CC BY
8Земельное право
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ПОДГОТОВКИ ЗАКЛЮЧЕНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ СОГЛАШЕНИЯ ОБ ИЗЪЯТИИ НЕДВИЖИМОСТИ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД
КАЛЕНКОВ Алексей Юрьевич,
аспирант кафедры экологического и природоресурсного права
ФГБОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)». E-mail: aKalenkov@list.ru
Краткая аннотация: В статье анализируются основные точки зрения и часто возникающие отдельные вопросы в процессе подготовки, заключения и реализации соглашения об изъятии недвижимости для государственных или муниципальных нужд. Исследование вопроса проводится в рамках развития законодательства, дополняющего порядок подготовки, заключения и реализации такого соглашения. Автор приходит к выводу о том, что на данный момент отсутствует единая практика применения отдельных положений действующего законодательства при подготовке, заключении и реализации соглашения об изъятии недвижимости для государственных или муниципальных нужд в рамках земельных правоотношений, что имеет прямое практическое применение. С учетом этого формулируется предложение по дополнению положений, регулирующих подготовку, заключение и реализацию соглашения об изъятии недвижимости для государственных или муниципальных нужд.
Abstract: the article analyses the main viewpoints and frequently asked individual questions in the preparation, conclusion and implementation of agreements on the seizure of property for State or municipal needs. Research is conducted within the framework of the development of the legislation supplementing the procedure for the preparation, conclusion and implementation of such an agreement. The author concludes that at the moment there is no uniform practice application of the provisions of the existing legislation in the preparation, negotiation and implementation of agreements on the seizure of property for State or municipal needs within the framework of the land legal relationship that is of direct practical application. With this in mind, the proposal for Supplement formulated provisions governing the preparation, conclusion and implementation of agreements on the seizure of property for State or municipal needs.
Ключевые слова: государственные и муниципальные нужды, земельные правоотношения.
Keywords: public use, land legal relations.
Принимая во внимание тенденции увеличивающегося влияния инновационных, финансовых, геополитических факторов и инструментов государственного развития, динамики изменений отечественного законодательства, возрастает необходимость совершенствования земельных правоотношений, в том числе в части, касающейся правового регулирования подготовки и реализации соглашения об изъятии недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд на территории Российской Федерации1.
В этой связи обращает на себя внимание Глава VI1.1 Земельного кодекса РФ, где российский законодатель, старается последовательно и четко определить порядок изъятия земельных участков
1 Жаворонкова Н.Г., Краснова И.О., Агафонов В.Б., Быковский В., Ведышева Н.О., Выпханова Г.В., Гусев Р.К., Дубовик О.Л., Елисеев В.С., Зиновьева О.А., Кривоносова О.Ю., Максимов Е.Л., Мищенко В.Л., Палладина М.И., Пашова М.С., Петрова Т.В., Романова О.А., Устюкова В.В., Шпаковский Ю.Г. Земельное право: Учебник для бакалавров / Москва, 2016. Сер. 58 Бакалавр. Академический курс (1-е изд.) С. 209-216.
для государственных и муниципальных нужд, принимая во внимание, исключительность таких случаев и гарантируя правообладателям изымаемых земельных участков полную и соразмерную компенсацию.
Как справедливо отмечает С.А. Боголюбов, введение данной главы было обусловлено недостаточностью правового регулирования процедуры изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, что порождало большое количество проблем и споров в правоприменительной практике2.
Так, О.А. Золотова, указывала на тот факт, что в отечественном законодательстве присутствовала тенденция к расширению перечня земельных участков, изымаемых в «особом упрощенном порядке», что со временем может привести к тому, что «особый способ» изъятия земель для государственных нужд останется единственно возможным3.
2 См.: Комментарий к Земельному кодексу РФ//под ред. С.А. Боголюбова. М.:Проспект. 2017.
