CC BY
128Право и общество
УДК 342.5 © О. А. Иванова, А. С. Телегин, 2016
Срочный контракт с государственным служащим: проблемы правового регулирования и практики заключения
О. А. Иванова, А. С. Телегин
Анализируется содержание ст. 25 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», которая устанавливает условия заключения срочного контракта с государственными служащими категории «помощники (советники)». Отмечается, что полномочия служащих данной категории во многом зависят от руководителя, чью деятельность помощник обеспечивает. Обращается внимание на то, что в нормативных актах, регулирующих порядок прохождения службы в некоторых правоохранительных органах, отсутствуют указания на условия заключения срочного служебного контракта. Такое положение создает предпосылки для коррупционных злоупотреблений служебными полномочиями руководителей названных органов. Необходимо юридически закрепить обстоятельства, при наличии которых возможно заключение срочного контракта на государственной службе, перед расторжением контракта по инициативе руководителя вопрос о дальнейшем прохождении службы решать с учетом рекомендаций аттестационной комиссии по заявлению служащего.
Ключевые слова: служебный контракт, помощники (советники), условия заключения контракта, таможенные органы, учреждения и органы уголовно-исполнительной системы.
Действующее законодательство о государственной службе предусматривает, что основным правовым актом, закрепляющим отношения между государственным служащим и представителем нанимателя, является служебный контракт. Согласно ст. 25 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Закон) он может быть заключен как на неопределенный срок, так и на определенный срок (срочный). Истечение срока действия срочного служебного контракта выступает одним из оснований его прекращения, освобождения служащего от замещаемой должности и увольнения с государственной службы. По мнению Конституционного Суда РФ такой подход не может рассматриваться как нарушение прав государственных служащих, так как гражданин, соглашаясь на заключение служебного контракта на определенный срок, знает о возможности его прекращения по истечении заранее оговоренного временного периода 1.
Вместе с тем вопрос о заключении срочного служебного контракта является дискуссионным, так как в законодательстве по этому поводу существует ряд неопределенностей.
По общему правилу замещение должностей государственной службы осуществляется на условиях контракта, заключаемого на неопределенный срок. Срочный служебный контракт на срок от одного года до пяти лет может заключаться только в тех случаях, когда отношения, связанные со службой, не могут быть установлены на неопределенный срок с учетом категории замещаемой должности или условий прохождения службы.
Срочный служебный контракт заключается, например, в случаях:
— замещения отдельных должностей категорий «руководители» и «помощники (советники)»;
— замещения должности на период отсутствия служащего, за которым в соответствии с законом сохраняется должность государственной службы, и т. д. 2
Пунктом 1 ч. 4 ст. 25 Закона предусмотрено, что срочный служебный контракт заключается в случае замещения должностей гражданской службы категории «руководители», а также категории «помощники (советники)». Однако при этом в Законе не только не определен точный перечень руководителей и помощников, с которыми может быть заключен срочный служебный контракт, но даже не названы какие-либо правовые условия, характеристики, необходимые для их дифференциации. Так, в соответствии с Реестром должностей федеральной государственной гражданской службы, утвержденным указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г., к должностям категории «помощники (советники)» относятся и должность руководителя органа государства (например, министра), и должность помощника судьи районного суда 3. Следовательно, в соответствии с Законом при прекращении полномочий руководителя государственного органа или судьи полномочия их помощников также должны быть прекращены. Между тем полномочия указанных служащих существенно различаются. Если при назначении нового руководителя государственного органа полномочия его помощника могут быть кардинально изменены, то при назначении на должность судьи нового гражданина полномочия его помощника останутся практически неизменными, поскольку должность помощника судьи по характеру выполняемых функций ближе к должности категории «специалисты». В связи с этим заключение срочного служебного контракта с помощником судьи вряд ли обоснованно 4.
В литературе обращается внимание на необходимость максимального ограничения служебных контрактов, заключаемых на определенный срок 5. Это в полной мере соответствует положениям Рекомендации Международной организации труда от 22 июня 1982 г. № 166 «О прекращении трудовых отношений по инициативе предпринимателя», которая предписывает работодателям считать для себя правилом заключение с работником бессрочных трудовых договоров и только в исключительных случаях заключать с ними срочный трудовой договор 6.
Положения Рекомендации распространяются на всех наемных работников, в том числе и государственных служащих, в качестве работодателя для которых выступает государство. Поэтому заключение контракта на неопределенный срок согласуется с принципом стабильности государственной гражданской службы с точки зрения как профессиональной стабильности, так и устойчивости служебного положения служащих 7.
