CC BY
37экономика
Аненкова Л.А., Зайков В.П.
реализация программно-целевого метода планирования бюджета на региональном уровне. практика краснодарского края
Бюджетная реформа, инициированная известным федеральным законом № 83-ФЗ от 08.05.2010 г. [4], затрагивает целый комплекс проблем бюджетной сферы, все без исключения стадии организации бюджетного процесса в Российской Федерации. В частности, кардинальным образом изменилась ситуация в бюджетном планировании.
Федеральным законом № 104-ФЗ от 07.05.2013 г. [3] введена в действие новая редакция статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации [1], устанавливающая правовые основания для формирования бюджетов на основе государственных программ. Понятие «долгосрочная программа» исключено и вместо него введено новое - «государственная программа» в следующей его формулировке.
Государственной программой является система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей в сфере социально-экономического развития (региона).
Подробную информацию по государственным программам типа «федеральная целевая программа» - ФЦП содержит Интернет-ресурс [13] Департамента государственных целевых программ и капитальных вложений Минэкономразвития России [12], на котором представлены официальные данные о программах, финансируемых из федерального бюджета, показателях их финансирования и реализации (в том числе, в ходе текущей реализации), достижения целевых индикаторов (заметим, публикация последних, требуется в соответствии с Федеральным законом от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ [7]). кроме того, Интернет-ресурс «Федеральные целевые программы» служит информационно-технологической
средой для межведомственного взаимодействия государственных заказчиков федеральных целевых программ с Минэкономразвития России, в частности для представления ежеквартальной отчетности о ходе реализации ФЦП. Проведенная нами оценка динамики совокупного финансирования ФЦП 2014-2021 гг. по данным Интернет-ресурса [13] показала, что максимум бюджетного финансирования пришелся на 2017 год (851 258 млн руб.), а начиная с 2018 года, имеет место устойчивая отрицательная динамика и объем планового финансирования в 2021 году в результате достигнет минимума (147 131 млн руб.), что составит около 35,5 % от показателя текущего 2019 года.
В планировании региональных бюджетов исходным, на наш взгляд, является пункт 3 статьи 184.1 Бк РФ [1], согласно которому всем субъектам РФ предоставлено право выбора варианта формата планирования бюджета:
1) в традиционной структуре (согласно ведомственной и функциональной классификаций расходов бюджета);
2) в программном формате.
Важно отметить, что оставаясь в первом варианте (т.е. в случае выбора субъектом РФ непрограммной структуры регионального бюджета) в соответствии с редакцией пункта 7 статьи 79 Бк РФ исключается возможность предоставления субсидий бюджетам муниципальных образований на софинансирование объектов капитального строительства муниципальной собственности. Таким образом, бюджеты муниципальных образований могут на практике лишиться значительной «финансовой подпитки» в данной форме межбюджетных трансфертов и большинство инвестиционных программ не получат необходимого финансирования.
По сложившейся практике краснодарского края, бюджетам муниципальных образований традиционно оказывается значительная региональная поддержка на осуществление капитального строительства и в этой связи, вполне логично, что органами власти данного субъекта РФ было принято решение о переходе начиная с 2014 года на формирование проекта краевого бюджета именно в программном формате [11].
Для организации работы, связанной с подготовкой нормативных правовых актов по формированию, утверждению и реализации государственных программ, Министерством экономики краснодарского края был разработан упрощенный порядок, закрепляющий структуру государственных программ, их состав, порядок формирования и реализации, оценки эффективности (Постановление главы администрации (губернатора) краснодарского края от 20 июня 2013 года № 607 «О государственных программах краснодарского края», [5]).
В соответствии с данным Постановлением, Министерством экономики краснодарского края был разработан проект, направленный на развитие программно-целевых методов, в котором нашли отражение такие новации, как:
а) составление прогноза сводных показателей государственных заданий на оказание государственных услуг государственными учреждениями краснодарского края;
б) финансовая оценка применения мер государственного регулирования
(предоставление налоговых льгот, гарантий и т.п.);
в) оценка эффективности реализации государственных региональных программ с учетом степени:
- достижение целей и решения задач программ, подпрограмм и ведомственных целевых программ, входящих в госпрограммы;
- реализация мероприятий подпрограмм, ведомственных целевых программ и достижения ожидаемых результатов;
- соответствие бюджетных затрат запланированному уровню;
- оценка эффективности использования средств краевого бюджета.
Государственная программа краснодарского края имеет следующую структуру.
1. Паспорт государственной программы.
2. Текстовая часть программы, представленная следующими разделами:
- характеристика состояния соответствующей социально-экономического сферы в развитии краснодарского края;
- цели, задачи и целевые показатели (индикаторы) их достижения, сроки и этапы государственной программы;
- перечень основных мероприятий государственной программы;
- перечень и краткое описание подпрограмм государственной программы;
- обоснование ресурсного обеспечения государственной программы;
- методика оценки эффективности государственной программы;
- механизм реализации государственной программы.
3. Подпрограммы и (или) паспорта ведомственных целевых программ (в виде приложений к государственной программе).