3 Золотова О.А. Особый порядок изъятия земель для государственных нужд // Журнал российского права. 2012. №12. С. 118
В этой связи, необходимо обратить внимание, что изъятие земельных участков, находящихся в частной собственности, представляет собой вмешательство публичного интереса в частный интерес, а значит должно быть строго регламентировано, и может применяться лишь в случаях крайней нужды, а не случайно возникшей публичной потребностью.
Порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд предусмотрен главой VI1.1 Земельного кодекса РФ.
Положениями вышеуказанной главы Земельного кодекса РФ, определены органы государственной власти и местного самоуправления, уполномоченные принимать решения об изъятии земельных участков, требования к содержанию и обоснованию ходатайства об изъятии земельных участков, порядок рассмотрения такого ходатайства, возможность осуществления изъятия земельных участков по инициативе частных организаций, действующих в общественных интересах, например, субъекты естественных монополий, также установлен порядок выявления лиц, земельные участки и (или) расположенные на них объекты недвижимого имущества которых подлежат изъятию, предусмотрен порядок извещения правообладателей земельных участков о предстоящем изъятии земельных участков.
Так, в соответствии со ст.56.2 ЗК РФ, изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется на основании решений уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъекта РФ либо органов местного самоуправления - в зависимости от того, для нужд какого уровня осуществляется изъятие.
Вышеуказанные решения принимаются как по собственной инициативе уполномоченных органов, так и на основании ходатайства об изъятии земельных участков, поданного субъектами естественных монополий, в случае изъятия земельных участков для размещения объектов федерального значения или объектов регионального значения, указанных в ст. 49 ЗК РФ, и обеспечивающих деятельность этих субъектов. Постановлением Правительства РФ от 06.05.2015 №442 утвержден Перечень организаций, имеющих право на обращение с ходатайствами об изъятии земельных участков для федеральных нужд.
В этой связи, обращает на себя внимание ст. 576 Свода Законов Российской Импе-
рии1, согласно которой было установлено, что все случаи, при которых представляется необходимым отчуждение или временное занятие недвижимого имущества для какой-либо государственной или общественной пользы, определялись Именными Высочайшими указами. Проекты сих указов представляются на Высочайшее воззрение подлежащими Министрами и Главноуправляющими частями через Государственный Совет.
Как следует из складывающейся на данный период времени, практики применения положений ст.56.2 ЗК РФ перечень (список) уполномоченных органов исполнительной власти, постоянно расширяется2 (Главное управление специальных программ Президента РФ, Федеральная служба охраны РФ, Федеральная служба безопасности РФ) возникает логичный вопрос кто следующий ....
Такой подход к правовому регулированию порядка изъятия земельных участков нельзя считать достаточно целесообразным и способствующим укреплению баланса между публичными и частными интересами в земельных правоотношениях.
Таким образом, следует исключить такую возможность расширительного применения и четко установить и закрепить в законодательстве РФ, принимающий решение единоличный орган исполнительной власти, в компетенции которого будет принятие данных решений об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, на основании ходатайства заинтересованной организации.
В этой связи, представляется перспективным, создание единого научно-консультативного совета, включающего в свои ряды экспертов различных ведомств, который будет согласовывать принятие решений по вопросам изъятие земельных участков (объектов недвижимого имущества) для государственных или муниципальных нужд.
С точки зрения обоснованности внесения, вышеуказанных изменений, в действующий порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, может говорить, что
1 Свод Законов Российской Империи.Изд.1900.Том 10.Глава 6.
2 См. Указ Президента РФ от 07.09.2004 № 1146 (ред. от 10.11.2016) «Вопросы Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации", Указ Президента РФ от 07.08.2004 №1013 (ред. от 27.06.2017) «Вопросы Федеральной службы охраны Российской Федерации»// СПС КонсультантПлюс
данная инициатива, позволит во-первых, унифицировать и систематизировать порядок принимаемых решений по изъятию земельных участков, во-вторых, увеличит подход и степень оценки действительной необходимости именно нужды и исключительности при изъятии того или иного земель-ного участка у правообладателя, в-третьих, увеличит ответственность за принимаемые решения по изъятию земельных участков, со стороны уполномоченного органа исполнительной власти.
