CC BY
218
УДК 34 ББК 67
DOI 10.24411/2414-3995-2020-10008 © Е.И. Майорова, А.Ю. Олимпиев, 2020
Научная специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
ПРАВОВЫЕ ТРЕБОВАНИЯ К РЕШЕНИЮ ПРОБЛЕМЫ ОТХОДОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Елена Ивановна Майорова,
профессор кафедры частного права, доктор юридических наук, профессор Государственный университет управления (109542, Москва, Рязанский проспект, д. 99)
Е-mail: [email protected]; Анатолий Юрьевич Олимпиев, профессор кафедры частного права, доктор исторических наук, кандидат юридических наук Государственный университет управления (109542, Москва, Рязанский проспект, д. 99)
E-mail: [email protected]
Аннотация. Рассматриваются изменения законодательства, связанные с проблемой оптимизации обращения с твердыми коммунальными отходами (ТКО) для улучшения состояния окружающей среды. Сравниваются два основных метода борьбы с количеством отходов: захоронение на полигонах и уничтожение на мусоросжигательных заводах. Оба метода представляют опасность для природы и здоровья граждан. Кроме того, уничтожение отходов нерентабельно экономически.
Изменения, вносимые в законодательство об отходах, определяют и регулируют следующие приоритетные направления деятельности в данной области: сокращение объемов образования отходов, формирование системы раздельного сбора (накопления) и последующего рециклинга ТКО, а также уменьшения класса их опасности. С этой целью вводятся и определяются новые понятия. Однако инструменты контроля исполнения требований модернизированного Федерального закона № 89 отсутствуют.
В результате законодательных новаций полномочия по организации обращения с ТКО передаются исполнительным органам субъектов Российской Федерации. Услуги по вывозу и сортировке мусора переходят в разряд коммунальных.
Полномочия по оказанию соответствующих услуг предприятиям, организациям, юридическим и физическим лицам возлагаются на региональных операторов. Региональный оператор обеспечивает раздельный сбор, накопление, транспортирование, обработку, утилизацию, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов в зоне своей деятельности. К нему также переходит право собственности на отходы. Органы местного самоуправления (ОМСУ) обязаны создавать площадки накопления твердых коммунальных отходов и обеспечивать их благоустройство, размещать информацию о сроках вывоза отходов на официальных сайтах, а также в местных газетах и других доступных для жителей ресурсах.
Деятельность региональных операторов лицензируется. Лица, допущенные к сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I—IV классов опасности, проходят дополнительное обучение в соответствии с законодательством об образовании.
С появлением региональных операторов должны быть реализованы требования государственной политики в области обращения с ТКО на территории конкретного субъекта РФ, а сам региональный оператор рассматривается в качестве инструмента для экологического и экономического регулирования государством данной сферы. Взаимоотношения между ОМСУ и региональными операторами нуждаются в дальнейшем правовом регулировании.
Ключевые слова: окружающая среда, государственная политика, правовое регулирование, законодательство об отходах, твердые коммунальные отходы (ТКО), реформа ТКО, мусорные полигоны, мусоросжигательные заводы, раздельный сбор, рециклинг, органы местного самоуправления (ОМСУ), региональные операторы, контроль.
LEGAL REQUIREMENTS FOR SOLVING THE PROBLEM OF WASTE IN THE RUSSIAN FEDERATION
Elena I. Mayorova,
Professor of the Department of Private Law, Doctor of Legal Sciences, Professor State University of Management (109542, Moscow, Ryazansky Prospect, d. 99);
Anatoliy Yu. Olimpiev, Professor of the Department of Private Law, Doctor of Historical Sciences, Candidate of Legal Sciences State University of Management (109542, Moscow, Ryazansky Prospect, d. 99)
Abstract. Legislation changes related to the problem of management optimizing of municipal solid waste (MSW) to improve the environment are considered. Two main methods of controlling the amount of waste are compared: landfill and destruction at incinerators. Both methods pose a danger to the nature and citizens health. In addition, waste disposal is economically unprofitable.
Changes to the legislation on waste determine and regulate are the following prioritys of activity in this issue: reduction of waste generation, the formation of a separate collection (accumulation) system and subsequent recycling of MSW, as well as reduction of their hazard class. For this, new concepts are introduced and defined. However, there are no procedure to monitor the implementation of the modernized Federal Law No. 89.
As a result of legislative innovations, the authority to organize the handling of MSW is transferred to the executive bodies of the Russian Federation entities. Waste collection and sorting services are becoming utility services.
Authorities to provide appropriate services to enterprises, organizations, legal entities and individuals are vested in regional operators. The regional operator provides separate collection, storage, transportation, processing, disposal of municipal solid waste in the region of its activity. The waste ownership is also transferred to it. Local self-government bodies (LSGs) are obliged to create sites of solid waste accumulation and ensure their improvement, to post information of sceduled waste collection on official websites, as well as in local newspapers and other resources available to residents.
The activities of regional operators are licensed. Persons admitted to the collection, transportation, processing, recycling, disposal of waste of I—IV hazard classes undergo additional training in accordance with the legislation of education.
With the advent of regional operators, the requirements of state policy in MSW management on the territory of ewery constituent entity of the Russian Federation should be implemented, and the regional operator itself will be considered as a agent for stateenvironmental and economic regulation. The relationship between the local government bodies and regional operators needs further legal regulation.
Keywords: environment, state policy, legal regulation, waste legislation, municipal solid waste (MSW), MSW processing reform, landfills, incinerators, separate collection, recycling, local self-government (LSG), regional operators, control.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Майорова Е.И., Олимпиев А.Ю. Правовые требования к решению проблемы отходов в Российской Федерации. Вестник экономической безопасности. 2020;(1):45-58.
Часть I
Вступление
Совершенствование обращения с отходами считается проблемой «номер 1» во всем мире. В российском нацпроекте «Экология», утвержденном решением президиума Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам 24 декабря 2018 года, поставлены конкретные цели по уменьшению количества отходов, которые должны быть достигнуты к 2024 году.
На заседании недавно созданного научного совета РАН по экологическим проблемам были рассмотрены цифры, свидетельствующие о колоссальных объемах отходов производства и потребления. По аналитическим данным один человек за год создает до 500 кг отходов. На территории РФ сейчас складировано огромное количество неутили-зированных отходов, и их количество неуклонно увеличивается. На мусоросжигательные заводы направляется не более 2,5% отходов, на перерабатывающие — около 7%. Особенно большие опасения внушает тот факт, что основная часть отходов оседает на несанкционированных свалках, и только малый процент складируется на мусорных полигонах, обустроенных в соответствии с действующими нормами. В России более 14 тысяч крупных мусорных свалок общей площадью более 4 миллионов
гектаров. Если ничего не предпринимать, уже через десять лет их площадь может увеличиться вдвое [10, с. 25—30].
