CC BY
307ВОПРОСЫ РОССИЙСКОЙ юстиции ЧЕТВЕРТЫЙ выпуск
ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО; ПРИРОДОРЕСУРСНОЕ ПРАВО; ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО
УДК 349.6
Киль Юлия Эдуардовна Синицына Валерия Андреевна Уральский государственный юридический университет
Институт юстиции Россия, Екатеринбург jullia3913 @mail. ru smitsma-lera@mail. ru Kiel Julia Eduardovna Sinitsina Valeria Andreevna Ural State Law University Institute of Justice Russia, Ekaterinburg
«МУСОРНАЯ РЕФОРМА» В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРАВОВОЕ
РЕГУЛИРОВАНИЕ И ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ Аннотация: реализация «мусорной реформы» в Российской Федерации в настоящее время оставляет желать лучшего. Недочеты связаны как с проблемами правового регулирования, так и с аспектами практической реализации тех или иных мероприятий. Авторами работ проводится анализ законодательства, посвященного обращению с твердыми коммунальными отходами, выделяются основные проблемы в сфере обращения с ТКО как на федеральном, так и региональном уровне, а также предлагаются пути решения обнаруженных проблем как на текущую, так и на долгосрочную перспективу. Ключевые слова: «мусорная реформа», твердые коммунальные отходы, раздельное накопление, региональный оператор, территориальная схема.
544
BPH)
«GARBAGE REFORM» IN THE RUSSIAN FEDERATION: LEGAL REGULATION AND IMPLEMENTATION PROBLEMS Annotation: the implementation of the «garbage reform» in the Russian Federation currently leaves much to be desired. The shortcomings are related both to the problems of legal regulation and to the aspects of practical implementation of certain measures. The authors analyze the legislation on solid municipal waste management, highlight the main problems in the field of solid municipal waste management both at the Federal and regional levels, and propose solutions to the problems found both for the current and long-term perspective.
Key words: «garbage reform», solid municipal waste, separate accumulation, regional operator, territorial scheme.
Проблема системы обращения с твердыми коммунальными отходами (далее - ТКО) назревала в Российской Федерации длительное время. По данным различных источников, в России перерабатывается в среднем 4-7% отходов. В настоящий момент в России скопилось около 60 млрд. тонн отходов и это цифра с каждым годом будет только увеличиваться. Одна среднестатистическая семья из четырех человек выкидывает около 150 кг разного рода пластмасс, порядка 100 кг макулатуры и около 1 000 стеклянных бутылок. На территории России сейчас насчитывается более 1 000 мусорных полигонов и около 15 000 санкционированных свалок. При этом количество несанкционированных свалок превышает количество законных - в настоящее время их число превышает 17 000 [13].
Данные обстоятельства предопределили необходимость качественных и всесторонних изменений в системе обращения с ТКО, аспекты которых обсуждались в течение нескольких лет. Формальный отсчет начала преобразований можно вести с 1 января 2019 года, когда соответствующие изменения в федеральном законодательстве вступили в силу.
«Мусорная реформа» в настоящий момент является одной из самых обсуждаемых реформ общегосударственного масштаба, вызывающая крайне
545
неоднозначную оценку как среди юристов и теоретиков права, представителей политической сферы, общественных активистов, так и среди населения России в целом. С уверенностью можно сказать только одно - реформа по состоянию на конец 2019 года реализована непоследовательно и неполноценно, отсутствует какой-либо четкий план мероприятий, многие положения реформы оказались на грани полной невозможности исполнения, каких-либо качественных положительных результатов не достигнуто.
В связи с этим необходим комплексный анализ сложившейся ситуации, начать который важно с обобщения законодательных изменений как на федеральном, так и на региональном уровнях (на примере Свердловской области), составляющих нормативную основу проведения «мусорной реформы».
Основным нормативным правовым актом, регулирующим данную сферу общественных отношений, является Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления». Наиболее значимые изменения в него в связи с изменением подхода к обращению с ТКО вносились Федеральными законами от 31.12.2017 № 503-Ф3, от 29.07.2018 № 272-ФЗ, от 25.12.2018 № 483-ФЗ и от 26.07.2019 № 225-ФЗ.
Все изменения можно классифицировать на три группы:
1. Изменения, касающиеся организации обращения с ТКО;
2. Изменения, связанные с информационным обеспечением по вопросам обращения с ТКО;
3. Изменения, связанные с платой за услуги по обращению с ТКО.
Первая группа изменений. Во-первых, реформа вводит новый перечень
субъектов, в области обращения именно с ТКО - это Российский экологический оператор. Ст. 24.14 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» возлагает на данное юридическое лицо функции по разработке и корректировке федеральной схемы обращения с ТКО, проведению экспертизы и подготовке рекомендаций при утверждении или корректировке региональной программы в области обращения с отходами, в том числе с ТКО,
546
территориальной схемы обращения с отходами, а также при установлении или корректировке нормативов накопления ТКО, планировании расходов в области обращения с ТКО.