Вместе с тем, в развитие, вышеуказанной инициативы, обращает на себя внимание одна из проблем, так и оставшаяся не решенной, и не получившая должную оценки на законодательном уровне, это отсутствие правовой процедуры, порядка правового регулирования, ненадлежащего исполнения, а точнее неисполнения со стороны уполномоченного законом органа первоначальной заявленной цели изъятия земельного участка, изымаемого для государственных или муниципальных нужд.
На сегодняшней день, вышеуказанная ситуация, может быть продиктована как высокой экономической конъюнктурой, так и потерей инвестиционной привлекательности того или иного проекта, а изъятый земельный участок может впоследствии использоваться для других целей.
Так, по мнению Воронцовой А.А., Заславской Н.М., может иметь место случай, когда на изъятом земельном участке в результате ничего не строится, а также когда земельный участок, изъятый для одной цели, впоследствии предоставляется для использования с другой целью. Применительно к обе-им_указанным ситуациям действующее законодательство не предусматривает никаких правовых последствий .
В свою очередь, согласно ст.590 Свода Законов Российской Империи2 устанавливалось, если отчужденная часть недвижимого имущества для государственной или общественной пользы, в случае признания подлежащей продаже вследствие того, что предприятие не состоялось, то владелец имения, из состава которого отошла та часть, предоставляется преимущественное право выкупа такого имущества.
В соответствии с положениями действующе-
1 Воронцова А.А., Заславская Н.М. Интерактивные методы в преподавании земельного права: Левиафан, или Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд// Экологическое право. 2015. №5.С.34-39.
2 Свод Законов Российской Империи.Изд.1900.Том.10. Глава 6.
го российского законодательства, предусмотрен только трехлетний срок действия решения об изъятии земельного участка (п. 13 ст. 56.6 ЗК РФ), а также трехлетний срок действия проекта планировки территории (в случае если не принято решение об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд) в части определения границ зон планируемого размещения объектов (п. 12.6 ст. 45 Градостроительного кодекса РФ).
При этом также отсутствует правовой механизм, предусматривающий отмену решения об изъятии земельного участка и при заинтересованности его возврату бывшему правообладателю такого земельного участка.
Таким образом, предлагается дополнить главу VII.1 Земельного кодекса РФ, положениями, определяющими порядок, правовую процедуру в случае отмены оснований изъятия земельного участка для государственных нужд, предусмотреть преимущественное право выкупа (возврата) изъятого и надлежаще неиспользуемого земельного участка, бывшему правообладателю, что будет только способствовать укреплению баланса между публичными и частными интересами в земельных правоотношениях.
Соглашение об изъятии недвижимости заключается с каждым правообладателем земельного участка и (или) расположенного на нем объекта недвижимого имущества.
В соответствии с п.1 ст.56.10 ЗК РФ, соглашение об изъятии недвижимости заключается в письменной форме между правообладателем изымаемой недвижимости и уполномоченным органом, принявшим решение об изъятии, а в случае, если изъятие земельных участков осуществляется на основании ходатайства об изъятии, также организацией, подавшей такое ходатайство.
Согласно п.2 ст.56.10 ЗК РФ, проект соглашения об изъятии недвижимости, подписанный уполномоченным органом, принявшим решение об изъятии, а также организацией, подавшей ходатайство об изъятии, вместе с необходимыми документами (кадастровые паспорта земельных участков, подлежащих изъятию, отчет об оценке рыночной стоимости изымаемых земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества) направляется для подписания правообладателю изымаемой недвижимости.
