CC BY
57РЕАЛИЗАЦИЯ ПРАВА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ _СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ_
Удычак Ф.Н.
кандидат юр. наук, доцент Адыгейский государственный университет
г. Майкоп Чеботарева И.Ю. старший преподаватель Адыгейский государственный университет (филиал) в г. Белореченске
THE REALIZATION OF THE RIGHT OF LEGISLATIVE INITIATIVE OF CONSTITUENT ENTITIES OF THE RUSSIAN FEDERATION
Udychak F.N.
PhD in Jurisprudence, Associate professor Adyghe state University, Maykop Chebotareva I. Y.
senior lecturer
Adyghe state University (branch) in Belorechensk АННОТАЦИЯ
Результаты законодательных инициатив, внесенных законодательными органами государственной власти субъектов РФ, пока неутешительны. В связи с этим продолжает сохраняться необходимость совершенствования участия субъектов Российской Федерации в законотворческом процессе на федеральном уровне и как один из путей реализации - возникновение консолидированной законодательной инициативы, являющейся позитивным механизмом взаимоотношений субъектов законодательной инициативы, позволяющим качественно улучшить законопроекты, а также сроки прохождения их в Совете Федерации.
ABSTRACT
The results of legislative initiatives, introduced by the legislative bodies of state power of subjects of the Russian Federation, is still disappointing. In this connection continues to exist the need for improving the participation of constituent entities of the Russian Federation in the legislative process at the Federal level and one of the ways to realize the emergence of a consolidated legislative initiative as a positive mechanism of relations between subjects of legislative initiative, allowing to improve the quality of bills and the timing of their passage in the Federation Council.
Ключевые слова: субъект; законодательная инициатива; законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации; правотворческая политика.
Keywords: subject; legislative initiative; legislative (representative) body of a constituent entity of the Russian Federation; law-making policy.
Конституция Российской Федерации в ч. 1 ст. 104 предоставляет право законодательной инициативы законодательным (представительным) органам субъектов Федерации. По идее только они могут донести до федерального законодателя реальное состояние дел и свое видение путей совершенствования федерального законодательства, на которое они в дальнейшем будут опираться, по широкому кругу вопросов.
Основной формой проявления права законодательной инициативы признается внесение в законодательный орган готового законопроекта. Однако для субъектов Федерации более приемлемой чаще всего оказывается форма законодательного предложения. Во многом это объясняется определенными трудностями, с которыми большинство субъектов Федерации сталкивается при подготовке законопроектов из-за недостатка, а порой и полно-
го отсутствия у них квалифицированных кадров. Подтверждается широко известная мысль Г. Спенсера: «Ни в одном деле нет такого поразительного несоответствия между сложностью задачи и неподготовленностью тех, кто берется за ее решение. Несомненно, что одно из всех чудовищных заблуждений людей, самое чудовищное, заключается в том, что для того, чтобы овладеть каким-нибудь несложным ремеслом, например ремеслом сапожника, необходимо долго учиться, а единственное дело, которое не требует никакой подготовки, - это искусство создавать законы для целого народа» [11,0.136]. К тому же такие субъекты Федерации, как края, области, автономные округа, имеют весьма небольшой опыт в осуществлении права законодательной инициативы, поскольку в качестве субъектов этого права они признаны сравнительно недавно.
Однако, как справедливо замечено, «интенсивное использование многочисленными субъектами Федерации предоставленного им права создает угрозу переизбытка законодательных инициатив, которая усугубляется их однотипностью, дублированием отдельных положений, узостью тематики, малосодержательностью. Подчас наблюдается стремление отдельных регионов переложить на федеральный законодательный орган вопросы, в отношении которых им самим следует принимать необходимые законодательные решения» [12, С. 254]. «В качестве одной из мер, способной предупредить подобные явления, следует, пожалуй, называть оперативный взаимный обмен правовой информацией, содержащей в числе прочих сведения о том, какая именно законодательная инициатива, от какого субъекта Федерации, в какие сроки поступает на рассмотрение Федерального Собрания» [4, С. 146].
Реализация права законодательной инициативы в соответствии со ст. 104 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ предполагает внесение проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы либо о признании этих законов утративших силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР, поправок к законопроектам.
Однако при реализации данного права региональные законодатели зачастую сталкиваются с серьезными проблемами.
Глава 12 Регламента Государственной Думы предоставляет возможность внесения проектов законов и других инициатив вне зависимости от предмета ведения, а положения статьи 109, 119 того же Регламента практически купируют эти полномочия. Так, например, ст. 109 устанавливает обязательность направления в законодательные (представительные) органы субъектов РФ только законопроектов по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. В первом предложении ч. 7 ст. 119 закрепляется, что постановление Государственной Думы о принятии законопроекта в первом чтении и законопроект в течение пяти дней направляются субъектам законодательной инициативы, указанным в ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, т.е. и законодательным (представительным) органам субъектов РФ. Однако во втором предложении делается оговорка: "...в случае принятия в первом чтении законопроекта по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ - в законодательные (представительные) органы субъектов РФ". Тем самым законодательные (представительные) органы субъектов РФ могут быть лишены возможности внесения поправок к законопроектам в связи с непредоставлением проекта федерального закона.
