, в том числе по причине несогласия с решением об изъятии у него земельного участка, допускается принудительное изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд, при этом указанный иск не может быть подан ранее чем до истечения девяноста дней со дня получения правообладателем такого земельного участка проекта соглашения об изъятии.
В этой связи, также обращает на себя внимание, тот факт, что в положениях Градостроительного кодекса РФ предусмотрено, что договор о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления заключается по результатам аукциона и в соответствии с п.2 ст.46.11 Градостроительного кодекса РФ, решение о проведении аукциона может быть принято не ранее чем через шесть месяцев со дня принятия решения о комплексном развитии территории.
Наличие вышеуказанных положений в российском законодательстве свидетельствуют о необходимости надлежащей правовой оценке и внесение соответствующих изменений со стороны отечественного законодателя в положения действующего земельного, гражданского, градостроительного законодательства и дополнений в главу VIII Земельного кодекса РФ.
Судебная практика в рамках ст.56.12 Земельного кодекса РФ, «редевелопмента» территорий, только начинает формироваться, и на данный момент, на себя обращают внимание, вопросы об-
ращения граждан, касающиеся выплат и индексации денежных сумм (компенсации) за изымаемые земельные участки и расположенные на них объекты
недвижимого имущества для муниципальных нужд в
1
целях комплексного развития территории .
Так, в соответствии с п.13 ст.56.12 ЗК РФ, решение суда об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества, изымаемых для муниципальных нужд в целях комплексного развития территории, может быть оспорено в части размера компенсации за изъятые земельные участки и (или) расположенные на них объекты недвижимого имущества.
В этой связи, следует отметить, что в соответствии с положениями Гражданского кодекса РФ и Земельного кодекса РФ, предусматривается терминология «возмещение за изымаемое имущество», а не «компенсация», что приводит к возникновению коллизии норм отечественного законодательства.
В очередной раз, обращает на себя внимание, то обстоятельство, что в настоящее время, со стороны российского законодателя, так и не получила должной правовой оценке и осталась не разрешенной одна из острых, дискуссионных проблем, как необходимость установления и использования четкой, унифицированной терминологии и критериев «возмещения убытков» при изъятии земель-ных участков для государственных (муниципальных) нужд.
В продолжение, исходя из анализа положений ст. 56.12 ЗК РФ, не усматривается иная, «альтернативная» денежной форме, «компенсация» за изымаемые земельные участки в целях комплексного развития территорий, что зачастую не отвечает запросам, интересам и потребностям нашего гражданского общества, нарушает и ущемляет их законные права.
Таким образом, российскому законодателю, необходимо дать должную правовую оценку вышеуказанным положения действующего законодательства и внести изменения в положения ст.56.12 ЗК РФ и главы VII.1 Земельного кодекса РФ, уточнив критерии использования и определения терминологии «компенсация» при изъятии земельных участков, а также предусмотреть «альтернативную» форму «компенсации» для правообладателей таких изымаемых земельных участков, что будет
1 Постановление Президиума Московского областного суда от 16.08.2017 по делу №44Г-234/2017//СПС «КонсультантПлюс».
только способствовать укреплению баланса между публичными и частными интересами в земельных правоотношениях.
В этой связи, хотелось бы подчеркнуть, социальную значимость нового института «редевелоп-мента» территорий, который является новой «вехой» значимым моментом в правовом пространстве, регулирующем земельные правоотношения, порядок изъятия и перераспределения земельных участков в целях развития территорий, что потребует от российского законодателя создания последовательного, научно и теоретически обоснованного, унифицированного и лишенного противоречий комплекса норм
земельного, гражданского и градостроительного права с учетом исторического, зарубежного и конечно современного опыта.
На основании вышеизложенного, предлагается внести надлежащие изменения в положения действующего российского законодательства, главы VIII Земельного кодекса РФ, закрепить единое унифицированное определение «редевелопмента» территорий, а также уточнить особенности изъятия земельных участков для государственных (муниципальных) нужд в целях комплексного и устойчивого развития территорий.
Библиография:
1. 2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
<https://www.ria.ru/economy/20171128> (последнее посещение 11 декабря 2017 г.).
Елисеев В.С. Государственное регулирование аграрных отношений: правовое обеспечение и защита имущественного интереса субъектов сельского хозяйства: Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук / Московская государственная юридическая академия им. О.Е. Кутафина. Москва, 2011. С. 11-12. Максимов Е.Л., Зиновьева О.А., Кривоносова О.Ю., Ведышева Н.О., Выпханова Г.В., Гусев Р.К., Дубовик О.Л., Елисеев В.С., Быковский В.К., Агафонов В.Б., Мищенко В.Л., Палладина М.И., Пашова М.С., Петрова Т.В., Романова О.А., Устюкова В.В., Шпаковский Ю.Г. Земельное право. Учебник для студентов // Москва.2014. С.268. Лебедев Д.Г. Правовое регулирование территориального планирования использования земель городов в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Москва. 2007. С.14.
<https://www.economic-definition.com/...eto.html> (последнее посещение 10 декабря 2017 г.).
Ковалева Е.Л. Изменения в законодательстве о градостроительной деятельности в части регулирования вопросов
планировки территории//Имущественные отношения в РФ.2017.№1. С.26.
Архипов С. И. Проблема права собственности//Правоведение.2007.№1(270).С.61-62.
Постановление Президиума Московского областного суда от 16.08.2017 по делу №44Г-234/2017//СПС «Консультант-Плюс».