Данное нормативное регулирование является довольно скудным и не позволяет реально понять сути деятельности данного субъекта, потому можно обратиться к Постановлению Правительства РФ от 04.04.2019 № 396 «О публично-правовой компании по формированию комплексной системы обращения с ТКО «Российский экологический оператор», которым в частности утвержден Устав данного субъекта.
Исходя из содержания Устава, целями данной публично-правовой компании являются создание комплексной системы обращения с ТКО и обеспечение управления данной системой, предотвращения вредного воздействия таких отходов на здоровье человека и окружающую среду, вовлечение таких отходов в хозяйственный оборот в качестве сырья, материалов, изделий, а также получения энергии.
Для реализации данных целей Российский экологический оператор принимает участие в разработке и реализации различных государственных программ, занимается привлечение частных инвестиций в развитие системы обращения с ТКО, проводит мероприятия по поддержке и стимулированию мер, направленных на увеличение количества вторичных ресурсов, получаемых от ТКО, сокращение образования ТКО, снижение объемов захораниваемых ТКО (данные мероприятия, в частности, реализуются путем проектной и научной деятельности).
Во-вторых, изменились полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Все вопросы, связанные с организацией обращения ТКО, переданы субъектам РФ. Данное положение следует из содержания ст. 6 и 8 Федерального закона «Об отходах производства и потребления».
Ранее участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации,
547
обезвреживанию, захоронению ТКО относилось к ведению органов местного самоуправления. На данном этапе вопросы организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению ТКО, а также по утверждению порядка накопления ТКО (в том числе их раздельного накопления) полностью относится к ведению субъектов РФ.
На органы местного самоуправления возложены функции по обеспечению мест накопления ТКО, по определению схемы размещения таких мест и обеспечение функционирования соответствующего реестра, а также не менее важная функция по организации экологического воспитания и формирования экологической культуры в области обращения с ТКО.
Не менее важна в данном вопросе и роль федеральных органов, на которые реформой возложены полномочия по обеспечению единства деятельности как региональных, так и местных органов власти в области обращения с ТКО, что выражается в установлении единых требований и правил.
В-третьих, изменения организационного плана касаются схем обращения с ТКО. Помимо территориальной схемы обращения с ТКО законом предусматривается принятие также федеральной схемы. На данный момент такая схема не принята.
Касательно территориальной схемы обращения с отходами необходимо отметить следующие изменения. Прежде всего субъект может обслуживаться как одним, так и несколькими региональными операторами, ввиду чего требуется установление зонирования территории субъекта РФ, для определения пространственной области деятельности того или иного регионального оператора. Такая зона деятельности определяется именно в территориальной схеме (ст. 24.6 Федерального закона «Об отходах производства и потребления»). При этом операторы обязаны соблюдать схему потоков ТКО, предусмотренную территориальной схемой обращения с отходами субъекта РФ.
548
Последнее организационное изменение связано непосредственно с целью «мусорной реформы» - ликвидация мусорных свалок и переход на раздельный сбор отходов, потому Федеральным законом «Об отходах производства и потребления» установлено, что накопление отходов может осуществляться путем их раздельного складирования по видам отходов, группам отходов, группам однородных отходов (раздельное накопление). Однако следует отметить, что данный порядок устанавливается по решению субъекта РФ.
Вторая группа изменений. Нововведением реформы в области информационного обеспечения обращения с ТКО является создание государственной информационной системы учета ТКО.
На данный момент как такового нормативного регулирования данной системы нет, в принципе данная система еще не начала создаваться. В настоящее время завершается разработка проекта нормативного правового акта - Постановления Правительства РФ «О государственной информационной системе учета ТКО» и продолжается формирование окончательного варианта текста нормативного правового акта [14].
Основная цель создания и функционирования данной системы -информационное обеспечение деятельности по обращению с отходами, а также осуществление планирования и контроля в области обращения с ТКО.
В государственной информационной системе учета ТКО должна содержаться информация об источниках образования ТКО, о местах накопления ТКО, в том числе об осуществлении раздельного накопления ТКО, о схеме потоков ТКО и другая информация, указанная в ст. 13.5 Федерального закона «Об отходах производства и потребления».
Также довольно важным изменением является возложение на муниципальные образования обязанности по ведению реестра мест (площадок) накопления ТКО. Данный реестр позволяет физическим лицам и организациям получать информацию о местах накопления ТКО, прежде всего в целях предотвращения образования несанкционированных свалок.
Например, Комитетом по экологии и природопользованию Администрации города Екатеринбурга для удобства жителей города и ведения реестра мест (площадок) накопления ТКО разработана электронная карта мест (площадок) накопления ТКО в муниципальном образовании «город Екатеринбург» [15]. Также на данном портале Администрацией города представлена информация о пунктах раздельного сбора отходов.