17 июля 2018 г. Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека (далее — Совет) провел в г. Москве 62-е специальное заседание на тему «Обеспечение экологических прав граждан при обращении с отходами» [7]. За 2018 год Совет зафиксировал значительный рост жалоб и социальных протестов по поводу дискомфортных условий проживания рядом со свалками, повышения уровня онкологических заболеваний вблизи мусоросжигательных заводов (МСЗ), деградации природных ландшафтов при добыче первичных материальных ресурсов вместо вторичных и т.п. Таким образом, социальная напряженность, связанная с функционированием уже существующих и планируемых к созданию мусорных полигонов и МСЗ, постоянно увеличивается.
1. Законодательные новации
Системное правовое регулирование обращения с отходами началось с принятия Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»1. Документ предусматривал поэтапный переход к новой системе обращения с отходами, что предполагало возможность оцени-
1 СЗ РФ. 1998. № 3009. жой безопасности - № 1 / 2020
вать результативность принятых мер и вносить своевременные коррективы. Закон дал легальное определение таким, ранее не раскрытым понятиям, как отходы производства, обращение с отходами, опасные отходы, деятельность по обращению с опасными отходами и др.
За более чем 20-летний период работы закона его положения неоднократно подвергались актуализации. Само название ТБО (твердые бытовые отходы) уточнено на ТКО (твердые коммунальные отходы). Термин «твердые коммунальные отходы» (далее — ТКО) впервые был установлен Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. N° 458-ФЗ (ред. от 03.04.2018). Теперь рассматриваются отдельно ТКО и другие (промышленные, строительные, медицинские и пр.) отходы.
Изменение терминологии введено с января 2016 г., однако в массах до сих пор существует недопонимание различия между твердыми бытовыми и твердыми коммунальными отходами. Поэтому следует подчеркнуть, что после принятия ФЗ № 458 в правовом поле Российской Федерации существует лишь одно правильное наименование бытового мусора — твердые коммунальные отходы. Выражение же «твердые бытовые отходы» в официальных документах не употребляется и постепенно даже в быту вытесняется легальным определением.
Под ТКО понимаются «отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд». К твердым коммунальным отходам также относятся «отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, и подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами» (ст. 1 закона № 458-ФЗ).
ТКО — понятие более широкое, чем ТБО, поскольку включает в себя не только бытовой мусор, который ежедневно скапливается в домах граждан, но и разнообразные отходы организаций (например, офисный мусор).
Согласно общему мнению, переименование ТБО в ТКО произведено для того, чтобы включить
новую графу в платеж за коммунальные услуги. Мусорный тариф для населения теперь назначается не предпринимателями, а губернаторами — с учетом экономических и социальных особенностей каждого региона.
Курс на снижение количества свалок и развитие индустрии утилизации отходов, заданный новым законом, потребовал проведения реформ по формированию новой системы обращения с отходами. Основная цель реформы — упорядочение обращения с ТКО с целью использования полезных компонентов отходов, ранее в прямом смысле погребенных на полигонах и утраченных для экономики страны.
Основные направления изменений обозначены в Комплексной стратегии обращения с ТКО1.
Еще одну существенную модификацию правил обращения с отходами закон № 89-ФЗ претерпел в связи с принятием Федерального закона от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Законом оптимизированы прежние и введены новые понятия, способствующие уточнению терминологии, исключению неясностей и тем самым совершенствованию данного рода деятельности. Так, термин «использование» был упразднен, а вместо него введены понятия «утилизация» и «обработка». «Утилизация отходов» — использование отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг, включая повторное применение отходов по прямому назначению (рециклинг), их возврат в производственный цикл после соответствующей подготовки (регенерации), а также извлечение полезных компонентов для их повторного применения (рекуперацию); «обработка отходов» — предварительная подготовка отходов к дальнейшей утилизации, включая их сортировку, разборку и очистку.
К числу новых понятий относятся:
«обезвреживание отходов» — уменьшение массы отходов, изменение их состава, физических и химических свойств (включая сжигание и (или) обез-
1 Об утверждении комплексной стратегии обращения с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами в Российской Федерации: приказ Минприроды России от 14.08.2013 № 298.
зараживание на специализированных установках) в целях снижения негативного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду;
«объекты обезвреживания отходов» — «специально оборудованные сооружения, которые обустроены в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и предназначены для обезвреживания отходов»;
«объекты захоронения отходов» — предоставленные в пользование в установленном порядке участки недр, подземные сооружения для захоронения отходов I—V классов опасности в соответствии с законодательством Российской Федерации о недрах;
«объекты хранения отходов» — специально оборудованные сооружения, которые обустроены в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и предназначены для долгосрочного складирования отходов в целях их последующих утилизации, обезвреживания, захоронения.
Введенные определения призваны помочь ИП и юридическим лицам, осуществляющим производственную деятельность, связанную с образованием отходов, выбирать правильную последовательность действий, а также рассчитывать размер платы за размещение отходов.
В рамках реформирования законодательства по переводу ТБО в ТКО и обращению с твердыми коммунальными отходами Постановлением Правительства РФ от 4 апреля 2016 г. № 269 утвержден порядок и правила определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов. Документ регулирует процессы сбора, анализа и расчета данных о массе и объеме накапливаемых ТКО с учетом их сезонности. Нормативы устанавливаются уполномоченными региональными или муниципальными органами власти, которые также утверждают категории объектов, на которых образуются отходы.
2. Мусорные полигоны или мусоросжигательные заводы? Обращение с огромными объемами отходов, продуцируемых населением, давно стало актуаль-
нейшей государственной задачей. Особенно много отходов образуется в густонаселенных регионах. Например, на территории Московской области ежегодно складируется и захоранивается более 11 миллионов тонн отходов производства и потребления, что составляет около 20% от всех отходов, образующихся в Российской Федерации [10, с. 25—30].
