CC BY
65
20. Por 'fir 'ev B.N. Gosudarstvennoe upravlenie v chrezvychajnyh situaciyah. M.: Nauka, 1991.
21. Starostin S.A. Upravlenie organami vnutrennih del pri chrezvychajnyh situaciyah (pravovye i organizacionnye aspekty): Diss. ...d-ra yurid. nauk. M., 2000.
1 Мелехин А.В. Чрезвычайное законодательство РФ: теоретические, правовые и организационные проблемы его реализации: монография. М.: Академия управления МВД России, 2013. С. 30—31.
2 Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68 «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // Собрание законодательства Российской Федерации от 26 декабря 1994 г. № 35 ст. 3648.
3 Постановление Правительства РФ от 30.12.2003 № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций // Собрание законодательства РФ, 12.01.2004, № 2, ст. 121.
4 Порьфирьев Б.Н. Государственное управление в чрезвычайных ситуациях. М.: Наука, 1991. С. 31.
5 Временное положение о Государственной общесоюзной системе по предупреждению и действиям в чрезвычайных ситуациях: Постановление Совета Министров СССР № 1282 от 15 декабря 1990 г. // Ведомости Совета народных депутатов и Совета Министров СССР. 1990, № 1276. ст. 678.
6 Постановление Правительства РФ от 18 апреля 1992 г. № 261 «О создании Российской системы предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях» // Собрание нормативных актов Российской Федерации. 1992, № 13 (утратило силу).
7 Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» // Собрание законодательства РФ, 12.01.2004, № 2, ст. 121.
8 Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» // Собрание законодательства РФ, 28.07.1997, № 30, ст. 3589.
9 Федеральный закон от 5 июня 2012 г. № 50-ФЗ «О регулировании деятельности российских граждан и российских юридических лиц в Антарктике» // Собрание законодательства РФ, 11.06.2012, № 24, ст. 3067.
10 Ежедневные Новости. Подмосковье, № 87, 14.05.2005.
11 Сборник нормативных актов Хабаровской краевой Думы, № 3, март, 1996.
12 Вестник Тюменской областной Думы, № 15, часть 1, 2004.
13 Ведомости Московской Думы, № 2, 1998.
14 Ведомости Государственного Совета Республики Крым от 29 декабря 2014 г. № 5 (ч. 2).
15 Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, № 12, 20.12.2005.
16 Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа, № 1/1, январь, 2004.
17 Архипова Н.И., Кульба В.В. Управление в чрезвычайных ситуациях. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Рос. Гуманит. Ун-т, 1998. С. 8.
18 Гущин В.В. Понятие безопасности и ее предметно-объектные сферы // Проблемы повышения готовности органов внутренних дел к деятельности в чрезвычайных ситуациях: Сб. научных трудов. М.: ВНИИ МВД России, 1994. С. 8.
19 Старостин С.А. Управление органами внутренних дел при чрезвычайных ситуациях (правовые и организационные аспекты): Дисс. ...д-ра юрид. наук. М., 2000. С. 47.
20 Старостин С.А. Там же. С. 45.
УДК 342.951 ББК 67.401
РЕАЛИЗАЦИЯ ОРГАНАМИ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ ЧРЕЗВЫЧАЙНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АЛЕКСЕЙ ВЛАДИМИРОВИЧ КОНСТАНТИНОВ,
преподаватель кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук
E-mail: [email protected]; СТАНИСЛАВ ПЕТРОВИЧ СТАЩЕНКО, преподаватель кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя
E-mail: [email protected]
Научная специальность 12.00.14 — административное право; административный процесс
Рецензент: кандидат юридических наук Б.Ц. Жалсанов
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассматриваются вопросы реализации органами внутренних дел чрезвычайного законодательства, затронуты некоторые аспекты формирования и развития российского чрезвычайного законодательства.
Ключевые слова: полиция, административное право, военное положение, чрезвычайное положение, чрезвычайная ситуация, контртеррористическая операция, национальная безопасность, чрезвычайное законодательство.
Abstract. This article discusses the implementation of the internal affairs authorities of the emergency legislation addresses some aspects of formation and development of Russian emergency legislation.
