CC BY
200
DOI: 10.24412/2304-6139-2020-10640
Д.К. Овсянникова - аспирант кафедры «Государственное и муниципальное управление» ФГОБУ ВО «Финансовый Университет при Правительстве Российской Федерации», [email protected],
D.K. Ovsyannikova - Postgraduate Student of the Department of State and Municipal Management, Financial University under the Government of the Russian Federation.
РЕАЛИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ: ИСПОЛНЕНИЕ ПЕРЕЧНЯ МЕРОПРИЯТИЙ НАЦИОНАЛЬНОГО ПРОЕКТА «ЭКОЛОГИЯ» IMPLEMENTATION OF THE STATE POLICY IN THE SPHERE OF WASTE MANAGEMENT: REALIZATION OF THE LIST OF ACTIONS OF THE NATIONAL PROJECT «ECOLOGY»
Аннотация. Данная статья анализирует итоги начатой реформы в сфере обращения с отходами. Автором рассматриваются предпосылки начала указанной реформы, проводится анализ действующего законодательства Российской Федерации. Реформа в сфере обращения с отходами рассматривается через реализацию мероприятий национального проекта «Экология». Проведен анализ первого года реализации мероприятий указанного национального проекта.
Автором утверждается, что, несмотря на реализующуюся реформу, не отмечается качественных изменений в сфере обращения с отходами: уровень переработки отходов не превышает 7%, более 90% отходов направляется на полигоны и свалки, которые зачастую не отвечают требованиям природоохранного законодательства, отходы не сортируются населением. Критическая ситуация сложилась с официальными полигонами, мощности которых могут быть исчерпаны в ближайшие годы.
Для решения указанных проблем реализуются мероприятия федерального проекта «Комплексная система обращения с твердыми коммунальными отходами», который действует с 2019 года. Цель указанного федерального проекта - создать высокотехнологичную инфраструктуру обработки и утилизации отходов.
Вместе с тем автором отмечается ряд проблем, выявленных по итогам первого года реализации мероприятий федерального проекта «Комплексная система обращения с твердыми коммунальными отходами», предлагаются меры корректировки федерального проекта для его эффективной реализации.
Abstract. This article analyzes the results of the initiated reform in the field of waste management. The author examines the prerequisites for the beginning of this reform, analyzes the current legislation of the Russian Federation. Reform in the field of waste management is being considered through the implementation of activities of the national project «Ecology». The analysis of the first year of the implementation of the activities of this national project has been carried out.
The author argues that, despite the ongoing reform, there are no qualitative changes in the field of waste management: the level of waste recycling does not exceed 7%, more than 90% of waste is sent to landfills, which often do not meet the requirements of environmental legislation, waste is not sorted by the population. A critical situation has developed with the official landfills, the capacity of which may be exhausted in the coming years.
To solve these problems, the measures of the federal project «Integrated system for the management of municipal solid waste» are being implemented, which has been in effect since 2019. The purpose of this federal project is to create a high-tech infrastructure for waste treatment and disposal.
At the same time, the author notes a number of problems identified by the results of the first year of implementation of the measures of the federal project «Integrated system for the management of municipal solid waste», proposes measures to adjust the federal project for its effective implementation.
Ключевые слова: государственная политика, национальные проекты, национальный проект «Экология», реформа в сфере обращения с отходами.
Key words: state policy, national projects, national project «Ecology», reform in the field of waste management.
В Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030, утвержденных Президентом Российской Федерации 30.04.2012 [3], в качестве механизмов решения задачи обеспечения экологически безопасного обращения с отходами определены, в том числе, создание и развитие инфраструктуры экологически безопасного удаления отходов, их обезвреживания и размещения, а также поэтапное введение запрета на захоронение отходов, не прошедших сортировку, механическую и химическую обработку, а также отходов, которые могут быть использованы в качестве вторичного сырья.
Согласно Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 19.04.2017 № 176 [4], одной из основных задач обеспечения экологической безопасности является эффективное использование природных ресурсов и повышение уровня утилизации отходов производства и потребления.
Формирование комплексной системы обращения с отходами на федеральном, региональном и местном уровнях является одним из экономических и экологических приоритетов Стратегии развития промышленности
по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.01.2018 № 84-р [5], а также задачей, посредством решения которой будет достигнута цель, установленная Указом Президента Российской Федерации № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» [6], по эффективному обращению с отходами производства и потребления.