Субъекты права законодательной инициативы считают, что избирательная реакция на законода-
тельные инициативы порою сводит на к нулю их стремление участвовать в создании федерального законодательства. Результаты анализа информационных, аналитических материалов субъектов Российской Федерации показывают, что после рассмотрения нижней палатой российского парламента только от 12 до 17% их предложений нашли свое применение в федеральных законах. К сожалению, результаты законодательных инициатив, внесенных законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ, пока неутешительны. Так, по итогам работы Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации за 2014 ими было всего внесено 559 законопроектов, в результате принято лишь 16 законов, отклонено - 243, возвращено субъектам права законодательной инициативы - 114 [7, С. 24]. Проблема участия субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе остается традиционно острой.
Для исправления данного положения, на наш взгляд, необходимо повысить уровень взаимодействия в законотворческой работе со всеми субъектами права законодательной инициативы, определенными в ст. 104 Конституции РФ, причем не только при составлении перспектив законодательной деятельности, но и при разработке, обсуждении, рассмотрении, утверждении проектов законов. Согласованность в этой работе позволит избежать дублирований при внесении субъектами права законодательной инициативы законодательных предложений в Думу, а также неоправданного отстаивания в законопроектах узковедомственных, региональных интересов в ущерб общегосударственным.
По мнению Лебедева В.А. [8]: «На повышение эффективности использования права законодательной инициативы может также повлиять привлечение к этому процессу исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации. Практика пошла по пути согласования с исполнительными органами вносимых в порядке законодательной инициативы законопроектов на этапе их подготовки».
Следует также отметить, что «потенциал субъектов законодательной инициативы используется не в полной мере, отчасти из-за отсутствовавшего в нашей стране в течение многих лет механизма коррекции федеральных законов путем внесения консолидированных законодательных инициатив со стороны регионов, на что обратил внимание Президент РФ еще в 2009 году» [6, С. 1]. Не вполне отработанным в законодательной практике является и внесение законодательных инициатив совместно несколькими парламентами субъектов Российской Федерации, что по нашему мнению, негативно сказывается на федеральном законодательном процессе в целом.
Еще в 2007 году Государственный Совет Республики Коми вышел с предложением внести в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» и в Регламент Государственной Думы норму, согласно которой законопроект, получивший, например, поддержку более чем в половине субъектов Российской Федерации, вносился бы на рассмотрение Думы в первоочередном порядке. Желание повысить значение законопроектов, внесенных субъектами Российской Федерации, породило бы новую и перспективную форму сотрудничества между законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, совместно прорабатывающими законопроекты и принимающими решение об их консолидированном внесении в Государственную Думу. Представляется, что такой коллективный подход к решению проблемы позволит сделать инициативы субъектов Федерации более масштабными и весомыми, что должно отразиться на результатах их рассмотрения федеральным законодателем.
«Реализуя право законодательной инициативы, законодательные органы субъектов Российской Федерации сталкиваются с определенными проблемами: во-первых, как показывает практика, отстаивать региональные инициативы в Госдуме всегда чрезвычайно сложно; во-вторых, доля отклоненных инициатив и длительные сроки их рассмотрения достаточно высока» [10].
В свою очередь, Совет Федерации в адрес поступающих законодательных инициатив законодательных органов субъектов Федерации говорит, что «общие причины «пробуксовки» региональных инициатив: мелкотемье, фрагментарность, отсутствие системности, невысокий уровень правовой проработанности» [6, С.2].
В связи с этим продолжает сохраняться необходимость совершенствования участия субъектов РФ в законотворческом и законодательном процессе на федеральном уровне и как один из путей реализации - возникновение «консолидированной законодательной инициативы», т.е. укрепление сотрудничества Совета Федерации и законодательных органов субъектов Федерации в данном направлении. При этом значительная роль в координации законодательной деятельности представительных органов территорий отведена Совету Федерации. Так, при поддержке руководителей законодательных собраний регионов Советом Федерации был предложен следующий принцип работы с региональными инициативами - подготовка консолидированных законодательных инициатив.
Моментом возникновения «консолидированной законодательной инициативы" можно считать принятие Советом Федерации Постановления от 7 июля 2009 г. № 301-СФ "О внесении изменений в Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» [3], в соответствии с которым в Регламенте [2] палаты появились важные новеллы: статья 140 дополнена частью 1.1, о том, что законопроекты могут вноситься в Государственную Думу совместно с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ (консолиди-
рованные законодательные инициативы), введена новая статья 141.2 о подготовке консолидированной инициативы, дополнена частью 2.1 статья 142 тем, что при внесении проекта консолидированной законодательной инициативы на рассмотрение Совета Федерации представляется решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ о совместном с Советом Федерации внесении ее в Государственную Думу, дополнены предложениями части 1, 3 статьи 143. То есть все эти коррективы коснулись организации, подготовки и рассмотрения консолидированной законодательной инициативы.