Правообладатель изымаемой недвижимости
подписывает соглашение об изъятии недвижимости и направляет его в уполномоченный орган, принявший решение об изъятии, либо в случае, если решение об изъятии принято на основании ходатайства об изъятии, в организацию, подавшую такое ходатайство.
Правообладатель может направить указанным лицам уведомление об отказе в подписании соглашения об изъятии недвижимости или предложения об изменении условий данного соглашения, в том числе предложения об изменении размера возмещения. К предложениям об изменении размера возмещения должны быть приложены обосновывающие это изменение документы.
В этой связи, заслуживают пристального внимания и оценки со стороны законодателя, положения, предусмотренные ст.56.9 ЗК РФ.
Так, согласно п. п. 2, 3 ст. 56.9 ЗК РФ, в случае согласия лиц, у которых изымаются земельные участки и (или) расположенные на них объекты недвижимого имущества, в соглашении об изъятии недвижимости может быть предусмотрено предоставление им земельных участков и (или) иных объектов недвижимого имущества взамен изымаемых земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества.
Однако, что касается порядка выплаты возмещения, ГК РФ и ЗК РФ напрямую не устанавливают форму возмещения. Исходя из содержания ст. 281 ГК РФ, ст. ст. 56.8, 56.11 ЗК РФ возмещение может осуществляться в денежной и (или) натуральной форме.
При этом, согласно п.2 ст.56.11 ЗК РФ, следует отметить, что возмещение в денежной форме носит предварительный характер, поскольку только при данном условии наступают правовые последствия в виде прекращения, возникновения, перехода прав на изымаемую недвижимость.
При возмещении в натуральной форме закон аналогичного требования не содержит. Предоставление правообладателю изымаемой недвижимости иного земельного участка и (или) иного недвижимого имущества допускается только с согласия такого лица и с зачетом стоимости такого земельного участка и (или) иного недвижимого имущества или прав на них в размер возмещения за изымаемый земельный участок (п. 3 ст. 281 ГК РФ).
В случае если соглашением предусмотрено предоставление взамен изымаемого земельного
участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, то такое предоставление осуществляется в соответствии с положениями земельного законодательства РФ и на соответствующем виде прав в зависимости от ранее существовавших прав на земельный участок.
В этой связи нельзя не отметить, отсутствие четкой и выработанной правовой позиции у судебных органов, при принятии и вынесении решений, в случаях изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, требующих предоставления равноценных земельных участков, взамен изымаемых у правообладателей1.
Так, Постановлением Одиннадцатого Арбитражного Апелляционного суда от 18 июля 2017 г. по делу №А55-31458/2016, в обоснование доводов апелляционной жалобы, согласно которой по мнению ответчика, изъятие земельного участка путем его выкупа, а не путем предоставления взамен изъятого равноценного земельного участка нарушает его законные права и интересы, Решение Арбитражного суда Самарской области от 14.04.2017 года, принятое по вышеуказанному делу №А55-31458/2016, было оставлено без изменения, а апелляционная жалоба - без удовлетворения2.
Как следует из принятых судебных решений, вышеуказанные доводы ответчика, что изъятие земельного участка путем его выкупа, а не путем предоставления взамен изъятого равноценного земельного участка нарушает законные права и интересы ответчика, не стали основанием для отмены решений суда.
При вынесении своих решений, судебные инстанции указали на следующие обстоятельства дела, так согласно п. 3 ст. 56.9 Земельного кодекса РФ в соглашении об изъятии недвижимости может быть предусмотрено предоставление земельных участков и (или) иных объектов недвижимого имущества взамен изымаемых земельных участков.
Далее, подчеркнув, что данная норма является диспозитивной и не содержит обязанность, следовательно, предоставление ответчику взамен изъятого у него равноценного земельного участка является правом, а не обязанностью истца - уполномочен-
1 См. Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 26.10.2016 N Ф06-13828/2016 по делу N А65-4783/2016 // СПС «КонсультантПлюс».
