CC BY
407
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 34 ББК 67
РЕАЛИЗАЦИЯ МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫХ НОРМ И ПРИНЦИПОВ В ОБЛАСТИ ГРАЖДАНСТВА В ЗАКОНЕ «О ГРАЖДАНСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
ВЛАДИМИР НИКОЛАЕВИЧ КАЛИНИН,
кандидат юридических наук, доцент E-mail: [email protected]; СЕРГЕЙ ВИКТОРОВИЧ ПОПОВ, доктор юридических наук, доцент E-mail: [email protected]
Научная специальность: 12.00.01 - теория и история государства и права;
история правовых и политических учений Рецензент: доктор юридических наук, профессор А.С. Прудников
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация: Распад Советского Союза и образование на его территории независимых суверенных государств остро поставили вопрос о соблюдении прав личности, включая право на свободу передвижения и выбор места жительства, право человека на гражданство. Повысить гарантии прав личности, ликвидировать или минимизировать противоречия в законах о гражданстве стран-участников СНГ возможно посредством соблюдения международно-правовых принципов и норм международного права в области прав человека, их интеграции во внутринациональное законодательство. Анализируя законодательное регулирование гражданства в Российской Федерации автор делает вывод о том, что оно полностью соответствует существующим международным стандартам в области гражданства и прав человека.
Ключевые слова: гражданство, Закон о гражданстве, принципы гражданства, безгражданство, двойное гражданство.
Annotation. The collapse of the Soviet Union and the formation of its territory independent sovereign states sharply raised the question of observing, to the rights of the individual, including the right to freedom of movement, the right to a nationality. Improve the guarantee of the rights of person-sti, to eliminate or minimize the contradictions in the laws on citizens stve CIS member states is possible through compliance with interna-native legal principles and norms of international law in the field of human rights, their integration in domestic law. ANALYSIS-Rui legislative regulation of citizenship in the Russian Federation, the author concludes that it is fully consistent with existing international standards in the field of citizenship and human rights.
Keywords: citizenship, the Citizenship Act, the principles grazh-nationality, statelessness, dual citizenship.
Международное право активно регулирует вопросы гражданства как важнейшей проблемы, касающейся правового положения населения. Совокупность норм международного права, регулирующих эти отношения, образуют международно-правовой институт гражданства. Международный и внутринациональные институты гражданства активно взаимодействуют между собой, поскольку имеют ряд общих исходных норм. Граница между ними непостоянна и в целом имеет тенденцию к расширению в сторону сферы международно-правового регулирования отношений гражданства.
Правовой институт и соответствующая идея национального гражданства способна стать фактором, цементирующим гражданскую и этническую идентичность, делающим государственность привлекательной для всего населения страны. Гражданство способствует формированию гражданского сознания, солидаризации с ценностями человеческого достоинства, свободы
и ответственности, уважения к правам и свободам индивида.
Распад Советского Союза и образование на его территории независимых суверенных государств остро поставили вопрос о соблюдении прав личности, включая право на свободу передвижения и выбор места жительства, право человека на гражданство. Принятие на базе национальных конституций различающихся между собой законов о гражданстве государств - бывших республик СССР порождает коллизионные ситуации в сфере гражданства. Указанные коллизии возможно ликвидировать или минимизировать посредством соблюдения международно-правовых принципов и норм международного права в области прав человека, их интеграции во внутринациональное законодательство.
Так, урегулирование коллизий международного и российского права потребовалось в связи со вступлением Российской Федерации в Совет Европы. В частности, это стимулировало принятие Федерального
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
закона от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации», приведенного в соответствие с требованиями международно-правовых актов в сфере гражданства и прав человека, в том числе, с Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. и Европейской конвенцией о гражданстве от 6 ноября 1997 г.1.
Актуальность международно-правовых стандартов в сфере прав личности, в числе которых право на гражданство, подтверждена конституционным закреплением приоритета общепризнанных принципов международного права. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации).
Решение вопросов гражданства в международном праве непосредственно связано с подходами к определению степени международно-правовой правосубъектности индивидов. С позиций классических подходов к определению субъектов международного права последний не должен быть носителем власти, вступать в международные отношения, участвовать в процессе создания норм международного права. Однако, по мнению ряда ученых, в настоящее время индивиды могут признаваться субъектами международного права, когда они вступают в прямые юридические отношения с другими субъектами международного права (например, в случае рассмотрения международным судебным органом спора между лицом и правительством)2.
