CC BY
68УДК 343.163
Д. И. Пышнев,
канд. юрид. наук, доцент, Национальный университет «Юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого», г. Харьков
РЕАЛИЗАЦИЯ ПРОКУРОРОМ ПРАВА ТРЕБОВАТЬ ПРОВЕДЕНИЯ ПРОВЕРОК И РЕВИЗИЙ В
СФЕРЕ АГРАРНОГО ПРОИЗВОДСТВА
Закон Украины «О прокуратуре» (далее - Закон), закрепляя положение относительно полномочий прокурора, предусматривает его право требовать от руководителей и коллегиальных органов проведения проверок и ревизий деятельности подчиненных и подконтрольных предприятий, учреждений, организаций и других структур независимо от форм собственности, а также выделения специалистов для проведения проверок, ведомственных и вневедомственных экспертиз (ст. 20 Закона). Анализ этой нормы Закона позволяет сделать следующие выводы. Во-первых, здесь употребляется термин «требовать провести определенную работу». Отсюда вытекает обязанность конкретного субъекта выполнить требование прокурора. Во-вторых, круг субъектов прокурорского требования Законом не ограничен. В-третьих, не является препятствием для прокурора форма собственности субъектов его обращения. В-четвертых, прокурор вправе требовать предоставления ему помощи в своей проверке со стороны специалистов из любых учреждений. В-пятых, прокурор полномочен требовать проведения экспертиз.
Чтобы дать ответы на поставленные вопросы необходимо исследовать их содержание. Начнем с определения термина «требовать проведения определенной работы». Различные толковые словари раскрывают значение этого слова в большинстве похожими выражениями, а именно: добиваться, заставлять, настойчиво добиваться, побуждать, требовать [10, с. 97-100; 11].
На наш взгляд, право прокурора требовать проведения проверок, ревизий и экспертиз следует расценивать как такое, что заставляет соответствующего субъекта неуклонно осуществить определенную работу. Это своего рода указание прокурора, которое включает в себя побуждение к конкретным действиям. Требовать - значит добиваться, заставлять выполнить предложение прокурора. Такой категорический вывод базируем на положениях ст. 8 Закона, согласно которой «требования прокурора, отвечающие действующему законодательству, являются обязательными для всех органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан и исполняются безотлагательно в установленные законом или определенные прокурором сроки». Невыполнение без уважительных причин требований прокурора влечет предусмотренную Законом ответственность. Как видим, это право прокурора усилено угрозой неотвратимости ответственности. Последняя может быть реализована разными путями, что закреплено в нормах действующего законодательства.
Закрепляя такое полномочие, законодатель исходил из того, что при осуществлении своей деятельности, проверяя соблюдение и правильное применение законов, прокурор не может оставаться лишь наблюдателем. Он должен действовать активно, наступательно, в случае установления отклонений от режима законности принимать все предусмотренные законом меры к устранению причин, условий и правонарушений [5, с. 93-96]. Давая правовую оценку соответствующим фактам общественной жизни, прокурор по своему усмотрению решает, что и каким образом нужно сделать для предотвращения, выявления, устранения негативных явлений [7, с. 48-51]. Реагирование прокурора должно быть своевременным, обоснованным и эффективным. Споры или уклонение от выполнения требований прокурора недопустимы и должны пресекаться, т.е. безусловно реализовываться, что кстати предусматривается в положениях гл. I раздела III Закона.
Следует при этом заметить, что в прокурорской практике, юридической литературе встречаются единичные случаи ненадлежащего отношения к требованиям прокурора [4, с. 19-27]. По нашему мнению, причина кроется в низкой профессиональной подготовке прокуроров, их слабой методической профессиональности или же в пассивном наблюдении за режимом законности. Ознакомление с практической работой прокуратуры тоже приводит к таким выводам. Последнюю роль здесь играет отсутствие основательных методических разработок, подготовленных Генеральной прокуратурой и ее научными подразделениями, пособий, которые регулярно выходили во времена Советского Союза.
Когда идет речь о содержании и значении требования прокурора, нельзя обойти вниманием такие два аспекта ее применения. Во-первых, когда вопрос о необходимости проведения проверки, ревизии или экспертизы возникает в процессе непосредственно прокурорской проверки. А именно, если в ходе своей проверочной работы по конкретному делу прокурор вынужден будет решать вопрос о необходимости получения нужных сведений [2]. В таком случае он будет ожидать результаты ревизий, инвентаризаций, экспертиз, отсутствие которых не позволяет ему дать правовую оценку в определенной ситуации. В общем, чтобы правильно оценить некое явление, чью-то деятельность, прокурору надо иметь как можно полную
осведомленность и информацию. При таких условиях принятое прокурором решение о проведении ревизий и экспертиз будет законным, обоснованным и необходимым.
