CC BY
64
Микитюк Юрий Васильевич
Реализация права на свободу мирных собраний в законодательстве субъектов Российской Федерации (компаративный анализ)
Рассмотрены особенности реализации права на свободу мирных собраний в законодательстве субъектов Российской Федерации. На основании проведенного сравнительно-правового анализа региональных законодательных актов предложены пути совершенствования отдельных организационных и правовых механизмов обеспечения реализации гражданами этого конституционного права. Разработаны рекомендации для оптимизации правоохранительной деятельности, осуществляемой в период проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований.
Ключевые слова: конституционное право, мирные собрания, обеспечение безопасности, публичные мероприятия, реализация права, региональное законодательство.
The realization of the right to freedom of peaceful assembly in the legislation of the subjects of the Russian Federation (comparative analysis)
Features of the realization of the right to freedom of peaceful assembly in the legislation of the subjects of the Russian Federation are considered. Based on the comparative legal analysis of regional legislative acts, ways of improving individual organizational and legal mechanisms for ensuring the exercise by citizens of this constitutional right have been proposed. Recommendations have also been developed to optimize the law enforcement activities carried out during the meetings, rallies, demonstrations, marches and pickets.
Key words: constitutional right, peaceful assembly, provision of security, public events, realization of right, regional legislation.
Обычно под свободой собраний понимается право граждан проводить митинги, пикеты, демонстрации, собираться в помещениях для коллективного обсуждения каких-либо актуальных, общественно значимых вопросов. Это фундаментальное право человека закреплено во Всеобщей декларации прав человека (ст. 20), Международном пакте о гражданских и политических правах (ст. 21), Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (ст. 11) и относится к правам «первого поколения» (гражданским и политическим). При этом в международных нормативных актах подчеркивается обязанность государства защищать право на свободу исключительно мирных собраний.
В 2007 г. на площадке ОБСЕ подготовлены «Руководящие принципы по свободе мирных собраний», в которых сделано заключение о невозможности разработки унифицированного модельного закона в этой области. И тем не менее международными экспертами были сформулированы нормы (минимум миниморум), которыми рекомендовано руководствоваться при
регламентации данного права в национальных законодательствах. Это презумпция в пользу проведения собраний, обязанность защиты мирных собраний со стороны государства, законность, соразмерность, надлежащее административное регулирование, недискримина-ционность [1].
В то же время необходимо четко понимать, что злоупотребление правом на мирные собрания, точнее его контрафакция, лицами, заинтересованными в дестабилизации общественно-политической обстановки в государстве либо отдельных регионах, обусловливает повышенный интерес правоохранителей к вопросам охраны правопорядка при проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований. Наибольшую угрозу для общественной безопасности такая гражданская «активность» может представлять в период проведения предвыборных избирательных кампаний различных уровней и форматов либо благодаря ее искусственной стимуляции [2, с. 67-68]. Яркой иллюстрацией сказанному стали отдельные страны постсоветского пространства,
137
в которых осуществлены государственные перевороты на волне так называемых цветных революций [3, с. 47-49].
В соответствии со ст. 31 Конституции РФ [4] граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования. Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ обеспечивает реализацию данного конституционного права российских граждан [5]. В дополнение к нормам федерального законодательства каждый регион попытался конкретизировать основания и процедуры защиты государством этого права, а также детализировать механизм его реализации. В настоящей научной статье осуществлен сравнительно-правовой анализ соответствующего законодательства субъектов Российской Федерации.
В результате проведенного исследования установлено, что региональное законодательство, регулирующее проведение публичных мероприятий, преимущественно разработано по типовой структуре и касается таких вопросов, как направление (подача) уведомлений о проведении публичных мероприятий и их содержании; перечень мест, в которых запрещено проводить собрания, митинги, шествия и демонстрации; требования к специально отведенным местам и порядку их использования; граничная численность лиц, участвующих в проведении публичных мероприятий, уведомление о которых не требуется; минимально допустимое расстояние между лицами, осуществляющими одиночное пикетирование. Этими же или отдельными законами определяется порядок проведения аналогичных мероприятий на объектах транспортной инфраструктуры.
При совершенствовании регионального законодательства в этой области следует учесть некоторые нормы законов субъектов Российской Федерации. Так, ч. 6 ст. 2 Закона Республики Адыгея «О регулировании отдельных вопросов в сфере проведения публичных мероприятий» устанавливает, что уведомление о проведении публичного мероприятия подается его организатором обязательно в письменной форме лично либо через представителя при наличии соответствующей доверенности. В свою очередь, ст. 6 Закона определяет перечень мест, в которых запрещено проведение публичных мероприятий. К последним отнесены: территории ближе 100 м от железнодорожных и автобусных вокзалов; автомобильные дороги общего пользования; тротуары; территории,
прилегающие ближе чем на 20 м к жилым домам, зданиям, занимаемым государственными и муниципальными учреждениями, остановкам транспорта общего пользования [6].