Третья группа изменений. Пожалуй, изменения, связанные с платой за услуги по обращению с ТКО являются для многих граждан существенными, поскольку в целом «мусорная реформа» на начальном ее этапе отразилась на сумме платежей и выделением отдельной коммунальной услуги - обращение с
Перечисленные положения были включены в содержание ч. 4 ст. 154 Жилищного кодекса РФ, которая говорит о том, что плата за коммунальные услуги включает в себя плату за обращение с ТКО. Коррелирующие положения были внесены в Постановление Правительства РФ от 06.05.2011 № 354 «О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов», в котором в понятие коммунальной услуги была отдельно включена услуга по обращению с ТКО. Также в него была введена отдельная глава XV(1) - Предоставление коммунальной услуги по обращению с ТКО.
Данная глава содержит положения о формировании стоимости данной коммунальной услуги - утверждаются формулы расчета, применение которых зависит от двух факторов:
1. Раздельно ли производится сбор и накопление ТКО;
2. Принято ли на уровне субъекта РФ решение о расчете платы за обращение с ТКО исходя из общей площади жилого помещения.
Перечисленные группы изменений, и соответственно содержание каждой из них составляет наиболее сущностные изменения федерального законодательства в сфере обращения с ТКО.
ТКО.
Однако основная нагрузка по нормативному обеспечению обращения с ТКО ложится на субъекты РФ, поскольку именно на них законодателем возложена организация деятельности по обращению с ТКО.
Законодательство Свердловской области. В любом субъекте РФ, в том числе и в Свердловской области, основополагающим нормативным правовым актом, который организует в целом обращение с ТКО на территории того или иного субъекта, является решение уполномоченного органа власти, которым утверждается территориальная схема обращения с отходами производства и потребления.
Территориальная схема Свердловской области утверждена Приказом Министерства энергетики и ЖКХ Свердловской области от 30.11.2018 № 506 «Об утверждении территориальной схемы в сфере обращения с отходами производства и потребления на территории Свердловской области, в том числе
Преимущество данного акта состоит в том, что он содержит как реальные положения, регулирующие порядок обращения с ТКО в настоящий момент, так и программные положения, которыми утверждаются целевые показатели на последующие годы касательно доли утилизации, обезвреживания отходов, доли переработки ТКО, доли объектов размещения ТКО, отвечающих требованиям природоохранного законодательства.
Территориальная схема содержит в себе всю информацию о движении мусорных потоков на территории Свердловской области и непосредственно о зонах деятельности всех региональных операторов, данные о количестве контейнерных площадок для накопления ТКО, а также непосредственно мест накопления ТКО. Не менее важными являются данные о планируемом строительстве, реконструкции объектов обработки, утилизации, обезвреживании, размещении отходов, в том числе ТКО.
Министерством энергетики и ЖКХ Свердловской области также на основании данного приказа создана электронная модель территориальной схемы, которая является довольно удобной и интерактивной для получения
с ТКО».
551
необходимой информации как для потребителей, так и непосредственно для региональных операторов.
Не менее значимым, особенно для потребителей, является правовое регулирование, содержащееся в Постановлении Правительства Свердловской области от 26.12.2018 № 969-П «Об утверждении порядка накопления ТКО (в том числе их раздельного накопления) на территории Свердловской области».
Пожалуй самым существенным в плане целей самого реформирования обращения с ТКО является регулирование раздельного накопления ТКО. Эта возможность на территории Свердловской области реализована благодаря указанному постановлению.
Однако решение об оборудовании контейнерной площадки контейнерами для раздельного сбора отдельных видов отходов принимается по согласованию с региональным оператором, действующим в соответствующей зоне. Далее будет более подробно дана оценка данного положения.
Плата и ее размер за предоставление соответствующей коммунальной услуги со стороны регионального оператора устанавливаются Постановлением Региональной энергетической комиссии Свердловской области от 05.12.2018 № 200-ПК, далее данным органом периодически выносятся решения о пересмотре соответствующих тарифов (1 апреля 2019 года тарифы были снижены, 3 июля 2019 года действующие на тот момент тарифы были оставлены в силе).
Координация всей политики субъекта в области обращения с ТКО основана на Приказе Министерства энергетики и ЖКХ Свердловской области от 25.05.2018 № 225 «Об утверждении региональной программы в сфере обращения с отходами производства и потребления на территории Свердловской области, в том числе с ТКО, на 2019-2030 гг.».
В Свердловской области имеются также иные акты, принятые во исполнение «мусорной реформы», которые касаются внесения изменений в уже действующие государственные программы, а также взаимодействия по согласованию, утверждению и корректировке инвестиционных программ в сфере обращения с ТКО.
552
Ситуация, которая складывается с проведением «мусорной реформы» в России в настоящий момент, позволяет выделить определенные проблемы разного характера, которые необходимо рассмотреть в различных аспектах, в зависимости от сферы реализации реформы.
Организационные и материально-технические проблемы. Данная группа проблем «мусорной реформы» связана, прежде всего, с подготовкой как федеральных, так и региональных властей к реализации соответствующих изменений. Несмотря на то, что вопрос о ее проведении ставился и обсуждался на протяжении пяти лет, как федерация, так и субъекты оказались не готовы принять изменения и реализовывать их на качественном уровне.