Второй аспект касается ситуации, когда к прокурору поступила информация или он сам установил факты, заставляющие его использовать право требовать проведения проверок, ревизий или экспертиз. Этот аспект применения требования значительно сложнее первого, так как это первичная, сырая информация, которую сначала надо внимательно изучить. Это могут быть ложные или малозначительные сведения, специально предоставленные, чтобы отвлечь внимание и обмануть прокурора. Ознакомительная работа прокурора с полученной информацией в таком случае может повлечь за собой сначала вынесения соответствующего постановления по ст. 24 Закона, или внесения предписания, протеста, представления. Только после получения ответов прокурор решит потребовать углубленного изучения ситуации. А возможно, что прокурор, не спеша принять акт реагирования, для установления целостной картины об определенном явлении направит свое требование конкретным адресатам [3, с. 26-30]. И в первом, и во втором случае прокурор действует по своему усмотрению, руководствуясь здравым смыслом, осознанием правильности принимаемого решения. Главное, что побуждает при этом прокурора, - это своевременность, оптимальность, результативность его предупредительно-воспитательного воздействия на общественные явления.
Понятно, что поспешность или опоздание в принятии конкретного решения не будет способствовать эффективности прокурорской деятельности. С другой стороны, это может как негативно отразиться на его работе, так и навредить плавному, целенаправленному, технологически-производственному процессу адресатов прокурорской требования. Требование прокурора не должно вносить дисбаланс, сбои у субъектов требования, а экономить время на плодотворную и полезную работу. Проверки, ревизии и т.п. в случаях их необоснованного вмешательства в процесс производства могут вредить, срывать технологический цикл хозяйственной деятельности, а иногда и парализовывать работу предприятий, учреждений, организаций. Например, в сфере аграрного сектора экономики государства, где происходят достаточно сложные технологические процессы, неоправданное вмешательство прокуратуры может привести к большим потерям, существенному ущербу. Видимо поэтому законодатель акцентирует на законности требований прокурора. К этому следует добавить, что как и любой трудовой процесс прокурорская деятельность не может осуществляться без соответствующего информационного обеспечения, которое представляет собой совокупность сведений, необходимых для принятия того или иного решения [5, с. 93-96]. Рассматривая сообщение о несоответствии закону работы, например, сельскохозяйственного предприятия или действий администрации учреждений аграрного сектора, прокурору целесообразно провести такие действия. Первое -истребовать статистическую отчетность за определенный период. Второе - пригласить должностных лиц ведомственного и вневедомственного контроля и пообщаться с ними. Третье - отобрать объяснения от должностных лиц конкретных организаций таких как: сельскохозяйственных обществ, фермерских хозяйств, перерабатывающих и заготовительных хозяйств, государственных учреждений аграрного направления, элеваторов, предприятий государственного резервного фонда зерна, хлебопекарных заводов и т.д. Четвертое - получить от контролирующих учреждений копии актов и отчетов о ранее проведенной ревизии, инвентаризации, проверке. Пятое - ознакомиться с материалами надзорного производства по уголовным делам. Проведя такую работу, прокурор будет иметь представление о состоянии законности в аграрном секторе, выполнении Государственной продовольственной программы, обеспечении Государственной продовольственной безопасности [4, с. 19-27].
