CC BY
45
В.О. ТУЛЕВ,
старший преподаватель
кафедры управления деятельностью служб обеспечения общественного порядка
(Академия управления МВД России)
Реализация лицензионно-разрешительных функций начальника территориального органа МВД России на районном уровне: возможности совершенствования
В статье рассматриваются некоторые правовые и организационные аспекты реализации начальником территориального органа МВД России на районном уровне лицензионно-разре-шительных функций в области оборота оружия, частной детективной и охранной деятельности.
Лиценэионно-разрешительная работа; лицензирование, оборот оружия, частная детективная и охранная деятельность; территориальные органы МВД России на районном уровне; ли-цензионно-разрешительные функции.
Входе административной реформы законодательство Российской Федерации претерпело значительные изменения, направленные на совершенствование государственного управления различными сферами общественной жизни. Так, разработаны и приняты нормативные правовые акты, упраздняющие избыточные и дублирующие функции, осуществляемые органами исполнительной власти; усовершенствована действующая система контроля и надзора; развиваются механизмы взаимодействия органов исполнительной власти с гражданским обществом; внедряются стандарты государственных услуг, административные регламенты и электронные административные регламенты; ведется работа по обеспечению информационной открытости федеральных органов исполнительной власти [11]. Вследствие произошедших изменений были оптимизированы контрольные и надзорные функции государства, упрощены разрешительные процедуры, сокращены лицензируемые виды деятельности, находящиеся в рамках единого правового поля.
В 2011—2012 гг. активно происходило нормотворчество в лицензионно-разрешительной сфере в целом и, в частности, по вопросам, непосредственно определяющим компетенцию МВД России, его территориальных органов и должностных лиц при осуществлении лицензирования.
Исследователи отмечают сложный, комплексный характер сферы лицензионной дея-
тельности, ее зависимость от характеристик и существующего юридико-правового закрепления отдельных видов деятельности, работ. услуг, предметов и (или) веществ, нуждающихся в государственном лицензировании, а также специфики общественных отношений, возникающих при их осуществлении (использовании), особенностей сферы, в которой предстоит действовать лицензиату, и вместе с тем компетенции органов государства по лицензированию [18, с. 28].
В основу правового обеспечения лицензионно-разрешительной деятельности полиции положено административное регламентирование, для которого значимы два нормативных правовых акта: утвержденный 11 ноября 2005 г. Правительством РФ Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) [9] и положения, содержащиеся в Постановлении Правительства РФ от 16 мая 2011 г. «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» [8]. Согласно этим документам устанавливаются сроки и последовательность административных процедур и административных действий федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также отношения федерального органа исполнительной власти с физическими или юридическими лицами (заявителями), иными органами государственной власти и местного самоуправления (учреждения и организации) при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги).
В процессе регламентирования лицензионно-разрешительной деятельности органа внутренних дел нормативно закрепляется система взаимодействия лицензирующих органов и соискателей лицензий и разрешений как неотъемлемая часть создаваемой партнерской модели взаимоотношений между полицией
и обществом. По мнению Н.А. Погодиной, под взаимодействием государства и общества предлагается понимать процесс совместной деятельности государственных и частных институтов, направлений на разработку, принятие и реализацию эффективных решений в области управления, базирующийся на согласовании их интересов и оптимальном использовании ресурсов общества [19, с. 20—22]. Исходя из того, что лицензирование является самостоятельным направлением одной из основных функций государственного управления — регулирования [17, с. 39-41], можно сделать вывод, что грамотно организованное взаимодействие полиции и общества в процессе формирования партнерской модели взаимоотношений ведет к повышению эффективности реализации государственных функций, в частности, в лицензи-онно-разрешительной сфере.
Законодательно закрепленные принципы предоставления государственных услуг в части доступности обращения за их предоставлением и возможности получения в любых предусмотренных законом формах по выбору заявителя [3], а также положения Федерального закона РФ «Об оружии» [4] и постановления Правительства РФ «О некоторых вопросах осуществления частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности» [10] предполагают осуществление основного объема лицензионно-разрешительной работы (как по осуществлению лицензирования, так и по реализации контрольных функций) территориальными органами МВД России (далее - ТОВД) на районном уровне, т. е. по месту жительства заявителя и нахождения объекта контроля. В связи с этим необходимо уделить особое внимание формированию целостной системы правового обеспечения деятельности полиции и организационного построения ТОВД и их структурных подразделений. Полагаем, компетенция руководителя ТОВД районного уровня должна позволять распределять обязанности и делегировать свои полномочия по реализации лицензионно-разрешительных функций руководителям структурных подразделений, что приобретает особую актуальность для организации деятельности межрайонного органа.
Новые условия осуществления лицензирования требуют от сотрудников полиции обеспечить эффективный государственный контроль за предметами и объектами лицензионно-разрешительной системы, вместе с тем соблюдая подход к данному виду деятельности как к оказанию государственных услуг населению.