В результате исследования, мы пришли к выводу, что внедрение программно-целевых методов управления бюджетом краснодарского края обеспечивает тесную увязку работы органов власти данного субъекта РФ с общими приоритетами регионального развития, стратегическими целями, повышением качества управления бюджетными ресурсами, комплексным решением проблем социально-экономического развития края, государственной политики по соответствующим направлениям деятельности органов управления.
С 2017 года в краснодарском крае осуществляется реализация 26 государственных программ (таблица 1).
Таблица 1.
Государственные программы в Краснодарском крае 2017-2019 гг. [8]
№№ п/п Наименование государственной программы Краснодарского края Постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края Дата актуальной редакции
1 2 3 4
1. Развитие здравоохранения от 12 октября 2015 года № 966 13.12.2018
2. Развитие образования от 5 октября 2015 года № 939 30.10.2018
3. Социальная поддержка граждан от 5 октября 2015 года № 938 29.12.2018
4. Доступная среда от 12 октября 2015 года № 969 28.12.2018
5. Дети Кубани от 12 октября 2015 года № 964 11.12.2018
6. Комплексное и устойчивое развитие Краснодарского края в сфере строительства и архитектуры от 16 ноября 2015 года № 1038 29.12.2018
7. Содействие занятости населения от 16 ноября 2015 года №1036 13.12.2018
8. Обеспечение безопасности населения от 16 ноября 2015 года №1039 20.12.2018
9. Развитие культуры от 22 октября 2015 года № 986 13.12.2018
10. Охрана окружающей среды, воспроизводство и использование природных ресурсов, развитие лесного хозяйства от 20 ноября 2015 года №1057 11.12.2018
11. Развитие физической культуры и спорта от 12 октября 2015 года № 962 29.12.2018
12. Развитие жилищно-коммунального хозяйства от 12 октября 2015 года № 967 21.12.2018
13. Социально-экономическое и инновационное развитие Краснодарского края от 5 октября 2015 года № 943 13.12.2018
14. Региональная политика и развитие гражданского общества от 19 октября 2015 года № 975 20.08.2018
15. Казачество Кубани от 16 ноября 2015 года №1037 21.12.2018
16. Формирование условий для духовно-нравственного развития граждан от 12 октября 2015 года № 968 20.08.2018
17. Развитие санаторно-курортного и туристского комплекса от 5 ноября 2015 года №1007 17.09.2018
18. Противодействие незаконному обороту наркотиков от 5 октября 2015 года № 941 16.10.2017
19. Информационное общество Кубани от 12 октября 2015 года № 960 29.11.2018
20. Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия от 5 октября 2015 года № 944 29.11.2018
21. Развитие топливно-энергетического комплекса от 12 октября 2015 года № 961 28.12.2018
22. Обеспечение участия Краснодарского края в подготовке и проведении Кубка конфедераций в 2017 году и чемпионата мира по футболу в 2018 году в Российской Федерации от 13.12.2013 года № 1484 13.12.2018
23. Развитие промышленности Краснодарского края и повышение ее конкурентоспособности от 30 ноября 2015 года № 1138 30.10.2018
24. Управление государственными финансами Краснодарского края от 5 октября 2015 года № 940 15.10.2018
25. Медиасреда Кубани от 12 октября 2015 года № 959 13.08.2018
26. Развитие сети автомобильных дорог Краснодарского края от 12 октября 2015 года № 965 11.12.2018
Общий объем финансирования государственных краевых программ на 2017 год был запланирован в сумме 218 811,2 млн руб., в том числе за счет средств федерального бюджета - 22 865,0 млн руб., краевого бюджета - 190 052,5 млн руб., местных бюджетов - 1 975,1 млн руб., а также внебюджетных источников - 3 918,5 млн руб.
Всего в 2017 году было принято 88 нормативных правовых актов главы администрации (губернатора) Краснодарского края, так или иначе, касающихся государственных программ. Например, в соответствии с Законом Краснодарского края от 19.12.2016 г. № 3515-К3 «О краевом бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годы» (в редакции от 30.11.2017 № 3692-КЗ), объем бюджетных ассигнований на реализацию всех государственных программ был предусмотрен в объеме 212 462,9 млн руб., что на 99,8 % соответствует утвержденным паспортам программ, в том числе, за счет средств краевого бюджета - 190 017,8 млн руб.
Были привлечены средства и федерального бюджета для реализации 17 (из 26) государственных программ, в том числе: «Развитие здравоохранения», «Развитие образования» на 2013-2020 годы, «Социальная поддержка граждан», «Доступная среда» на 2011-2020 годы, «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» (в том числе федеральная целевая программа «Жилище» на 2015-2020 годы), «Развитие физической культуры и спорта», «Экономическое развитие и инновационная экономика», «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия» (в том числе ФЦП «Устойчи-
вое развитие сельских территорий на 2014-2017 годы и на период до 2020 года», ФЦП «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России» на 2014-2020 годы, «Развитие транспортной системы», «Содействие занятости населения», «Развитие культуры и туризма» на 2013-2020 годы, «Развитие лесного хозяйства» на 2013-2020 годы, «Воспроизводство и использование природных ресурсов», в том числе ФЦП «Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012-2020 годах», «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности» на 2013-2020 годы, «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности», «Информационное общество» (2011-2020 годы), «Охрана окружающей среды» на 2012-2020 годы.
