CC BY
66
ПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ, ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЗА РУБЕЖОМ
И.В. Лагун,
доцент Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина
РЕАЛИЗАЦИЯ
КОНСТИТУЦИОННОГО ПРИНЦИПА РАВЕНСТВА ПРИ ПРОХОЖДЕНИИ АТТЕСТАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ СЛУЖАЩИМИ
I \ числу ключевых направлений совершенствования муниципальной службы в Российской Федерации в настоящее время можно отнести реализацию прав муниципальных служащих на равные условия прохождения муниципальной службы. В нормах Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» [1] законодатель определил, что условия прохождения муниципальной службы (какими следует считать правоотношения, возникающие между муниципальным служащим и работодателем (представителем нанимателя) в процессе прохождения муниципальной службы) должны быть равными для всех муниципальных служащих. Принцип равенства прав и свобод для граждан Российской Федерации, являющихся муниципальными служащими, означает, на наш взгляд, что каждый муниципальный служащий имеет равные возможности наряду с другими муниципальными служащими при назначении на должность муниципальной службы, а также при осуществлении своей профессиональной деятельности на муниципальной службе и равные возможности для возникновения, изменения и прекращения его субъективных прав и обязанностей, для защиты нарушенных прав и законных интересов.
В процессе прохождения муниципальной службы муниципальный служащий реализует определенные нормативно-правовые требования, связанные с
его профессиональной деятельностью. Одним из таких требований, а также обязательным условием прохождения муниципальной службы является периодическая аттестация муниципальных служащих.
Аттестация муниципальных служащих при прохождении ими муниципальной службы - один из механизмов создания высокопрофессиональной муниципальной службы, который позволяет с помощью оценки произвести отбор лучших муниципальных служащих. Их должностное перемещение способствует улучшению подбора и расстановки кадров, что в конечном счете повышает качество муниципального управления. Следует согласиться с авторами учебника «Муниципальное право России», утверждающих, что, «поскольку процесс прохождения муниципальной службы является продолжительным по времени, муниципальный служащий может стать профессионально непригодным для исполнения должностных обязанностей, что в целом негативно скажется на работе органов местного самоуправления» [2, с. 57].
Принцип равенства, действующий при прохождении муниципальной службы, означает, что аттестация муниципальных служащих должна давать равные возможности аттестуемым для объективной оценки их профессиональной деятельности аттестационной комиссией и проводиться на равных основаниях. Действовавший ранее Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» [3] не содержал норм, устанавливающих прохождение муниципальными служащими аттестации. Вопросы прохождения муниципальной службы, в том числе и аттестация муниципальных служащих, были отнесены к ведению субъектов РФ. Такое положение, на наш взгляд, создавало неравные условия прохождения аттестации для муниципальных служащих одного субъекта Федерации по сравнению с муниципальными служащими другого субъекта РФ. В настоящее время этот правовой пробел устранен вступившим в силу Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации», которым введена норма, регулирующая порядок проведения аттестации муниципальных служащих органов местного самоуправления на всей территории Российской Федерации.
Действующий Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» установил равные для всех муниципальных служащих условия проведения аттестации независимо от того, в каком муниципальном образовании какого субъекта РФ они проходят муниципальную службу. Правовой основой проведения аттестации муниципальных служащих стала статья 18 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», которая также устанавливает случаи, ограничивающие прохождение аттестации некоторыми категориями муниципальных служащих. Так, согласно указанной норме федерального законодательства не подлежат аттестации следующие категории муниципальных служащих: 1) замещающие должности муниципальной службы менее одного года; 2) достигшие возраста 60 лет; 3) беременные женщины; 4) находящиеся в отпуске по беременности и родам или в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет; 5) замещающие должности муниципальной службы на основании срочного трудового договора или контракта.
Для выяснения вопроса: соответствуют ли эти ограничения в прохождении аттестации принципу равенства, не ущемляются ли при этом права муниципальных служащих на аттестацию и являются ли они при прохождении аттестации равными - необходим детальный анализ.
В отношении первой категории муниципальных служащих, не подлежащих аттестации, представляется вполне разумным, что замещение должности муниципальной службы менее одного года не дает возможности работодателю (представителю нанимателя) в полной мере оценить, соответствует ли муниципальный служащий замещаемой должности муниципальной службы или нет. Это обусловлено спецификой муниципальной службы, которая вбирает в себя такие вопросы, как особенности правового регулирования органов местного самоуправления, их структура, финансирование, распределение функциональных обязанностей и другие. На наш взгляд, свободно ориентироваться в этих вопросах и уметь использовать собственные знания для исполнения своих функциональных обязанностей муниципальный служащий сможет не ранее чем через год муниципальной службы. Следовательно, данное ограничение в допуске к аттестации является обоснованным, и не нарушает принципа равенства при прохождении муниципальной службы.