На текущий момент в целях консолидации полномочий по выработке государственной политики в сфере обращения с отходами производства и потребления вопросы обращения с твердыми коммунальными отходами переданы от Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации к Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации. Соответствующее постановление Правительства Российской Федерации № 1314 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации относительно осуществления полномочий отдельных федеральных органов исполнительной власти в области обращения с ТКО» [7] подписано 3 ноября 2018 г. председателем Правительства Российской Федерации Дмитрием Медведевым.
В соответствии с этим постановлением внесены изменения в положения о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации и о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации в части исключения полномочий по вопросам, касающимся обращения с твердыми коммунальными отходами у Минстроя России, и наделения такими полномочиями Минприроды России.
Ранее функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию по вопросам обращения с ТКО (за исключением вопросов тарифного регулирования), были закреплены за Минстроем России. Минприроды России осуществляло функции по выработке государственной политики по вопросам обращения с отходами производства и потребления.
Правовые основы обращения с отходами установлены Федеральным законом от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее - Закон № 89-ФЗ) [1]. Существенные изменения в Закон № 89-ФЗ внесены Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. 458 -ФЗ16 (далее - Закон № 458-ФЗ) [2], который был принят в целях повышения эффективности регулирования в области обращения с отходами, формирования новых экономических инструментов для вовлечения отходов в хозяйственный оборот, создания условий для привлечения инвестиций в сферу обращения с коммунальными отходами.
Между тем Закон № 458-ФЗ принимался более 3 лет: законопроект был внесен Правительством Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации 21 июля 2011 года, и еще два года понадобилось для разработки необходимых для его реализации нормативных правовых актов.
Из 29 нормативных правовых актов, необходимых для реализации Закона № 458-ФЗ, 17 приняты спустя 6-24 месяца от срока их подготовки, установленного протоколом совещания у заместителя Председателя Правительства Российской Федерации А.Г. Хлопонина от 9 апреля 2015 г. № АХ-П9-24пр.
Таким образом, было положено начало реформы в сфере обращения с отходами.
Для начала реформы и перехода на новую систему обращения с ТКО каждый субъект Российской Федерации в соответствии со статьями 13.2, 13.3, 24.7 и 24.8 Закона № 89-ФЗ должен был разработать региональную программу в области обращения с отходами, в том числе коммунальными отходами (далее - региональная программа), территориальную схему, а также выбрать одного или нескольких региональных операторов, ответственных за весь цикл обращения с отходами на определенной территории, и утвердить единый тариф на услугу регионального оператора по обращению с ТКО [1].
Затягивание сроков принятия нормативных правовых актов на федеральном уровне привело к невозможности регионов вступить в реформу в сфере обращения с отходами в срок. Причинами стали: отсутствие утвержденных территориальных схем обращения с отходами и выбранных региональных операторов. Таким образом, начало реформы в сфере обращения с отходами было перенесено с 1 января 2017 года на январь 2019 года.
Реализация государственной политики в сфере обращения с отходами осуществляется в рамках национального проекта «Экология», утвержденного решением президиума Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам от 24 декабря 2018 г. № 16 [8]. Национальный проект «Экология» реализуется по пяти основным направлениям: отходы, воздух, вода, биоразнообразие и наилучшие доступные технологии.
Национальный проект «Экология» реализуется для достижения следующих целей:
• формирование комплексной системы обращения с твёрдыми коммунальными отходами;
• создание и эффективное функционирование во всех субъектах Российской Федерации системы общественного контроля, направленной на выявление и ликвидацию несанкционированных свалок;
• создание современной инфраструктуры, обеспечивающей безопасное обращение с отходами I и II классов опасности;
• реализация комплексных планов мероприятий по снижению выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух;
• повышение качества питьевой воды;
• экологическая реабилитация водных объектов и сохранение уникальных водных объектов;
• сохранение биологического разнообразия.