Доля расходов в рамках реализации 26 государственных региональных программ в общей структуре расходов краевого бюджета в 2017 году составила 94,4 %, что следует считать хорошим показателем в использовании программно-целевого метода.
Бюджетные ассигнования, выделенные в 2017 году на реализацию госпрограмм, в целом соответствуют их утвержденным паспортным назначениям, за исключением бюджетных ассигнований, предусмотренных на реализацию программ «Развитие здравоохранения» (600,0 тыс. руб.), «Информационное общество Кубани» (34,1 млн руб.), «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия» (федеральный бюджет - 420,0 млн руб.).
Выполнение расходных обязательств Краснодарского края и муниципальных образований, софинансирование которых осуществляется из краевого бюджета в рамках реализации государственных программ Краснодарского края, в 2017 году составило 205 690,2 млн руб., или 96,8 % от предусмотренной уточненной сводной бюджетной росписи (в 2016 году - 97,2 %), включая средства краевого бюджета - 183 534,5 млн руб.
Особо следует отметить, что приоритетными направлениями расходования средств бюджета Краснодарского края были и на сегодня продолжают оставаться государственные программы социальной направленности. По нашим расчетам, доля расходов на финансирование программных мероприятий в сфере образования, здравоохранения, социальной защиты населения и семейной политики, культуры, физической культуры и спорта, развития объектов социальной инфраструктуры, в программном бюджете устойчиво составляет 73...75 %. В 2018 году в перечне государственных программ Краснодарского края появилась еще одна «Формирование современной городской среды» [9].
В завершение оценки опыта Краснодарского края, необходимо сказать о связи программно-целевого метода планирования регионального бюджета с методом проектного управления, также реализуемого в органах власти субъекта РФ. Важнейшим документом, определяющим стратегические цели и национальные приоритеты социально-экономического развития страны в целом и регионов, в частности, является Указ Президента № 204 от 07.05.2018 [6]. С учетом территориальной специфики, в большинстве российских регионов к концу 2018 года были
разработаны собственные региональные проекты, вполне корреспондируещиеся с национальными проектами.
В Краснодарском крае, по данным Департамента инвестиций и развития малого и среднего предпринимательства [12] до 2024 года на реализацию разработанных 45 региональных проектов (в рамках всех 12 нацпроектов) будет выделено 115,1 млрд руб. Из них 66 млрд руб. будет выделено из федерального бюджета, 44,1 млрд руб. - их краевого, а остальное - из местных бюджетов муниципальных образований Краснодарского края. Еще около 1,8 трлн руб. на различные региональные программы будет добавлено из внебюджетных источников, но каких именно, не уточняется. Однако, как нами установлено, львиная доля этой суммы (1,7 трлн руб.) относится на нацпроект «Жилье и городская среда». Согласно программе в рамках этого нацпроекта, в 2024 году годовой ввод жилья должен составить в Краснодарском регионе 7,16 млн кв. м (для сравнения - 4,4 млн кв. м было по итогам 2018 года). До 2024 года должно быть благоустроено не менее 1121 места массового отдыха населения, а к концу 2024 года 3634 Кубанские семьи получат господдержку в улучшении жилищных условий [2].
ЛИТЕРАТУРА
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации. Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (в ред. от 25.12.2018 г. № 494-ФЗ).
2. Зайков, В.П. Приоритетные направления в развитии государственного финансового менеджмента в современных условиях: монография / В.П. Зайков, Л.А. Ананенкова. - Краснодар: Кубанский институт социоэкономики и права (филиал) ОУП ВО «Академия труда и социальных отношений», 2019. - 166 с.
3. О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса. Федеральный закон от 07 мая 2013 г. № 104-ФЗ.
4. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений. Федеральный закон от 08 мая 2010 г. № 83-ФЗ.
5. О государственных программах Краснодарского края Постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 20 июня 2013 г. № 607.
6. О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года. Указ Президента РФ от 07 мая 2018 г. № 204.
7. Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных
органов и органов местного самоуправления. Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ (в ред. от 28.12.2017 г. № 423-ФЗ).
8. Перечень государственных программ Краснодарского края в 2017 году [Электронный ресурс]-Режим доступа: http://economy.krasnodar.ru/gos-prog-kk/ регеЛ^р/.
9. Формирование современной городской среды. Госпрограмма Краснодарского края. Постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 31 августа 2017 г. № 655.
10. http://economy.gov.ru/minec/about/structure/depGosZelProg/index_static -сайт Департамента государственных целевых программ и капитальных вложений Минэкономразвития России.
11. https://minfinkubani.ru - сайт Министерства финансов Краснодарского
края.
12. http://kubaninvest.ru/ - сайт Департамента инвестиций и развития малого и среднего предпринимательства Краснодарского края.
13. http://fcp.economy.gov.ru - Интернет-ресурс «Федеральные целевые программы».