Законодательное собрание Краснодарского края подошло к этому вопросу более взвешенно и основательно, отнеся к таким местам все объекты транспортной инфраструктуры (тоннели, эстакады, мосты, вокзалы, аэропорты, морские и речные порты, остановочные пункты движения общественного транспорта и др.); торгово-развлекательные комплексы (центры), рынки; образовательные и медицинские организации, учреждения социальной защиты населения, объекты спорта, детские площадки; культовые здания и сооружения, объекты религиозного значения; места проведения строительных, ремонтно-восстановительных работ, работ по благоустройству и наведению санитарного порядка; территории, прилегающие до 50 м к границам указанных выше мест, а также к зданиям, занимаемым государственными органами и органами местного самоуправления (ст. 2.1) [7]. Проведенный контент-анализ аналогичных региональных законов свидетельствует о необходимости дополнения данного списка пристанями (при наличии таковых), ярмарками, детскими учреждениями, воинскими частями и соединениями, рекреационными зонами, особо охраняемыми природными территориями, а ограничения на использование тротуаров целесообразно вводить только в случаях препят-ствования движению пешеходов.
Кроме того, кубанские законодатели определили механизм материально-технического и организационного обеспечения проведения публичных мероприятий, включая нормы предельной заполняемости территории (помещения) в местах их проведения, в том числе на объектах, которые являются памятниками истории и культуры (ст. 3) [7]. Из новелл, касающихся урегулирования данных аспектов, можно отметить ч. 5 ст. 7 Закона Республики Крым «Об обеспечении условий реализации права граждан Российской Федерации на проведение собраний, митингов, демонстраций и пикетирований в Республике Крым», в которой закреплено, что поддержание общественного порядка, регулирование дорожного движения, медицинское и санитарное обслуживание при проведении публичных мероприятий осуществляются безвозмездно [8]. Несмотря на очевидность регулируемых вопросов, реализация этой нормы, безусловно, будет содействовать налаживанию конструктивного диалога между государством и гражданским обществом, об-
138
щественному одобрению и поддержке населением действий органов власти. Этому способствует и информационное сопровождение реализации данного права граждан (см., например, ч. 2 ст. 3 Закона Воронежской области «О некоторых вопросах проведения публичных мероприятий» [9]).
В качестве положительного опыта следует указать, что севастопольские парламентарии законодательно закрепили обязанность организаторов публичных мероприятий не только соблюдать правила пожарной безопасности, обеспечивать совместно с органами внутренних дел и представителями уполномоченного органа безопасность участников публичного мероприятия и третьих лиц, но и обеспечивать наличие передвижных туалетов (при проведении мероприятий более 3 часов) [10]. Конструктивной также считаем норму в законодательстве Владимирской области, содержащую запрет на внесение участниками публичных мероприятий изменений в инфраструктуру мест их проведения, включая недопущение установки постоянных конструкций, изменений схем подъезда и парковки транспортных средств, вмешательств в системы энергообеспечения [11]. Идентичные нормы содержатся в законах Забайкальского края, Калужской области и др. По нашему убеждению, такие региональные законы должны содержать не только управомочивающие, но и обязывающие и запрещающие нормы, причем для всех участников возникающих правоотношений.
Другими словами, целью разработки и принятия региональных законов является не усложнение процедуры реализации конституционного права граждан на мирные собрания, а конкретизация норм федерального законодательства в этой области с учетом местной специфики, в том числе обусловленной сложившейся практикой организации и проведения таких мероприятий. Эти нормативные правовые акты должны ограничивать организаторов и участников публичных мероприятий правовыми рамками, выбором места и времени их проведения, что связано исключительно с вопросами защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, общественной безопасности и охраны правопорядка. Например, в соответствующем законе Волгоградской области определены места, на которые распространяются запреты на проведение публичных мероприятий, в том числе указаны конкретные органы государственной власти и местного самоуправления, вблизи которых (ближе 100 м) запрещено их прове-
дение. Это Волгоградская областная дума, администрация Волгоградской области, ГУ МВД России по Волгоградской области, УФСБ России по Волгоградской области и др. Однако запрет не действует при проведении публичных мероприятий, связанных с празднованием Дня Победы, Дня России, Праздника Весны и Труда, Дня народного единства, Дня разгрома советскими войсками немецко-фашистских войск в Сталинградской битве, Дня Октябрьской революции 1917 г. [12]. А Кабардино-Балкарская Республика аналогичные ограничения не стала распространять на мирные собрания, которые проводятся в рамках предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума, отправления религиозных обрядов и церемоний. При этом республиканский парламент не конкретизировал даты, а лишь указал, что на праздничные, траурные (памятные) мероприятия, организованные республиканскими органами государственной власти и органами местного самоуправления, действие Закона не распространяется [13].