Реализация национального проекта «Экология» происходит через 11 федеральных проектов, представленных на рисунке 1 [8]:
Таблица 1 - Ответственные исполнители федеральных проектов
№ Федеральный проект Ответственный исполнитель
1 «Чистая страна» Минприроды России
2 «Оздоровление Волги»
3 «Сохранение озера Байкал»
4 «Сохранение уникальных водных объектов»
5 «Сохранение биологического разнообразия и развития экологического туризма»
6 «Внедрение наилучших доступных технологий» Минприроды России, Минпромторг России
7 «Комплексная система обращения с ТКО»
8 «Чистая вода» Минстрой России
9 «Чистый воздух» Росприроднадзор
10 «Сохранение лесов» Рослесхоз
11 «Инфраструктура для обращения с отходами 1 -2 класса опасности» ГК «Росатом»
Согласно отчетам о реализации федеральных проектов национального проекта «Экология» за 2019 год, достижение показателей нацпроекта оценивается как высокое - 94,6% (выполнено 53 из 56 показателей). Однако значения 39% показателей 2019 года были установлены на уровне 2018 года. Таким образом, постановка нединамичных показателей обеспечила их выполнение.
Основные результаты реализации национального проекта «Экология» по итогам 2019 года:
• стартовала реформа по обращению с твердыми коммунальными отходами;
• в 12 регионах начаты работы на 48 объектах, включенных в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде;
• завершен I этап разработки единой государственной информационной системы учета и контроля за обращением с отходами I и II классов опасности;
• выполнены работы по проведению сводных расчетов загрязнения атмосферного воздуха, что позволит определить наиболее опасные вещества, оказывающие воздействие на здоровье человека, и верифицировать мероприятия комплексных планов по снижению выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух с точки зрения их экологической и экономической эффективности;
• проведена оценка состояния всех систем водоснабжения страны, 15 лабораторных центров оснащены современным оборудованием для оценки качества питьевой воды, построен 71 объект водоснабжения;
• проводятся мероприятия по лесовосстановлению и лесоразведению, закупается лесопожарная и лесохозяйственная техника и оборудование.
Вместе с тем ситуация в сфере обращения с отходами на текущий момент остается неудовлетворительной. Уровень переработки отходов не превышает 7%; более 90% отходов направляется на полигоны и свалки, которые зачастую не отвечают требованиям природоохранного законодательства.
Критическая ситуация сложилась с официальными полигонами. Учитывая возрастание объемов образования отходов на 1-2% в год, в 32 регионах мощности полигонов будут исчерпаны до 2024 года, в 17 регионах -до 2022 года. Вместе с тем у большинства регионов отсутствует возможность создания новых полигонов в первую очередь из-за недостаточного финансирования.
Для решения указанных проблем реализуется федеральный проект «Комплексная система обращения с твердыми коммунальными отходами» (далее - ФП ТКО), который действует с 2019 года.
Цель проекта - создать высокотехнологичную инфраструктуру обработки и утилизации отходов.
Вместе с тем на текущий момент ФП ТКО не достиг своей цели, а его параметры требуют пересмотра [13]. Среди наиболее важных проблем можно отметить:
• в ФП ТКО не предусмотрены меры, направленные на предотвращение и сокращение объемов образования отходов;
• отсутствуют меры стимулирования населения к использованию многооборотных товаров, упаковки;
• не представлены мероприятия по раздельному сбору отходов;
• целевые результаты ФП ТКО не увязаны между собой, не согласованы с субъектами.
Вместе с тем остро стоит вопрос финансового обеспечения реформы. Объем финансирования требуемый для создания инфраструктуры обращения с отходами составляет 428 млрд руб., из них только 84,3 млрд руб.
выделяется из федерального бюджета согласно паспорту ФП ТКО. В эту же сумму заложен экологический сбор в размере 3 млрд руб. Остальная сумма в размере 343,7 млрд руб. должна быть обеспечена за счет средств инвесторов, соответственно должны быть проработаны эффективные меры поддержки.
На уровне регионов основной источник инвестиций - это платежи населения. Размер платежей зависит от нормативов накопления ТКО и установленных тарифов. Вместе с тем нормативы кардинально различаются даже в сопоставимых районах (может варьироваться от 244 до 1 411 рублей за один кубометр). Результатом стала низкая собираемость - 79 % в 2019 году и 76% в первом полугодии 2020 года. Таким образом существует риск, что 22 региональных оператора, обслуживающих 15,1 млн человек в 19 субъектах Российской Федерации, могут прекратить свои услуги.
