CC BY
41
конституционное право
удк 342.729 С.ю. Колмаков,
ББк 67.400.3 Бурятский государственный университет
Улан-Удэ, Российская Федерация ORCID: 0000-0002-6787-8710 Researcher ID: U-1505-2017
ПРАВОМЕРНОСТЬ ОГРАНИЧЕНИЯ СВОБОДЫ СОБРАНИЙ В РОССИИ В ПЕРИОД ПРОВЕДЕНИЯ ЧЕМПИОНАТА МИРА ПО ФУТБОЛУ FIFA 2018 г. И КУБКА КОНФЕДЕРАЦИЙ FIFA 2017 г.
ИНФОРМАЦИЯ Пролог: журнал о праве / Prologue: Law Journal. — 2018. — № 2.
О СТАТЬЕ ISSN 2313-6715. DOI: 10.21639 / 2313-6715.2018.2.1.
Дата поступления: 04.05.2018.
АННОТАЦИЯ Рассматривается Указ Президента РФ «Об особенностях при-
менения усиленных мер безопасности в период проведения в РФ чемпионата мира по футболу FIFA 2018 г. и Кубка конфедераций FIFA 2017 г.», который ограничил свободу собраний, поскольку предоставил органам исполнительной власти субъекта РФ, органам местного самоуправления, органам внутренних дел и территориальным органам безопасности право определять дополнительные ограничения по месту, времени и количеству участников. Право такого ограничения свободы собраний президенту было предоставлено Федеральным законом «О подготовке и проведении в РФ чемпионата мира по футболу FIFA 2018 г., Кубка конфедераций FIFA 2017 г. и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ». Однако сделан вывод, что данный закон противоречит специальному Федеральному закону «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», который реализует конституционное фундаментальное право граждан на свободу собраний и который не предоставляет право ограничения публичных мероприятий, предусмотренных Указом Президента РФ «Об особенностях применения усиленных мер безопасности в период проведения в РФ чемпионата мира по футболу FIFA 2018 г. и Кубка конфедераций FIFA 2017 г.». Кроме того, сделан вывод, что рассматриваемый Указ Президента РФ не может ограничивать свободу собраний, поскольку он носит подзаконный характер и прямо противоречит федеральному законодательству о публичных мероприятиях.
КЛюЧЕВЫЕ СЛОВА Свобода собраний; право на публичные мероприятия; FIFA; Ку-
бок конфедераций; чемпионат мира по футболу.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКОЕ Колмаков С.Ю. Правомерность ограничения свободы собра-ОПИСАНИЕ ний в России в период проведения чемпионата мира по фут-
болу FIFA 2018 г. и Кубка конфедераций FIFA 2017 г. // Пролог: журнал о праве / Prologue: Law Journal. — 2018. — № 2.
Колмаков С.Ю. Правомерность ограничения свободы собраний в России в период проведения чемпионата мира по футболу FIFA 2018 г. и PR°L°GUE: Кубка конфедераций FIFA 2017 r^^^^^^^^^^^^^ILAW JoURNA
S. Yu. Kolmakov,
Buryat State University ORCID : 0000-0002-6787-8710 Researcher ID : U-1505-2017
LEGITIMACY OF RESTRICTION ON FREEDOM OF MEETINGS IN RUSSIA DURING THE WORLD CUP FIFA 2018 AND FIFA CONFEDERATIONS CUP 2017
PUBLICATION DATA Prologue: Law Journal. -2018.-№ 2.
ISSN 2313-6715. DOI: 10.21639 / 2313-6715.2018.2.1. Submission date: 04.05.2018.