До последнего времени применялось складирование отходов на полигонах. Мусорный полигон — сложное инженерное сооружение, всю площадь (ложе) которого требуется выстилать специальным многослойным материалом, препятствующем распространению фильтрата в почвенные слои и грунтовые воды. Свалочный газ (метан) необходимо улавливать с помощью системы отведения, чтобы избежать возгораний и в дальнейшем использовать для хозяйственных целей. Но подавляющее большинство мусорных полигонов создавалось в 1970— 1980-х годах прошлого столетия, и специальных технологий в то время не применялось. Требование выстилания ложа полигона выполнялось далеко не всегда, система дегазации имела пассивный характер, предполагающий свободное рассеивание свалочных газов: оксида углерода, аммиака и толуола, а также не имеющего запаха, опасного для здоровья людей метана.
Правовые требования по обращению с отходами различаются в зависимости от степени вреда, который отходы могут нанести жизни и здоровью граждан и окружающей среде. В соответствии со ст. 4.1 отходы по степени опасности разделяются на определенные виды (классы опасности). Так, в соответствии с Критериями отнесения отходов к классу опасности для окружающей природной среды, утвержденными приказом МПР России от 15 июня 2001 г. № 511 «Об утверждении критериев отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды» выделены 5 классов опасности отходов. Самыми опасными являются отходы I класса (чрезвычайно опасные отходы), степень вредного воздействия которых на окружающую природную среду исключительно высока — экологическая система необратимо нарушена. Степень опасности отходов определяется продолжительностью периода восстановления экосистемы: от невозможности ее восстановления (1 класс опасности) до 3-х лет (4 класс опасности).
В результате мероприятий по закрытию существующих в Подмосковье полигонов, проводимых с 2013 года, из 39 предприятий перестали работать 24. В планах властей Московской области модернизация пяти действующих полигонов и приведение их в соответствие с современными технологическими требованиями. Это предполагает прирезку и оборудование новых территорий, а также рекультивацию старых участков с установкой сбора свалочного газа.
При отсутствии раздельного сбора отходов большое значение имеет оборудование полигонов мусоросортировочными комплексами. Тогда большое количество отсортированного с их помощью вторсырья может быть направлено на мусо-роперерабатывающие предприятия, а обезвреживания и захоронения потребует только оставшаяся, существенно уменьшившаяся часть отходов [3, с. 111—127].
Тем не менее, признано, что имеющиеся мусорные полигоны не соответствуют современным нормам безопасности и являются источником загрязнения почв, подземных вод и атмосферного воздуха [5]. Увеличение же количества полигонов — даже оборудованных в соответствии с современными требованиями — грозит превратить всю территорию страны в огромную мусорную свалку.
В качестве альтернативного метода борьбы с отходами в последнее время предлагается использование мусоросжигательных заводов (МСЗ). В настоящее время в соответствии с Приоритетным проектом «Чистая страна», планируется постройка 4-х предприятий, осуществляющих термическое разложение отходов. МСЗ будут расположены в Солнечногорском, Наро-Фоминском, Воскресенском, Ногинском районах вблизи деревень Хме-тьево, Могутово, Свистягино и Тимохово (45 км, 63 км, 71 км и 37 км от МКАД соответственно). Еще один МСЗ намечено построить в Республике Татарстан. На этих предприятиях планируется уничтожение накопившихся отходов, что должно способствовать повышению санитарно-эпидемиологической и экологической безопасности территорий [3, с. 111—127].
Казалось бы, «очищение огнем» можно только приветствовать. К этому призывают власти
регионов и СМИ. «Заводы по термическому обезвреживанию твердых коммунальных отходов», «комплексы по термической переработке твердых коммунальных отходов в энергию», «объекты по термическому обезвреживанию ТКО» и другие, как принято называть в прессе МСЗ, позиционируются не только в качестве единственного средства очищения окружающей среды, но и как мощные поставщики «зеленой энергии». Но это броское название не отражает сущности проблем: переработка вторичного сырья позволяет сэкономить гораздо больше энергии, чем можно получить при его сжигании.
Кроме того, имеются существенные риски, возникающие в процессе термической переработки отходов. Как известно, значительный процент современного мусора составляют различные пластики. Подсчитано, что в мире к настоящему времени произведено до 8,5 миллиардов тонн пластика. До 80% его находится либо на полигонах, либо в окружающей среде. Эта проблема признана на уровне ООН, существуют попытки изменить ситуацию на законодательном уровне: до 76 стран уже ввели те или иные ограничения на оборот одноразовых пакетов, а некоторые вводят ограничительные меры на трудноизвлекаемые одноразовые товары и тару. Вызывает удивление, что тревога по поводу опасности сжигания пластика озвучена только сейчас. При термическом воздействии пластик выделяет бензпирены, фураны, диоксины и другие высокотоксичные летучие вещества1, крайне отрицательно влияющие на здоровье и сам генофонд
1 Диоксины и фураны — структурно близкие сверхстойкие высокотоксичные соединения. Являются кумулятивными ядами и относятся к группе опасных ксенобиотиков. Они не имеют ни цвета, ни запаха, рекомбинируют при падении температуры и исключительно опасны при любых условиях даже в самых ничтожных количествах. Основным источником являются печи по сжиганию промышленных и бытовых отходов. В состав мусора входят бумага и изделия из пластмасс, содержащих большое количество хлора, служащего основой для образования диоксинов. Для диоксинов не существует «порога действия», даже одна молекула способна спровоцировать онкологическое заболевание; как только организм аккумулировал 1,4 нанограмма, оно развивается неизбежно. Из-за аккумулятивной способности этих соединений усиливается их мутагенное действие. Производство диоксинов запрещено Стокгольмской конвенцией о стойких органических загрязнителях. В РФ и странах таможенного Союза они указаны в том числе в ТР ТС 021/2011 («О безопасности пищевой продукции»), а также в «Единых санитарно-эпидемиологических требованиях к товарам, подлежащим санитарно-эпидемиологическому надзору (контролю)».
населения. Не случайно там, где избежать описания процесса термического уничтожения ТКО не удается, разработчики стараются использовать термин «инсинерация (от англ. Incineration — сжигание) и не вдаваться в подробности относительно характеристик веществ, получаемых после сжигания.
Известно, что наряду с опасным загрязнением воздушного бассейна существуют и иные опасности [11]. В результате сжигания образуются зола и шлак, составляющие около трети от первоначального веса ТКО. Мощность одного завода — около 700 тыс. тонн отходов в год; соответственно получается более 230 тыс. тонн золы и шлака. Класс опасности новых веществ намного выше (2—3), чем у непереработанного мусора (4—5). Таким образом, сжигание трансформирует отходы в токсичные, непригодные к переработке вещества. Для их складирования требуются отдельные полигоны с соответствующими условиями хранения. Как вариант рассматривается вывоз новых отходов в регионы — единственный полигон, приспособленный для хранения подобных веществ, находится вблизи Томска — но, скорее всего, они в целях экономии будут складироваться на территории Московской области [3].
