CC BY
416
7. ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, КОРРУПЦИЯ
7.1. РЕФОРМИРОВАНИЕ ВОПРОСОВ ЛИЦЕНЗИОННОРАЗРЕШИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНАМИ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ И ИНЫМИ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
Васильев Федор Петрович - ведущий научный сотрудник Научного центра Академии управления МВД России, доктор юридических наук, доцент, чл. Российской академии юридических наук (РАЮН)
Ключевые слова: безопасность, государство, закон, полиция, защита, ОВД, общественный порядок, право, ЧОП, лицензионно-разрешительная, контроль, органы внутренних дел, охрана, оружие, функция, услуги
REFORMING THE LICENSE-ALLOWING THE AUTHORITIES OF THE INTERIOR AND OTHER FEDERAL BODIES OF EXECUTIVE POWER AT THE MODERN STAGE
Vasiliev Fedor Petrovich -leading researcher Science Center Academy of Ministry of Internal Affairs of Russia, doctor of jurisprudence, Professor, corresponding member of Russian Academy of Sciences (RAUN)
Keywords: safety, law, police, defence, INTERNAL AFFAIRS, public order, right, CHOP, license-licensing, monitoring, law enforcement, security, weapons, function facilities
Необходимо отметить то, что в условиях реформирования деятельности правоохранительных и иных государственных органов и в целях обеспечения безопасности в стране возникает необходимость пересмотра правового регулирования различных видов деятельности, а также осуществления контрольнонадзорных функций за теми объектами, оборот которых (владение, пользование и распоряжения ими), контролируется государством. Так, осуществление лицензионно-разрешительной политики в России способствует установлению их режимов для обеспечения прав, свобод и законных интересов участников правоотношения (граждан, юридических и не юридических лиц). Эти правовые вопросы, рассматривались в трудах Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, Р.З. Лившица, А.В. Малько, Н.И. Матузова, М.М. Рассолова, Ю.А. Ти-хамирова и др. Исследование отдельных вопросов, связанных с лицензионно-разрешительной деятельностью органов внутренних дел получило отражение в трудах таких ученных: Ю.С. Адушкина, А.А. Алексеева,
А.Б. Агапова, И.Л. Бачило, С.Н. Бочарова, Н.И.Буденко, В.Б. Белорусова, О.С. Григорьевой, Н.М.
Конина, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина,
В.С. Обидина, Ю.Н. Мильшина, В.И. Новоселовой, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, В.И. Шалашова, А.Ю. Якимова и других.
Лицензионно-разрешительные режимы обеспечиваются в результате осуществления целенаправленной, исполнительно-распорядительной лицензионно-
разрешительной деятельности уполномоченных на то органов государственной власти. Важное место в разрешении этих задач занимают не только органы внутренних дел, но и иные правоохранительные и другие федеральные органы исполнительной власти, указанные в Указе Президента России от 12 мая 2008 г. 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти». По существу почти все они обладают правом (имеют непосредственное отношение) реализовать требования ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 08.08.2001 № 128-ФЗ. В частности для Минтранса России Постановлением Правительства России от 15 марта 2006 г. № 134 «О лицензировании отдельных видов деятельности на железнодорожном транспорте» утверждены положения о лицензировании:
- № 9679 «Перевозок пассажиров и багажа железнодорожным транспортом»;
- № 9679; перевозок железнодорожным транспортом грузов»;
- № 9679 «Перевозок железнодорожным транспортом грузобагажа»;
- № 9679 «Транспортировки грузов (перемещения грузов без заключения договора перевозки) по железнодорожным путям общего пользования, за исключением уборки прибывших грузов с железнодорожных выставочных путей, возврата их на железнодорожные выставочные пути»;
- № 9679 «Погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам на железнодорожном транспорте».
Кроме того, в п. 5.2 ст. 5 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта утвержденной Постановлением Правительства России от 30 июля 2004 г. № 398 закреплено, что Ространснадзор осуществляет лицензирование такового вида деятельности как ремонт авиационной техники, в том числе авиационной техники двойного назначения, выполняемый организациями гражданской авиации. Подобную ситуацию мы можем заметить также и в отношении МЧС России, которая ведомственными приказами: от 17 ноября 2006 г. № 659 «Об утверждении форм заявлений о предоставлении и переоформлении лицензий, а также уведомлений, предписаний, выписок из реестров лицензий и других документов, используемых МЧС России в процессе лицензирования в соответствии с ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», определил порядок лицензирования деятельности по тушению пожаров, деятельности по производству работ по монтажу, ремонту и обслуживанию средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений и деятельности по эксплуатации пожароопасных производственных объектов от 20 октября 2008 г. № 627 «Об утверждении Административного регламента МЧС России по исполнению государствен-
ной функции по лицензированию деятельности в области пожарной безопасности».