ABSTRACT
The article considers the Decree of the President of the Russian Federation dated 09.05.2017 № 202 «on the peculiarities of the application of enhanced security measures during the 2018 FIFA World Cup and the 2017 FIFA Confederations Cup in the Russian Federation», which restricted the freedom of meetings, as it provided the executive authorities of the Russian Federation, local authorities, internal affairs bodies and local security bodies with the right to determine additional restrictions on the place, time and number of participants. The right on restriction of freedom of meetings was granted to the President by the Federal Law of 07.06.2013 No. 108-FL «on the preparation and holding in the Russian Federation of the 2018 FIFA World Cup, the 2017 FIFA Confederations Cup and amendments to certain legislative acts of the Russian Federation». However, it is concluded that this law contradicts the special Federal Law of 19.06.2004 № 54-FL «on meetings, rallies, demonstrations, processions and picketing», which implements the constitutional fundamental right of citizens to freedom of meetings and which does not provide the right to limit public events under the Decree of the President of the Russian Federation of 09.05.2017. The author concludes that the Decree of the President of the Russian Federation cannot restrict the freedom of Meetings, since it is subordinate and directly contradicts the Federal legislation on public events.
KEYWORDS
Freedom of meeting; right to public events; FIFA; Confederations Cup; World Cup.
bibliographic
DESCRIPTION
Kolmakov S. Yu. Legitimacy of restriction on freedom of meetings in Russia during the world cup FIFA 2018 and FIFA confederations cup 2017 // Prologue: Law Journal. - 2018. - № 2.
Президент РФ 9 мая 2017 г. подписал Указ «Об особенностях применения усиленных мер безопасности в период проведения в РФ чемпионата мира по футболу FIFA 2018 г. и Кубка конфедераций FIFA 2017 г.»1 (далее - Указ № 202).
1 Об особенностях применения усиленных мер безопасности в период проведения в РФ чемпионата мира по футболу FIFA 2018 г. и Кубка конфедераций FIFA 2017 г. : указ Президента РФ от 9 мая 2017 г. № 202. — URL : www.pravo.gov.ru/.
Положения указа содержат ряд мер, обеспечивающих безопасность во время проведения чемпионатов по футболу в 2017 — 2018 гг. Наиболее резонансным является ст. 11 Указа № 202, которая предусматривает, что «... в субъектах РФ, на территориях которых вводятся усиленные меры безопасности, собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования, не связанные с проведением Кубка конфедераций и чемпионата мира по фут-
ПРОЛОГ:
Колмадюл С.Ю. Пршюмерлостъ огргшичеши Kolmakov S.Yu.L egitimacy of restrictionon 3
с1юбоды собраний в россии в жриод провече- PROTOrUE: freedom of meetings in Russia during the worldcup - -
шия чемпионата мира по футболу FIFA 2018 г. и pKOTOgUE: FIFA 2018 and FIFA confederations cup 2017
Кубка конфедераций FIFA 2017 l.^^^^^^^^^^^^^lLAW JQURNAL^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^H^^^^^^^^I
болу, в период с 1 июня по 12 июля 2017 г. и в период с 25 мая по 25 июля 2018 г. могут проводиться в местах и (или) по маршрутам движения участников публичного мероприятия с количеством участников и во временной интервал, которые определяются органами исполнительной власти таких субъектов РФ или соответствующими органами местного самоуправления по согласованию с территориальными органами МВД РФ и территориальными органами безопасности».
Данное положение Указа № 202 СМИ охарактеризовали как приостановку действия ст. 31 Конституции РФ на полтора месяца 2017 г. и на два месяца 2018 г.2
Основным аргументом противников введенного ограничения является то, что одно из основополагающих конституционных прав было ограничено президентом на подзаконном уровне.
Вместе с тем, сторонники Указа № 202 считают, что президент имел право ограничивать свободу собраний, поскольку федеральное законодательство наделяет его такими полномочиями. Так, в соответствии с п. 7 ч. 1 ст. 13 Федерального закона «О подготовке и проведении в РФ чемпионата мира по футболу FIFA 2018 г., Кубка конфедераций FIFA 2017 г. и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ»3 (далее — Федеральный закон № 108-ФЗ) установлено, что «... в период проведения спортивного соревнования Президентом РФ могут быть введены усиленные меры безопасности, включающие в себя ограничение проведения публичных мероприятий, не связанных со спортивными соревнованиями».
Однако, мы считаем, что указанная норма противоречит другой норме федерального законодательства. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 1 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»4 (далее — Федеральный закон № 54-ФЗ) установлено, что президент РФ может издавать нормативные правовые акты, касающиеся обеспечения условий проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований толь-
2 О URL : https://www.novayagazeta.ru/ articles/2017/05/12/72419-svoboda-vne-igry.