Таким образом, использование МСЗ не только губительно для здоровья человека, но и фактически противоречит закону (п. 2 ст. 3 закона № 89-ФЗ), в котором одним из приоритетов является не только уменьшение объема, но и снижение класса опасности отходов.
Определенные опасения вызывает неудачный опыт МСЗ в Риверсайде. Этот завод в соответствии с докладом правительства Великобритании за 2018 г.: «Сжигание мусора и загрязнение твердыми частицами: провал управления» известен неконтролируемыми выбросами окислов азота и твердых аэрозольных частиц (РМ) — наиболее токсичных фракций пылевых выбросов промышленных предприятий [1]. Еврокомиссия в январе 2016 года рекомендовала странам ЕС отказываться от мусоросжигательных технологий и их государственной поддержки и ориентироваться на переход от экономики одноразового, не извлекаемого и трудно перерабатываемого пластика к экономике многоразовых, легко перерабатываемых и компостируемых мате-
риалов, который закрепляется соответствующими законодательными мероприятиями и целевыми показателями.
К 2025 году в большинстве стран ЕС планируется запрещение реализации и использования отдельных видов одноразовых пластиковых товаров, тары и упаковки.
В этой связи возникает коммерческий интерес к продвижению в Россию устаревших технологий, которые не находят места в Европе из-за жестких экологических требований. Так, предлагаются технологии трехступенчатой очистки дымовых газов, хотя сами поставщики на своих зарубежных предприятиях устанавливают пяти- и шестиступенча-тую систему [1].
Кроме всего прочего, мусоросжигание — экономически неэффективный, дотационный вид деятельности. Введение в действие МСЗ требует установления для компаний специального тарифа на продажу мощности и налоговые льготы, что, в свою очередь, повлечет увеличение тарифов на обращение с отходами.
В век информатизации эти сведения не представляют секрета, поэтому участились массовые выступления против строительства МСЗ. Однако предусмотренные законодательством общественные слушания превращаются в профанацию. Районные администрации и инвесторы стремятся ограничить доступ на мероприятие заинтересованных социально активных граждан. С этой целью осуществляется препятствование, в том числе физическое, доступу граждан на слушания; перенос на другое время начала слушаний; появление людей, специально привезенных инвестором, которые оказывают давление на активистов; представителям местной общественности не дают выступить: в ряде случаев применялось насилие, отключение у выступающих микрофона. Никакие предложения по регламенту (о включении в состав комиссии представителей общественности), не принимаются; порядок формирования предварительных материалов по оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС) практически не выдерживается (не соблюдаются сроки утверждения технического задания по ОВОС и представления самих материалов ОВОС для ознакомления общественности); документы подготавливаются неполно, недостоверно, с искажениями
фактов; неверно указывается предмет слушаний; местным жителям — участникам слушаний отказывают в ознакомлении с протоколом и внесении в него озвученных гражданами замечаний и т.д.
3. Приоритеты законодательства об отходах
Складывается тупиковая ситуация: и захоронение ТКО на полигонах, и сжигание на МСЗ одинаково бесперспективны и опасны. В Европе отходы получают вторую жизнь: до 50 процентов идет на переработку: из некондиционных стеклянных бутылок делают подвесные потолки, из шлаков — строительные смеси, а из пластиковых бутылок и полиэтиленовых пакетов — дорожную плитку [8]. В Японии крупногабаритные отходы продаются по предварительной заявке за определенную плату, а из переработанного мусора создают острова. В России по официальным данным перерабатывается пока только 3% отходов [2, с. 741—748]. Из экономического цикла безвозвратно выпадают тонны ценных видов сырья и материалов (бумага, стекло, металлы, пластик и пр.), на которые приходится более 40% ТКО.
При этом продолжают сохраняться устоявшиеся непрозрачные, а зачастую криминогенные схемы, противоречащие приоритетным направлениям государственной политики в области обращения с отходами, закрепленным в законодательстве об отходах.
Ранее мусор предварительно сортировался естественным образом: бумага и картон, стеклянные бутылки, тряпье и пр. аккумулировались на приемных пунктах, и отходов на свалки поступало в десятки раз меньше, чем в настоящее время. Сейчас из-за отсутствия эффективной системы раздельного сбора (накопления) и утилизации ТКО, простаивают мусороперерабатывающие заводы: в одном только Подмосковье имеется более сотни заводов по переработке. Можно сказать, что положено начало отрасли, которая в России была развита весьма слабо. Ситуация осложняется тем, что доходы за реализацию полученного вторсырья не всегда покрывают затраты на внедрение мусоросорти-ровочных конвейеров вследствие относительно низкой глубины переработки ТКО. В связи с этим общепринятой стала практика покупки сырья за границей. Так, за первые шесть месяцев 2019 года импорт пластиковых отходов увеличился на 41% по сравнению с прошлым годом [8].
Для россиян регулирование обращения с отходами — насущная проблема. Накопление отходов в городских и даже сельских поселениях, в том числе их незаконное захоронение, приводят к ухудшению состояния окружающей среды, к повышению заболеваемости и смертности жителей. Не случайно одной из основных идей, высказанных вице-премьерами на совещании, посвященном повышению качества государственных услуг, стало настоятельное требование исполнения положений законодательства: «деятельность ОМСУ в целях защиты экологических интересов населения при осуществлении на территории муниципального образования любой деятельности, влияющей на состояние окружающей среды, должна быть ориентирована на учет мнения жителей» [4]. Для снижения негативного влияния отходов необходимо создание эффективной системы обращения с ними, что становится важной народнохозяйственной задачей (ст. 1 закона № 131-ФЗ).
В целях расширения возможностей по привлечению финансовых ресурсов полномочия по организации обращения с ТКО переданы исполнительным органам субъектов Российской Федерации. Установлен размер оплаты вывоза фактически образованного мусора, что должно обеспечить окупаемость работ по операциям с ТКО и препятствовать образованию нелегальных свалок. Чтобы снизить тариф, правительство разрешило до 2023 г. возить мусор на уже закрытые полигоны.
К сожалению, не планируется сокращение количества ТКО — во всех территориальных схемах на годы вперед заложен рост образования отходов.