В качестве позитивного примера можно указать и законодательство Республики Алтай, которое обязывает республиканское правительство или соответствующую администрацию принимать совместно с органами внутренних дел меры для охраны общественного порядка и обеспечения безопасности граждан при проведении публичных мероприятий, оказания им при необходимости неотложной медицинской помощи. Более того, в случае если проведение публичного мероприятия сопряжено с временным полным либо частичным ограничением движения транспортных средств, органы власти не позднее чем за 2 дня до его проведения извещают об этом население с помощью массмедиа [14]. Следует согласиться с И.В. Зыряновым и М.А. Гореловым в том, что организация таких превентивных мер в период подготовки к проведению массовых мероприятий позволит исключить (минимизировать) нарушения общественного порядка, возникновение конфликтных ситуаций между участниками публичных мероприятий, третьими лицами, а также представителями органов власти [15, с. 240].
Очевидно, что массовые беспорядки, приведшие к насильственному захвату власти на Украине [16], не могли не сказаться на законотворческих инициативах крымских и севастопольских парламентариев. Без внимания законодателей не осталась регламентация порядка проведения публичных мероприятий на объектах транспортной инфраструктуры, что,
139
на наш взгляд, обусловлено как незаконной деятельностью так называемого «автомайдана», так и участившимися террористическими актами, в том числе с использованием автотранспортных средств как орудий совершения актов терроризма.
Так, в ст. 4 Закона Республики Крым [8] закреплено, что при проведении публичных мероприятий используются только транспортные средства, водители которых имеют необходимые документы. В то же время такие средства не могут использоваться на участках дорог: по которым запрещено движение всех механических транспортных средств или категорий транспортных средств, используемых в публичном мероприятии; выделенных для движения маршрутных транспортных средств; на которых осуществляется их техническое обслуживание и ремонт. Это касается и территорий объектов, являющихся памятниками истории и культуры, охранных зон и т.д.
Законодательное собрание г. Севастополя, в свою очередь, обязало уполномоченный орган, организаторов и участников публичных мероприятий выполнять установленные законодательством требования по обеспечению транспортной безопасности и безопасности дорожного движения. В частности, движение задействованных транспортных средств может осуществляться лишь в составе организованной колонны, по заранее согласованному маршруту (включая время, места начала и завершения, места остановки), в соответствии с заявленными их количеством и категориями [10]. Тем не менее без внимания парламентариев остался вопрос урегулирования движения водных судов, которые могут использоваться при проведении публичных мероприятий с соблюдением установленных правил. Считаем, что для города федерального значения Севастополя данный вопрос имеет особую значимость и актуальность. В качестве положительного опыта в этой сфере можно использовать соответствующее законодательство Ростовской области, в котором учтена специфика использования как автомобильных транспортных средств, так и водных судов [17]. Также в законах Ростовской области и Республики Адыгея содержатся запреты на использование транспортных средств: эксплуатация которых запрещена действующим законодательством; создающих опасность перевозимым грузом; разрешенная максимальная масса которых, а также перевозимые или крупногабаритные и (или) тяжеловесные грузы могут повредить объекты транспортной инфраструктуры; в
случае объявления о штормовом предупреждении или ином опасном природном явлении; на участках дорог, на которых осуществляются техническое обслуживание и ремонт.
Как уже указывалось выше, в некоторых регионах (Республика Калмыкия, Астраханская, Ивановская, Калининградская области и др.) отдельными законами установлен порядок проведения публичных мероприятий на объектах транспортной инфраструктуры. Однако регламентацию такой процедуры самостоятельным нормативным правовым актом с отсылочными нормами в базовом законе считаем нецелесообразной, поскольку это усложняет правоприменительную практику.