3 О подготовке и проведении в РФ чемпионата мира по футболу FIFA 2018 г., Кубка конфедераций FIFA 2017 г. и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ : федер. закон от 07 июня 2013 № 108-ФЗ. - URL : www.pravo.gov.ru/.
4 О собраниях, митингах, демонстрациях, ше-
ствиях и пикетированиях : федер. закон от 19 июня 2004 № 54-ФЗ // Официальный Интернет портал правовой информации. - URL : www.pravo.gov.ru/.
ко в случаях, предусмотренных настоящим федеральным законом. Получается, что согласно специальному закону о публичных мероприятиях, президент не может создавать условия проведения публичных мероприятий, в том числе ограничивать свободу собраний, он может только регламентировать обеспечение условий проведения собраний, т.е. создавать благоприятные для них условия и только в соответствии с этим законом. Иных полномочий, предоставляющих президенту право регулирования свободы собраний, специальный закон не предоставляет.
Налицо коллизия между двумя равнозначными по законодательному уровню нормативными актами. К сожалению, специальный Федеральный закон № 54-ФЗ не содержит норму, которая предписывает, что иное законодательство, регулирующее свободу собраний, не должно противоречить этому закону. Например, ч. 1 ст. 2 Закона Кыргызской Республики «О мирных собраниях» (далее — Закон № 64) установлено, что законы и иные нормативные правовые акты не должны противоречить настоящему Закону5.
Вместе с тем, мы считаем, что норма Федерального закона от № 108-ФЗ, предоставляющая право президенту вводить ограничения свободы собраний, имеет меньшую силу, поскольку этот закон не направлен на обеспечение реализации установленного Конституцией РФ права граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования, он регулирует отношения, возникающие в связи с подготовкой и проведением в РФ чемпионата мира по футболу FIFA 2018 г. и Кубка конфедераций FIFA 2017 г. Кроме того, специальный Федеральный закон № 54-ФЗ прямо указывает, что президент может издавать нормативные акты только в случаях, предусмотренных этим законом, а не каким то иным нормативно-правовым актом.
На основании изложенного, мы считаем, что при конкурировании двух норм федерального законодательства, в данном случае, необходимо отдавать приоритет специальному Федеральному закону № 54-ФЗ и отменить норму Федерального закона № 108-ФЗ.
Мы выделяем несколько существенных недостатков Указа № 202, неправомерно ограничивающих свободу собраний и на которые указывают в общественной сфере.
Во-первых, он является подзаконным нормативным правовым актом и не может
5 О мирных собраниях : закон Кыргызской Республики от 23 мая 2012 г. № 64. — URL : http://base. spinform.ru/index.fwx.
Колмасов С.Ю. Правомерность ограничения свободы собраний в России в период проведения чемпионата мира по футболу FIFA 2018 г. и pr°l°gue: Кубка конфедераций FIFA 2017 r.^^^^^^^^^^^^^lLAW journa
ограничивать конституционное право. Подзаконный нормативный акт не должен вводить ограничения, не предусмотренные законом, поскольку процедура принятия таких актов не позволяет отнести их к актам более высокой юридической силы, а свобода собраний — это фундаментальное право человека, которое должно регулироваться на высшем законодательном уровне [6]. В Киргизии, например, в ч. 3 ст. 2 Закона № 64 предусматривается правило, что подзаконные нормативные акты, регулирующие свободу собраний, не должны устанавливать ограничений этого права.
Во-вторых, положения Указа № 202 противоречат основополагающему в этой сфере Федеральному закону № 54-ФЗ, так как существенно ограничивают свободу собраний, поскольку предоставляют органам исполнительной власти субъекта РФ, органам местного самоуправления, органам внутренних дел и территориальным органам безопасности право определять дополнительные ограничения по месту, времени и количеству участников, не основываясь на требованиях, установленных Федеральным законом № 54-ФЗ.
