CC BY
28
РЕАЛИЗАЦИЯ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ И СВОБОД НЕГРАЖДАН В КОНТЕКСТЕ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ
В.Ф. АКИМЕНКО,
преподаватель В ЧНЦ ВВС ВВА им. Н.Е. Жуковского и Ю.А. Гагарина, соискатель Национального института им. Екатерины Великой Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право; муниципальное право
E-mail: kim@mail.ru
Аннотация. Рассмотрены разные аспекты проблемы реализации конституционных прав и свобод неграждан, проживающих на территории России, в контексте современной миграционной политики. Ключевые слова: миграционная политика, неграждане, права и свободы.
THE IMPLEMENTATION OF NON-CITIZENS CONSTITUTIONAL RIGHTS AND FREEDOMS IN THE CONTEXT OF MIGRATION POLICY OF THE RUSSIAN FEDERATION
V.F. AKIMENKO,
lecturer of Military-air engineering academy named after N.E.Zhukovsky and JU.A. Gagarin, the competitor of a scientific degree of National institute named after Catherine the Great
Annotation. In this article the author attempts to examine various aspects of non-citizens residing in the territory of the Russian Federation constitutional rights and freedoms' implementation in the context of contemporary migration policies. According to the results of the study the author makes suggestions for changes to existing legislation on the legal status of foreign citizens and stateless persons.
Keywords: migration policy, non-citizens, rights and freedoms.
В ряде международных документах понятие «иностранец» употребляется как взаимозаменяемое понятию «негражданин». К негражданам обычно относят беженцев и лиц, ищущих убежища; иностранцев (временно или постоянно находящихся в стране пребывания: туристы, бизнесмены, студенты и др.); трудящихся-мигрантов и членов их семей; лиц, принадлежащих к национальным и этническим меньшинствам, а также апатридов (т.е. лиц без какого-либо гражданства) (Европейская конвенции о гражданстве 1997 г).
Правовое положение неграждан взаимосвязано с миграционной политикой государства. Это вызвано необходимостью, с одной стороны, обезопасить принимающее иностранцев общество и само государство, а с другой — обеспечить безопасность самих иностранцев как личностей.
По мнению аналитиков Всемирного банка, Россия занимает второе место в мире после США по количе-
ству принимаемых мигрантов. По данным пограничных органов, ежегодно на территорию России въезжает более 22 млн мигрантов из других стран. Это обстоятельство обязывает руководство страны принимать решительные меры по корректировке реализуемой в стране миграционной политики. Как отметил И. Шувалов, в 2011 г. подход России к миграционной политике должен измениться, и «люди будут чувствовать себя более комфортно»1.
В теории существуют разные подходы к определению сущности миграционной политики. Так, Е.В. Галуза считает, что миграционная политика в России «.. .выступает составной частью внешней и внутренней политики страны и представляет собой систему социально-экономических, идеологических и политико-правовых мер по регулированию миграционных процессов в целях: обес-
1 URL: http://www.rosbalt.ru/2010/02/04/709741.html
печения условий для полноценной реализации права граждан свободно выезжать за пределы своей страны и беспрепятственно возвращаться в нее, свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства; стимулирования миграционных процессов, направленных на рациональное распределение трудовых ресурсов и оздоровление демографической ситуации; оказания содействия в реализации и защите прав соотечественников, проживающих за рубежом; развития международного сотрудничества в области обеспечения правомерной миграции»2.
По мнению Ф.В. Карповца, миграционная политика России представляет собой основанную на конституционно-правовых принципах и построенной в соответствии с ними системе национального законодательства совокупность целей, задач, направлений развития общественных отношений в сфере миграции, норм миграционного законодательства, а также механизмов государственного управления, реализуемых субъектами миграционного процесса и направленных на перемещение, переселение, размещение, обустройство и интеграцию физических лиц на территории Российского государства и (или) в отдельных его регионах (субъектах Федерации), обеспеченных стимулирующими факторами и государственным принуждением3.
В соответствии с Концепцией регулирования миграционных процессов в РФ, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2003 г. № 256-р, целью регулирования миграционных процессов в России является обеспечение устойчивого социально-экономического и демографического развития, принципов национальной безопасности страны, удовлетворение потребностей растущей российской экономики в трудовых ресурсах, рациональное размещение населения по территории страны, реализация интеллектуального и трудового потенциала мигрантов, построение демократического общества. Регулирование миграционных процессов в России в соответствии с Концепцией должно основываться на следующих принципах:
• приверженность общепризнанным принципам и нормам международного права в области защиты прав и свобод человека и гражданина;
• защита прав мигрантов, недопустимость их дискриминации по признаку пола, расы, национальности, языка, происхождения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям;
• исполнение федеральных законов, иных законодательных актов и международных обязательств России в области миграции и их единообразного применения в субъектах Федерации;
• обеспечение баланса прав и законных интересов местного населения, мигрантов, в том числе лиц, ищущих убежища на территории России, и др.
Становление стандартов прав разных категорий неграждан привело к переосмыслению приоритетов и содержания этого института и способствовало нивелированию различий в правовом положении граждан России и неграждан. Значимость института гражданства как маркера идентичности и необходимого условия пользования определенными правами и свободами постепенно снижается4.