В связи с этим федеральными властями вступление в силу новых положений откладывалось, пока не было принято окончательное решение о начале реформы с 1 января 2019 года. При этом законодательством заранее было предусмотрено, что соглашение между органами исполнительной власти субъектов РФ и региональными операторами должно быть заключено не позднее 1 мая 2018 года.
Данная дата уже вызвала проблемы у многих субъектов, которые оказались неспособны уложиться в поставленные сроки, например, в Свердловской области некоторые соглашения были подписаны только 18 мая 2018 года с двумя региональными операторами (ООО «Компания «РИФЕЙ» (г. Тюмень) и ООО «ТБО «Экосервис» (г. Первоуральск), которые обслуживают зону Северного и Западного административно-производственного объединения. В Восточном административно-производственном объединении, однако, такое соглашение было подписано в срок - 12 января 2018 года было подписано соглашение об организации деятельности по обращению с ТКО с ЕМУП «Специализированная автобаза» [16].
В связи с этим реализация положений о заключении договора с региональным оператором было отложено до 1 января 2020 года в одной или нескольких зонах деятельности регионального оператора, где региональный оператор отсутствует. В таких субъектах создается план мероприятий по
553
реализации реформы, согласованный с федеральным органом исполнительной власти, а плата за коммунальную услугу по обращению с ТКО взимается в составе платы за содержание жилого помещения.
Такими субъектами являются Забайкальский, Приморский, Хабаровский края, Архангельская и Владимирская, Курганская и Рязанская области, Еврейская автономная область, Ненецкий автономный округ, а также города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург, Севастополь (для городов федерального значения срок вступления в силу новых положений отложен до 1 января 2022 года).
При этом в субъектах РФ проблемы связаны не только и даже не столько с невозможностью заключить соглашение с региональными операторами, сколько с отсутствием материально-технической возможности (инфраструктуры) для проведения реформ: в Забайкальском крае, например, на 1 января 2019 года существовал лишь один полигон, который соответствует всем стандартам и требованиям. По факту же Забайкалью нужно семь таких мест, однако региональный оператор указал на то, что отсутствуют места для размещения соответствующих полигонов. Сам глава региона отмечает, что жители субъекта не должны платить по новому тарифу больше, когда условия для перехода на новую систему обращения с коммунальными отходами в регионе не созданы.
В связи с этим стоит напомнить, что целью реформы было не создание как можно большего количества полигонов и иных мест для захоронения, а развитие системы раздельного накопления мусора и последующей переработки. При этом даже в более экономически сильных субъектах отсутствуют как мусороперерабатывающие заводы, так и в целом практика раздельного накопления ТКО.
Данная практика российский субъектов говорит о том, что подготовка к реализации новых изменений не была должным образом осуществлена как субъектами РФ, так и непосредственно федеральными органами.
Поскольку реформа только лишь набирает свои обороты, то улучшить положение, на наш взгляд, сможет качественное планирование. Как РФ, так
и ее субъектам необходимо подготовить план реализации мероприятий «мусорной реформы». При этом не должно быть корреляции с неспособностью субъекта РФ обеспечить вступление в силу нормативных положений реформы, планирование должно осуществляться каждым субъектом РФ. Данные мероприятия могут быть отражены как отдельным нормативным актом субъекта РФ, так и отдельным разделом в рамках государственных программ. К примеру, в настоящее время часть субъектов РФ в своих государственных программах, связанных с отходами производства и потребления, не актуализируют информацию в связи с проведением реформирования, отражая достижение целевых показателей, которые в будущем уже не будут релевантными.
В рамках данной группы следует также обозначить проблему относительно деятельности федеральных органов государственной власти по организационному и информационному обеспечению «мусорной реформы».
Последними изменениями, внесенными в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», было предусмотрено создание федеральной схемы обращения с ТКО, которая, как уже отмечалось ранее, не создана по настоящий момент. В ст. 13.3 указывается, что федеральная схема должна включать в себя информацию, содержащуюся в соответствующих территориальных схемах субъектов РФ, а также иную информацию, определенную Правительством РФ. Однако создать такую схему в настоящее время не представляется возможным в силу того, что некоторые субъекты РФ фактически отложили проведение реформы до 2020 или 2022 гг.
Законодательно прописанный порядок создания федеральной схемы обращения с ТКО не имеет под собой конкретного правового регулирования, поскольку указанная схема разрабатывается российским экологическим оператором и утверждается Правительством РФ в порядке,
555
установленном Правительством РФ, который до настоящего момента не оформлен в виде Постановления Правительства РФ.
Также на практике не реализовано положение о создании государственной информационной системы учета ТКО, частью которой должна стать электронная модель федеральной схемы обращения с ТКО.
Соответственно не реализуются две важнейшие составляющие «мусорной реформы» - активный информационный обмен между всеми уровнями публичной власти, а также информационная открытость и доступность соответствующих сведений для населения РФ.