Международные нормативно-правовые акты, регулирующие институт гражданства можно разделить на три группы. Первую группу образуют международные нормативно-правовые акты универсального характера, касающиеся прав человека в целом, и гражданства в их числе. Вторую группу образуют международные правовые акты, непосредственно посвященные вопросам гражданства. В третью группу следует включить международные акты, регулирующие статусы отдельных категорий лиц, нуждающихся в дополнительной правовой защите (женщин, беженцев, апатридов, иностранных граждан и др.).
Международно-правовой институт гражданства находит свое выражение в ряде заключенных международных соглашений, как прямо, так и косвенно регулирующих отношения гражданства.
В их числе следует назвать:
• Всеобщую Декларацию прав человека, принятую Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. (ст.15);
• Международный пакт о гражданских и политических правах, принятый Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г.;
• Международную конвенцию о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 7 марта 1966 г.;
• Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.;
• Европейскую конвенцию о гражданстве от 6 ноября 1997 г.;
• Конвенцию о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин от 18 декабря 1979 г.;
• Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 1 августа 1975 г.;
• Конвенцию о гражданстве замужней женщины от 29 января 1957 г.;
• Декларацию о территориальном убежище от 14 декабря 1967 г.;
• Декларацию о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают от 13 декабря 1985 г.;
• Конвенцию о сокращении безгражданства от 4 декабря 1954 г.;
• Конвенцию о статусе апатридов от 26 апреля 1954 г.;
• Конвенцию о некоторых вопросах, касающихся коллизий между законами о гражданстве 1930 г.;
• Конвенцию о статусе беженцев от 28 июля 1951 г. и др.
Особо в числе международно-правовых актов, касающихся гражданства, следует выделить Всеобщую Декларацию прав человека, в ст. 15 которой закреплено, что каждый имеет право на гражданство; никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство. Статья 13 Всеобщей Декларации, кроме того, запрещает изгнание человека из своей страны, закрепляет право каждого покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну.
Право ребенка на приобретение гражданства, обязанность государства обеспечивать всем находящимся в пределах его территории и под его юрисдикцией лицам без какого бы то ни было различия закреплено в Международном пакте о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. В Международном пакте о гражданских и политических правах гарантировано право каждого человека, где бы он ни находился, на признание его правосубъектности, важнейшим элементом которой выступает гражданство по рождению, свободному выбору или приобретению.
В Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г. закреплено право народов на самоопределение (ст. 1). Последнее непосредственно связано с понятиями суверенитета и национального гражданства.
Конвенция о правах ребенка от 20 ноября 1989 г. признала за каждым ребенком право на приобретение, сохранение и восстановление гражданства и обеспечение осуществления этого права.
Запрет дискриминации пользования правами и свободами по признаку пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических и иных убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности к национальным меньшинствам, имущественного
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
положения, рождения или любым иным обстоятельствам закреплен и в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. Запрет дискриминации охватывает и право на гражданство.
Отношения гражданства затронуты в Протоколе № 4 от 16 сентября 1963 г. к указанной Конвенции, запрещающем высылку граждан с территории государства, гражданами которых они являются.
В декабре 1992 г. Комитет экспертов по множественному гражданству, впоследствии переименованный в Комитет экспертов по гражданству, предложил провести исследование возможности подготовки новой, всеобъемлющей конвенции, которая решала бы на современном уровне вопросы, касающиеся гражданства, приемлемым для всех европейских государств образом. В результате проделанной работы европейский комитет по правовому сотрудничеству подготовил окончательный текст проекта конвенции, который был принят комитетом министров 14 мая 1997 г. Конвенция была открыта для подписания 7 ноября 1997 г.