Паспортом ФП ТКО в 2019 году предусмотрены 133,9 млн рублей на подготовку нормативных правовых актов, обеспечивающих деятельность ППК «РЭО». Минприроды России данные средства не доведены до ППК «РЭО» по причине отсутствия в Правилах предоставления из федерального бюджета субсидии на реализацию отдельных мероприятий федерального проекта «Комплексная система обращения с твердыми коммунальными отходами» национального проекта «Экология», установленных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 2019 г. № 906 (далее - Правила № 906) [9] нормы, предусматривающей возможность расходования субсидии на указанные цели. До настоящего времени изменения в указанные правила не внесены.
Минприроды России за счет указанных средств в декабре 2019 года предоставлены субсидии ФГБУ «Уральский государственный научно-исследовательский институт региональных экологических проблем» (далее - ФГБУ Урал НИИ «Экология») на выполнение научно-исследовательских и экспертно-аналитических работ, связанных с реализацией механизма «расширенной ответственности производителей товаров» на сумму 30 млн рублей. На текущий момент ведутся работы по данному мероприятию.
Планом реализации ФП ТКО на 2019 год предусмотрено выполнение ППК «РЭО» мероприятия «Исследование проблем реализации механизма «расширенной ответственности производителей товаров» и разработка предложений по его совершенствованию». Согласно отчету о ходе реализации ФП ТКО на 2019 год указанное мероприятие выполнено.
Таким образом, одно мероприятие параллельно исполнялось двумя организациями.
ФП ТКО были предусмотрены мероприятия по созданию электронной федеральной схемы обращения с ТКО (далее - федеральная схема), которые включали:
• разработку нормативных правовых актов для создания федеральной схемы;
• создание государственной информационной системы учета ТКО, содержащей информацию об обращении с ТКО и предусматривающей интеграцию электронных моделей территориальных схем обращения с ТКО;
• модернизацию единой государственной информационной системы учета отходов от использования товаров (далее - ЕГИС «УОИТ») в части обращения с ТКО.
Так, запланированные расходы ППК «РЭО» на реализацию мероприятия по созданию электронной федеральной схемы обращения с ТКО в сумме 110,55 млн рублей Минприроды России не профинансированы по причине отсутствия данных расходов в смете, утвержденной наблюдательным советом компании, в результате срок начала его реализации перенесен на начало 2020 года.
За счет указанных средств в декабре 2019 года Минприроды России предоставлены субсидии ФГБУ Урал НИИ «Экология» на сумму 20 млн рублей. Урал НИИ «Экология» предусмотрены работы по разработке предложений и выполнению научно-методического обоснования состава и содержания нормативных правовых актов, необходимых для функционирования федеральной схемы обращения с ТКО. Указанные работы выполнены в срок (декабрь 2019 года), и их результаты приняты Минприроды России.
Необходимо отметить, что создание государственной информационной системы учета ТКО, содержащей информацию об обращении с ТКО (далее - ГИС УТКО), предусмотрено пунктом 1 статьи 13.5 Закона № 89-ФЗ.
■ Федеральный бюджет ■ Средства инвесторов
Рисунок 1 — Необходимый объем финансирования для создания инфраструктуры обращения с отходами
Согласно пункту 2 статьи 13.5 Закона № 89-ФЗ оператором ГИС УТКО является Минприроды России. Указом Президента Российской Федерации № 8 установлен срок создания ГИС УТКО - до 1 января 2020 года.
В то же время порядок создания, модернизации и эксплуатации ГИС УТКО, в том числе порядок и способы размещения в ней информации, предусмотренный пунктом 3 статьи 13.5 Закона № 89-ФЗ, не утвержден.
При этом проект постановления «Об утверждении Порядка создания, эксплуатации и развития государственной информационной системы учета твердых коммунальных отходов, порядка, способах размещения в ней информации, порядка доступа к такой информации и обмена информацией с использованием данной системы» подготовлен Минприроды России, но не согласован Минфином России и Минюстом России (ноябрь-декабрь 2019 года).
Анализ перечня функциональных подсистем модернизированной ЕГИС «УОИТ» показал, что подсистемы моделирования и оптимизации территориальных схем, нормативов и тарифов, весового контроля, межрегиональных перемещений, размещения отходов, ключевых показателей, работы с правонарушениями, оперативного контроля, не предусмотрены Правилами создания, эксплуатации и модернизации единой государственной информационной системы учета отходов от использования товаров, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2015 г. № 1520 [10].
Кроме того, сопоставив перечень подсистем в техническом задании на модернизацию ЕГИС «УОИТ» с перечнем информации, которую должна содержать ГИС УТКО в соответствии пунктом 4 статьи 13.5 Закона № 89-ФЗ, можно сделать вывод об их идентичности.