Очевидны пути решения данной проблемы - разработка и принятие соответствующего Постановления Правительства РФ о порядке разработки и утверждения федеральной схемы обращения с ТКО, окончательное принятие и реализация положений Постановления Правительства РФ «О государственной информационной системе учета ТКО», разработка федеральной схемы обращения с ТКО, ее включение в государственную информационную систему учета ТКО, а также последующее наполнение информационной системы перечнем законодательно закрепленных сведений.
Организационные проблемы также складываются в связи с отсутствием конструктивного взаимодействия региональных операторов и органов власти субъекта РФ. В частности, такой конфликт сложился в Республиках Тыва и Ингушетия, где органы государственной власти представляли расчет норм накопления ТКО не соответствующий реальному положению дел. Например, в Республике Тыва в городе Кызыл у регионального оператора вышла из строя техника, в связи с чем он оказался не способен обеспечить вывоз мусора, что привело к «мусорному коллапсу». Органы власти муниципального образования объясняют ситуацию тем, что у регионального оператора отсутствует необходимое количество техники, и утверждают, что с ситуацией могло бы справиться МУП «Благоустройство» у которого вообще имеется только 10 машин, тогда как у действующего оператора количество техники составляет 11 штук.
556
Российский экологический оператор данную ситуацию оценивает как препятствие эффективной работе региональных операторов и видит решение данной проблемы в приведении территориальной схемы обращения с ТКО в соответствие с реальным мусорообразованием. Также необходимо предоставлять региональному оператору корректные сведения о фактическом расположении мест временного накопления ТКО, оборудовать надлежащим образом контейнерные площадки, оказывать региональному оператору помощь в выявлении фактических потребителей коммунальной услуги [17].
В данном вопросе сложно не согласиться с Российским экологическим оператором. Кроме того, качественный конкурс на заключение договора с региональным оператором должен быть основан на реальной оценке претендентами возможностей по осуществлению деятельности, связанной с обращением с ТКО, то есть до подачи заявки потенциальный региональный оператор должен быть знаком с нормативами накопления ТКО.
Проблемы правового регулирования. Главным аспектом данной группы проблем, на наш взгляд, являются противоречия в нормативных правовых актах субъектов РФ. Данные противоречия в основном касаются целевых показателей, которые заявляются субъектами для достижения целей «мусорной реформы». Субъекты РФ не могут выработать точные данные, которые бы совпадали в каждом акте и к достижению которых проводились бы определенные мероприятия.
Например, если проанализировать целевые показатели в территориальной схеме Свердловской области и в государственной программе в сфере обращения с отходами производства и потребления на территории Свердловской области, в том числе с ТКО, на 2019-2030 гг., то можно обнаружить неопределенность и противоречия в значениях целевых показателей.
Так, в территориальной схеме указано, что доля (в процентах) утилизированных и обезвреженных ТКО в общем количестве образованных ТКО составляет от 11 до 35 за период с 2019 по 2030 гг., тогда как в программе
557
данный показатель варьируется от 12 до 25; доля захороненных ТКО в общем количестве образованных ТКО по территориальной схеме должно снизиться с 90 до 65 процентов, а в программе данный показатель составляет от 88 до 75 процентов; доля объектов размещения твердых коммунальных отходов, отвечающих требованиям природоохранного законодательства, от количества учтенных на территории Свердловской области по территориальной схеме с 10 процентов к 2030 году должно подняться до 100, тогда как по программе показатель варьируется от 12 до 25 процентов.
Очевидно, что положения, указанные в территориальной схеме являются более прогрессивными и отвечающими требованиям «мусорной реформы». В таком случае Свердловской области необходимо вносить изменения в государственную программу, поскольку разные значения целевых показателей создают трудность в определении направлений политики и реализации конкретных мероприятий.
Проблемы в нормативном регулировании выражаются также в его неполноте, что создает возможность неоднозначного толкования и свободного усмотрения для органов власти и региональных операторов. Речь идет о правовом регулировании раздельного накопления и сбора ТКО. Поскольку федеральным законодательством предусмотрена возможность субъекта осуществлять раздельное накопление и сбор ТКО, субъекты в региональных нормативных актах устанавливают соответствующий порядок.
В Свердловской области, как уже отмечалось, решение об оборудовании контейнерной площадки контейнерами для раздельного сбора отдельных видов отходов принимается по согласованию с региональным оператором, действующим в соответствующей зоне. В данном случае правовое регулирование является неполным, поскольку абсолютно не прописана процедура такого соглашения. Во-первых, не известен субъектный состав такого соглашения - должен ли субъект РФ заключать соответствующее соглашение с региональным оператором или же отдельный потребитель либо группа потребителей, во-вторых, отсутствуют типовые условия такого
558
соглашения, в-третьих, неизвестная дальнейшая реализация такого соглашения, порядок взаимодействия с муниципалитетом для предоставления отдельных контейнеров.