Так, Федеральный закон № 54-ФЗ, не предоставляет право определять ограничения относительно места, времени и количества участников таким субъектам, как органы исполнительной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления, органы внутренних дел и территориальные органы безопасности. Данный федеральный закон устанавливает перечень мест, в которых проведение публичного мероприятия запрещено (ч. 2 ст. 8) и предоставляет право устанавливать дополнительные ограничения только на основании закона субъекта Российской Федерации (ч. 2.2 ст. 8), т. е. законодательному органу субъекта. Время проведения собрания также строго установлено в законе в интервале с 7 до 22 час. (ст. 9).
Вместе с тем, главным свойством подзаконного нормативного акта является принятие его на основании и во исполнение законов [8]. Поэтому недопустимой является ситуация, когда подзаконный нормативный акт устанавливает ограничения, не предусмотренные конституцией или законом государства, так как права человека в РФ являются высшей ценностью [1; 2; 5; 6; 10; 11], а свобода собраний важным фундаментальным политическим правом [3; 4; 7; 9].
На основании изложенного, мы приходим к выводу, что законодательный акт, предоставляющий право президенту ограничивать свободу собраний и акт президента, огра-
ничивший свободу собраний на период проведения чемпионатов по футболу, противоречат основному закону в области свободы собраний.
Стоит отметить, что существуют иные методы, кроме запретительных, которые могут быть эффективно применены для поддержания безопасности, об этом говорят международные стандарты.
Так, в деле Махмудов против России Европейский суд по правам человека отметил, что недопустимо предварительно запрещать публичное мероприятие, полагая, что оно может вызвать нарушения6, государство должно принимать все меры для его мирного проведения.
В деле Станков и Объединенная организация Македонии «Илинден» против Болгарии, Европейский суд по правам человека отметил, что в случае совершения отдельных вспышек насилия это также не является основанием прекращения публичного меропри-ятия7, государство в этом случае должно расследовать эти единичные факты после завершения собрания. Участник должен сохранять свое право на свободу собраний даже в случае совершения отдельных неправомерных действий другими лицами на собрании.
Что касается зарубежного опыта проведения мировых чемпионатов по футболу, то отмечается, что во время таких мероприятий адресно усиливаются меры безопасности, увеличивается число полицейских, привлекаются спецслужбы, может ограничиваться движение, но нигде масштабно не ограничивают граждан в правах, никто не запрещает во время чемпионатов митинги и шествия (и не требует их согласования со спецслужбами).8
6 URL : https://hudoc.echr.coe.int/eng#{«fulltext» :[«Makhmudov»],»documentcollectionid2»:[«GRANDCH AMBER», «CHAMBER»]}.
7 URL : https://hudoc.echr.coe.int/eng# {«tabview» :[«document»],»itemid»:[«001-59689»]}.
8 URL: https://www.novayagazeta.ru/articles/ 2017/05/12/72419-svoboda-vne-igry.
Колмаков С.Ю. Правомерность ограничения свободы собраний в России в период проведения чемпионата мира по футболу FIFA 2018 г. и Кубка конфедераций FIFA 2017 г.
ПРОЛОГ:
PROLOGUE:
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. — М., 1997. — 512 с.
2. Баглай М. В. Малая энциклопедия конституционного права. — М., 1998. — 519 с.
3. Дмитриев Ю. А. Правовое обеспечение свободы манифестаций в условиях правового государства : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02. — М., 1991. — 167 с.
4. Иванов А. О. Пределы ограничения права на публичные мероприятия в Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02. — СПб, 2015. — 223 с.
5. Лукашева Е. А. Общая теория прав человека. — М. : Норма, 1996. — 520 с.
6. Поляков А. В., Тимошина Е. В. Общая теория права : учеб. — СПб., 2005. — 472 с.
7. Полянская И. С. Конституционно-правовое регулирование права граждан Российской Федерации на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования : дис. . канд. юрид. наук : 12.00.02. - М., 2005. - 185 с.
8. Скуратов Д. Ю. Отдельные проблемы участия Президента РФ в правотворческом процессе. — М., 2007. - 141 с.
9. Храмова Т. М. Ограничения конституционной свободы собраний: сравнительно-правовой анализ : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02. — М., 2015. — 220 с.