Keywords: police, administrative law, legal regime, martial law, state of emergency, emergency, counter-terrorism operation, national security, emergency legislation.
В современных условиях повышения уровня внутренних и внешних угроз безопасности российского государства требует от органов внутренних дел качественной и последовательной реализации правовых норм, среди которых особое место занимают правовые нормы чрезвычайного законодательства.
Реализация органами внутренних дел норм чрезвычайного законодательства заключается в практическом претворении их в деятельности субъектов права в результате соблюдения запретов, исполнения юридических обязанностей и использования субъективных прав. Как подчеркивает С.С. Алексеев, юридическим результатом реализации будет являться правомерное поведение субъектов и правовая урегу-лированность общественных отношений, а фактическим — преобразование реальной действительности для достижения желаемых целей [3, с. 366].
В рамках чрезвычайного законодательства в основу формирования таких целей легло представление о безопасности (национальной безопасности), в которой законодатель выделил четыре ключевых составляющих — безопасность личности, общественную безопасность, безопасность государства и экологическую безопасность. Также возможны другие виды безопасности, предусмотренные российским законодательством.
Формирование эффективной системы обеспечения национальной безопасности с помощью правовых норм чрезвычайного законодательства способствует реализации состояния защищенности от внешних и внутренних угроз и устойчивого развития личности, общества и государства, при которых обеспечивается реализация их объективно значимых потребностей.
В систему обеспечения национальной безопасности входят силы и средства органов внутренних дел, которые применяются в особых условиях в соответствии с задачами, возложенными на них правовыми актами чрезвычайного законодательства.
Так, прохождение службы сотрудниками органов внутренних дел в особых условиях устанавли-
вается ст. 35 ФЗ от 30 ноября 2011 г. № 342-Ф3 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». К особым условиям службы законодатель отнес действие военного положения и чрезвычайного положения, проведения контртеррористической операции, условия вооруженного конфликта, ликвидация последствий аварий, катастроф природного и техногенного характера, а также другие чрезвычайные ситуации.
В свою очередь ФЗ от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» в ст. 12 возлагает на полицию обязанности, выполнение которых осуществляется в особых условиях и направленны на предотвращения или устранение причин, условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства. В этой связи, Ю.А. Тихомиров подчеркивает то, что исходящая реальная или потенциальная угроза объектам безопасности определяет содержание деятельности органов внутренних дел, в том числе и полиции [2, с. 382].
Реализация субъективных обязанностей полиции во время действия чрезвычайных ситуаций осуществляется с помощью правовых норм чрезвычайного законодательства. В виду особой значимости чрезвычайного законодательства обратим внимание на крайне важную сторону правового регулирования, как реализация законов.
Под реализацией закона Ю.А. Тихомиров понимает процесс их непрерывного действия, выражающийся в применении правовых норм к юридическим фактам, событиям, явлениям, относящейся к жизнедеятельности, урегулированной законами [2, с. 415].
Ю.А. Тихомиров в своих работах отмечает отсутствие целостного механизма действия закона, что без сомнения, отрицательно скажется на достижении поставленных перед законом целей.
Реализация ФЗ «О полиции» в части касающейся возложенных на полицию обязанностей осуществляется через систему нормативно-правовых актов чрезвычайного законодательства, применение
правовых норм которого будет обусловлено соответствующими условиями и обстоятельствами чрезвычайного характера. При этом порядок и характер привлечения к административной и уголовной ответственности имеет свои особенности в зависимости от действующего специального административно-правового режима [9, с. 168].
Так, в п. 7 ч. 1 ст. 12 ФЗ «О полиции» указана обязанность полиции принимать при чрезвычайных ситуациях неотложные меры по спасению граждан, охране имущества, оставшегося без присмотра, содействовать в этих условиях бесперебойной работе спасательных служб; обеспечивать общественный порядок при проведении карантинных мероприятий во время эпидемий и эпизоотий.
Реализация обязанностей полиции в условиях действия чрезвычайных положений или чрезвычайных ситуаций осуществляется на основе ФКЗ от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» и ФЗ от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», действие которых распространяется на отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы и их должностных лиц, а также населения в области обеспечения безопасности личности, общества и государства от чрезвычайных обстоятельств.