Таким образом, модернизированная ЕГИС «УОИТ» по функциональности и составу данных в целом соответствует создаваемой ГИС УТКО, что создает риски дублирования данных информационных систем и неэффективного расходования средств федерального бюджета.
Правилами предоставления из федерального бюджета субсидии в виде имущественного взноса Российской Федерации в публично-правовую компанию по формированию комплексной системы обращения с твердыми коммунальными отходами «Российский экологический оператор», утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 20 декабря 2019 г. № 1727 (далее - Правила № 1727) [11], предусмотрены 2 формы финансирования проектов по созданию и модернизации объектов обращения с отходами:
• участие в уставных капиталах инвесторов;
• предоставление поручительства по кредитам, займам и другим обязательствам инвесторов.
Указанные меры поддержки неэффективны, так как при поручительстве не уменьшается стоимость проектов, а участие в уставном капитале применимо в основном при создании новых компаний. Соответственно данные подходы не пользуются популярностью у инвесторов.
По информации ППК «РЭО», без государственной поддержки срок окупаемости инвестиционных проектов составит свыше 15-18 лет при условии, что, инвестиционно привлекательный срок окупаемости проекта для бизнеса составляет не более 10 лет.
В ряде регионов, где отсутствует минимально необходимая инфраструктура по обращению с ТКО, новые инвестиционные проекты приведут к росту тарифной нагрузки на 50% и более, что отразится на увеличении платы за коммунальные услуги. При этом без повышения тарифов или иных форм компенсации проекты заведомо убыточны.
Таким образом, учитывая ограничение роста платы за коммунальные услуги, без расширения текущего перечня мер государственной поддержки, а также без существенного сокращения сроков окупаемости проектов, привлечение частных инвестиций в эту отрасль является проблематичным.
По информации ППК «РЭО» и Счетной палаты Российской Федерации по итогам 2019 года в отдельных субъектах Российской Федерации прослеживаются проблемы, не позволяющие реализовать реформу в сфере обращения с отходами.
Полностью осуществили переход на новую систему обращения с отходами 79 субъектов Российской Федерации. Так, по состоянию на 1 февраля 2020 года не перешли на институт регионального оператора по обращению с ТКО (далее - региональный оператор) 4 субъекта Российской Федерации: Хабаровский край, Еврейская автономная область, города федерального значения Москва и Санкт-Петербург (переход отложен до 1 января 2022 года). Еще 2 субъекта Российской Федерации - Камчатский и Краснодарский края - перешли к осуществлению деятельности по обращению с ТКО региональными операторами частично. В зонах, не обслуживаемых региональными операторами, проживают 21,95 млн человек (14,95 % от численности населения России).
На указанную дату 26 субъектами Российской Федерации не актуализированы территориальные схемы обращения с отходами, корректировка которых предусмотрена пунктом 5 статьи 13.3 Закона № 89-ФЗ [1]. Среди них - Кабардино-Балкарская Республика, Ленинградская, Псковская области, Республика Ингушетия.
По результатам проведенного ППК «РЭО» анализа 85 территориальных схем обращения с отходами субъектов Российской Федерации (далее - территориальные схемы) были выявлены многочисленные недостатки, связанные в том числе с завышением нормативов накопления ТКО, применением расчета массы образования ТКО без учета действующих нормативов накопления ТКО, отсутствием сбалансированности мощностей объектов инфраструктуры и объемов образования ТКО, несоответствием целевых показателей по обращению с ТКО регионов показателям ФП ТКО.
Анализ региональных программ в сфере обращения с отходами показал, что требуют пересмотра и региональные программы обращения с отходами. Анализ 67 программ показал, что только 39 регионов предусмотрели в них мероприятия по внедрению раздельного сбора отходов. Лишь в 33 субъектах наблюдается сбалансированность мощностей объектов обращения с ТКО и объемов их образования. Анализ морфологического состава отходов провели всего 24 региона и только 19 субъектов предусмотрели мероприятия по привлечению бизнеса в сферу обращения с отходами. Хуже всего ситуация с созданием инфраструктуры по обращению с ТКО - лишь 9 субъектов используют для этого наилучшие доступные технологии.