О том, что служащий не может чувствовать себя спокойно, свидетельствует то, что увольнение помощника судьи, работающего по служебному контракту и находящегося в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет, в связи с истечением срока полномочий судьи признано правомерным 8. Со-
гласно чч. 1 и 4 ст. 35 Закона срочный служебный контракт расторгается по истечении срока его действия, о чем гражданский служащий должен быть предупрежден в письменной форме не позднее чем за семь дней до дня освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы, если иное не установлено федеральным законом. По истечении установленного срока полномочий гражданского служащего, замещающего должность гражданской службы категории «помощники (советники)», гражданский служащий может быть назначен на ранее замещаемую им должность или иную должность гражданской службы, за исключением случая совершения им виновных действий, если данное условие предусмотрено срочным служебным контрактом. Соответственно, ч. 4 ст. 35 Закона предусмотрено право, а не обязанность предоставлять указанной категории гражданских служащих ранее замещаемые ими должности или иные должности гражданской службы.
На основании ч. 4 ст. 261 ТК РФ расторжение трудового договора, в том числе с женщинами, имеющими детей в возрасте до трех лет, по инициативе работодателя не допускается.
В Апелляционном определении Верховного Суда Республики Алтай от 23 мая 2012 г. по делу № 33-401 отражено, что наличие у гражданского служащего (женщины) ребенка в возрасте до трех лет не является основанием для нерасторжения служебного контракта и освобождения ее от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы, так как в соответствии с гарантией, закрепленной ч. 4 ст. 261 ТК РФ, расторжение трудового договора с женщинами, имеющими детей в возрасте до трех лет, одинокими матерями не допускается именно по инициативе работодателя. Поскольку женщина — гражданский служащий уволена не по инициативе представителя нанимателя, а на основании п. 2 ч. 1 ст. 33, ст. 35 Закона, а увольнение по истечении срока служебного контракта является самостоятельным основанием для прекращения служебного контракта и не относится к расторжению контракта по инициативе представителя нанимателя, ч. 4 ст. 261 ТК РФ при увольнении женщины, имеющей ребенка в возрасте до трех лет, по п. 2 ч. 1 ст. 33 Закона не подлежит применению 9.
Установление длительных трудовых отношений, возможность работать на постоянной основе имеют особую значимость для реализации гражданами права на труд и защиту от безработицы, осуществления ими иных прав и свобод, гарантированных Конституцией РФ.
Учитывая изложенное, в сложившейся ситуации важно усиление социальных гарантий помощников судей с учетом их процессуального статуса в системе правосудия и значимости возложенных на них функций. В связи с этим вопрос о том, по каким должно-
стям государственной гражданской службы категории «помощники (советники)» служебный контракт заключается на определенный срок, требует нормативного регулирования.
Проблема заключения срочных контрактов характерна и для службы в правоохранительных органах. Так, согласно ст. 10 Федерального закона от 21 июля 1997 г. «О службе в таможенных органах Российской Федерации» служебный контракт заключается между гражданином и соответствующим таможенным органом в лице его начальника на срок один год, три года, пять или десять лет 10. При этом возможность заключения служебного контракта на неопределенный срок вообще не предусмотрена.
Отсутствуют в законодательстве и условия, в зависимости от которых контракт может быть заключен на тот или иной срок. Таким образом, принятие решения о приеме на службу либо продолжении службы и заключении контракта на новый срок в полной мере зависит от усмотрения руководителя таможенного органа. Подобный подход создает почву для коррупционных злоупотреблений служебными полномочиями со стороны руководителей таможенных органов.
Статья 11 Положения о службе в органах внутренних дел (далее — Положение) устанавливает, что контракты о службе с гражданами, назначенными на должности рядового и младшего начальствующего состава органов внутренних дел, заключаются на определенный срок, но не менее чем на три года, контракты о службе с гражданами, назначенными на должности среднего, старшего и высшего начальствующего состава, заключаются как на определенный, так и на неопределенный срок 11. Данное Положение применяется в отношении сотрудников уголовно-исполнительной системы.
Нормы уже устарели и предоставляют большую свободу руководителю при заключении контрактов, позволяют легко избавляться от «неугодных» сотрудников. Заключение контракта на небольшой срок влечет постоянное проведение аттестации сотрудника, так как в ст. 17 Положения предусмотрено, что сотрудник, заключивший контракт о службе в органах внутренних дел на определенный срок, проходит аттестацию при его продлении, а сотрудник, заключивший контракт на неопределенный срок, — каждые пять лет службы. Получается явное неравенство для сотрудников в условиях прохождения службы, так как аттестация — ответственное мероприятие. Стала складываться и совсем интересная практика: сотруднику при выходе в отпуск, если после отпуска заканчивается срок контракта, выдают уведомление об увольнении, а затем проводят аттестацию, если он ее не проходит, то можно сотрудника быстрее уволить, так как уведомление уже было! И сотрудник должен гадать: искать ему работу или
готовиться к аттестации и доказывать свою компетентность и преданность делу?