На традиционный русский вопрос «что делать?» дает ответ современное законодательство об обращении с отходами, указав приоритеты данной сферы деятельности. По сравнению с законом № 89-ФЗ они радикально изменены: теперь это — раздельный сбор отходов, максимальное использование сырья и материалов, предотвращение и сокращение объемов образования отходов и снижение класса их опасности.
Кратко суть реформы ТКО, или «мусорной реформы», можно обозначить таким образом:
1. Передача полномочий по организации системы обращения с твердыми коммунальными отходами на региональный уровень;
2. Выделение самостоятельной услуги по вывозу и сортировке мусора из числа коммунальных;
3. Изменение схемы обращения с ТКО;
4. Обязательное привлечение единого регионального оператора в качестве исполнителя;
5. Изменение схемы формирования платежей за вывоз и сортировку ТКО.
Требования Закона к разработке и реализации стратегии обращения с отходами, а также конкретные меры по достижению указанных приоритетов на федеральном уровне не прописаны1. Этот недостаток присутствует в целом ряде последних постановлений правительства (ПП), положенных в основу «мусорной реформы». В их числе, например, ПП № 484 «О ценообразовании в области обращения с отходами», а также ПП № 1156 «Правила обращения с ТКО» и уже упоминавшийся нацпроект «Экология» в части федерального проекта «Комплексная система обращения с ТКО».
Федеральный закон № 89-ФЗ обозначает последовательность (стадии) обращения с отходами: прежде всего, следует сокращать образование отходов, потом использовать то, что возможно, повторно, дальше перерабатывать, причем не в энергию, а снова в материалы, и уже в конце цикла — му-соросжигание и захоронение. Однако инструменты контроля исполнения требований закона № 89-ФЗ отсутствуют. В большой степени и поэтому целевые показатели, утвержденные регионами в территориальных схемах обращения с отходами, сводятся к наименее приоритетным направлениям (обработка, утилизация и обезвреживание). Более того, именно эти цели сейчас выходят на первый план и рассматриваются как возможность внедрения мусоросжигательных технологий. Похоже, власти не волнует, что мусоросжигание не вписывается в построение циркулярной экономики, которая не предполагает сжигания, то есть фактического уничтожения полезных компонентов. Кроме того, даже самые дорогие и современные из существующих в мире
1 В качестве одной из немногих поощрительных мер следует назвать применение понижающего коэффициента к упаковке, подлежащей утилизации, в том случае, когда она произведена из вторичного сырья. Коэффициент рассчитывается как разница между единицей и долей вторичного сырья, используемого при производстве указанной упаковки (выраженной в относительных единицах). Однако согласно п. 15 ст. 24.5 Закона указанное положение не распространяется на производителей, импортеров товаров, которые осуществляют уплату экологического сбора.
систем очистки не в состоянии полностью уловить все ядовитые соединения, выделяемые МСЖ в процессе работы. Длительное время локальные загрязнения атмосферы сравнительно быстро разбавлялись массами чистого воздуха. Пыль, дым, газы рассеивались воздушными потоками и выпадали на землю с дождем и снегом, нейтрализовались, вступая в реакции с природными соединениями. Сейчас объемы и скорость выбросов превосходят возможности природы к их разбавлению и нейтрализации. Поэтому необходимы специальные меры для устранения опасного загрязнения атмосферы.
Региональные целевые показатели развития отрасли также противоречат приоритетам государственной политики.
Очевидно, что обращение с отходами ввиду сложности рассматриваемых общественных отношений еще не полностью законодательно урегулировано. Многое будет проясняться в процессе практической реализации положений Закона, в том числе, путем принятия соответствующих подзаконных актов.
Большинство юристов-экологов полагает, что для исправления положения, следует всего лишь внести в закон № 89-ФЗ формулировку: «все разрабатываемые подзаконные нормативные правовые акты должны содержать нормы и требования, соответствующие основным направлениям госполитики в сфере обращения с отходами и порядку приоритетов их реализации»2.
Часть II
Региональные операторы — новое слово в реформировании обращения с ТКО
Согласно новым, вступившим в силу с 01.01.2019 г. нормам Федерального закона № 89-ФЗ, полномочия по реализации реформы ТКО перераспределены с федерального уровня на уровень субъектов РФ. Теперь регионы сами должны устанавливать и взимать плату за услуги населению по обращению с ТКО.
В связи с принятием Федерального закона № 458-ФЗ изменились основания для оплаты сбора и вывоза бытового мусора. Ранее сумма платежа зависела от статуса помещения (нежилое или жилое), а также его площади. В настоящее время та-
2 РГ. Федеральный выпуск № 1 (7464) от 9 января 2018 г. :кой безопасности - № 1 / 2020
риф привязывается к статусу потребителя (физическое лицо или юридическое лицо/индивидуальный предприниматель) и установленным нормативам накопления ТКО. К вопросу тарифов законодатель подошел дифференцировано: платежи различаются для отдельных видов потребителей (жителей многоквартирных, индивидуальных жилых домов — и владельцев офисов и предприятий). Предполагается, что жители будут накапливать меньше мусора, чем, например, большой офис с множеством сотрудников и посетителей. Поэтому граждане по сравнению с юридическими лицами должны будут платить меньше. Уточнение определений «сбор» и «накопление» призвано развить систему раздельного накопления отходов в торговых центрах и иных общественных пространствах, причем отпадает необходимость получения лицензии для осуществления такого рода деятельности.
В соответствии с действующим законодательством, договор на услуги по обращению с ТКО имеет публичный характер и подписания не требует. Типовой документ для неопределенного круга лиц вступает в действие и становится обязательным для исполнения на шестнадцатый день после его публикации на официальном сайте оператора. После этого договоры считаются заключенными на условиях стандартного договора.
Характерно, что Закон № 503-ФЗ уточняет цели экологического сбора и упраздняет критерий численности населения при распределении субсидий от его взимания. Этот документ также закрепляет автоматический переход жилищной услуги в коммунальную без проведения общего собрания собственников помещений многоквартирного дома.
Изменения законодательства, предусматривающего сверхлимитные платежи за размещение отходов, негативно скажутся на объектах малого и среднего предпринимательства, эксплуатирующих объекты I категории. Более того, с введением понятия ТКО реально увеличивается коммунальная нагрузка на душу населения, тем самым еще более понижая его социальный уровень.
В соответствии с утвержденными правилами организации работ по ликвидации накопленного вреда на объектах накопленного вреда окружающей среде (ОНВОС) контроль наряду с органами
государственной власти РФ осуществляют и органы местного самоуправления.
Ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее — Закон РФ об ОМСУ) перераспределила полномочия между региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Ст. 8.1 Закона об ОМСУ накладывает именно на муниципалитеты обязательства по вывозу мусора и надлежащему содержанию территории, в частности:
- участие в организации деятельности по сбору (в том числе, раздельному сбору) и транспортированию ТКО;
- проведение мероприятий по благоустройству, которые включают в себя:
- содержание муниципальной территории;
- проектирование и размещение объектов благоустройства;
- поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории.
Для всех перечисленных мероприятий (а на ОМСУ возложена и уборка крупных свалок, которые образовались до первого января 2019 года) необходимо соответствующее финансирование. Территорию следует не только очистить от мусора, но и рекультивировать. Мусор необходимо транспортировать на полигон, что также требует финансирования. Но в муниципальных бюджетах средств на это не имеется. В ряде регионов соответствующие субсидии на 2019 год в связи с началом «мусорной реформы» были отозваны.
С целью оптимизации деятельности по обращению с ТКО Закон вводит существенную новацию: понятия «оператор по обращению с ТКО» и «региональный оператор по обращению с ТКО» (ст. 24.6). Региональный оператор — это юридическое лицо, «которое обязано заключить договор на оказание услуг по обращению с ТКО с собственником ТКО, которые образуются, и места накопления которых находятся в зоне действия регионального оператора» (ст. 1 Закона от 24.06.1998 г. № 89-ФЗ в ред. закона от 31.12.2017 г. № 503-ФЗ). Таким образом, полномочия по оказанию соответствующей
1 СЗ РФ. 2003. № 25. Ст. 2528.
услуги предприятиям, организациям, юридическим и физическим лицам перейдут от ОМСУ к региональным операторам.
Региональный оператор обеспечивает сбор, накопление, транспортирование, обработку, утилизацию, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов в зоне своей деятельности на территории субъекта Российской Федерации в соответствии с региональной программой и территориальной схемой (ТС) обращения с ТКО.
Единый региональный оператор по обращению с отходами как юридическое лицо представляет собой компанию, которая осуществляет координацию всех этапов процесса обращения с мусором (от его сбора до уничтожения незаконных свалок) в границах определенного региона, устанавливаемых ТС. Он может работать самостоятельно или с привлечением операторов по обращению с ТКО. В роли регионального оператора по обращению с ТКО согласно закону № 483-ФЗ могут выступить также МУПы или ГУПы, имеющие необходимые лицензии. Статус оператора организация получает после прохождения конкурса не менее чем на десятилетний срок (п. 5 ст. 24.6).
На уровне регионов планируется создание региональных программ, а также территориальных схем обращения с отходами. Территориальные схемы являются одним из базовых документов и отправной точкой в реформировании системы обращения с ТКО. Предусматривается инвентаризация данных документов, проверка их на соответствие Закону об отходах и закрепленным в нем приоритетам государственной политики, иерархии данных приоритетов; разработка и утверждение новых требований по содержанию территориальных схем. Осуществляется следующее распределение полномочий. ОМСУ создают места (площадки) накопления твердых коммунальных отходов путем принятия решения в соответствии с требованиями правил благоустройства данного муниципального образования, требованиями законодательства Российской Федерации в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и иного законодательства Российской Федерации, устанавливающего требования к местам (площадкам) накопления ТКО [7]. Они также призваны оптимизировать и утвердить графики вывоза ТКО. Организация по обслужи-
ванию жилищного фонда (УК, ТСЖ, ЖСК) на основании заключенного договора на обслуживание обязана обеспечивать содержание в исправном состоянии контейнеров без переполнения и загрязнения территории. Полномочия и обязанности ОМСУ прописаны в ст. 24.6 Закона № 89-ФЗ (п.п. 7-10) и утверждены Постановлением Правительства РФ от 31 августа 2018 г. № 1039 «Правила обустройства мест накопления ТКО и ведения их реестра».
Соответствующие регламенты в кратчайшие сроки должны быть сформированы и доведены до сведения жителей. Информация о периодичности и времени прибытия мусоровозов для сбора ТКО в обязательном порядке размещается на официальных сайтах администраций и региональных операторов, а также публикуется в местных газетах и других доступных для жителей ресурсах. Кроме того, на ОМСУ возложена обязанность осуществлять экологическое воспитание и формирование экологической культуры в области обращения с ТКО.
Региональный оператор вправе делегировать часть полномочий по оборудованию мест сбора ТКО и их обслуживанию местным компаниям, занимающимся сортировкой отходов и продажей вторсырья [7].
Важнейшая задача муниципалитетов — в сжатые сроки устранить недостаток площадок либо недостаточность емкостей (контейнеров, бункеров, пакетов и др.) для складирования ТКО. Особо следует подчеркнуть, что региональный оператор обязан собирать мусор, высыпавшийся при погрузке; в свою очередь управляющая компания или орган ОМСУ должны убирать то, что осталось вне контейнеров, и саму контейнерную площадку.
Согласно ст. 4 «Отходы как объект права собственности» Федерального закона № 89-ФЗ в новой редакции «Право собственности на отходы определяется в соответствии с гражданским законодательством». Основания возникновения и порядок осуществления права собственности регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации. Право собственности на отходы как на одну из разновидностей движимых вещей переходит к региональному оператору с момента погрузки отходов в мусоровоз.
Ожидаемые результаты деятельности региональных операторов
Федеральный закон № 458-ФЗ также внес соответствующие изменения в п. 30 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», отнеся к лицензируемым видам деятельности сбор, транспортирование, обработку, утилизацию, обезвреживание, размещение отходов I—IV классов опасности. Указанные изменения вступили в силу 1 июля 2015 г. С этого времени все виды деятельности по обращению с отходами, кроме накопления, должны лицензироваться (соответственно, образование отходов также не подлежит лицензированию).
Разъяснения новых для Российской Федерации понятий и отношений приводится в единственном на российском рынке, размещенном в публичном доступе структурированном информационно-аналитическом проекте «Региональные операторы по обращению с твердыми коммунальными отходами» [6].
Планируется, что деятельность региональных операторов приведет к полной ликвидации несанкционированных свалок. Если они все-таки появятся, региональный оператор уполномочен установить собственника земельного участка, на котором образовалась свалка, и направить ему требование ее ликвидировать, вне зависимости от того, по чьей вине она образовалась. Если это не произойдет в установленные сроки, то отходы вывезет региональный оператор, и вопросы по возмещению затрат решит с собственником участка в установленной законом форме.