Установленный в чрезвычайном законодательстве строгий приоритет закона над всеми подзаконными актами означает самостоятельность действий органов по реализации Конституции и законов, в установленных пределах и рамках которых осуществляются субъективные права и обязанности, а также в границах предоставленной компетенции по изданию подзаконных актов.
В России стремительно развивается чрезвычайное законодательство, и в такой период закон становится ключевой точкой в формирование системы подзаконных актов, направленных на реализацию установленных в законе целей.
Так, деятельность органов внутренних дел в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций регламентирована целой си-
стемой нормативно-правовых актов подзаконного характера:
• Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций»;
• Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций»;
• Постановление Правительства РФ от 16 марта
2013 г. № 223 «О федеральной целевой программе «Создание системы обеспечения вызова экстренных оперативных служб по единому номеру «112» в Российской Федерации на 2013— 2017 годы»;
• Постановление Правительства РФ от 15 апреля
2014 г. № 300 «О государственной программе Российской Федерации «Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах»;
• Постановление Правительства РФ от 8 ноября 2013 г. № 1007 «О силах и средствах единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций»;
• Приказ Федеральной миграционной службы от 25 апреля 2013 г. № 224 «Об особенностях применения в отношении сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, прикомандированных к ФМС России, некоторых приказов МВД России по вопросам прохождения службы в особых условиях»;
• Приказ Государственной фельдъегерской службы РФ от 12 мая 2015 г. № 132 «Об особенностях применения в отношении сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, прикомандированных к Государственной фельдъегерской службе Российской Федерации, приказа МВД России от 6 июня 2012 г. № 562 «О некоторых вопросах прохождения сотрудниками органов внутренних дел Российской Федерации службы в особых условиях».
В соответствии с п. 16 ч. 1 ст. 12 ФЗ «О полиции» деятельность полиции направлена на предупреждение, выявление и пресечение экстремистской деятельности общественных объединений,
религиозных и иных организаций, граждан должна осуществляться согласно ФЗ от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», учитывая Постановление Пленума Верховного суда РФ от 28 июня 2011 г. № 11 «О судебной практике по уголовным делам о преступлениях экстремистской направленности».
«Стратегия противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года» (утв. Президентом РФ 28 ноября 2014 г. № Пр-2753), в которой обозначены основные направления государственной политики по противодействию экстремизму на период до 2025 г.
Утвержденная Стратегия направлена на реализацию на федеральном, региональном и муниципальном уровнях мер организационного и правового характера. В рамках одного из этапов на 2016— 2024 годы планируется разработать и принять законодательные и иные нормативные правовые акты РФ, субъектов РФ, направленные на решение задач в сфере противодействия экстремизму, что, без всякого сомнения, обогатит российское чрезвычайное законодательство.
В соответствии с п. 17 ч. 1 ст. 12 ФЗ «О полиции» полиция участвует в мероприятиях по противодействию терроризму и в обеспечении правового режима контртеррористической операции, а также в обеспечении защиты потенциальных объектов террористических посягательств и мест массового пребывания граждан, в проведении экспертной оценки состояния антитеррористической защищенности и безопасности объектов.
В своей деятельности полиция руководствуется ФЗ от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму», в котором устанавливаются организационные и правовые основы в сфере противодействия терроризму, профилактики и борьбы с ним, минимизации и ликвидации последствий проявления терроризма.
В целях реализации закрепленных законом организационных и правовых основ, а также в целях координации деятельности федеральных, территориальных и местных органов власти были изданы следующие нормативно-правовые акты: • «Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации» (утв. Президентом РФ 05.10.2009);
• Указ Президента РФ от 15 февраля 2006 г. № 116 «О мерах по противодействию терроризму»;
• Указ Президента РФ от 18 ноября 2015 г. № 562 «О Межведомственной комиссии по противодействию финансированию терроризма»;
• Постановление Правительства РФ от 6 июня
2007 г. № 352 «О мерах по реализации Федерального закона «О противодействии терроризму»;
• Постановление Правительства РФ от 4 мая
2008 г. № 333 «О компетенции федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, в области противодействия терроризму»;
• Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ, МВД РФ и ФСБ РФ от 18 августа 2010 г. № 693н/604/403 «Об утверждении Инструкции по обеспечению антитеррористической защищенности санаторно-курортных учреждений».