На вторую категорию муниципальных служащих, не подлежащих аттестации, распространяется следующее ограничение в прохождении аттестации -достижение муниципальным служащим возраста 60лет. На наш взгляд, такое ограничение права муниципального служащего, достигшего 60 лет, самим муниципальным служащим, возможно, будет расцениваться как дискриминационное. Это связано с тем, что предельный возраст нахождения на муниципальной службе составляет 65 лет, а предельный возраст, установленный федеральным законодателем для прохождения аттестации, - 60 лет. Такая разница в установлении предельного возраста для прохождении аттестации и для нахождения на должности муниципальной службы оставляет без ответа вопрос: почему муниципальный служащий, профессионально исполняющий свои обязанности по должности муниципальной службы, но достигший возраста 60 лет, не может пройти аттестацию и, как следствие этого, получить оценку своей деятельности, заслужить поощрение за достигнутые успехи в работе, а также повышение в должности.
По нашему мнению, норма, установившая предельный возраст для прохождения аттестации, равный 60 годам и не совпадающий с предельным возрастом нахождения на муниципальной службе, ставит в неравные условия одних муниципальных служащих по сравнению с другими при прохождении ими муниципальной службы, что нарушает как конституционный принцип равенства прав и свобод человека и гражданина, так и принцип равенства, действующий на муниципальной службе. На наш взгляд, было бы верным предположить, что предельный возраст нахождения на должности муниципальной службы и предельный возраст для прохождения аттестации должен быть равным и составлять 65 лет.
Третьей категорией, на основании подп. 3 п. 2 ст. 18 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», являются беременные женщины, проходящие муниципальную службу, которые также не подлежат ат-
тестации. Такое ограничение прав женщины на муниципальной службе можно рассматривать с двух позиций. С одной стороны, установленное ограничение в праве на аттестацию - это забота о состоянии здоровья женщины и ее будущем ребенке, поскольку процесс подготовки к аттестации и само прохождение аттестации требуют определенной подготовки, напряжения, дополнительной умственной нагрузки, что может отразиться негативным образом на состоянии здоровья аттестуемого. Такая позиция подтверждается нормой Дополнительного протокола к Европейской социальной хартии от 5 мая 1988 г., пунктом 2 ст. 1 ч. 2 которой установлено, что «положения, относящиеся к защите женщин, в частности в том, что касается беременности, родов и послеродового периода, не рассматриваются как дискриминационные» [4]. С другой стороны - и это, с нашей точки зрения, весьма существенно - женщина, находящаяся в процессе прохождения муниципальной службы в состоянии беременности, вправе сама определить, является ли ее беременность преградой для прохождения аттестации или нет. Полагаем, что данная норма об ограничении допуска женщин в состоянии беременности к аттестации должна иметь диспозитивный характер и выглядеть следующим образом: «Женщина, находящаяся на момент аттестации в состоянии беременности, вправе отказаться от прохождения аттестации».
Следующей, четвертой, категорией муниципальных служащих, для которых установлено ограничение в допуске к аттестации, являются муниципальные служащие, находящиеся в отпуске по беременности и родам и в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет. В соответствии со ст. 256 Трудового кодекса РФ, кроме матери, отпуск по уходу за ребенком в возрасте до трех лет может предоставляться отцу ребенка, бабушке, деду и любому другому родственнику или опекуну, фактически осуществляющему уход за ребенком [5], поэтому данная норма распространяется не только на женщин, но и на мужчин, если они взяли на себя обязанность ухаживать за ребенком до достижения им возраста трех лет. Такое ограничение в праве на аттестацию данной категории муниципальных служащих, на наш взгляд, является объективным и обоснованным - муниципальный служащий, находящийся в отпуске, в том числе по беременности и родам, а также в отпуске по уходу за ребенком, в период отпуска не исполняет свои должностные обязанности, хоть и продолжает оставаться муниципальным служащим, поэтому оценка его деятельности не имеет смысла. Подпунктом 4 п. 2 ст. 18 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» также установлено, что для данной категории муниципальных служащих аттестация возможна не ранее чем через один год после выхода из отпуска. Как представляется, смысл такого ограничения совпадает со смыслом ограничения в допуске к аттестации, установленного подп. 1 п. 2 ст. 18 для муниципальных служащих, замещающих должность муниципальной службе менее одного года.