Многие транспортные компании выражают опасение, что появление института региональных операторов затруднит доступ других операторов в данную нишу, однако по законодательству, региональный оператор вправе привлекать другие компании-операторов на договорной основе — и осуществлять контроль за их деятельностью. При внедрении системы раздельного сбора ТКО большое значение будет иметь оптимизация логистики. Очевидно, что отсутствие мусороперерабатывающих комплексов в регионе потребует значительных затрат на транспортировку отсортированных отходов каждого вида до места его утилизации.
Система определения стоимости оплаты услуг региональному оператору за сбор, накопление и вывоз ТКО по договору с собственниками или управляющими компаниями должна быть более гибкой и рассчитываться не по нормативам образования отходов, а по фактическим данным скорости заполнения мусорных баков.
Предприятия любой формы собственности и рода деятельности, размещающиеся на территории муниципального образования, обязаны вносить плату за размещение отходов, которая представляет собой форму возмещения экологического ущерба окружающей среде [7]. Этот платеж имеет заявительный характер, поскольку должностное лицо Ро-сприроднадзора не проверяет достоверность представленной информации.
При этом в соответствии со ст. ст. 51, 57, 62 Бюджетного кодекса РФ в бюджет ОМСУ поступает лишь 40% платы за размещение отходов, остальные 60% распределяются между федеральным и региональным бюджетами.
Размер услуги регионального оператора устанавливается с учетом следующих показателей:
1) услуги операторов по захоронению ТКО на полигонах, в том числе:
- плата за негативное воздействие на окружающую среду;
- инвестиционная составляющая;
2) налог на прибыль и НДС;
3) услуги по транспортированию ТКО;
4) расходы на заключение и обслуживание договоров.
Плата за негативное воздействие на окружающую среду при размещении отходов согласно п. 1 ст. 23 закона № 89-ФЗ взимается в соответствии с Федеральным законом от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». До 2018 года этот платеж в тарифах на утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов не учитывался и с населения не взымался.
Росприроднадзор разработал программу, позволяющую получать в онлайн режиме информацию о готовности региональных операторов по таким параметрам, как транспортирование, захоронение и утилизация мусора.
Главная цель, преследуемая оператором, — реализация требований региональной политики в об-
ласти обращения с ТКО на территории конкретного субъекта РФ. Таким образом, региональный оператор нужен в качестве инструмента для экологического и экономического регулирования государством данной сферы.
Появление нового участника правоотношений — регионального оператора — повлекло внесение изменений в КоАП РФ: не заключение либо уклонение от заключения договора в письменной форме не только не освобождает потребителей от оплаты за оказанные услуги в области обращения с ТКО, но также повлечет за собой согласно статье 8.2 КоАП РФ наложение административного штрафа: для граждан — от 1 000 до 2 000 рублей, для должностных лиц — от 10 000 до 30 000 рублей; для индивидуальных предпринимателей — от 30 000 до 50 000 рублей или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток. Если договор с региональным оператором не заключило юридическое лицо, для него законом предусмотрен штраф от 100 000 до 250 000 рублей или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток.
Нерешенные вопросы «мусорной реформы»
Многие нововведения реформы вызывают непонимание, неприятие населения и острые вопросы:
- Почему взимается плата за утилизацию упаковки? Граждане уже оплачивают эту услугу, когда покупают товар;
- Почему плата взимается с метража помещения, а не с количества проживающих? Разве семья из двух человек в одно- или двухкомнатной квартире производит разное количество отходов? и т.д.
Но больше всего вопросов вызывает требование реформы о раздельном сборе мусора.
Некоторые регионы уже ввели императивное правило о сортировке ТКО (см., например, «Временный порядок накопления твердых коммунальных отходов (в том числе их раздельного накопления) на территории Московской области», утв. Распоряжением Минэкологии МО от 19 апреля 2018 г. № 159-РМ), являющейся обязательным условием для их глубокого рециклинга. Общепризнано, что сортировка является самым трудоемким этапом подготовки ТКО для утилизации. Особенно необходимость сортировки волнует жителей много-
квартирных домов с мусоропроводами — что в дальнейшем произойдет с их отсортированными отходами?
Эффективность сортировки может быть повышена только за счет раздельного сбора отходов у источников его образования. Планируется, что к 2035 году все контейнерные площадки будут обеспечены инфраструктурой раздельного сбора. Но практика обращения с рассортированными ТКО не отработана. Возможно, ответы появятся в процессе дальнейшей деятельности по внедрению требований реформы.
Согласно опросу ФОМ за 2017 г., более 90% опрошенных россиян готовы сортировать отходы при наличии контейнеров в шаговой доступности. Тем не менее, на практике раздельный сбор приживается слабо. Можно объяснять незначительную результативность даже принятых и обеспеченных финансированием программ развития системы обращения с ТКО низким уровнем экологического воспитания населения. Однако вряд ли экологическое просвещение поможет получить ответ на главный вопрос «зачем сортировать мусор, если потом валят все в одну машину»? Он до сих пор не имеет ответа. Кроме того, отсутствие гарантированного рынка сбыта вторсырья делает сомнительным сам смысл разделения отходов. Очевидно, что необходима экономическая, законодательно оформленная мотивация процесса. Без этого реформа сведется всего лишь к росту платы для населения.
К концу 2019 года в 85 субъектах РФ была запланирована инвентаризация мест размещения полигонов и анализ территориальных схем обращения с отходами, хотя их выбор еще не имеет научного обоснования. При выборе экологически безопасных мест складирования необходимо учитывать комплекс природных условий: инженерно-экологические особенности территории, включающие ли-тологические, гидрологические, геоморфологические, почвенные, ландшафтные условия и опасные природные явления, а также наличие населенных пунктов и санитарных зон вокруг них, особо охраняемых природных территорий и др.
Как уже упоминалось, регионального оператора выбирают по результатам конкурса, все правила которого подробно прописаны в постановле-
нии Правительства РФ от 5 сентября 2016 г. № 881 «О проведении уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации конкурсного отбора по обращению с твердыми коммунальными отходами».
Согласно Письму Росприроднадзора от 11 июля 2018 г. № АА-10-02-36/14300 «О разъяснении требований законодательства в области обращения с отходами» лицензионным требованием, предъявляемым к соискателю лицензии при его намерении осуществлять деятельность в области обращения с отходами, а также к лицензиату при осуществлении им деятельности в области обращения с отходами, является наличие у соискателя лицензии (лицензиата) — индивидуального предпринимателя и у работников, заключивших с соискателем лицензии (лицензиатом) трудовых договоров на осуществление деятельности в области обращения с отходами, профессиональной подготовки, подтвержденной свидетельствами (сертификатами) на право работы с отходами I—IV классов опасности.