Особое внимание необходимо уделить выяснению надлежащего оформления и наличия документов по фиксации контрольно-ревизионной работы, а именно: нормативных актов по организации контроля (наблюдению); планов по контрольно-ревизионной работе; материалов ревизий и проверок; журналов учета проверок и ревизий, переписки по вопросам проведенного контроля, ревизий, инвентаризаций; книги заявлений и жалоб [1]. Согласно правилам делопроизводства и документооборота вышеперечисленные документы хранятся постоянно и бессрочно. Как известно, контроль - это постоянная проверка соблюдения предприятиями законов, подзаконных актов, ведомственных нормативов с целью выявления отклонений от технологических требований, стандартов, устранение недостатков, которая проводится специальным аппаратом [6, с. 57-59]. Правильно организованная и планово проведенная контрольно-ревизионная работа является залогом соблюдения законности. Опираясь на работу учреждений контроля и наблюдения, прокурор может постоянно прослеживать ее смысл и эффективность, что позволит ему своевременно и правильно корректировать ее, направляя в должное русло. Понятно, что требуя проведения ревизий, проверок, экспертиз, прокуратура не подменяет, не дублирует контрольно-наблюдательный процесс. Хотя следует подчеркнуть, что все же требуя провести проверки и ревизии, прокурор вмешивается в хозяйственную деятельность и технологический цикл производства (ст. 19 Закона). Уместно также отметить, что большую роль в реализации права прокурора требовать проведения проверок и ревизий, правильной реализации этого полномочия играет тесное сотрудничество с органами ведомственного управления и контроля. Последних, например, на сегодня в аграрном секторе государства довольно много. Это различного рода инспекции, службы, надзорные учреждения.
Последние действуют во многих сферах аграрного сектора, как то: госкомземе, госкомприроды, государственной карантинной и ветеринарной службы, семеноводства, зернопроизводства и переработки сельхозпродукции т.д. Под бдительным оком контрольных учреждений находится продолжительный и
сложный процесс от обработки земли до конечного продукта сельскохозяйственного производства. Только вследствие целенаправленного воздействия контролирующих органов можно предотвратить правонарушения, их причины и условия и тем самым поддерживать правопорядок. На последнем, как известно, базируется социально-культурная, экономическая и политическая сферы общественной жизни. Надлежащий контроль и наблюдение позволяют в каждой конкретной ситуации управлять посредством целенаправленной коррекции «условий» [8, с. 5-8]. Для того чтобы это происходило своевременно и эффективно прокуратура должна использовать в полную силу свои возможности влияния на деятельность ведомственных и вневедомственных органов контроля. Эти возможности достаточно разноплановы - от координации действий определенных учреждений, организаций к конкретному вмешательству прокуратуры в процесс законоисполнения. Иными словами, прокуратура компетентна осуществлять направляющее воздействие, ориентированное на правоохранительные органы и непосредственно на субъекты хозяйствования в аграрном секторе государства. И в первом, и во втором случае прокуратура, применяя предупредительно-воспитательное воздействие, побуждает соответствующих адресатов к эффективной, оптимальной, правильной работе по соблюдению законов.
Непреложным является то, что в работе учреждений контроля просматривается расхлябанность, заангажированность, халатность, а это порождает большое количество правонарушений в аграрном и в других секторах жизни государства. Представляется, что для улучшения ситуации необходимо повысить роль прокуратуры в механизме правового регулирования, усилить ее влияние на правоохранительный процесс. Как свидетельствуют результаты анализа прокурорской практики, ее работа характеризуется слабостью и малоэффективностью используемых мер. Опрос прокуроров показывает, что они плохо разбираются в специфике работы аграрного сектора, его технологическом цикле, особенно о деятельности учреждений ведомственного и вневедомственного контроля. В основном прокуратура контактирует с управлениями сельского хозяйства областных государственных администраций, чего явно недостаточно для эффективности ее работы. Тесное сотрудничество последней с органами контроля и надзора является залогом повышения оптимальности их деятельности [9, с. 97-100]. Здесь возможны различные формы сотрудничества или взаимодействия, которые приведут к сдерживанию правонарушений, усиления режима законности, побуждению хозяйственников к надлежащей работе. Согласование совместных действий, активизация прокуратурой усилий правоохранителей дадут положительные результаты в предотвращении причин и условий правонарушений; своевременном их выявлении и устранении, привлечении правонарушителей к ответственности, восстановлении нарушенных прав, то есть в поддержании правопорядка на должном уровне.
В современных условиях состояния законности в системе агропрома Украины можно существенно улучшится путем использования прокуратурой права требовать проведения проверок и ревизий, что является довольно действенным средством выявления реальной картины соблюдения и правильного применения законов.
Понятно, что при реализации прокуратурой этого полномочия требуется определенная осторожность для предотвращения излишнего вмешательства в хозяйственную деятельность, необоснованном создании сбоев в технологическом цикле производства. Здесь нужно иметь в виду сложность данного цикла, в котором тесно переплетены производство, переработка, хранение продукции, которая быстро портится, и т.п. Специалисты соответствующих учреждений могут оказать помощь прокуратуре в обосновании назначения ревизий и проверок, нужно лишь правильно определиться со всеми составляющими этих процедур (мероприятий), рассчитать, кому и когда предложить это провести, что целесообразно сделать, как предотвратить негативы, на чью помощь можно рассчитывать.