По данному вопросу нами был направлен запрос в ЕМУП «Спецавтобаза», на что региональным оператором не был дан ответ о наличии либо отсутствии соглашения о раздельном накоплении ТКО непосредственно с субъектом РФ. Региональный оператор пояснил, что по вопросу раздельного накопления ТКО необходимо связываться с менеджером и согласовывать данные положения с ним.
На наш взгляд, вопрос раздельного накопления является для российской действительности наиболее актуальным, потому необходимо его качественное нормативное правовое обеспечение. В частности, субъектам РФ, осуществляющим раздельное накопление ТКО, необходимо утвердить порядок такого накопления, начиная с достижения соглашения с региональным оператором и последующего взаимодействия с органами государственной власти и органами местного самоуправления по материальному обеспечению раздельного накопления.
Проблемы, связанные с деятельностью региональных операторов. Не без нареканий осуществляется в настоящее время и деятельность региональных операторов. Можно выделить несколько проблемных направлений по данному вопросу.
Во-первых, существует проблема с вывозом ТКО. Так, в некоторых регионах и населенных пунктах РФ существовала позитивная практика самостоятельной сортировки мусора жителями. Возле контейнерных площадок размещались специальные сетчатые контейнеры для сбора пластиковых отходов. В частности, такая практика до 2019 года успешно реализовывалась в Тюмени. Однако с началом года жители города столкнулись с тем, что такие контейнеры оказались либо ликвидированы, либо перевернуты, что исключало возможность их наполнения. Вступивший на рынок новый региональный оператор фактически принудил жителей выбрасывать отсортированный мусор в
559
общий контейнер [18]. С подобным столкнулись и жители города Азова Ростовской области - региональный оператор наполнял мусоровозы не только отходами из общих контейнеров, но и из специальных контейнеров, в которые жители собирали пластик, чтобы впоследствии сдать коммерческой фирме на переработку [19].
Причина этого состоит в том, что оплата услуг региональных операторов производится фактически за количество ТКО, привезенных в предусмотренное территориальной схемой место. В частности, в Тюменской области оплата услуг региональных операторов производится за каждую тонну образованных отходов [20], а в Ростовской области - за кубический метр [21]. Следовательно, региональные операторы материально заинтересованы в надлежащем вывозе ТКО в целом, но совершенно не заинтересованы в реализации положений о переработке мусора.
Решение данного аспекта проблемы вывоза ТКО возможно путем изменения порядка оплаты услуг региональных операторов, которое, к сожалению, осуществимо только на весьма отдаленную перспективу. Предтечей таких изменений должны стать изменения в федеральном законодательстве о создании субъектами инфраструктуры для раздельного накопления различных видов ТКО (например, пластика) и последующее закрепление положения об обязательном раздельном накоплении отдельных видов ТКО субъектами РФ. Как следствие, после этого возможно изменение порядка оплаты услуг региональных операторов - оплата будет производиться за количество (тонна, кубический метр) того или иного вида собранного ими ТКО в определенном периоде.
Вторым аспектом проблемы вывоза ТКО является ненадлежащее исполнением региональным оператором возложенных на него обязанностей по своевременному вывозу ТКО. Так, в Бийске (Алтайский край) с 11 ноября 2019 года был введен режим ЧС для предотвращения ситуации по ухудшению санитарно-эпидемиологической обстановки в городе. Региональный оператор ООО «Спецобслуживание-Центральное» не в полном
560
объеме вывозил мусор с контейнерных площадок [22]. Однако комплексный анализ ситуации позволил установить вину ещё одного участника отношений по сбору ТКО - полигона, установившего ограничения для въезда машин регионального оператора с 35-40 до 20 машин в сутки.
Решение подобного аспекта проблемы очевидно - запрет на установление какими-либо субъектами, участвующими в обращении с ТКО произвольных ограничений, не соответствующих нормативным предписаниям, а также осуществление своевременного вывоза ТКО с контейнерных площадок и его размещение в соответствующих местах, определенных в территориальной схеме.
Во-вторых, некоторые региональные операторы были уличены в нарушении антимонопольного законодательства. В августе 2019 года Федеральная антимонопольная служба обнаружила, что региональный оператор Новосибирской области - компания «Экология-Новосибирск» -провел закупки у единственного подрядчика на оказание услуг по транспортированию ТКО. ООО было привлечено к административной ответственности [23]. Нарушения были замечены и в деятельности ЕМУП «Спецавтобаза - в апреле 2018 года на аукционах на право заключения муниципального контракта на сбор и транспортировку ТКО на территориях, подконтрольных «Спецавтобазе», победило юридическое лицо, предложившее более высокую стоимость за транспортировку мусора [24].
Таким образом, очевидным становится необходимость усиления контроля и надзора за деятельностью региональных операторов со стороны соответствующих ведомств - Федеральной антимонопольной службы, органов прокуратуры РФ.