В соответствии с п. 1 ст. 15 закона № 89-ФЗ региональным операторам необходимо иметь документы о квалификации, выданные по результатам прохождения профессионального обучения или получения дополнительного профессионального образования, требуемых для работы с отходами I— IV классов опасности. А в силу положений п. 3 этой статьи профессиональное обучение и дополнительное профессиональное образование лиц, которые допущены к сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I—IV классов опасности, осуществляются в соответствии с законодательством об образовании.
Порядок профессиональной подготовки указанных лиц устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области охраны окружающей среды».
Выбор организации для работы с ТКО осуществляется специально собранной конкурсной комиссией, к членам которой предъявляется ряд требований. Так, в постановлении указаны лица, выпада-
ющие из списка возможных участников комиссии. К последним относятся супруги руководителей компаний-конкурсантов, их близкие родственники, оценщики заявок, сотрудники организаций, участвующих в конкурсе и т.д.
Комиссия, состоящая как минимум из 5 человек, называет решение на основании большинства голосов участников заседания. При равном количестве голосов выбор оператора осуществляется председателем экспертной группы.
Однако, не успев возникнуть, институт региональных операторов уже замечен в злоупотреблениях.
По данным издания «Природоресурсные ведомости» эксперты ОНФ выявили, что ряд операторов, с которыми заключены контракты на многомиллионные суммы, не имеют ни одного сотрудника в штате; другие — 1—2 сотрудников. Мониторинг торгов по выбору региональных операторов показал, что 66% торгов по их выбору прошли с 1 участником (153 из 230), в то время как конкуренция крайне важна, поскольку она могла бы привести к снижению цены операций и тем самым снижению тарифов для населения [5].
На первом заседании Правительственной комиссии по вопросам обращения с отходами было внесено предложение о создании общественных советов по контролю за ходом реализации «мусорной реформы» и деятельностью региональных операторов по обращению с ТКО. Планируется, что региональные отделения Общества охраны природы возьмут на себя контроль за объектами размещения отходов и раздельным сбором мусора. Молодежное движение Общероссийского народного фронта (ОНФ) с помощью обученных активистов будут проводить работу с населением, заниматься проверкой контейнерных площадок, сбором жалоб по их переполнению.
Первые результаты «мусорной реформы», обсуждавшиеся в Госдуме РФ осенью 2019 г., были признаны неудовлетворительными. Потребуется принятие многих неотложных, в том числе законодательных мер, чтобы положение с ТКО сначала стабилизировалось, а затем стало постепенно улучшаться. Принятый в последние дни уходящего года (как практически все непопулярные экологические законы), Федеральный закон от 27 декабря 2019 г.
№ 450-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» предлагает радикальный выход из «мусорной ситуации»: использовать ТКО в качестве возобновляемого источника энергии (вторичных энергетических ресурсов) после извлечения из них полезных компонентов на объектах обработки. Как отмечалось выше, пока не налажен даже раздельный сбор ТКО. Что уж говорить о предварительном извлечения полезных компонентов. Предлагаемая «энергетическая утилизация» — это сжигание твердых коммунальных отходов. Благодаря такому приему, доля утилизированных отходов должна увеличиться с 5% в 2018 году до 36% в 2024 году. Это вполне соответствует целям национального проекта «Экология», если не принимать во внимание состояние атмосферного воздуха.
Выводы
1. Законодательные новации призваны способствовать проведению в Российской Федерации реформы ТКО.
2. Приоритетом обращения с отходами законодатель определил не сжигание или захоронение на полигонах, а раздельный сбор мусора с последующим рециклингом.
3. С целью формирования инфраструктуры раздельного сбора ТКО с последующей переработкой введен институт региональных операторов.
4. Результаты «мусорной реформы» в настоящее время признаны неудовлетворительными, в том числе потому, что отсутствуют инструменты контроля за исполнением требований закона № 89-ФЗ.
5. Для оптимизации деятельности в области обращения с отходами необходимо внести в закон № 89-ФЗ условие, согласно которому все разрабатываемые подзаконные нормативные правовые акты должны содержать нормы и требования, соответствующие основным направлениям государственной политики в сфере обращения с отходами и порядку приоритетов их реализации.
6. «Энергетическая утилизация» — спорный метод борьбы с количеством ТКО.
Литература
1. Вредно и опасно. [Электронный ресурс] https://newdaynews.ru/moskow/666115.html (дата обращения: 10.09.2019).
2. Латыпова М.В. Анализ развития системы обращения с твердыми коммунальными отходами в России: проблемы и перспективы с учетом европейского опыта // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2018. Т. 14. № 4.
3. Лихачева О.И. Методологические аспекты управления сферой обращения с твердыми бытовыми отходами / О.И. Лихачева, П.М. Советов // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2017. Т. 10. № 4.
4. Майорова Е. И. Экология и экологическое законодательство Москвы. Учеб. пособие. М.: ГОУ ВПО МГУЛ, 2010.
5. Природоресурсные ведомости. «Взгляд ОНФ на ТКО». № 2 (461). 2019.
6. Проект «Региональные операторы по обращению с твердыми коммунальными отходами» [Электронный ресурс]: URL:investinfra ru/regionalnye-operatory/ (дата обращения: 19.06.2019).
7. Рекомендации 62-го (122-го) специального заседания Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека на тему «Обеспечение экологических прав граждан при обращении с отходами». [Электронный ресурс]: http://president-sovet. ru/presscenter/news/read/5186/ (дата обращения: 10.09.2019).
8. Россия на треть увеличила импорт пластикового мусора. [Электронный ресурс] Ы^:// www.interfax.ru/russia/674504 (дата обращения: 11.09.2019).
9. Совещание с вице-премьерами: о повышении качества государственных услуг, об утверждении Стратегии развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления. [Электронный ресурс]: иКЬ: government.ru/news/31192/ (дата обращения: 19.08.2019).
10. Тагаева Т.О., Казанцева Л.К., Коржубае-ва А.А. Система управления отходами производства и потребления в России // Экологический вестник России. 2016. № 6.
11. Эксперты критикуют технологию му-соросжигания. [Электронный ресурс] Ы^:// newdaynews.ru/moskow/655638.html (дата обращения: 11.09.2019).