Возникающие в процессе реализации лицен-зионно-разрешительных функций взаимоотношения оказывают влияние на формирование
мнения граждан не только о работе отдельно взятого подразделения или должностного лица, но и об эффективности деятельности МВД России в целом как органа, являющегося неотъемлемой частью федеральной системы исполнительной власти государства.
Выполнение обязанностей и реализация прав полиции, осуществление полномочий [15] ТОВД определяется, в частности, их административно-правовым статусом и в конечном счете административно-правовым статусом их руководителей. В соответствии с законом они осуществляют руководство деятельностью полиции и несут ответственность за выполнение возложенных на нее обязанностей [2].
В целях повышения эффективности выполнения начальником ТОВД лицензионно-раз-решительных функций необходимо совершенствование его административно-правового статуса как по вопросам внутриорганизацион-ной деятельности, так и по исполнению государственных функций.
Районные ТОВД - самое многочисленное звено в структуре МВД России, являющееся составной частью государственной системы органов исполнительной власти, непосредственно осуществляющих правоохранительную и правоприменительную деятельность на территории того или иного муниципального образования (объекта). В рамках компетенции, определенной нормативными правовыми актами, их начальники организуют и непосредственно осуществляют лицензионно-разрешительные функции по оказанию государственных услуг населению и контролю за объектами системы на территории обслуживания в условиях стабильного прироста объектов лицензирования. При этом формирование регламентированной системы реализации лицензионно-разрешительных функций проходит в период организационно-штатных и структурных изменений, затрагивающих ТОВД на районном уровне, сопровождающихся уменьшением количества самих органов и в итоге их руководителей [13, 14].
В соответствии с указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 [7] положениями об органах исполнительной власти устанавливается порядок осуществления ими своих функций. В частности, Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации [6] определено, что МВД России осуществляет полномочия непосредственно и (или) через органы внутренних дел в части, касающейся лицензионно-разрешительных функций, организации и осуществления контроля в области оборота оружия, частной детективной и охранной деятельности, лицензирования отдельных видов деятельности. Соответственно перераспределение функций внутри Министерства
находит свое отражение в положениях о его территориальных органах и их структурных подразделениях.
В полномочия территориального органа МВД России на региональном уровне в сфере лицензирования входит следующее: организация и осуществление в соответствии с законодательством РФ деятельности в области оборота оружия на территории субъекта Российской Федерации; организация и осуществление в соответствии с законодательством РФ контроля в области частной детективной (сыскной) и охранной деятельности [5]. Положение о ТОВД на региональном уровне предоставляет право руководителю делегировать часть своих полномочий начальникам подчиненных органов. Вместе с тем не все лицензионно-разрешительные функции, нормативно закрепленные за МВД. ГУ(У) МВД России по субъектам РФ. входят в компетенцию первого лица, поскольку нормативно возложены на должностных лиц, непосредственно ему подчиненных [12], поэтому они не мог>т быть делегированы начальникам ТОВД районного уровня.
В соответствии с законодательством РФ ТОВД на районном уровне осуществляют контроль в области оборота оружия, частной детективной (сыскной) и охранной деятельности [15], при этом возможность выдачи лицензий в соответствии с Федеральным законом РФ «О лицензировании» у них отсутствует. Вместе с тем действующие нормативные правовые акты [16] предоставляют им полномочия по выдаче лицензий в соответствии с Федеральным законом РФ «Об оружии».
Несомненно, что как выдача лицензий и разрешений во всех рассмотренных случаях, так и осуществление контроля являются функциями федеральных органов исполнительной власти в лицензионно-разрешительной сфере. Однако именно на районном уровне происходит очевидное смешение функций контроля (одной из форм которых является выдача лицензий и разрешений на совершение конкретных действий) и функций по оказанию государственных услуг гражданам и организациям [7] (реализация которых не предусмотрена Типовым положением о ТОВД на районном уровне, но практически осуществляется по регулируемым органами государственной власти ценам). Кроме того, реализуя контрольные функции в области оборота оружия, частной детективной и охранной деятельности, районные ТОВД «вторгаются» в сферу лицензирования, одним из элементов которого нормативно закреплен лицензионный контроль [1].
Исследование показало, что сложившаяся практика оказания органами внутренних дел услуг по лицензированию свидетельствует
о наличии проблем соблюдения сроков и обеспечения условий доступности лицензирующего органа для населения в отдаленных местностях, самостоятельных районах и отдельных населенных пунктах Российской Федерации, где дислоцированы отделы (отделения, территориальные пункты) полиции. Правовое положение начальника ТОВД на районном уровне не позволяет ему делегировать свои полномочия по реализации лицензионно-разрешительных функций подчиненным сотрудникам, и ведомственные нормативные правовые акты предусматривают лишь возможность делегирования части организационно-распорядительных полномочий начальника органа своим заместителям, а также начальникам структурных подразделений по вопросам организации деятельности этих подразделений.