Кроме того, реализующийся с 2014 года механизм «расширенной ответственности производителей товаров», созданный в целях стимулирования бизнеса к утилизации товаров и их упаковки после использования, не показал эффективной работы. Компании не видят для себя выгоды от указанного механизма, поэтому не сдают отчетности о выполнении нормативов утилизации или указывают информацию, не соответствующую фактическим данным о выполнении указанных нормативов [14, 15].
Таким образом, большое количество ценных фракций, которые можно было бы переработать и повторно использовать, поступают на полигоны. При этом доходы от экологического сбора не превышают 3 млрд рублей (2019 год - 2,5 млрд рублей, 2020 год - 2,8 млрд рублей). В условиях дефицитности региональных бюджетов этого недостаточно для создания инфраструктуры утилизации отходов.
Анализ паспорта ФП ТКО выявил риски при достижении запланированных целей, показателей и результатов.
Мероприятия ФП ТКО в большей мере направлены на сбор информации и подготовку нормативных правовых документов.
Отсутствуют мероприятия, учитывающие приоритеты государственной политики в сфере обращения с отходами, направленные на предотвращение и сокращение количества образования отходов, мероприятия по стимулированию и популяризации использования многооборотных товаров, тары, упаковки и сокращения использования одноразовых товаров, раздельного сбора.
Таким образом, существуют риски необеспечения работоспособности объектов обработки и утилизации, а также целесообразности стимулирования их создания без решения комплекса задач по их функционированию.
Кроме того, предусмотренное паспортом ФП ТКО финансирование мероприятий из федерального бюджета в сумме 98,5 млрд рублей по годам не равномерно. Объем финансирования, запланированный на 2022 год, в 2 раза превышает объем финансирований в период 2020-2021 годов (7,3 млрд рублей и 8,3 млрд рублей против 13,3 млрд рублей); на 2023 и 2024 годы - в 4 раза (30,5 млрд рублей и 27,7 млрд рублей). Таким образом, незначительные объемы финансирования на начальном этапе реализации ФП ТКО, когда необходим активный запуск механизмов стимулирования отрасли, создает риски недостижения ожидаемых результатов и показателей.
Сопоставление результатов по вводу в промышленную эксплуатацию мощностей по обращению с ТКО, в том числе по утилизации и обработке ТКО с показателями, характеризующими объемы ТКО, направленные на утилизацию (вторичную переработку) и обработку, показало, что они не увязаны между собой.
Так, согласно паспорту ФП ТКО объем направленных на утилизацию ТКО в 2019 году составляет 4,9 млн тонн. Таким образом на конец 2019 года существовали мощности для утилизации указанного объема отходов. Ожидаемый в 2020 году ввод мощностей утилизации ТКО составит 4,11 млн тонн. Значение показателя объема направленных на утилизацию ТКО на конец 2020 года запланировано на уровне 11,34 млн тонн, что превышает расчетный максимально возможный уровень утилизации ТКО за счет имеющихся и введенных в эксплуатацию мощностей на 2,33 млн тонн. Таким образом достигнуть показатель по объему направляемых на утилизацию отходов не представляется возможным.
Минприроды России, являясь органом, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области обращения с ТКО, не обеспечило своевременного принятия нормативных правовых актов на федеральном уровне, что привело к неготовности регионов вступить в реформу в сфере обращения с отходами (не утверждены территориальные схемы обращения с отходами, не выбраны региональные операторы) и переносу ее срока с 1 января 2017 года на январь 2019 года.
В результате несвоевременного и неполного финансирования не обеспечена результативность деятельности ППК «РЭО», созданной для формирования комплексной системы обращения с твердыми коммунальными отходами и обеспечения управления указанной системой.
Минприроды России не обеспечило создание ГИС УТКО в установленный Указом Президента Российской Федерации № 8 [12] срок (до 1 января 2020 года), что привело к отсутствию информационного обеспечения деятельности по обращению с отходами, в том числе планирования и контроля в области обращения с ТКО.
Установленные меры государственной поддержки инвестиционных проектов недостаточно эффективны и, как следствие, не востребованы инвесторами.
Разработанные субъектами Российской Федерации региональные программы, территориальные схемы по обращению с отходами, а также установленные нормативы накопления отходов и тарифы на услугу региональных операторов требуют доработки.
Отсутствуют мероприятия, учитывающие приоритеты государственной политики в сфере обращения с отходами, направленные на предотвращение и сокращение количества образования отходов.