Следующим этапом стало заключение Советом Федерации с законодательными органами субъектов Федерации соглашений о взаимодействии в федеральном законодательном процессе в конце 2009 г.
Субъекты права законодательной инициативы проявляют заинтересованность в оптимизации взаимодействия федерального и регионального уровней законотворчества. В частности, они обращают внимание на целесообразность официального информирования законодательных органов субъектов Российской Федерации о ходе рассмотрения внесенных ими проектов федеральных законов, о причинах их отклонения, официальных заключениях, полученных на законопроект, потребность систематизации информации о целях и предметах правового регулирования проектов федеральных законов, вносимых субъектами Федерации. Это необходимо для выявления общих проблем, в решении которых могут быть заинтересованы и другие субъекты.
Основными целями, поставленными субъектами консолидированной законодательной инициативы, являются: 1) разработка единого механизма планирования подготовки законодательных инициатив; 2) приоритетный порядок прохождения региональных инициатив; 3) создание единой аналитической базы по прохождению региональных законопроектов; 4) создание системного информационного обмена между СФ, Госдумой и законодательными органами субъектов РФ; 5) качественное изменение юридико-технической подготовки документа; 6) сокращение сроков рассмотрения региональных законопроектов [9, С. 55-56].
Таким образом, можно сказать, что консолидированная законодательная инициатива является позитивным механизмом взаимоотношений субъектов законодательной инициативы, позволяющим качественно улучшить законопроекты, а также сроки прохождения их в Совете Федерации, но она не устраняет проблемы длительных сроков рассмотрения законопроектов в Государственной Думе. В идеале проблему консолидированной законодательной инициативы можно было бы решить одновременно с принятием Федерального закона «О порядке принятия федеральных законов», о необходимости которого длительное время говорят правоведы.
Следует отметить, что на сегодняшний день наблюдается активный всплеск внимания к про-
блемам, существующим на региональном уровне реализации правотворческой политики в целом и реализации права законодательной инициативы в частности. «У руководства страны есть твердая политическая воля к проведению курса на дальнейшее повышение роли законодательных органов власти субъектов Федерации в выработке и реализации государственной политики» [13]. В свою очередь, анализ участия регионов России в законодательном процессе на уровне Федерации является важным направлением мониторинга данного вида правовой политики. Такой мониторинг может содействовать определению приоритетов в правовом регулировании общественных отношений и выявлять наиболее оптимальные пути взаимодействия федерального парламента с парламентами субъектов Федерации.
Таким образом, проблема участия субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе остается традиционно острой. Реализация законодательных инициатив законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации продолжает оставаться крайне низкой. Однако пути решения, на наш взгляд, есть, необходимо, как минимум, услышать друг друга субъектам Российской Федерации и федеральному законодателю, надеемся, что новый созыв Государственной Думы Федерального Собрания, примет скорейшие меры для совершенствования правового механизма реализации права законодательной инициативы субъектов Российской Федерации.
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации: офиц. текст.- М.: Проспект, 2013. - 31 с.
2. Постановление Совета Федерации РФ от 30.01.2002 № 33-СФ (ред. от 19.11.2014) «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 7. - Ст. 635.
3. Постановление Совета Федерации РФ от 07.07.2009 № 301-СФ «О внесении изменений в Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2009. - № 28. - Ст. 3453.
4. Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. - М., 1998.
5. Инициативы регионов будут услышаны // Парламентская газета. - 2009. - 3 февраля.
6. Инициатива рождается в регионе // Парламентская газета. - № 19 - 20. - 2009. - 3 февраля.
7. Итоги работы Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации за 2014 год. Аналитический доклад. - М., 2014.
8. Лебедев В.А. Реализация права законодательной инициативы субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2006. - № 5.
9. Редькин О.Б. Консолидированная законодательная инициатива: правовое обоснование, оценка // Конституционное и муниципальное право. - 2011. - № 4.
10. Совместный научно-практический семинар Комиссии Совета Федерации по контролю за обеспечением деятельности Совета Федерации Федерального Собрания РФ и Московской областной Думы на тему: "Об актуальных проблемах обеспечения парламентской деятельности в законодательных органах государственной власти субъектов РФ", 27 мая 2010 г. // Московский комсомолец. - 2010. - 1 июня.
11. Спенсер Г. Грехи законодателя // Социологические исследования. - 1992. - № 2.
12. Туманов В.А. Комментарий статьи 104 Конституции Российской Федерации // Конституция Российской Федерации: Комментарий. - М., 1994.
13. Центр услышит регионы // Парламентская газета. - 2009. - 30 июня.