Также в рамках противодействия терроризму в соответствии с указанными актами, предусматривается возможность принятия нормативно-правовых актов другими федеральными органами государственной власти.
Для реализации решений государственных органов могут издаваться акты или совместные акты обозначенных органов.
Согласно п. 29 ч. 1 ст. 12 ФЗ «О полиции» полиция участвует в обеспечении режима военного положения и режима чрезвычайного положения в случае их введения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях.
Обеспечение режима военного положения осуществляется органами внутренних дел в соответствии с полномочиями, предоставленными им следующими правовыми актами:
• ФКЗ от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении»;
• ФЗ от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне»;
• ФЗ от 26 февраля 1997 г. № 31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации»;
• ФЗ от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ «О гражданской обороне»;
• «Военная доктрина Российской Федерации» (утв. Президентом РФ 25.12.2014 № Пр-2976);
• Постановление Правительства РФ от 26 ноября 2007 г. № 804 «Об утверждении Положения о гражданской обороне в Российской Федерации»;
• Приказ МВД РФ от 6 октября 2008 г. № 861 «Об утверждении Положения об организации и ведении гражданской обороны в системе МВД России».
В соответствии с п. 29 ч. 1 ст. 12 ФЗ «О полиции» полиция оказывает содействие пограничным органам федеральной службы безопасности в проведении мероприятий по защите Государственной границы РФ, участвовать в осуществлении контроля за соблюдением пограничного режима, обеспечивать по представлениям пограничных органов федеральной службы безопасности временное ограничение или воспрещение доступа граждан на отдельные участки местности или объекты вблизи Государственной границы РФ во время проведения пограничных поисков и операций, при отражении вооруженных вторжений на территорию РФ или при воспрепятствовании незаконным массовым пересечениям Государственной границы Российской Федерации.
Правовую основу реализации возложенных обязанностей полиции составляет ст. 10 ФЗ «О полиции», в рамках которой вводится принцип взаимодействия и сотрудничества полиции с другими правоохранительными органами [1], а также следующие нормативно-правовые акты:
• ФЗ от 6 февраля 1997 г. № 27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации»;
• Указ Президента РФ от 3 марта 1999 г. № 281 «Об утверждении Положения о Главном командовании внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации»;
Указ Президента РФ от 1 июня 2005 г. № 627 «Об утверждении Положения об оперативно-территориальном объединении внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации»;
• Указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 249 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации»;
• Приказ МВД РФ от 15 ноября 2003 г. № 884 «Об утверждении Общего положения о соединении
и воинской части внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации»;
• Приказ МВД РФ от 26 октября 2007 г. № 942 «Об утверждении положений об управлениях региональных командований внутренних войск МВД России».
И п. 42 ч. 1 ст. 12 ФЗ «О полиции» закрепляет обязанность полиции осуществлять контроль за обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического комплекса в соответствии с ФЗ от 21 июля 2011 г. № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса», а также в рамках реализации Указа Президента РФ от 28 октября 2014 г. № 693 «Об осуществлении контроля за обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического комплекса», согласно которому на МВД России решено возложить полномочия по контролю за обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического комплекса.
В процессе осуществлении полномочий по контролю за обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического комплекса органы внутренних дел также руководствуются следующими подзаконными актами:
• Постановление Правительства РФ от 5 мая 2012 г. № 459 «Об утверждении Положения об исходных данных для проведения категориро-вания объекта топливно-энергетического комплекса, порядке его проведения и критериях ка-тегорирования»;
• Постановление Правительства РФ от 5 мая 2012 г. № 460 «Об утверждении Правил актуализации паспорта безопасности объекта топливно-энергетического комплекса»;
• Приказ Министерства энергетики РФ от 13 декабря 2011 г. № 587 «Об утверждении перечня работ, непосредственно связанных с обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического комплекса».