Результаты по вводу в промышленную эксплуатацию мощностей по утилизации и обработке ТКО не
увязаны с показателями, характеризующими объемы утилизированных и обработанных отходов, а также финансовым обеспечением за счет средств федерального бюджета.
Исполнение бюджетных назначений по федеральному проекту за 2019 год является крайне низким и составляет 624,5 млн рублей, или 5,5 % от предусмотренных сводной бюджетной росписью в размере 11 368,6 млн рублей.
Выявлены риски неэффективного расходования средств ФП ТКО.
Модернизированная ЕГИС «УОИТ» по функциональности и составу подсистем в целом соответствует создаваемой ГИС УТКО, что создает риски дублирования данных информационных систем и неэффективному расходованию средств федерального бюджета.
Выявлены случаи выполнения работ с одной и той же целью двумя организациями - ФГБУ Урал НИИ «Экология» и ППК «РЭО».
Таким образом начатая в 2019 году реформа в сфере обращения с отходами не принесла ожидаемых результатов на текущий момент. Недостаточно эффективная деятельность органов государственной власти как федерального, так и регионального уровней препятствует ее успешной реализации. Приоритетным способом обращения с ТКО остается захоронение, при этом меры по сокращению объемов образования отходов не принимаются, а для создания современных технологий переработки отходов не хватает финансирования.
По итогам проведенного анализа нами был сформулирован ряд предложений по совершенствованию сегодняшнего течения реформы.
Минприроды России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и ППК «РЭО» проработать вопросы о внесении изменений в паспорт ФП ТКО в части:
• корректировки значений показателей;
• корректировки финансового обеспечения расходов на создание объектов утилизации и обработки ТКО с учетом запланированного ввода этих объектов в эксплуатацию;
• дополнения мероприятиями, учитывающими приоритеты государственной политики в сфере обращения с отходами и направленными на предотвращение и сокращение количества образования отходов;
• стимулирования развития раздельного сбора отходов у населения;
В части корректировки действующего законодательства Российской Федерации в сфере обращения с отходами:
• внесение изменений в Правила № 1727 в части расширения мер финансовой поддержки инвестиционных проектов в области обращения с ТКО;
• создание единой системы учета ТКО в целях исключения направления средств федерального бюджета на создание ГИС УТКО и модернизацию функционирующей в настоящее время ЕГИС «УОИТ», схожих по функциональным возможностям и составу данных;
Указанные мероприятия смогут позитивно отразиться на общем течении реформы, повышении эффективности реализации федерального проекта «Комплексная система обращения с твердыми коммунальными отходами» и национального проекта «Экология» в целом.
Источники:
1. Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления». Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс».
2. Федеральный закон от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации». Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс».
3. Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030, утвержденные Президентом Российской Федерации 30.04.2012. Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс».
4. Указ Президента Российской Федерации от 19.04.2017 № 176 «Об утверждении Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года». Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс».
5. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25.01.2018 № 84-р «Об утверждении Стратегии развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года». Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс».
6. Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс».
7. Постановление Правительства Российской Федерации от 03.11.2018 № 1314 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации относительно осуществления полномочий отдельных федеральных органов исполнительной власти в области обращения с ТКО». Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс».
8. Паспорт национального проекта «Экология». Утвержден президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам, протокол от 24.12.2018 № 16. Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс».
9. Постановление Правительства Российской Федерации от 17.07.2019 № 906 «Об утверждении правил предоставления из федерального бюджета субсидии на реализацию отдельных мероприятий федерального проекта «Комплексная система обращения с твердыми коммунальными отходами» национального проекта «Экология». Доступ из спра-вочно-правовой системы «Консультант Плюс».
10. Постановление Правительства Российской Федерации от 30.12.2015 № 1520 «Об утверждении правил создания, эксплуатации и модернизации единой государственной информационной системы учета отходов от использования товаров». Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс».
11. Постановление Правительства Российской Федерации от 20.12.2019 № 1727 «Об утверждении правил предоставления из федерального бюджета субсидии в виде имущественного взноса Российской Федерации в публично-правовую компанию по формированию комплексной системы обращения с твердыми коммунальными отходами «Российский экологический оператор». Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс».
12. Указ Президента Российской Федерации от 14.01.2019 № 8 «О создании публично-правовой компании по формированию комплексной системы обращения с твердыми коммунальными отходами «Российский экологический оператор». Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс».