Считаем важным заметить, что муниципальный служащий, вышедший из отпуска по беременности и родам или из отпуска по уходу за ребенком на муниципальную службу, уже может иметь определенный профессиональный стаж и опыт работы на должности муниципальной службы, что отличает его от лица, впервые поступившего на муниципальную службу или замещающего ка-
кую-либо должность муниципальной службы менее одного года. В связи с этим полагаем, что установление срока аттестации не ранее чем через один год после выхода из отпуска по беременности и родам и отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет влечет за собой нарушение прав данной категории муниципальных служащих и ставит их в неравное положение по сравнению с остальными муниципальными служащими.
Последней, пятой, категорией лиц, права которых на прохождение аттестации ограничены нормами федерального законодательства о муниципальной службе, являются лица, замещающие должности муниципальной службы на основании срочного трудового договора (контракта). В соответствии с п. 2 ст. 7 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» путем заключения срочного трудового договора замещаются должности муниципальной службы, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность.
Такое ограничение трудовых прав муниципального служащего, связанное со сроком исполнения им своих должностных обязанностей по должности муниципальной службы, не нарушает, по нашему мнению, принципа равенства прав и свобод человека и гражданина, а также принципа равенства на муниципальной службе. Это подтверждается правовой позицией Конституционного Суда РФ [6]. Поскольку Конституционным Судом РФ установлено, что при заключении с муниципальными служащими срочного трудового договора (контракта) не нарушается принцип равенства их трудовых прав (а к трудовым правам в силу ст. 18 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» относятся и право муниципальных служащих на аттестацию), то ограничение права на аттестацию указанной категории лиц также не нарушает принципа равных условий прохождения муниципальной службы.
Таким образом, при более подробном рассмотрении ограничений, установленных нормой федерального законодательства о муниципальной службе, в прохождении аттестации некоторых категорий муниципальных служащих с точки зрения соответствия их принципу равенства было выявлено, что условия, перечисленные в п. 1 и п. 5 ст. 18 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» (ограничения в прохождении аттестации муниципальными служащими, замещающими должности муниципальной службе менее одного года, и муниципальными служащими, замещающими должности муниципальной службы на основании срочного трудового договора), являются оправданными и необходимыми и не нарушают конституционного принципа равенства, принципа равенства трудовых прав и принципа равных условий прохождения муниципальной службы.
Условия, при которых ограничиваются права муниципальных служащих на аттестацию, установленные пп. 2, 3 и 4 ст. 18 указанного Федерального закона, на наш взгляд, в некоторой мере ущемляют права отдельных категорий муниципальных служащих на аттестацию, ставят их в неравные условия с другими муниципальными служащими, что влечет за собой нарушение принципа равных условий прохождения муниципальной службы (дискриминация по признакам возраста, состояния здоровья, другим признакам, не связанным с дело-
выми и профессиональными качествами муниципального служащего) и, как следствие, нарушение принципа равенства трудовых прав и конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина.
Библиографический список
1. Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» [Текст] // СЗ РФ. - 2007. - № 10.-Ст. 1152.
2. Муниципальное право России [Текст] : учебник ; отв. ред. Г. Н. Чеботарев. - М., 2005.
3. Федеральный Закон от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» [Текст] // СЗ РФ. -1998. - № 2. - Ст. 224.
4. Дополнительный протокол к Европейской социальной хартии, принятой Советом Европы 5 мая 1988 года // http://www.memo.ru/PrAWO/euro/eusocdop.htm
5. Трудовой кодекс РФ [Текст] // СЗ РФ. - 2002. - № 1 (ч. 1). - Ст. 3.
6. Постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2003 г. № 19-П <^о делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Ивановской области «О муниципальной службе Ивановской области в связи с запросом законодательного собрания Ивановской области» [Текст] // СЗ РФ. - 2003. - № 52. - Ст. 5101.
И.В. Голубева,
аспирант Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина
ПОДГОТОВКА КАДРОВ
ДЛЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ:
АКМЕСОЦИАЛЬНЫЙ ПОДХОД
I I рактически все государства современного мира охвачены перманентным процессом совершенствования государственного и муниципального управления. В такой процесс в полной мере вовлечена и Россия, где одним из приоритетов является регулирование местного самоуправления, поскольку именно оно играет особую роль в становлении гражданского общества, а вовлечение членов местного сообщества в принятие общественно значимых решений служит одним из механизмов реального осуществления народовластия. В этих условиях возникает потребность в определении места муниципального управления в системе публичной власти Российской Федерации.
Основными положениями государственной политики в области развития местного самоуправления формулируются три приоритетные задачи, направленные на достижение указанной цели: обеспечение реализации конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления; создание условий для реализации конституционных полномочий органов местного самоуправления; обеспечение государственных гарантий местного самоуправления.
