CC BY
68
Шушняев Дмитрий Александрович
Реализация прокурором предоставленных п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ полномочий при осуществлении надзора за исполнением органами местного самоуправления федерального законодательства в сфере использования и распоряжения земельными
ресурсами
Прокуроры на системной основе осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления требований федерального законодательства в области распоряжения земельными ресурсами, находящимися в муниципальной или государственной собственности, а также собственность в отношении которых не разграничена. В статье анализируется практика реализации прокурорами полномочий по направлению материалов проверок в органы предварительного расследования в порядке, предусмотренном п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, в целях уголовного преследования виновных в нарушении закона в обозначенной сфере лиц, в том числе совершивших коррупционные преступления при распоряжении земельными ресурсами должностных лиц органов местного самоуправления.
Ключевые слова: прокурорский надзор, прокурорская проверка, противодействие коррупции, органы местного самоуправления, земельные участки.
Implementation by the prosecutor powers provided by paragraph 2 of part 2 of article 37 of the Code of Criminal Procedure of the Russian Federation during oversight of the implementation by local self-government bodies of federal legislation in the field of use and disposal land administration
Prosecutors, on a systematic basis, oversee the implementation by local authorities of the requirements of federal legislation in the field of land management in municipal or state ownership, as well as property in respect of which is not differentiated. The article analyzes the practice of the implementation by prosecutors of the authority to send inspection materials to the preliminary investigation bodies in the manner prescribed by paragraph 2 of part 2 of article 37 of the Code of Criminal Procedure of the Russian Federation, for the purpose of criminal prosecution of those guilty of breaking the law in the designated area, including those who committed corruption offenses at the disposal of land resources of local government officials.
Keywords: prosecutor's supervision, prosecutor's inspection, anti-corruption, local authorities, land.
Реализация органами прокуратуры надзорных полномочий в форме проведения прокурорских проверок всегда сопряжена с совершением прокурором процессуальных действий, направленных на установление и выявление обстоятельств нарушений закона, а также привлечение к ответственности виновных в его нарушении лиц [1, с. 13].
Перечень мер реагирования, принимаемых прокурором с целью устранения выявленных в ходе проверочных мероприятий нарушений закона, перечислен в ст. 22-25.1 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».
Однако помимо прямо предусмотренных в вышеуказанном законе форм реагирования п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ наделяет прокурора полномочием выносить мотивированное постановление о направлении материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства.
О необходимости уголовно-правовой оценки действий (бездействия) виновных в нарушении закона лиц также говорится в приказах Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского над-
95
зора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», от 28 декабря 2016 г. № 826 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия», от 26 января 2017 г. № 33 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания» и др.
При этом анализ данных официальной статистики Генеральной прокуратуры РФ и материалов правоприменительной практики свидетельствует о том, что такие полномочия активно реализуются прокурорами, в том числе при осуществлении надзора за исполнением органами местного самоуправления федерального законодательства в сфере распоряжения земельными ресурсами.
Во многом это обусловлено тем, что основной целью прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства, как справедливо отмечает Т.В. Ашиткова, является обеспечение законности при предоставлении и изъятии земель, их использовании и охране, переводе из одной категории в другую [2, с. 60-61].
Земельные ресурсы в данном контексте выступают ценным государственным и муниципальным имуществом, от обеспечения сохранности и рационального использования которого зависит успешное решение стоящих перед государством задач и вопросов местного значения.
В то же время результаты прокурорских проверок свидетельствуют о повышенной корруп-циогенности правоотношений в сфере землепользования, а также о распространенности фактов совершения мошеннических действий с земельными ресурсами. В первую очередь, это касается вопросов использования и распоряжения земельными ресурсами органами местного самоуправления.
В самом общем виде выявляемые прокурорами уголовно наказуемые деяния в обозначенной сфере можно условно разделить на несколько категорий.
Наиболее распространенным нарушением закона является распоряжение находящимися в муниципальной собственности земельными участками путем их предоставления своим родственникам или иным лицам по мотивам корыстной и иной личной заинтересованности.