Наконец, не менее важным при рассмотрении содержания прокурорского полномочия требовать проведения проверок, ревизий и экспертиз является вопрос об оформлении такого требования. По нашему мнению, это уместно изложить в постановлении прокурора, где следует конкретизировать, как выполнить конкретное требование прокурора, определить срок проведения мероприятия, круг вопросов, интересующих прокурора, ответственных лиц учреждений, где требуется провести мероприятия, для своевременного направления прокурору результатов проверок. Разумеется, надо четко и правильно указать орган контроля, адресат проверки, ревизии или экспертизы. Постановление прокурора должно отвечать требованиям, предъявляемым к актам прокурорского реагирования.
Таким образом, вопросы качественного и эффективного использования прокуратурой права требовать проведения ревизий и проверок являются весьма актуальными. При этом необходимо стремиться наиболее полно и целесообразно использовать имеющиеся в прокуратуре возможности, а также критерий измерения (оценки) результатов мер по предупреждению правонарушений, их причин и условий.
Список литературы: 1. Белов Н. Г. Конроль и ревизия в сельском хозяйстве / Н. Г. Белов. - М. : ВО «Агропромиздат», 1988. -320 с. 2. Беляев В. П. Сущность контроля и надзора, их сходство и развитие / В. П. Беляев // Г ос. и право. - 2006. - № 7. - С. 74-82. 3. Долежан В. В. Активність заходів прокурорського реагування / В. В. Долежан // Вісн. Нац. прокуратури України. - 2009. - N° 4 (16). -С. 26-30. 4. Іляшко О. О. Співвідношення прокурорського нагляду з державним позавідомчим контролем за виконанням законів / О. О. Іляшко // Вісн. Запоріз. юрид. ін-ту. - 2006. - № 1 (34). - С. 19-27. 5. Карпов Н. Н. К вопросу о государственной политике предупреждения преступлений / Н. Н. Карпов // Право и політика. - 2011. - № 11. - С. 93-96. 6. Кінащук Л. Організація та правове забезпечення контролю як функції управління / Л. Кінащук // Історія держави і права. - 2001. - № 5. - С. 57-59. 7. Короткова О. Н. Правопорядок как базис правового государства / О. Н. Короткова // Российская юстиция. - 2009. - № 6. - С. 5-8. 8. Критерии допустимости прокурорского вмешательства // Законность. - 2001. - № 10. - С. 48-51. 9. Озерський І. Напрями підвищення ролі
прокуратури в координації діяльності правоохоронних органів. 10. Словник юридичних термінів (рос.-укр.). - К. : Юрінком, 1994. - 286 с. 11. Толковый словарь русского языка : в 4 т. / под ред. Д. Н. Ушакова. - Т. 4. - М., 1940. - С. 780-781.
РЕАЛИЗАЦИЯ ПРОКУРОРОМ ПРАВА ТРЕБОВАТЬ ПРОВЕДЕНИЯ ПРОВЕРОК И РЕВИЗИЙ В СФЕРЕ
АГРАРНОГО ПРОИЗВОДСТВА Пышнев Д. И.
В статье поднимаются вопросы эффективности использования прокуратурой ее права прокурора требовать проведения проверок, ревизий и экспертиз. Это полномочие прокуратура должна реализовать в сотрудничестве с органами контроля и наблюдения. Предлагаются пути усовершенствования прокурорского влияния на режим законности.
Ключевые слова: деятельность прокуратуры, компетенция, акты прокуратуры, прокуратура и органы
контроля.
REALIZATION BY PROSECUTOR THE RIGHT TO DEMAND CONDUCTING INSPECTIONS AND REVISIONS
IN THE SPHERE OF AGRARIAN FULFILLMENT Pyshnev D. I.
The article dwells upon the problem of efficiency of the prosecutor’s right employment by the Prosecutor’s Office to demand conducting an examination, an inspection and an expertise. The Prosecutor’s office should realize this power in cooperation with the control and supervisory bodies. The ways of improving the prosecutor’s influence on the regime of legality are suggested.
Key words: the Prosecutor’s Office activity, competence, acts of the Prosecutor’s Office, Prosecutor’s Office and the control bodies.
Поступила в редакцию 19.09.2011г.