В-третьих, в ходе анализа деятельности региональных операторов в различных субъектах РФ, было установлено, что акционерное общество «Управляющая компания по обращению с отходами в Ленинградской области», являющееся региональным оператором соответствующего субъекта, учреждено органом исполнительной власти Ленинградской области - Ленинградским
561
областным комитетом по управлению государственным имуществом [25]. Данное положение является нарушением положений ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах», согласно которому государственные органы и органы местного самоуправления не могут выступать учредителями общества, если иное не установлено федеральными законами. Такие нормы в иных федеральных законах обнаружены не были.
Обнаруженное обстоятельство в первую очередь свидетельствует о том, что субъекту РФ гораздо проще пойти на нарушение предписаний гражданского законодательства и самостоятельно учредить юридическое лицо, нежели качественно подойти к реализации мероприятий «мусорной реформы» и привлечь предпринимателей, осуществляющих деятельность в сфере обращения с ТКО, для последующего заключения с одним из них соглашения о наделении юридического лица статусом регионального оператора.
В связи с этим необходимо акцентировать внимание субъектов РФ на следующих положениях - субъектам необходимо развивать конкурсные процедуры, повышать эффективность распределения бюджетных средств, более качественного подходить к реализации мероприятий «мусорной реформы».
В заключение данной главы отметим еще одну существенную проблему, в которой региональные операторы выступают уже не непосредственными создателями, а ее заложниками - имеет место низкая собираемость соответствующих коммунальных платежей. С одной стороны, можно понять граждан, отказывающихся оплачивать вывоз ТКО в качестве самостоятельного коммунального платежа - отсутствие каких-либо качественных изменений, а то и ухудшение ситуации (примеры с Тюменью и Азовом) заставляют сомневаться в эффективности деятельности региональных операторов и органов власти.
В среднем в РФ собирается 50,3% платежей. В Республике Дагестан и Самарской области, однако, показатели достигают критической отметки -
собираемость составляет всего 5%. Большие проблемы в Адыгее (14%), Кабардино-Балкарии (15%), Пермском крае (20%) [7].
Данное обстоятельство приводит к тому, что некоторые региональные операторы просто не могут осуществлять свою деятельность и субъекту РФ фактически приходится запускать процедуру по поиску нового кандидата на эту роль.
Решение данной проблемы предельно просто и в то же время комплексно - повышение собираемости коммунальных платежей за вывоз ТКО возможно при качественном подходе к оказанию соответствующих услуг населению. Органам государственной власти РФ и субъектов РФ в сотрудничестве с Российским экологическим оператором и региональными операторами нужно создавать реальные условия по улучшению ситуации с отходами в РФ, осуществляя также экологическое просвещение общества о достигнутых результатах. Безусловно, последствием такой политики станет заинтересованность самих граждан в материальном обеспечении комфортных условий существования без проблем с ТКО.
Таким образом, авторами был проведен системный анализ нормативно-правового материала, составляющего суть «мусорной реформы», и выявлены различные группы проблем с предложением способов их разрешения. Обобщая приведенные раннее данные, стоит заключить следующее:
1. Российская Федерация, а также субъекты РФ оказались не готовы к проведению реформирования системы обращения с ТКО: отсутствие начальной правовой базы и материально-техническая необеспеченность не позволили субъектам качественно проводить соответствующие мероприятия. Преодолеть негативные последствия этого способно качественное планирование мероприятий по обращению с ТКО;
2. Органами государственной власти РФ не были осуществлены информационные и методические мероприятия: отсутствие федеральной схемы обращения с ТКО, государственной информационной системы учета ТКО, планов каких-либо мероприятий привели к отсутствию качественного
563
взаимодействия по вопросам организации обращения с ТКО. Решение -создание соответствующей схемы и информационной системы с последующим повышением эффективности межуровневого взаимодействия;
3. Повышение эффективности деятельности региональных операторов возможно посредством отражения в территориальных схемах обращения с ТКО реальных нормативов мусорообразования, изменения порядка оплаты их услуг, совершенствования контрольно-надзорной работы за их деятельностью, а также осуществления операторами возложенных на них обязанностей ответственно и добросовестно;
4. Несовершенства правового регулирования в вопросах, связанных с «мусорной реформой», должны быть устранены как на федеральном, так и на региональных уровнях. Пробелы в федеральном законодательстве должны быть заполнены посредством принятия соответствующих подзаконных актов, а в региональном - посредством актуализации положений действующих законов в соответствии с целями и задачами реформы.
Список литературы:
1. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ (ред. от 26.07.2019) // Собрание законодательства РФ. 2005. № 1 (часть I). Ст.
2. Об отходах производства и потребления: федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ (ред. от 26.07.2019) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 26. Ст. 3009.
3. Об акционерных обществах: федеральный закон от 26.12.1995 № 208-ФЗ (ред. от 04.11.2019) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 1. Ст. 1.
4. Российская Федерация. Правительство. О публично-правовой компании по формированию комплексной системы обращения с твердыми коммунальными отходами «Российский экологический оператор»: постановление от 04.04.2019 № 396 // Собрание законодательства РФ. 2019. № 15 (часть IV). Ст. 1763.