Когда разрабатывалось положение, в 1992 г., не был четко сформулирован принцип стабильности государственной службы, кроме того, экономические условия были иные. Сейчас распространены кредитные отношения, а о каком кредите (особенно ипотечном) может идти речь, если контракт заключается на год, на два? Такое положение явно не способствует улучшению статуса сотрудников. Постоянно существует угроза увольнения по окончании срока службы, предусмотренного контрактом.
К сожалению, суды не поддерживают уволенных сотрудников. Например, бывшая сотрудница уголовно-исполнительной системы обратилась в суд с иском о восстановлении на работе, она посчитала свое увольнение по п. «г» ст. 58 Положения незаконным, так как является вдовой, имеет на иждивении двух несовершеннолетних детей. Гражданка утверждала, что инициатива увольнения исходила от работодателя, а она намерена была продолжить службу 12.
Суд сослался на позицию Конституционного Суда РФ, который считает, что окончание срока службы, предусмотренного контрактом, — обстоятельство, наступление которого не зависит от воли лиц, его заключивших, тогда как характерной особенностью оснований расторжения контракта о службе в уголовно-исполнительной системе по инициативе одной из его сторон является наличие явно выраженной ею воли и совершение действий, направленных на прекращение служебного правоотношения. То обстоятельство, что согласно ч. 2 ст. 58 Положения увольнение со службы по п. «г» ч. 1 указанной статьи осуществляется как по инициативе сотрудника, так и по инициативе соответствующего начальника, не влияет на оценку данного основания увольнения как не зависящего от воли сторон контракта, поскольку определяет лишь процедуру увольнения 13.
И такие решения носят неединичный характер. Фактически увольнение происходит именно по инициативе руководителя учреждения или органа уголовно-исполнительной системы. И гарантии, предусмотренные Трудовым кодексом РФ, на сотрудника не распространяются, хотя обязанности, выполняемые сотрудниками, не носят срочного характера, о чем свидетельствует неоднократное продление срока таких контрактов.
В другом деле с сотрудницей уголовно-исполнительной системы неоднократно заключались срочные контракты, причем на разные сроки: от полугода до двух лет, последний контракт с ней не продлили и уволили в период временной нетрудоспособности. Суд не поддержал сотрудницу, не найдя ни в действующем трудовом законодательстве, ни в Положении запретов и ограничений на рас-
торжение контракта в связи с истечением срока его действия в период временной нетрудоспособности и опять же сославшись на позицию Конституционного Суда в отношении срочных договоров 14.
До реформы правоохранительных органов контракты с сотрудниками заключались либо на неопределенный срок, либо на срок 5 лет для удобства проведения аттестации, впоследствии сроки стали снижать без каких-либо оснований.
Можно предположить, что сейчас нормы Положения не прошли бы антикоррупционную экспертизу 15. Так, коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются: а) широта дискреционных полномочий; б) определение компетенции по формуле «вправе», что вполне угадывается в нормах Положения.
В итоге получается, что сотрудники некоторых правоохранительных органов не защищены от усмотрения руководителя. Происходит это потому, что законодательство не всегда устанавливает случаи заключения срочного контракта и руководители оценивают главным образом не характер исполняемых обязанностей по должности (носят они срочный характер или нет), а иные факторы.
Допускаемая Положением возможность массового заключения срочных контрактов без каких-либо законодательных обоснований и мотиваций требует проработки в первую очередь в отношении лиц среднего и старшего начальствующего состава, с учетом изучения и использования, например, концептуальных подходов заключения срочных контрактов на государственной гражданской службе 16.
Однако имеется и противоположная позиция. В практике государственной управленческой деятельности нередко требуется именно временное привлечение на государственную службу специалистов. Возможны также и ситуации временного увеличения объема работ какого-либо государственного органа (например, в период проведения реформ), и заранее известно, что впоследствии этот объем уменьшится. Публичный характер государственной службы требует закрепления в законодательстве возможности заключения срочных служебных контрактов в любых случаях, если это диктуется государственной необходимостью. Представитель нанимателя должен быть наделен правом принятия решения о немотивированном выборе между срочным и бессрочным служебным контрактом 17. Действительно, ключевой момент при таком выборе — это характер исполняемых обязанностей. Но нужно ли тогда нанимать государственных служащих? Может, решить проблему за счет работников, нанимаемых по трудовому договору?
В действующем законодательстве о государственной службе отсутствует единый подход к решению вопроса об условиях заключения служебного контракта на определенный срок. В связи с этим представляется необходимым совершенствование нормативных правовых актов, регулирующих прохождение как гражданской, так и иных видов государственной службы (службы в таможенных органах, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы).