13. Бюллетень Счетной палаты № 9 (274) 2020 г. Официальный сайт Счетной палаты Российской Федерации. [Электронный ресурс] URL: https://ach.gov.ru/statements/byulleten-schetnoy-palaty-9-274-2020-g
14. Д.К. Овсянникова. Проблемы внедрения системы расширенной ответственности производителей в государственной политике в сфере обращения с отходами. Вестник академии знаний. - 2019. - № 35 (6).- С. 226 - 229. - ISSN 23046139.
15. Д.К. Овсянникова. Проблемы совершенствования законодательства Российской Федерации в сфере внедрения механизма расширенной ответственности производителей. Естественно-гуманитарные исследования. - 2020. -№ 29 (3).- С. 279 - 281. - ISSN 2309-4788.
References:
1. Federal law No. 89-FZ of June 24, 1998 «on production and consumption waste». Access from the legal reference system «Consultant Plus».
2. Federal law No. 458-FZ of December 29, 2014 «on amendments to the Federal law» on production and consumption waste», certain legislative acts of the Russian Federation and the invalidation of certain legislative acts (provisions of legislative acts) Russian Federation». Access from the legal reference system «Consultant Plus».
3. Fundamentals of state policy in the field of environmental development of the Russian Federation for the period until 2030, approved by the President of the Russian Federation on April 30, 2012 Access from the Consultant Plus legal reference system.
4. Decree of the President of the Russian Federation dated April 19, 2017 No. 176 "On approval of the Strategy of environmental safety of the Russian Federation for the period up to 2025". Access from the Consultant Plus legal reference system.
5. Order of the Government of the Russian Federation of January 25, 2018 No. 84-r "On approval of the Strategy for the development of industry for the processing, disposal and disposal of production and consumption waste for the period up to 2030". Access from the Consultant Plus legal reference system.
6. Decree of the President of the Russian Federation of 07.05.2018 No. 204 "On national goals and strategic objectives of the development of the Russian Federation for the period up to 2024". Access from the Consultant Plus legal reference system.
7. Decree of the Government of the Russian Federation dated 03.11.2018 No. 1314 "On amendments to some acts of the Government of the Russian Federation regarding the exercise of the powers of individual federal executive bodies in the field of MSW management." Access from the Consultant Plus legal reference system.
8. Passport of the national project "Ecology". Approved by the Presidium of the Council under the President of the Russian Federation for Strategic Development and National Projects, Minutes No. 16 dated 12.24.2018. Access from the Consultant Plus legal reference system.
9. Decree of the Government of the Russian Federation of July 17, 2019 No. 906 "On approval of the rules for granting subsidies from the federal budget for the implementation of certain measures of the federal project" Integrated system for solid municipal waste management "of the national project" Ecology ". Access from the Consultant Plus legal reference system.
10. Decree of the Government of the Russian Federation dated 30.12.2015 No. 1520 "On approval of the rules for the creation, operation and modernization of the unified state information system for accounting for waste from the use of goods." Access from the Consultant Plus legal reference system.
11. Decree of the Government of the Russian Federation of 20.12.2019 No. 1727 "On approval of the rules for granting subsidies from the federal budget in the form of a property contribution of the Russian Federation to a public company for the formation of an integrated system for the management of solid municipal waste" Russian environmental operator ". Access from the Consultant Plus legal reference system.
12. Decree of the President of the Russian Federation of January 14, 2019 No. 8 "On the establishment of a public company for the formation of an integrated system for the management of municipal solid waste" Russian environmental operator ". Access from the Consultant Plus legal reference system.
13. Bulletin of the Accounts Chamber No. 9 (274) 2020. Official website of the Accounts Chamber of the Russian Federation. [Electronic resource] URL: https://ach.gov.ru/statements/byulleten-schetnoy-palaty-9-274-2020-g
14. D.K. Ovsyannikova. Problems of introducing a system of extended producer responsibility in the state policy in the field of waste management. Academy of Knowledge Bulletin. - 2019. - No. 35 (6). - P. 226 - 229. - ISSN 2304-6139.
15. D.K. Ovsyannikova. Problems of improving the legislation of the Russian Federation in the field of implementing the mechanism of extended producer responsibility Natural and humanitarian research. - 2020. - No. 29 (3). - P. 279 - 281. - ISSN 2309-4788.