Так, прокурором Назрановского района Республики Ингушетия в ходе проведенной в 2018 г. проверки установлены многочисленные факты незаконного предоставления должностными лицами районной администрации в период
с июня по декабрь 2011 г. на основании заведомо подложных документов в собственность физических лиц 52 земельных участков общей кадастровой стоимостью более 9,5 млн руб. под индивидуальное жилищное строительство.
На основании материалов прокурорской проверки органами предварительного расследования возбуждено уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного ч. 4 ст. 159 УК РФ.
Не меньший интерес представляет следующий пример. По результатам проведенной прокуратурой Республики Саха (Якутия) в 2017 г. проверки исполнения антикоррупционного законодательства администрацией городского округа «Город Якутск» и подведомственными ей учреждениями установлен факт принятия должностным лицом подведомственного казенного учреждения незаконного решения о предоставлении земельного участка в аренду под индивидуальное жилищное строительство своему отцу. Как показала прокурорская проверка, указанное лицо в установленном законом порядке на учет в качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий поставлено не было и имело на праве собственности объекты недвижимого имущества, пригодные для проживания, в связи с чем правовые основания для предоставления ему на льготных условиях соответствующего земельного участка отсутствовали. По материалам проверки прокуратуры возбуждено уголовное дело по ч. 1 ст. 285 УК РФ.
Результаты прокурорских проверок также свидетельствуют о том, что до настоящего времени не искоренены факты незаконного распоряжения органами местного самоуправления земельными участками, которые находятся в государственной собственности или государственная собственность на которые не разграничена.
К примеру, прокурором Старомайнского района Ульяновской области в ходе проведенной в 2018 г. проверки выявлен факт продажи администрацией муниципального района физическому лицу по значительно заниженной стоимости земельного участка площадью около 3 га под размещение туристической базы отдыха. При этом проверка показала, что данный земельный участок относился к землям особо охраняемых природных территорий и на нем размещен объект государственного лесного фонда, что исключало возможность распоряжения органом местного самоуправления данным земельным участком, а также его передачу в собственность физическому лицу. Материалы прокурорской проверки послужили поводом
96
для возбуждения уголовного дела по признакам состава преступления, предусмотренного п. «в» ч. 3 ст. 286 УК РФ, по факту причинения государству в результате незаконных действий должностных лиц муниципалитета ущерба на сумму свыше 9 млн руб.
Отдельно необходимо отметить случаи выявления прокурорами фактов незаконного использования и отчуждения находящихся в муниципальной собственности земельных участков вследствие мошеннических действий физических и юридических лиц.
Например, проведенной прокуратурой Приморского края в 2018 г. проверкой установлено, что администрацией Уссурийского городского округа по льготной стоимости и без проведения торгов гражданам на основании договоров купли-продажи в собственность предоставлены 5 земельных участков. При этом в качестве основания для их предоставления в собственность гражданам в льготном порядке послужило наличие документов, подтверждающих фактическое размещение на данных земельных участках объектов недвижимости, принадлежащих заявителям на праве собственности. В то же время проверка показала, что какие-либо объекты капитального строительства на предоставленных земельных участках отсутствовали, а сами участки по целевому назначению не использовались, что послужило основанием для направления материалов проверки в органы предварительного расследования в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ. На основании данных материалов возбуждено 5 уголовных дел по признакам преступления, ответственность за которое предусмотрена ст. 159 УК РФ.
Прокуратурой Ленинского района Тульской области в 2019 г. выявлен факт регистрации Управлением Росреестра по Тульской области права собственности гражданина на земельный участок площадью 1500 кв. м и стоимостью более 900 тыс. руб. В качестве документов, на основании которых осуществлялась регистрация вещного права на данный земельный участок, послужили подложные документы администрации Ильинского сельского совета народных депутатов Ленинского района о предоставлении данного земельного участка указанному гражданину, который впоследствии также произвел отчуждение земельного участка. Указанные обстоятельства послужили основанием для возбуждения уголовного дела по признакам преступления, предусмотренного ч. 3 ст. 159 УК РФ, на основании направленных прокурором в следственный орган материалов.