В условиях пересмотра функций и задач (несвойственных) органов внутренних дел нельзя не отметить и о деятельности МВД России в данной области. Лицензионно-разрешительные подразделения ОВД наделены соответствующими полномочиями. В общем виде они состоят в том, что в пределах своей компетенции они правомочны:
- осуществлять контроль за соблюдением правил в порученной охраняемой сфере;
- практически реализовывать установленную в данной сфере систему разрешений на осуществление некоторых видов деятельности организаций и отдельных категорий лиц, что служит средством предварительного контроля за предстоящим характером деятельности, а также своевременного ознакомления с лицами, имеющими намерение вступить в сферу данных отношений;
- производить регистрацию определенных видов деятельности, отдельных факторов и категорий лиц в интересах контроля за соблюдением установленных мер оперативного выявления нарушителей, получения статистических данных;
- осуществлять прямое запрещение отдельных конкретных действий, могущих нарушить интересы обеспечения общественной безопасности в охраняемой сфере;
- контролировать меры физической охраны и технической защиты на режимных объектах и территориях;
- осуществлять профилактическую работу и применять в необходимых случаях меры административного воздействия к нарушителям установленного режима.
По мере необходимости лицензионноразрешительные подразделения ОВД в пределах обслуживаемой территории осуществляют сплошные или выборочные проверки объектов лицензионноразрешительной системы. В процессе проверки главное внимание уделяется соблюдению условий, обеспечивающих сохранность предметов и веществ, пригодность помещения к их хранению, организацию охраны объекта (в том числе наличие и исправность ограждения, освещения, сигнализации и других средств усиления охраны; вооружение охраны, состояние дисциплины, знание работниками охраны своих обязанностей, умение обращаться с оружием, организацию пропускного режима и др.), обеспечение безопасности лиц, работающих на объекте лицензионно-разрешительной системы, наличие необходимой документации.
Территориальные ОВД обеспечивают реализацию федеральных законов: О частной детективной и охранной деятельности в РФ и Об оружии. Главным направлением деятельности ОВД по осуществлению лицензионно-разрешительной работы является контроль за соблюдением режимных требований сохранности огнестрельного оружия и боеприпасов, относящийся к одному из главных направлений деятельности лицензионно-разрешительных подразделений предупреждения рассматриваемых хищений, утрат огнестрельного оружия, боеприпасов, взрывчатых материалов. Кроме того и контроль ОВД за частной детективной и охранной деятельностью характерен для всего контроля органов внутренних дел за любыми объектами лицензионно-разрешительных режимов, а потому может служить достаточной основой для подробного анализа. Контроль за частной детективной и охранной деятельностью на территории России, согласно ст. 20
Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», осуществляют МВД России, иные министерства и ведомства и подчиненные им органы и подразделения в пределах, установленных законом, другими законами и иными нормативными актами РФ.
В подразделении лицензионно-разрешительной работы ОВД, предоставившего лицензию на осуществление негосударственной (частной) охранной или сыскной (детективной) деятельности, ведется реестр лицензий в порядке, установленном законодательством РФ. В целях контроля за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий органами внутренних дел проводятся плановые и внеплановые проверки, как по месту регистрации, так и непосредственно на объектах оказания охранных услуг.
При выявлении сотрудниками ОВД нарушений требований и условий, установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами РФ, регламентирующими негосударственную (частную) охранную или сыскную (детективную) деятельность, а также правил оборота оружия и специальных средств орган внутренних дел вправе вынести письменное предупреждение, а в случае выявления неоднократных (двух и более в течение года) или грубых нарушений ОВД, выдавший лицензию, вправе принять меры по приостановлению срока действия лицензии. В случае неустранения в установленный срок нарушений лицензионных требований и условий соответствующий орган внутренних дел принимает меры по аннулированию лицензии в установленном порядке. В систему контроля за порядком использования оружия предприятиями с особыми уставными задачами включены подразделения милиции общественной безопасности (лицензионно-разрешительной работы, участковых уполномоченных милиции, ГИБДД, ППС, вневедомственной охраны), криминальной милиции (уголовного розыска, подразделения БЭП).