Необходимость принятия всеобъемлющей Конвенции о гражданстве была вызвана рядом обстоятельств:
1) с момента заключения в 1930 г. Гаагской конвенции по некоторым вопросам, касающимся коллизии законов о гражданстве, число международных документов, содержащих положения о гражданстве, значительно возросло. Отсюда возникла необходимость свести в единый текст новые идеи, возникшие в результате изменений во внутреннем законодательстве и в международном праве;
2) ряд положений, включенных в Конвенцию, имеет целью содействовать прогрессивному развитию международного права, например, в области правопреемства государств;
3) новая геополитическая карта Центральной и Восточной Европы, обусловленная распадом Югославии, Чехословакии, СССР, объединением Германии, настоятельно подчеркивают необходимость принятия новой конвенции о гражданстве. Практически всем недавно образовавшимся новым государствам Европы пришлось разрабатывать новые законы о гражданстве. Всеобъемлющая конвенция Совета Европы служит важным стандартом в области гражданства, что особенно актуально для государств бывшего СССР, переживших процесс его распада3.
Конвенция 1997 г. касается всех основных вопросов гражданства: принципов гражданства, его приобретения, сохранения, утраты, восстановления, процессуальных прав, множественного гражданства, гражданства в контексте правопреемства государств, воинской обязанности и сотрудничества между государствами-участниками. В Конвенции регулируются также вопросы избежания безгражданства и защиты прав лиц, постоянно проживающих на соответствующих территориях.
Поскольку Россия как член Совета Европы с 1996 г. подписала 6 ноября 1997 г. Европейскую Конвенцию
о гражданстве, новый Закон о гражданстве изначально строился на условиях соответствия ее положениям. Не вдаваясь в дискуссию относительно целесообразности членства России в организации, созданной Европой для своих нужд и, в связи с этим, необходимости унификации собственной правовой системы, отметим, что положения Конвенции, имеющие приоритет по отношению к внутринациональному законодательству, представляют интерес.
Как указано в преамбуле, цели Европейской Конвенции о гражданстве заключаются в достижении большего единства между государствами-членами Совета Европы и другими государствами, ее подписавшими, желании содействовать прогрессивному развитию правовых принципов, касающихся гражданства, а также их закреплению во внутреннем законодательстве и желании максимально сократить число случаев безгражданства.
Государства-члены Совета Европы, сознавая право на уважение семейной жизни, отмечая различные подходы государств к вопросу о множественном гражданстве и признавая, что каждое государство вправе решать в рамках своего внутреннего законодательства, какими будут последствия того, что его гражданин приобретает или имеет другое гражданство, признавая, что желательно найти надлежащие пути преодоления последствий множественного гражданства, в частности в том, что касается прав и обязанностей лиц с множественным гражданством, учитывая желательность того, чтобы лица, имеющие гражданство двух или более государств-участников, выполняли свою воинскую обязанность только в одном из этих участников, учитывая необходимость содействия международному сотрудничеству между национальными органами, отвечающими за вопросы гражданства, заключили настоящую Конвенцию.
Конвенция устанавливает принципы и правила, касающиеся гражданства физических лиц, и правила, регулирующие воинскую обязанность в случаях множественного гражданства, которым должно соответствовать внутреннее законодательство государств-участников.
Отмечено, что каждое государство определяет в соответствии со своим законодательством, кто является его гражданами. Это законодательство должно признаваться другими государствами при условии его соответствия применимым международным конвенциям, международному обычному праву и общепризнанным правовым принципам в отношении гражданства.
В Конвенции закреплены следующие принципы, регулирующие гражданство:
а) каждый человек имеет право на гражданство;
б) следует избегать безгражданства;
в) никто не может быть произвольно лишен своего гражданства;
г) ни вступление в брак, ни расторжение брака между гражданином государства-участника и иностранцем, ни изменение гражданства одним из супругов во время
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
пребывания в браке не влекут за собой автоматически последствий для гражданства другого супруга.
Запрещена дискриминация по признаку пола, религии, расы, цвета кожи или национального или этнического происхождения. Каждое государство-участник руководствуется принципом недискриминации между своими гражданами, будь то граждане по рождению или лица, приобретшие свое гражданство в последующий период.
Конвенция определяет правила, касающиеся приобретения, утраты, восстановления гражданства.