2 См. Постановление Одиннадцатого Арбитражного Апелляционного суда от 18 июля 2017 г. по делу N А55-31458/2016 // СПС «КонсультантПлюс».
ного органа, в данном случае Министерства транспорта и автомобильных дорог Самарской области.
Также, в этой связи, обращает на себя внимание Постановление Двенадцатого Арбитражного Апелляционного суда от 11 сентября 2017 г. по делу №А12-70661/2016, в котором по исковому заявлению Департамента муниципального имущества администрации города Волгограда, у ООО Фирма «Ник» был изъят для муниципальных нужд муниципального образования городской округ - город-герой Волгоград земельный участок с кадастровым номером 34:34:040021:7, площадью 298,3 кв. м, и здание автомойки с одно- и двухэтажными пристройками площадью 234,7 кв. м, по адресу: г.Волгоград, ул. им. Михаила Балонина, 11в, с предоставлением возмещения в размере 6104826 рублей1.
В свою очередь, ответчик - ООО Фирма «Ник» обратился к Департаменту муниципального имущества администрации города Волгограда с требованиями предоставить обществу на праве собственности равноценный земельный участок с объектом недвижимости на нем в Центральном районе г.Волгограда.
Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 20 июня 2017 года иск Департамента муниципального имущества администрации Волгограда по вышеуказанному делу удовлетворен, а ответчику - ООО Фирма «Ник» в его требованиях судом было отказано.
Ответчик - ООО Фирма «Ник», не согласившись с принятым решением суда первой инстанции, обратился в Двенадцатый Арбитражный Апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просил решение суда первой инстанции отменить.
Однако, по мнению суда апелляционной инстанции, в удовлетворении требований ответчику -ООО Фирма «Ник» судом первой инстанции отказано было обоснованно.
Изучив доводы апелляционной жалобы, исследовав письменные материалы дела, проверив правильность применения арбитражным судом норм материального права и соблюдение норм процессуального права, заслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции пришел к следующему.
В соответствии с п.3 ст.281 Гражданского кодекса РФ, при наличии согласия лица, у которого
1 См. Постановление Двенадцатого Арбитражного Апелляционного суда от 11 сентября 2017 г. по делу N А12-70661/2016 // СПС «КонсультантПлюс».
изымается земельный участок, в соглашении об изъятии может быть предусмотрено предоставление этому лицу иного земельного участка и (или) иного недвижимого имущества на условиях и в порядке, которые определены законодательством, с зачетом стоимости такого земельного участка и (или) иного недвижимого имущества или прав на них в размер возмещения за изымаемый земельный участок.
Как указали в своих решениях, судебные инстанции, по смыслу указанной нормы, а также положений ст.282 Гражданского кодекса РФ, касающихся порядка принудительного изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд по решению суда, законодатель предусмотрел право, а не обязанность сторон соглашения об изъятии предусмотреть предоставление равноценного иного недвижимого имущества. При этом указанное право может быть реализовано только добровольно и на стадии заключения соглашения об изъятии.
Далее, подчеркнув, что поскольку между сторонами в добровольном порядке не было заключено соответствующее соглашение, суд счел возможным рассмотреть данный спор по существу.
Таким образом, судебные инстанции, посчитали, что после передачи в суд иска о принудительном изъятии объектов недвижимости, в судебном порядке подлежит установлению только размер равноценной денежной компенсации.
Как следует, судебные инстанции зачастую отказывают добросовестным правообладателям изымаемых земельных участков в удовлетворении их требований на предоставление равноценного земельного участка, пользуясь недостатками порядка в указанной процедуре.
В этой связи, необходимо исключить возможность использования судебными инстанциями, вышеуказанных пробелов в механизме заключения соглашения об изъятии недвижимости для государственных или муниципальных нужд, что требует надлежащей оценки со стороны законодателя и внесения соответствующих изменений и дополнений в положения Главы VIII Земельного кодекса РФ.