Вместе с тем вопросы лицензирования относятся к государственным функциям и регулируют общественные отношения во внешней по отношению к органам внутренних дел среде. Следовательно, вопрос о возможности передачи каких-либо лицензионно-разрешительных полномочий, входящих в компетенцию руководителя ТОВД, начальникам подчиненных подразделений полиции, дислоцированных в населенных пунктах и районах территории обслуживания У(0)МВД России районного уровня, он не вправе рассматривать. Вследствие создавшегося положения население отдаляется от исполнителя лицензионно-разрешительных функций, объем работы сосредотачивается в месте дислокации ТОВД, что неизбежно снижает качество разрешения процедурных вопросов и отработки документов.
В целях совершенствования деятельности по реализации на территории обслуживания лицензионно-разрешительных функций органа внутренних дел руководителями ТОВД на районном уровне предлагаем скорректировать компетенцию их административно-правового статуса следующим образом:
- придать начальникам подразделений полиции в составе межрайонного У(0)МВД России, дислоцированных в отдельных районах, статус заместителя начальника ТОВД с передачей им части полномочий по реализации лицензионно-разрешительных функций;
— внести в Типовое положение о территориальном органе внутренних дел на районном уровне [15] изменения, изложив п. 3 ст. 17 в следующей редакции: «...распределяет обязанности между своими заместителями; делегирует в установленном порядке часть предоставленных ему полномочий своим заместителям, руководителям (начальникам) структурных подразделений территориального органа»;
— предоставить руководителям территориальных органов МВД России на региональном уровне право делегировать должностным лицам подчиненных органов и подразделений часть полномочий, входящих в компетенцию подчиненных сотрудников. Реализация данных предложений позволит начальнику ТОВД районного уровня сосредоточить усилия на выполнении функций по руководству, проявляя определенную гибкость в организации деятельности возглавляемого им органа в зависимости от его структуры и кадрового состава, особенностей территории обслуживания и объема решаемых задач.
Список литературы
Отмеченные правовые и организационные проблемы позволяют сделать вывод о необходимости проведения более глубокого комплексного исследования в данной сфере государственного регулирования. Ориентирами в создании эффективной работы лицензионно-разреши-тельной системы в органах внутренних дел, по нашему мнению, необходимо считать потребителя государственных услуг (гражданина, юридическое лицо) и территориальный орган МВД России на районном уровне как наиболее приближенного к ним представителя, уполномоченного реализовывать государственные функции в данной сфере.
1. О лицензировании отдельных видов деятельности: Федеральный закон РФ от 4 мая 2011 г. №99-ФЗ//СПС КонсультантПлюс.
2. О полиции: Федеральный закон РФ от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЭ//СПС КонсультантПлюс.
3. Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг: Федеральный закон РФ от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ // СПС КонсультантПлюс.
4. Об оружии: Федеральный закон РФ от 13 декабря 1996 г. // СПС КонсультантПлюс.
5. Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации: Указ Президента'РФ от 1 марта 2011 г. № 249//СПС КонсультантПлюс.
6. Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации: Указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248 // СПС КонсультантПлюс.
7. О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 // СПС КонсультантПлюс.
8. О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг: постановление Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 // СПС КонсультантПлюс.
9. О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг): постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 // СПС КонсультантПлюс.
10. О некоторых вопросах осуществления частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности: постановление Правительства РФ от 23 июня 2011 г. № 498 // СПС КонсультантПлюс.
11. О концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг.: распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р // СПС КонсультантПлюс.
12. Об утверждении административных регламентов Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственных услуг по выдаче лицензии на частную детективную (сыскную) деятельность, лицензии на частную охранную деятельность и удостоверения частного охранника: приказ МВД России от 29 сентября 2011 г. № 1039.
13. Вопросы реформирования территориальных органов МВД России: приказ МВД России от 14 июня 2011 г. № 637.
14. О некоторых организационных вопросах и структурном построении территориальных органов МВД России: приказ МВД России от 30 апреля 2011 г. № 333.
15. Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации на районном уровне: приказ МВД России от 21 апреля 2011 г. № 222.
16. О мерах по реализации постановления Правительства Российской Федерации от 21 июля 1998 г. № 814: приказ МВД России от 12 апреля 1999 г. № 288.
17. БахрахД.Н., Российский Б.В., Стартов Ю Н. Административное право: учеб. для вузов. 3-е изд., пересмотр, и доп. М., 2007.
18. Луговская A.B. Лицензионная деятельность милиции: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2000.
19. Погодина H.A. Взаимодействие государственных органов и частных субъектов в сфере управления // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 10.
E-mail: [email protected]