Надо учитывать то, что нередко административно-правовой массив чрезвычайного законодательства формируется и развивается ситуационно иногда стихийно, бессистемно, что в итоге, приводит или может привести к негативным последствиям. Кроме того, негативное влияние оказывает отрицательная практика по реализации субъективных прав и обязанностей, а также наличие правопримени-
тельных ошибок, что, без всякого сомнения, указывает на не достаточную проработку отдельных моментов в законах и реализацию в подзаконных актах [7, с. 86; 8, с. 179; 6, с. 61].
Важным моментом в формировании и развитии административно-чрезвычайного законодательства является тот факт, что существует реальная необходимость заблаговременного принятия законодательных актов. Необходимо начинать с проведения анализа и определения тех целей и задач, которые будут актуальны и насущны в конкретных чрезвычайных условиях. Это напрямую зависят от проводимой государственной политики, так как на формирование целей влияет множество внешних и внутренних факторов, имеющих политический, экономический, социальный характер [5, с. 131].
Единство системы российского чрезвычайного законодательства заключается в целостности ее внутренней организации, взаимосогласованности нормативно-правовых актов, единстве принципов строения и функционирования, отсутствии противоречий в правовых требованиях.
Литература
1. Аврутин Ю.Е., Булавин С.П., Соловей Ю.П., Черников В.В. Комментарий к Федеральному закону «О полиции» (постатейный). // Проспект. 2016 г.
2. Административное право и процесс: полный курс. Тихомиров Ю.А. М.: Изд. Тихомирова М.Ю. 2005. 697 с.
3. Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М.: Юрид. лит. 1989. 288 с.
4. Левина М.И. Система российского законодательства: теоретическая конструкция и действующая модель // Куда идет Россия? Формальные институты и реальные практики / под общ. ред. Т.И. Заславской. М., 2002. С. 42—52.
5. Константинов А.В. Специфика юридической природы правового режима в административном праве // Наука, техника и образования. 2015. № 11 (17). С. 129—131.
6. Константинов А.В. К вопросу о правовом регулировании общественных отношений // Вестник науки и образования / Bulletin of Science and Education. 2015. № 9 (11). С. 58—61.
7. Константинов А.В. Некоторые аспекты понятия и сущности механизма административно-правового регулирования // Вестник науки и образования / Bulletin of Science and Education. 2015. № 10 (12). С. 84—87.
8. Константинов А.В. Административно-правовая сущность актов применения норм права // Наука, техника и образования / Science, technology and education. 2015. № 10 (16). С. 176—180.
9. Стащенко С.П. Некоторые аспекты административного законодательства, устанавливающего ответственность в особых условиях // Вестник МосУ МВД России. 2015. № 6. С. 167—170.
References
1. Avrutin Yu., Bulavin S.P., Nightingale J.P., Chernikov V.V. Commentary to the Federal law «On police» (article by article). // Prospect. 2016.
2. Administrative law and process: full course. Tikhomirov Y.A. M., Ed. Tikhomirov M.Y. 2005. 697 c.
3. Alekseev S.S. The General permission and General prohibitions in Soviet law. M.: Yurid. lit. 1989. 288 p.
4. Levin M.I. the Russian legislation: theoretical design and the current model // Where goes Russia? Formal institutions and real practices / ed. by T.I. Zaslavskaya. M., 2002. S. 42—52.
5. Konstantinov A.V. the Specificity of the legal nature of the legal regime in the administrative law // Science, technology and education. 2015. No. 11 (17). S. 129—131.
6. Konstantinov A.V. To the question of the legal regulation of public relations // Bulletin of science and education / Bulletin of Science and Education. 2015. No. 9 (11). P. 58—61.
7. Konstantinov A.V. Some aspects of the concept and essence of the mechanism of administrative-legal regulation // journal of science and education Bulletin of Science and Education. 2015. No. 10 (12). P. 84—87.
8. Konstantinov A.V. Administrative-legal nature of acts of application of law // Science, technology and education / Science, technology and education. 2015. No. 10 (16). C. 176—180.
9. Stasenko S.P. Some aspects of administrative law, which establishes liability in special conditions // Bulletin of the MoE, the Ministry of internal Affairs of Russia. 2015. No. 6. S. 167—170.