14.
564
5. Российская Федерация. Правительство. О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов: постановление от 06.05.2011 № 354 (ред. от 13.07.2019) // Собрание законодательства РФ. 2011. № 22. Ст. 3168.
6. Свердловская область. Правительство. Об утверждении порядка накопления ТКО (в том числе их раздельного накопления) на территории Свердловской области: постановление от 26.12.2018 № 969-П // URL: http://docs.cntd.ru/ (дата обращения - 06.11.2019 г.).
7. Свердловская область. Министерство энергетики и ЖКХ. Об утверждении территориальной схемы в сфере обращения с отходами производства и потребления на территории Свердловской области, в том числе с ТКО: приказ от 30.11.2018 № 506 // URL: https://energy.midural.ru/ (дата обращения - 06.11.2019 г.).
8. Свердловская область. Министерство энергетики и ЖКХ. Об утверждении региональной программы в сфере обращения с отходами производства и потребления на территории Свердловской области, в том числе с ТКО, на 2019-2030 гг.: приказ от 25.05.2018 № 225 // URL: https://energy.midural.ru/ (дата обращения - 06.11.2019 г.).
9. Свердловская область. Региональная энергетическая комиссия. Об установлении региональным операторам по обращению с ТКО долгосрочных параметров регулирования, устанавливаемых на долгосрочный период регулирования для формирования единых тарифов на услугу регионального оператора по обращению с ТКО, с использованием метода индексации установленных тарифов и долгосрочных единых тарифов на услугу регионального оператора по обращению с ТКО, оказываемую потребителям Свердловской области, с использованием метода индексации установленных тарифов на основе долгосрочных параметров регулирования, на 2019-2021 гг.: постановление от 05.12.2018 № 200-ПК // URL: https://energy.midural.ru/ (дата обращения - 06.11.2019 г.).
10. Экологическое право: учебник / О. И. Крассов. - 4-е изд. Москва: Юр. Норма. НИЦ ИНФРА-М. 2019. 528 с.
11. Экологическое право: учебник / Б. В. Ерофеев. - 5-е изд. Москва: ИД «ФОРУМ»: ИНФРА-М. 2020. 399 с.
12. Мочалова Л. А., Гриненко Д. А., Юрак В. В. Система обращения с твердыми коммунальными отходами: зарубежный и отечественный опыт // Известия УГГУ. 2017. № 3 (47).
13. Мусорная статистика: в России перерабатываются только 4% отходов // URL: https://mir24.tv/ (дата обращения - 15.10.2019 г.).
14. Федеральный портал проектов нормативных правовых актов // URL: https://regulation.gov.ru/ (дата обращения - 09.11.2019 г.).
15. Реестр мест (площадок) накопления ТКО // URL: https://xn--80acgfbsl1azdqr.xn--p1ai/ (дата обращения - 10.11.2019 г.).
16. Подведены итоги конкурсного отбора региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами в Свердловской области // URL: https://energy.midural.ru/ (дата обращения - 10.11.2019 г.).
17. Анализ ситуации в сфере обращения с ТКО на территории субъектов РФ, находящихся в зоне риска прекращения оказания коммунальной услуги // URL: https://reo.ru/ (дата обращения - 11.11.2019 г.).
18. «Не есть, но оплачивать». Как «мусорная реформа» убила правильные практики в Тюмени. И кто от этого выиграл? // URL: https://www.novayagazeta.ru/ (дата обращения - 14.10.2019 г.).
19. Никто не хочет заплатить: почему захлебывается мусорная реформа // URL: https://newizv.ru/?secure=true (дата обращения - 14.10.2019 г.).
20. О размещении дополнительной информации для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей о способах коммерческого учета и расчете платы за услугу по обращению с твердыми коммунальными отходами (ТКО) // URL: https://admtyumen.ru/ (дата обращения - 14.10.2019 г.).
21. Предельные тарифы на услугу регионального оператора в области обращения с твердыми коммунальными отходами в 2019 году // URL: https://www.donland.ru/ (дата обращения - 14.10.2019 г.).
22. Деньги за отходы не довезли до полигона. В Бийске введен режим ЧС из-за мусорного коллапса // URL: https://www.kommersant.ru/?from=menu_logo (дата обращения - 15.11.2019 г.).
23. ФАС: «Экология-Новосибирск» нарушила закон о защите конкуренции» // URL: https://ksonline.ru/ (дата обращения - 15.11. 2019 г.).
24. «Было намерение скрыть информацию о торгах». УФАС возбудило дело против «Спецавтобазы» накануне совещания Чайки по «мусорной реформе» // URL: https://www.znak.com/ (дата обращения - 15.11.2019 г.).
25. Предоставление сведений из ЕГРЮЛ/ЕГРИП // URL: https://egrul.nalog.ru/index.html (дата обращения - 15.11.2019 г.).