10. Эбзеев, Б. С. Личность и государство в России: взаимная ответственность и конституционные обязанности. — М, 2008. — 383 с.
11. Экштайн К. Основные права и свободы по российской Конституции и Европейской Конвенции : учеб. пособие. — М., 2004. — 496 с.
REFERENCE
1. Avak'yan S.A. The Constitution of Russia: nature, evolution, modernity [Konstituciya Rossii: priroda, ehvolyuciya, sovremennost'] Moscow, 1997. 512 p. (In Russ.).
2. Baglaj M.V. Small encyclopedia of constitutional law [Malaya ehnciklopediya konstitucionnogo prava] Moscow, 1998. 519 p. (In Russ.).
3. Dmitriev YU.A. Legal ensuring of freedom of demonstrations in the conditions of the legal state: Candidate of juridical science dissertation [Pravovoe obespechenie svobody manifestacij v usloviyah pravovogo gosudarstva: dissertatsiya kandidata yuridicheskikh nauk] Moscow, 1991. 167 p. (In Russ.).
4. Ivanov A.O. Limits of restriction of the right to public events in the Russian Federation: Candidate of juridical science dissertation [Predely ogranicheniya prava na publichnye meropriyatiya vRossijskoj Federacii: dissertatsiya kandidata yuridicheskikh nauk] Saint-Petersburg, 2015. 223 p. (In Russ.).
5. Lukasheva E.A. General theory of human rights; ed. by E.A. Lukasheva [Obshchaya teoriya prav cheloveka] Moscow, 1996. 520 p. (In Russ.).
6. Polyakov A.V., Timoshina E. V. General theory of law [Obshchaya teoriya prava] Saint-Petersburg, 2005. 472 p. (In Russ.).
7. Polyanskaya I.S. Constitutional and legal regulation of the right of citizens of the Russian Federation to hold meetings, rallies and demonstrations, marches and picketing: Candidate of juridical science dissertation [Konstitucionno-pravovoe regulirovanie prava grazhdan Rossijskoj Federacii na provedenie sobranij, mitingov m demonstracij, shestvij i piketirovaniya: dissertatsiya kandidata yuridicheskikh nauk]. Moscow, 2005. 185 p. (In Russ.).
8. Skuratov D. YU. Some problems of participation of the Russian President in the law-making process [Otdel'nye problemy uchastiya Prezidenta RF vpravotvorcheskom processe]. Moscow, 2007. 141 p. (In Russ.).
9. Hramova T.M. Limitations of constitutional freedom of Assembly: comparative legal analysis: Candidate of juridical science dissertation [Ogranicheniya konstitucionnoj svobody sobranij: sravnitel'no-pravovoj analiz: dissertatsiya kandidata yuridicheskikh nauk]. Moscow, 2015. 220 p. (In Russ.).
10. EHbzeev B. S. Individual and state in Russia: mutual responsibility and constitutional obligations [Lichnost' i gosudarstvo v Rossii: vzaimnaya otvetstvennost' i konstitucionnye obyazannosti]. Moscow, 2008. 383 p. (In Russ.).
11. EHkshtajn K. Fundamental rights and freedoms under the Russian Constitution and the European Convention [Osnovnyeprava isvobodyporossijskojKonstitucii iEvropejskojKonvencii]. Moscow, 2004. 496 p. (In Russ.).
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Колмаков Станислав юрьевич (Улан-Удэ) — ассистент кафедры международного права Бурятского государственного университета (670000, ул. Смолина, 24 А, e-mail: kolmakov_stanislav@bk.ru).
INFORMATION ABOUT THE AUTHOR
Kolmakov, Stanislav Yurievich — Assistant Lecturer, Department of International Law, Buryat State University (Smolin st., 24, Ulan-Ude, 670000, e-mail: kolmakov_stanislav@bk.ru).
Колмаков Сю. Правомерность ограничения свободы собраний в России в период проведения чемпионата мира по футболу FIFA 2018 г. и PR°L°GUE: Кубка конфедераций FIFA 2017 l .^^^^^^^^^^^^^lLAW JOURNA