Таким образом, законы субъектов Российской Федерации в этой области детализируют некоторые положения федерального законодательства и прежде всего направлены на обеспечение государством права людей собираться мирно, без оружия и проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования. С другой стороны, их положения закрепляют гарантии, предусматривающие основания и критерии для легитимного ограничения такой свободы органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органами местного самоуправления, которые направлены на защиту прав других лиц и легитимных интересов власти и являются обязательными для любого демократического государства. Кроме того, указанные законы в развитие федерального законодательства определяют организационные и правовые механизмы обеспечения реализации гражданами своих неотъемлемых прав и свобод, в первую очередь на проведение мирных собраний, свободное выражение своих взглядов, убеждений и т.д. Соответственно, такие законы субъектов Российской Федерации не должны вступать в противоречие либо дублировать нормы федерального законодательства, а также оставлять пробелы в правовом регулировании проведения публичных мероприятий на территории региона, допускать вероятность для принятия решений и действий местных органов власти по своему административному усмотрению, появления предпосылок для дискриминации граждан и их объединений по политическим, экономическим, социальным, культурным и другим признакам.
Полагаем, что региональное законодательство в этой области должно сконцентрировать внимание органов власти на уважении свободы мирных собраний и содействии в реализации данного конституционного права (позитивные обязательства государства). Также данные
140
нормы позволяют свести к минимуму судебную практику запретов мирных собраний без достаточных юридических оснований, их силовых разгонов, привлечения к юридической ответственности организаторов и участников мирных по своему характеру собраний, не совершавших правонарушений. Вместе с тем конкретизация алгоритма подачи уведомле-
1. URL: https://ru.wikipedia.org/wiki/Ceo6oda_ собраний (дата обращения: 01.03.2018).
2. Скребец Е. С. Организационные и правовые аспекты ликвидации массовых беспорядков // Вестн. Краснодар. ун-та МВД России. 2015. № 3(29). С. 66-70.
3. Смолина М.М. Охрана общественного порядка как основная задача милиции Украины // Вестн. Краснодар. ун-та МВД России. 2013. № 3(21). С. 45-50.
4. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г. (в ред. от 21 июля 2014 г.) // Рос. газ. 1993. 25 дек.
5. О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях: федер. закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ (в ред. от 7 июня 2017 г.) // Парламентская газ. 2004. № 111.
6. О регулировании отдельных вопросов в сфере проведения публичных мероприятий: закон Республики Адыгея от 28 дек. 2012 г. № 158 // Советская Адыгея. 2012. № 250.
7. Об обеспечении условий реализации права граждан на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований в Краснодарском крае: закон Краснодарского края от 3 апр. 2009 г. № 1715-КЗ (в ред. от 7 июня 2016 г.) // Кубанские новости. 2009. № 60.
8. Об обеспечении условий реализации права граждан Российской Федерации на проведение собраний, митингов, демонстраций и пикетирований в Республике Крым: закон Республики Крым от 21 авг. 2014 г. № 56-ЗРК (в ред. от 28 июня 2016 г.) // Ведомости Го -сударственного Совета Республики Крым. 2014. № 2. Ст. 113.
9. О некоторых вопросах проведения публичных мероприятий: закон Воронежской области от 17 дек. 2012 г. № 160-ОЗ (в ред. от 31 окт. 2017 г.) // Молодой коммунар. 2012. 18 дек.
10. О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях в городе Севастополе: закон города Севастополя от 28 июня 2017 г. № 351-ЗС. URL: http://sevzakon. ru (дата обращения: 01.03.2018).
11. О регулировании отдельных вопросов проведения публичных мероприятий на тер-
ний о проведении публичных мероприятий, перечня и порядка использования специально отведенных мест для проведения собраний, митингов, шествий, демонстраций и др. имеет несомненное положительное социальное значение для криминологической обстановки в целом и региональной системы обеспечения общественной безопасности в частности.
1. URL: https://ru.wikipedia.org/wiki/Svoboda_ sobraniy (date of access: 01.03.2018).
2. Skrebets E.S. The organizational and legal aspects of the elimination of mass riots // Bull. of Krasnodar University of Russian MIA. 2015. № 3(29). P. 66-70.
3. Smolina M.M. Protection of public order as the main task of the militia of Ukraine // Bull. of the Krasnodar University of Russian MIA. 2013. № 3(21). P. 45-50.
4. Constitution of the Russian Federation: adopted by popular vote on Dec. 12, 1993 (as amended on July 21, 2014) // Russian newsp. 1993. Dec. 25.
5. On meetings, rallies, demonstrations, processions and pickets: fed. law d.d. June 19, 2004 № 54-FL (as amended on June 7, 2017) // Parliamentary newsp. 2004. № 111.
6. On regulation of certain issues in the field of public events: law of the Republic of Adygea d.d. Dec. 28, 2012 № 158 // Soviet Adygea. 2012. № 250.