Для начала в нормативных актах, регламентирующих прохождение иных видов службы, целесообразно закрепить перечень оснований заключения служебного контракта на определенный срок. Вполне можно использовать положения ст. 22 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-Ф3 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» 18 с учетом специфики службы в конкретных органах. Например, логично, что контракт на определенный срок заключается: с гражданином, впервые поступающим на службу, — на четыре года, если иное не предусмотрено законодательством; для замещения должности временно отсутствующего сотрудника, за которым сохраняется должность, на период отсутствия сотрудника; для замещения должности педагогического работника образовательной организации высшего образования федерального органа исполнительной власти по результатам конкурса — на пять лет и т. д.
Особенно важны положения части 6 данной статьи: «Срочный контракт заключается в случаях, когда правоотношения, связанные со службой в органах внутренних дел, не могут быть установлены на неопределенный срок с учетом замещаемой должности в органах внутренних дел или условий прохождения службы, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом и Федеральным законом „О полиции"».
Перед расторжением контракта по инициативе руководителя вопрос о дальнейшем прохождении службы мог бы решаться с учетом рекомендаций аттестационной комиссии. Служащий сможет воспользоваться правом инициировать заседание комиссии, которая вполне может определить, почему конкретные правоотношения, связанные со службой, не могут быть установлены на неопределенный срок, перспективы, возможность либо невозможность продолжения службы служащим с указанием причин. Необходимо ограничить свободу усмотрения руководителя в принятии таких решений. На гражданской же службе аттестационная комиссия может решать такой вопрос и в отношении служащих, замещающих должность категории «помощник (советник)». Конечно, рекомендации комиссии не могут быть обязательны для руководителя, однако при рас-
Репьев А. Г. Организационно-правовое регулирование профилактической деятельности участкового.
смотрении споров им будет дана оценка судом, и это позволит защитить интересы служащих.
1 Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гр. Яковлева А. В. на нарушение его конституционных прав п. 2 ч. 1 ст. 33 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» : определение Конституционного Суда Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. № 1140-0-0. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2 Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 31, ст. 3215.
3 Там же. 2006. № 1, ст. 118.
4 Абдрахманова Н. В. Полномочия судьи прекращены — прощай помощник? Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
5 Ершова Е. А. Срок действия служебного контракта. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
6 Конвенции и Рекомендации, принятые МОТ. Женева, 1957-1990. Т. 2 : Международное бюро труда.
7 Комментарий к федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» / под ред. В. Л. Козбаненко. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
8 Великанова И. В. Вопрос-ответ от 7 апреля 2014 г. Аудиторская компания «GSL Law & Consulting». Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
9 Определение Верховного суда Республики Алтай от 23 мая 2012 г. по делу 33-401. URL: docs.cntd.ru/ document/463250150 (дата обращения: 22.07.2015).
10 Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 30, ст. 3586.
11 Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги со-
трудника органов внутренних дел Российской Федерации : постановление Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. № 4202-1 // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 2, ст. 20.
12 Решение Зеленодольского городского суда Республики Татарстан по делу № 2-1150/2015 от 11 февраля 2015 г. URL: http://sudact.ru (дата обращения: 25.07.2015).
13 Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Дейнекина В. М. и Славного В. А. на нарушение их конституционных прав ч. 7 ст. 11, чч. 1 и 3 ст. 56 и ч. 2 ст. 57 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации : определение Конституционного Суда Российской Федерации от 24 сентября 2013 г. № 1290-0. URL: http://ksportal.garant.ru (дата обращения: 25.07.2015).
14 Решение Промышленного районного суда г. Самары по делу № 2-1979/2015 от 17 марта 2015 г. URL: http://sudact.ru (дата обращения 25.07.2015).
15 Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов : постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 10, ст. 1084.
16 Лыгин Н. Я., Ткачев В. Н. Международно-правовые стандарты и конституционная законность в российской судебной практике : науч.-практ. пособие. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
17 Гарячук И. Н. Служебный контракт на государственной гражданской службе Российской Федерации: теория и практика применения. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
18 Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 49, ч. 1, ст. 7020.
УДК 342.98 © А. Г. Репьев, 2016
Организационно-правовое регулирование профилактической деятельности участкового уполномоченного полиции на административном участке
с образовательным учреждением
А. Г. Репьев
Проанализированы организационно-правовые особенности деятельности участкового уполномоченного полиции по профилактике правонарушений и преступлений на административном участке с образовательным учреждением. Предложены меры по повышению эффективности данного направления оперативно-служебной деятельности, предупреждению насилия среди несовершеннолетних, укреплению антитеррористической защищенности объектов образования.
Ключевые слова: участковый уполномоченный полиции, предупреждение правонарушений, образовательное учреждение, буллинг, несовершеннолетний, безопасность.
Одной из ключевых общественно значимых за- криминализации населения. В последние годы это дач, стоящих перед Российским государством, явля- особенно стало касаться несовершеннолетних и моется поиск новых путей и возможностей снижения лодежи. Необходимость оперативного реагирования