Необходимо взвешенно подходить к соотношению «европейских стандартов» и традиционализма, культуры, религии иных государств и обществ, так как путь к насаждению европейских норм и принципов в некоторых культурах и цивилизациях не всегда возможен. Некоторые ученые возражают против «теории универсализации прав человека», якобы одинаково пригодных для населения всей планеты5. Набор непосредственных прав и свобод, предоставляемых негражданам, должен определяться исходя из представлений России о собственной экономической, политической и национальной безопасности.
На эволюцию и реализацию прав и свобод человека и гражданина особое воздействие оказывают гарантии, правозащитные механизмы, функционирующие как в отдельных государствах, так и на уровне мирового сообщества. Формирование и расширение сферы деятельности этих механизмов постоянно способствовало и способствует процессу обогащения каталога и содержания прав и свобод человека6.
Как справедливо отмечает А.А. Шилов, высшая юридическая сила и прямое действие Конституции
2 Галуза Е.В. Правовое регулирование миграции и обеспечение ее правомерного осуществления: автореф. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2003.
3 Карповец Ф.В. Правовой статус Федеральной миграционной службы в системе правоохранительных органов Российской Федерации: автореф. ... канд. юрид. наук. М., 2008.
4 Шилов А.А. Государственные гарантии обеспечения личных прав и свобод граждан Российской Федерации: автореф. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 7.
5 Моисеев Н.Н. Экология и образование. М., 1996. С. 117, 121, 122.
6 Игнатенко Н.М. Правосудие как элемент юридических гарантий обеспечения правового статуса личности (теоретико-правовой аспект): автореф. ... канд. юрид. наук. СПб., 2002. С. 82.
РФ еще не является достаточной гарантией обеспечения личных прав гражданина России из-за неопределенности и декларативности некоторых ее норм, регулирования многих прав нормативными актами международного характера, а также сложности процедуры реализации этих прав и свобод. Данная ситуация требует дополнительного законодательного регулирования, направленного на конкретизацию вышеуказанных конституционных положений7.
В России вопросы, связанные с правовым статусом неграждан, стали регламентироваться более детально. Однако особое внимание по-прежнему уделяется мерам административно-правового воздействия, связанным с разрешением на въезд или пребывание, предоставлением убежища или высылкой. Этим «перекосом» в правовом регулировании «страдает» и нормативный правовой акт, который прежде всего направлен на определение правового статуса негражданина, — Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».
В целях совершенствования механизма реализации конституционных прав и свобод неграждан необходимо предусмотреть меры, направленные на создание обшей правовой базы, призванной отразить единый правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства как совокупности прав и обязанностей публично-правового и частноправового характера, сформированной на основе общепризнанных принципов и норм международного права. Целесообразно объединить нормы, упорядочивающие терминологию, используемую в миграционной сфере, конкретизирующие личные, политические, социальные, экономические и культурные права и свободы неграждан, ограничения и пределы осуществления ими прав и свобод, а также содержащие механизм реализации прав (его структуру) в одном комплексном нормативном правовом акте.
Нормативные правовые акты, содержащие подобные нормы, есть у наших партнеров по СНГ. Так, в Законе Украины от 4 февраля 1994 г. «О правовом статусе иностранцев и лиц без гражданства» предусмотрен раздел, охватывающий нормы, содержащие:
• право на инвестиционную и предпринимательскую деятельность;
• право на трудовую деятельность;
• право на отдых;
• право на здравоохранение;
• право на социальную защиту;
• право на жилье;
• имущественные и личные неимущественные права;
• право на пользование достижениями культуры;
• право на участие в объединениях граждан;
• право на свободу совести;
• права в брачных и семейных отношениях;
• гарантии личных прав на передвижение на территории Украины и выбор места жительства;
• налогообложение иностранцев и лиц без гражданства;
• защиту прав иностранцев и лиц без гражданства;
• отношение к выборам и референдумам;
• отношение к общей воинской обязанности.
Эти права вполне конкретизированы. Так, иностранцы и лица без гражданства, которые постоянно проживают в Украине, имеют право на основании и в порядке, установленном для граждан Украины, получить жилое помещение, если иное не предусмотрено законодательством Украины. Право собственности на жилье иностранцы приобретают в соответствии с законодательством Украины.
Закон Азербайджанской Республики от 13 марта 1996 г. «О правовом положении иностранцев и лиц без гражданства» содержит главу, устанавливающую права, свободы и обязанности иностранцев и лиц без гражданства. Среди них права неприкосновенности, передвижения и выбора места жительства иностранцев и лиц без гражданства на территории Азербайджана, на труд, на инвестиционную и предпринимательскую деятельность, на брак и семейные отношения, на отдых, на охрану здоровья, на социальное обеспечение, на жилище, свобода совести, права на образование, участвовать в общественных объединениях, отношение к выборам и всенародным голосованиям (референдумам), отношение к воинской обязанности, взимание налогов и пошлин с иностранцев и лиц без гражданства.
Аналогичные положения содержат Закон Республики Казахстан от 19 июня 1995 г. «О правовом положении иностранцев» и Закон Республики Молдова от 10 ноября 1994 г. «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Молдова».
Положительный опыт наших соседей из стран Ближнего зарубежья показателен и может быть учтен в процессе совершенствования миграционного законодательства России.
7 Шилов А.А. Указ. соч. С. 4—8.