Международное право старается уравнять права мужчины и женщины как при вступлении, так и в состоянии в браке, а также при его расторжении. Согласно Конвенции о гражданстве замужней женщины от 29 января 1957 г. (вступила в силу 13 декабря 1975 г.), ни заключение брака между кем-либо из его граждан и иностранцем, ни перемена гражданства мужем во время существования брачного союза не будут отражаться автоматически на гражданстве жены. Равным образом ни добровольное приобретение кем-либо из его граждан гражданства какого-либо другого государства, ни отказ кого-либо из его граждан от своего гражданства не будут препятствовать сохранению своего гражданства женой этого гражданина. Иностранка, состоящая замужем за кем-либо из граждан государства, может приобрести по своей просьбе гражданство своего мужа в специальном упрощенном порядке натурализации. Этот порядок может быть ограничен в интересах государственной безопасности или публичного порядка.
Конвенция о гражданстве замужней женщины от 29 января 1957 г. изменила сложившиеся в мире стереотипы, согласно которым женщина всегда должна следовать гражданству мужа4.
Равноправие мужчины и женщины в отношении брака, реализующееся, в частности, в равных правах на сохранение или изменение гражданства было в дальнейшем закреплено в Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин от 18 декабря 1979 г. (ст. 16). Указанная Конвенция обязывает государства-участники обеспечивать всем женщинам равные по отношению к мужчине права по приобретению, сохранению или изменению гражданства супруга, а также их детей (ст. 9).
Европейская Конвенция о гражданстве от 6 ноября 1997 г. устанавливает, что «ни вступление в брак, ни расторжение брака между гражданином государства-участника и иностранцем, ни изменение гражданства одним из супругов во время пребывания в браке не влекут за собой автоматически последствий для гражданства другого супруга».
В этой связи следует отметить, что заключение или расторжение брака между российским гражданином и лицом, не имеющим гражданства Российской Федерации не влечет за собой изменение гражданства указанных лиц (ч. 1 ст. 8 Закона о гражданстве РФ). Изменение гражданства одним из супругов не влечет за собой изменение гражданства другого супруга (ч. 2 ст. 8).
Российский Закон о гражданстве, кроме того, учитывает предпочтительность для супругов единого гражданства, устанавливая процедуру упрощенного порядка вступления в гражданство России для супруга, имеющего иностранное гражданство, по истечении 3 лет состояния в браке.
Конвенция о правах ребенка от 20 ноября 1989 г. прямо указывает на необходимость защиты таких прав ребенка, как право на сохранение своей индивидуальности, включая гражданство.
Такой подход получил закрепление в российском Законе о гражданстве, препятствующим получение ребенком статуса лица без гражданства.
Так, в ст. 9 Закона закреплено, что гражданство ребенка при приобретении или прекращении российского гражданства одним из его родителей либо обоими его родителями сохраняется или изменяется в порядке, предусмотренном Законом о гражданстве РФ. Для приобретения или прекращения гражданства России ребенком в возрасте от 14 до 18 лет необходимо получение его согласия. Российское гражданство не может быть прекращено, если в результате прекращения российского гражданства ребенок станет лицом без гражданства. Гражданство ребенка не изменяется при изменении гражданства его родителей, лишенных родительских прав. Расторжение брака не влечет за собой автоматического изменения гражданства родившихся в этом браке или усыновленных (удочеренных) супругами детей (ч. 3 ст. 8 Закона о гражданстве РФ).
Конвенция о сокращении безгражданства от 30 августа 1961 г. устанавливает упрощенный порядок приобретения гражданства по рождению, в силу закона и по ходатайству лицами, рискующими остаться в положении апатрида (лица без гражданства).
Такое гражданство предоставляется:
а) при рождении, в силу закона, или
б) по ходатайству перед соответствующими властями заинтересованным лицом или от его имени в соответствии с законом государства.
Договаривающееся государство, которое предусматривает предоставление своего гражданства по ходатайству, может также предусматривать предоставление своего гражданства в силу закона в таком возрасте и с учетом таких условий, которые могут быть определены законом государства.