Притом необходимо отметить, что в ст. 1 выше названного ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» закреплены сфера его применения, т.е. закон регулирует отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности. И действие его не распространяется на следующие виды деятельности: деятельность кредитных организаций; деятельность, связанная с защитой государственной тайны; деятельность в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции; деятельность в области связи; биржевая деятельность; деятельность в области таможенного дела; нотариальная деятельность; страховая деятельность; деятельность профессиональных участников рынка ценных бумаг; осуществление внешнеэкономических операций; приобретение оружия и патронов к нему; использование результатов интеллектуальной деятельности лицами, обладающими правами на такое использование в силу федерального закона или договора; использование орбитально-частотных ресурсов и радиочастот для осуществления телевизионного вещания и радиовещания (в том числе вещания дополнительной информации); использование природных ресурсов, в том числе недр, лесов, объектов растительного и животного мира; деятельность, работы и услуги в области использования атомной энергии; об-
разовательная деятельность; деятельность инвестиционного фонда; деятельность по управлению инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами и негосударственными пенсионными фондами; деятельность специализированного депозитария инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов; деятельность негосударственных пенсионных фондов по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию; частная охранная деятельность; частная детективная (сыскная) деятельность; медицинская деятельность, осуществляемая негосударственными медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра «Сколково».
Вопросы лицензирования в России разрешаются на платной основе. Платные услуги выглядят следующим образом: часть из них установлен постановлениями Правительства России, часть - подзаконными актами министерств и федеральных агентств, а некоторые -госучреждениями, их территориальными подразделениями. Так, в постановлении Правительства России от 2 декабря 2009 г. 984 «О перечне платных услуг, оказываемых организациями в целях предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг» определен отчетливый принцип: органы госвласти не могут требовать от граждан и организаций обращения за оказанием платных услуг, не включенных в список. В него вошли только те услуги, под которыми есть правовая основа. К тому же, утвержденный перечень - это не индульгенция на годы вперед. Не исключено, что правительственная комиссия по административной реформе, которая проводит анализ госфункций на избыточность, выйдет с предложением сократить список. Тогда он уменьшится. Притом цена на госуслугу не может превышать экономически обоснованные расходы на ее оказание. И го-суслуга не может быть бизнесом ни для государства, ни для государственных учреждений, а также затраты могут составить необходимые расходы (например, на бумагу, работу оргтехники и т.д.. Утверждать цены по каждому ведомству будут министры. В постановлении также определено, что право предоставлять госуслуги имеют только федеральные органы исполнительной власти, федеральные госучреждения, федеральные государственные унитарные предприятия. Всевозможные посреднические фирмы, нередко аффилированные с госучреждениями и процветавшие до сих пор на такой близости, больше на этом зарабатывать не смогут. Опасений, что сами госучреждения не справятся с выдачей справок (именно этим они часто объясняли привлечение к работе коммерсантов) и в них возникнут очереди, в Минэкономразвитии России нет. Документ согласован со всеми ведомствами.
Вместе с тем некоторые госуслуги сейчас являются бесплатными. К ним относятся услуги на проведение экспертиз и исследований по инициативе государственных контролеров. Например, в фирму пришел проверяющий и, усомнившись в качестве товара, решил отправить продукт на экспертизу, предприниматель не должен оплачивать подобные пробы из своего кармана.
Поскольку должностные лица ОВД предоставляют государственные услуги, гражданам следует принять к сведению «Общероссийский классификатор услуг населению», утвержденный постановлением Госстандарта России от 28 июня 1993 г. 163.
С другой стороны, по мнению автора, на основании анализа различных нормативных правовых актов (в том числе регламентов), затрагивающих лицензионную разрешительную деятельность (услуги на платной основе), а также федеральных законов, указов Президента России, постановлений Правительства России, регулирующих борьбу с коррупцией лицензионные вопросы целесообразно передать в единые «руки». Имеется в виду создание единого федерального органа исполнительной власти - Федеральная лицензионно-разрешительная служба Российской Федерации (Рослицензия), подчинив ее Правительству России. Подобный подход будет способствовать ликвидации ведомственных «карманных лицензионных служб». А что же касается контрольно-надзорных функции и задач, то данные вопросы вновь созданный федеральный орган исполнительной власти будет осуществлять, взаимодействуя соответствующим правоохранительным и иными федеральными органами исполнительной власти. Так, например, в системе ОВД по данному вопросу непосредственное отношение должны иметь только представители следующих служб: вневедомственной охраны и участковые уполномоченные милиции, обслуживающие непосредственно административно-территориальные участки. Что же касается пересмотра несвойственных функций ОВД, то Государственной Думе Российской Федерации в процессе рассмотрения нового варианта (от 27 октября 2010) закона «О полиции», следует предложить Президенту России о целесообразности передачи лицензионно-разрешительных (и контрольно-надзорные) вопросов из ведения полиции введение вневедомственной охране при полиции1. Централизация лицензионно-разрешительных вопросов на федеральном (Правительственном) уровне позволят разрешить следующие наиважнейшие государственно-управленческие вопросы:
- урегулирование коррупциогенных вопросов;
- снижение нормативных актов регулирующих по данной проблеме;
- централизованное разрешение финансовых вопросов;
- улучшению контрольно-надзорных вопросов за счет сокращение субъектов исполнителей;
- качественного информационного обеспечения и создании соответствующих баз данных;
- существенное налаживание осуществления над
субъектами, обладающими лицензионно-
разрешительными полномочиями (публичность) - в настоящее же время каждый орган осуществляет собственный надзор и контроль самостоятельно, что можно заметить присутствие коррупционных признаков, когда нет отдельно контролирующего внешнего органа;
По вопросам урегулирования государственного управления и контроля (государственные административные функции) в России должны осуществляться через административные регламенты и они должны выступать не только в виде самостоятельного принципа, но и в качестве этического критерия для всех госу-
1 Ликвидация лицензионно-разрешительных подразделений из системы территориальных органов внутренних дел позволит упорядочить структуру полиции непосредственно ведущую борьбу с правонарушениями. Полиция, осуществляющая охранную и ли-цензионно-разрешительнную функцию, на основе оплаты должна также обладать не только контрольными полномочиями, но и обучение, и подготовку кадров, сотрудников не только ЧОП, но и ведомственной охране на платной основе. В итоге, все это позволит недопущения полиции к финансовым операциям, ведущую борьбу с преступностью и обеспечивающую правопорядок.
дарственных органов и их служащих. Еще виднейший ученый дореволюционной России Л.И. Петражицкий отмечал, что «если одни приписывают другим правовые обязанности, а себе соответственные права, а эти другие не признают существования этих обязанностей прав вообще или в утверждаемом другими сторонами объеме, то это представляет благоприятную психическую почву для возникновения опасных споров и конфликтов, ожесточения, насилий»2.
Уместно будет в данном случае привести суждения известного российского ученого юриста Н.М. Коркуно-ва, что всякий, имеющий власть, стремится ею злоупотреблять; он всегда простирает свою власть так далеко, как может. Поэтому для устранения произвола необходимо поделить власть между различными учреждениями так, чтобы власть одного останавливала, сдерживала власть другого3. Ибо, сегодня все федеральные органы исполнительные власти стремятся иметь не ограниченную власть и быть не зависимым и без контрольным. В результате, по мнению автора, пересмотр рассматриваемого вопроса должен иметь свою инновационность в современном государственном управлении в рамках требований Президента России Д.А. Медведева. Если даже еще в научных трудах регламентацию контрольной деятельности государственных органов и их должностных лиц еще недостаточно рассматривается как самостоятельный принцип государственного управления, то их следует рассматривать также с точки зрения глобализации.
В итоге, следует придерживаться того, что каждый государственный орган и чиновник должен быть контролируемым, а представители силовых структур не должны обладать полномочиями по осуществлению государственных услуг (функций на основе платных услуг), если даже осуществляют, то их полномочия и процессы их реализации должны быть подвергаться публичному контролю и прозрачными. И чтобы не получалось того, что на государственной службе (военной, правоохранительной) будут продолжать пребывать чиновники имеющие военно-гражданскими (силовыми) полномочиями, которые будут контролировать и учить бороться коррупцией, совмещая государственную службу с неконтролируемой коммерческой деятельностью (бизнесом).
Именно четкое разделение властных полномочий и контрольных функций способствуют говорить о демократичном разделении власти в Российской Федерации. И чем больше в государственном управлении и осуществлении контроля в России присутствует не один субъект, а несколько, то и контрольные вопросы будут реализовываться в рамках морали (внутренний) и прав (внешний) воедино. В итоге, все это позволит говорить о том, что в обществе присутствуют нравственные основы права. Современная правоприменительная деятельность как отмечает Г.В. Мальцев, должна быть направлена на индивидуальные и социальные цели4 (т.е. государственные - автор). Проводимые реформы в стране Президентом и Правительством России должны выступать именно также «на совершенствование правоприменительной деятельности (практики)» должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, входящих в их ведении. Пересмотр функций и задач
2 См.: Петражицкий Л.И. Теория права и государства в связи с теорией нравственности. Том 1, С.-Пб., 1909. С. 172.
3 См.: Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб 2003. Юридический центр Пресс. С. 226.
4 См.: Мальцев Г.В. Нравственные основания права. М.: 2009. -547 с.
всех государственных органов в области лицензионноразрешительной деятельности также способствуют развитию правосознания, правовой культуры, а также изменению всей правовой системы общества.