Так же, как показывает судебная практика, до сих пор отсутствует единая правовая позиция и оценка доводов добросовестных правообладателей изымаемых земельных участков, в случаях изъятия части земельного участка при реализации проекта,
для государственных или муниципальных нужд.
Так, достаточно неоднозначным представляется Решение Останкинского районного суда г. Москвы от 22 ноября 2016 года, и последующее Апелляционное определение Московского городского суда от 06.04.2017 по делу №33-13265/2017.
Согласно материалам судебного дела, истец обратился в суд с требованием признать недействительным Распоряжение об изъятии земельного
1
участка для государственных нужд .
Истец ссылался на то, что он не давал согласия на раздел своего участка и выделение из него земельного участка, на земельном участке был расположен жилой дом, являющийся его единственным жильем, и в случае изъятия части земельного участка жилой дом нельзя будет использовать для проживания в связи с близким расстоянием проезжей части от дома.
Судебными инстанциями в исковых требованиях было отказано, как следует из выводов суда, в содержании оспариваемого Распоряжения, изъятие земельного участка осуществляется для государственных нужд, связанных со строительством объектов транспорта. Такое основание изъятия земельного участка соответствует требованиям ст. 49 ЗК РФ, далее, в самом Распоряжении указано, что изъятие земельных участков (включая земельный участок истца) должно осуществляться в установленном порядке. При этом оспариваемое Распоряжение само по себе актом изъятия земельного участка не является, поскольку в силу положений ст. 282 ГК РФ и 56.9 ЗК РФ изъятие осуществляется либо на основании соответствующего соглашения об изъятии либо на основании решения суда, а так как оспариваемое Распоряжение закону не противоречит, то является правильным вывод суда первой инстанции об отказе в иске.
В последующем, доводы апелляционной жалобы о том, что при изъятии земельного участка и реализации проекта, для которого он изымался, расстояние от жилого дома до края проезжей части будет меньше минимально допустимого расстояния, судебной коллегией были отклонены, поскольку указанное истцом обстоятельство не имеет существенного значения для разрешения заявленного спора.
Таким образом, по мнению судебных инстанций, несогласие истца с проектом строительства не имело существенного значения для оценки законности решения государственного органа об изъятии земельного участка.
В этой связи, обращает на себя внимание ч.10 ст.584 Свода Законов Российской Империи 2 согласно которой, собственник, имущество которого подвергается отчуждению, имел право требовать изъятия этого имущества в полном составе, если считает, что оставшаяся часть собственности оказывается для него бесполезной.
Все вышеперечисленные обстоятельства наглядным образом подчеркивают широкий спектр вопросов, которые регулирует глава VII.1 ЗК РФ «Порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд», где тесным образом переплетаются самые острые и болезненные вопросы при принятии решений об изъятии и где частные интересы правообладателей таких изымаемых земельных участков не ограничиваются рамками непосредственно земельного участка.
Таким образом, при непосредственном анализе, действующего на данный период порядка подготовки заключения и реализации соглашения об изъятии недвижимости, а также формирующейся судебной практики, обращают на себя внимание, существующие проблемы в части правового регулирования порядка изъятия земельных участков, при котором усматривается необходимость в надлежащей правовой оценке со стороны законодателя вышеуказанных положений и внесения изменений, с учетом вышеуказанных предложений в порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, в части дополнения главы VII.1 Земельного кодекса РФ.
Внесение вышеуказанных дополнений в положения главы VII.1 Земельного кодекса РФ будет способствовать укреплению прав и законных интересов правообладателей земельных участков, и поддерживать динамику правового регулирования земельных правоотношений.
1 См. Апелляционное определение Московского городского суда
от 06.04.2017 по делу №33-13265/2017// СПС «КонсультантП- -
люс». 2 Свод Законов Российской Империи. Изд.1900. Том 10. Глава 6.