Договаривающееся государство может поставить предоставление своего гражданства по ходатайству в зависимость от одного или нескольких следующих условий:
а) ходатайство подается в течение периода, установленного договаривающимся государством, начиная не позднее восемнадцатилетнего возраста и кончая не ранее возраста в двадцать один год, однако таким образом, чтобы заинтересованное лицо имело, по крайней мере, один год, в течение которого оно само может подать ходатайство без необходимости получения на это законного разрешения;
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
б) заинтересованное лицо обычно проживает на территории договаривающегося государства в течение такого периода, который может быть установлен этим государством, при условии, что этот период не превышает пяти лет непосредственно до подачи ходатайства или в целом десяти лет;
в) заинтересованное лицо не было осуждено в совершении правонарушения против государственной безопасности и не приговорено к тюремному заключению на срок пять лет или более по уголовному обвинению;
г) заинтересованное лицо всегда было апатридом.
Несмотря на вышеуказанные случаи, ребенок,
рожденный в браке на территории договаривающегося государства, мать которого имеет гражданство этого государства, приобретает при рождении это гражданство, иначе он не имел бы гражданства.
Конвенция о статусе апатридов от 26 апреля 1954 г., наряду с защитой прав апатрида (как лиц менее защищенных в правом отношении чем граждане), призывает государства-участников облегчать их ассимиляцию и натурализацию. Данный подход учтен в ст. 14 российского Закона о гражданстве, устанавливающей для иностранных граждан и лиц без гражданства упрощенный порядок приема в российское гражданство при определенных условиях.
Аналогичный регистрационный порядок приобретения белорусского гражданства установлен в ст. 15 Закона о гражданстве Республики Беларусь.
Важнейшие положения о гражданстве закреплены в Конституции Российской Федерации.
Согласно ст. 6 Конституции Российской Федерации, содержащейся в гл. 1 «Основы конституционного строя», гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения. Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его.
Согласно ст. 61 Конституции Российской Федерации Гражданин Российской Федерации не может быть выслан за пределы Российской Федерации или выдан другому государству. Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами.
Согласно ст. 62 Конституции Российской Федерации гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации.
Наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает его от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное
не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации.
Следует отметить, что международное право весьма осторожно относится к двойному гражданству, не запрещая его, но и не навязывая его признание государствам. Несмотря на конституционное допущение двойного гражданства, сфера его легального распространения сужена, поскольку для этого необходимо наличие федерального закона или (и) принятого международного договора.
При этом можно отметить одну важную черту в Законе о гражданстве Российской Федерации: если при приеме в свое гражданство необходим отказ от иностранного гражданства (ст. 13 Закона о гражданстве РФ), то при получении иностранного гражданства российским гражданином законодательство не требует в качестве условия обязательного выхода из национального гражданства (ст. 19 Закона о гражданстве РФ).
Таким образом, российский гражданин может получить иностранное гражданство, оставаясь при этом гражданином России, но приобрести гражданство России иностранному гражданину, по общему правилу, возможно только путем отказа от иногражданства5.
В Законе о гражданстве Российской Федерации нашли закрепление следующие принципы российского гражданства: 1) гражданство Российской Федерации является единым и равным независимо от оснований его приобретения; 2) проживание гражданина РФ за пределами Российской Федерации не прекращает российского гражданства; 3) гражданин РФ не может быть лишен российского гражданства или права изменить его; 4) гражданин России не может быть выслан за пределы Российской Федерации или выдан иностранному государству; 5) Российская Федерация поощряет приобретение российского гражданства лицами без гражданства, проживающими на территории России.
Таким образом, можно отметить, что законодательное регулирование гражданства Российской Федерации по наиболее принципиальным моментам полностью соответствует существующим международным стандартам в области гражданства и прав человека.
1 Миронов В.Ф., Миронов А.В. Гражданство в Российской Федерации: Российские и международные акты. Комментарии законодательства / Под общ. ред. В.Ф. Миронова. М.: НОРМА, 2003. С. 2.
2 См.: Калинин В.Н., Прудников А.С. [и др.]. Российское гражданство: Учебное пособие / Под ред. В.Я.Кикотя. 3-е изд. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2009. С. 156-157.
3 Миронов В.Ф., Миронов А.В. Гражданство в Российской Федерации. Российские и международные акты. Комментарии законодательства. С. 10.
4 Дмитриев Ю.А., Моисеева Е.Ю. Комментарий к Федеральному закону «О гражданстве Российской Федерации» (постатейный). М.: «Деловой двор», 2014. С. 21.
5 Лемешко О. Два паспорта? Легко! // Аргументы и факты. 2015. № 33. С. 24.