7. On ensuring the conditions for realization of the right of citizens to hold meetings, rallies, demonstrations, processions and picketing in the Krasnodar region: law of the Krasnodar region d.d. Apr. 3, 2009 № 1715-RL (as amended on June 7, 2016) // Kuban news. 2009. № 60.
8. On ensuring the conditions for realization of the right of citizens of the Russian Federation to hold meetings, rallies, demonstrations and picketing in the Republic of Crimea: law of the Republic of Crimea d.d. Aug. 21, 2014 № 56-LRC (as amended on June 28, 2016) // Vedomosti of the State Council of the Republic of Crimea. 2014. № 2. Art. 113.
9. On some issues of holding public events: law of the Voronezh region d.d. Dec. 17, 2012 № 160-RL (as amended on Oct. 31, 2017) // Young Communard. 2012. Dec. 18.
10. On meetings, rallies, demonstrations, marches and pickets in the city of Sevastopol: law of the city of Sevastopol d.d. June 28, 2017 № 351-LS. URL: http://sevzakon.ru (date of access: 01.03.2018).
11. On regulation of certain issues of holding public events on the territory of the Vladimir region: law of the Vladimir region d.d. Dec. 7,
141
ритории Владимирской области: закон Владимирской области от 7 дек. 2012 г. № 150-ОЗ (в ред. от 18 июня 2014 г.) // Владимирские известия. 2012. № 239.
12. О некоторых вопросах проведения публичных мероприятий на территории Волгоградской области: закон Волгоградской области от 7 апр. 2005 г. № 1044-0Д // Волгоградская правда. 2005. 20 апр.
13. О проведении публичных мероприятий в Кабардино-Балкарской Республике: закон Кабардино-Балкарской Республики от 18 дек. 2012 г. № 93-P3 // Официальная Кабардино-Балкария. 2012. № 51.
14. О порядке проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований на территории Республики Алтай: закон Республики Алтай от 27 июля 2005 г. № 61-РЗ (в ред. от 11 мая 2016 г.) // Звезда Алтая. 2005. № 190-191.
15. Зырянов И.В., Горелов М.А. Правовая и организационная основа охраны правопорядка органами внутренних дел Российской Федерации в период подготовки и проведения массовых мероприятий // Евразийский юридический журнал. 2016. № 3(94). С. 239-241.
16. Буткевич С. А. Право граждан на мирные собрания или государственный переворот (анализ событий ноября 2013 г. - февраля 2014 г. на Украине) // Права и свободы человека в контексте развития современного государства: материалы Всерос. науч.-практ. конф. Краснодар, 2017. С. 32-43.
17. О некоторых вопросах, связанных с проведением публичных мероприятий на территории Ростовской области: закон Ростовской области от 27 сент. 2004 г. № 146-ЗС (в ред. от 3 нояб. 2017 г.). URL: http://www. donland.ru (дата обращения: 02.03.2018).
2012 № 150-RL (as amended on June 18, 2014) // Vladimirskie Izvestia. 2012. № 239.
12. On some issues of holding public events on the territory of the Volgograd region: law of the Volgograd region d.d. Apr. 7, 2005 № 1044-0D // Volgogradskaya Pravda. 2005. Apr. 20.
13. On holding public events in the Kabardino-Balkaria Republic: law of the Kabardino-Balkaria Republic d.d. Dec. 18, 2012 № 93-RL // Official Kabardino-Balkaria. 2012. № 51.
14. On procedure for holding meetings, rallies, demonstrations, processions and pickets on the territory of the Republic of Altai: law of the Republic of Altai d.d. July 27, 2005 № 61-RL (as amended on May 11, 2016) // Star of Altai. 2005. № 190-191.
15. Zyryanov I.V., Gorelov M.A. Legal and institutional framework for ensuring public order by internal affairs bodies of the Russian Federation during the period of mass events // Eurasian law journal. 2016. № 3(94). P. 239-241.
16. Butkevich S.A. The right of citizens to peaceful assembly or coup d'état (analysis of the events of November 2013 - February 2014 in Ukraine) // Human rights and freedoms in the context of the development of the modern state: proc. of the All-Russian sci. and pract. conf. Krasnodar, 2017. P. 32-43.
17. On some issues related to holding of public events on the territory of the Rostov region: law of the Rostov region d.d. Sept. 27, 2004 № 146-LS (as amended on Nov. 3, 2017). URL: http: //www. donland.ru (date of access: 02.03.2018).
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Микитюк Юрий Васильевич, кандидат исторических наук, начальник Крымского филиала Краснодарского университета МВД России; e-mail: [email protected]
INFORMATION ABOUT AUTHOR
Yu.V. Mikityuk, Candidate of History, Head of the Crimea branch of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: [email protected]
142