Нередко прокурорами выявляются случаи мошеннических действий с земельными участками сельскохозяйственного назначения, государственная собственность на которые не разграничена и полномочиями по распоряжению которыми наделены органы местного самоуправления.
В частности, в результате проведенной в октябре 2019 г. Всеволожской городской прокуратурой Ленинградской области проверки вскрыт факт незаконной передачи в собственность физическим лицам земельных участков сельскохозяйственного назначения, образованных из земель бывшего сельхозпредприятия. Проверкой установлено, что границы указанных земельных участков фактически не совпадали с границами данного предприятия, а сами они располагались на землях, государственная собственность на которые не разграничена, полномочиями по распоряжению ими наделена районная администрация. По результатам прокурорской проверки органами предварительного расследования возбуждено и расследуется 3 уголовных дела по ч. 4 ст. 159 УК РФ по факту причинения ущерба государству в размере около 150 млн руб.
Таким образом, выявляемые прокурорами в ходе проведения проверок исполнения федерального законодательства в указанной сфере нарушения носят разноплановый характер. В то же время проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что значительное число преступлений, связанных с использованием и распоряжением земельными участками, которые находятся в муниципальной собственности или государственная собственность на которые не разграничена, обусловлены как противоправными действиями самих должностных лиц органов местного самоуправления ввиду наличия в их действиях коррупционной составляющей, так и отсутствием должного контроля за использованием земельных ресурсов с их стороны. В связи с этим трудно не согласиться с С.Г. Хусяйновой, по мнению которой ненадлежащее исполнение полномочий по государственному земельному надзору и муниципальному земельному контролю является одной из наиболее существенных причин многочисленных нарушений в сфере использования земельных участков и распоряжения ими [3, с. 91-93].
Учитывая изложенное, отдельно необходимо отметить и факт отсутствия до настоящего времени специализированного организационно-распорядительного документа Генеральной прокуратуры РФ, регламентирующего вопросы осуществления надзора за исполнением зако-
97
нодательства в сфере земельных правоотношений, что также не способствует формированию единообразной правоприменительной практики и укреплению законности в обозначенной сфере. Имеющиеся на сегодня ведомственные правовые акты затрагивают данные вопросы лишь косвенно, в то время как они фактически являются одними из приоритетных в надзорной деятельности органов про-
1. Асташова Е.И., Шинкарук В.М. Реализация прокурором полномочий, предусмотренных п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, при проведении прокурорских проверок // Законность. 2018. № 8. С. 13-14.
2. Ашиткова Т.В. Актуальные проблемы прокурорского надзора за исполнением законодательства о землепользовании // Рос. юстиция. 2016. № 7. С. 60-63.
3. Хусяйнова С.Г., Кагамлык М.Ю. О состоянии законности в сфере земельных отношений // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2016. № 2. С. 90-95.
куратуры, поскольку напрямую касаются имущественных интересов государства и органов местного самоуправления.
Полагаем, что разработка и принятие указанного документа позволили бы повысить качество и результативность прокурорского надзора на данном направлении и более эффективно использовать предоставленные законом полномочия.
1. Astashova E.I., Shinkaruk V.M. The implementation by the prosecutor of the powers specified in paragraph 2 of part 2 of article 37 of the Code of Criminal Procedure of the Russian Federation, during prosecutorial checks // Legality. 2018. № 8. P. 13-14.
2. Ashitkova T. V. Actual problems of prosecutorial supervision of the enforcement of land use legislation // Russian justice. 2016. № 7. P. 60-63.
3. Khusyaynova S.G., Kagamlyk M.Yu. On the state of legality in the field of land relations // Property relations in the Russian Federation. 2016. № 2. P. 90-95.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Шушняев Дмитрий Александрович, прокурор отдела управления Главного управления правовой статистики и информационных технологий Генеральной прокуратуры Российской Федерации, аспирант Университета прокуратуры Российской Федерации; e-mail: [email protected]
INFORMATION ABOUT AUTHOR
D.A. Shushnyaev, Prosecutor of the Main Directorate of Legal Statistics and Information Technologies of the General Prosecutor's Office of the Russian Federation, Graduate Student of the University of the Prosecutor's Office of the Russian Federation; e-mail: [email protected]
98
