CC BY
107
Д.К. Овсянникова - аспирант кафедры «Государственное и муниципальное управление» ФГОБУ ВО «Финансовый Университет при Правительстве Российской Федерации», vsiannikva@yandex.ru,
D.K. Ovsyannikova - Postgraduate Student of the Department of State and Municipal Management, Financial University under the Government of the Russian Federation, vsiannikva@yandex.ru;
ПРОБЛЕМЫ ВНЕДРЕНИЯ СИСТЕМЫ РАСШИРЕННОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ПРОИЗВОДИТЕЛЕЙ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКЕ В СФЕРЕ ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ
PROBLEMS OF IMPLEMENTATION OF THE SYSTEM OF EXTENDED PRODUCER RESPONSIBILITY IN THE STATE POLICY
OF WASTE MANAGEMENT
Аннотация. В данной статье автором рассматривается развитие механизмов расширенной ответственности производителя в рамках реформы обращения с отходами. Описано возникновение расширенной ответственности производителя в Российской Федерации. Отмечено, что на текущий момент механизмы расширенной ответственности производителя требуют скорейшего реформирования, так как система доказала свою неэффективность. Представлены ключевые проблемы, которые способствуют неэффективному развитию института расширенной ответственности производителя.
Отмечены причины начала разработки проекта правового акта, которым будет регламентирован механизм развития системы расширенной ответственности производителя в Российской Федерации. Проведен анализ указанного проекта правового акта, назван ряд положений указанного проекта акта, которые могут негативно отразиться на развитии реформы обращения с отходами. Даны предложения по совершенствованию положений указанного проекта акта.
Annotation. In this article the author considers the development of mechanisms for extended producer responsibility in the framework of waste management reform. The occurrence of extended producer responsibility in the Russian Federation is described. It is noted that at the moment the mechanisms of extended producer responsibility require speedy reform, as the system has proven to be ineffective. The key problems that contribute to the inefficient development of the institution of extended producer responsibility are presented.
The reasons for starting the development of a draft legal act, which will regulate the mechanism for developing the system of extended producer responsibility in the Russian Federation, are noted. The analysis of the specified draft legal act is carried out, a number of provisions of the specified draft act are identified that may adversely affect the development of waste management reform.
Ключевые слова: твердые коммунальные отходы, расширенная ответственность производителя, утилизация отходов, государственная политика, национальные проекты.
Keywords: municipal solid waste, extended producer responsibility, waste management, government policy, national projects.
Ход реформы обращения с отходами в Российской Федерации, которая началась в 2019 году, показывает ряд проблем в исполнении новых предписаний действующего законодательства. Комитетом Государственной Думы Российской Федерации по бюджету был одобрен бюджет государственной программы «Охрана окружающей среды», через которую финансируется национальный проект «Экология», что приведет к сокращению его финансирования в ближайшие три года. Сокращение в первую очередь коснется реформы обращения с отходами и непосредственно инвестиций в строительство инфраструктуры по переработке отходов. В 2020 году финансирование будет сокращено на 20% до 10 млрд. руб., в 2021 году - на 26% до12 млрд., в 2022 году - на 4% до 17 млрд. руб.
Главной причиной можно назвать снижение прогноза поступлений от экологического сбора. В 2018 году было собрано 2,2 млрд руб.; ожидается, что в 2020 году поступления в федеральный бюджет составят 2,8 млрд руб. - вдвое меньше, чем было предусмотрено действующим бюджетом, в 2021 году - 3,8 млрд руб. вместо 8 млрд. руб. и столько же в 2022 году.
Действующая система расширенной ответственности производителя (далее - РОП) показала свою неэффективность. Наиболее важными причинами можно назвать несоответствие нормативов утилизации (доля товаров или упаковки, подлежащих утилизации в обязательном порядке), и ставки экологического сбора (платы за невыполнение норматива утилизации) реальным затратам на раздельный сбор отходов и извлечение из них вторсырья. Низкие нормативы утилизации (в среднем 15%) и невысокие ставки экологического сбора не стимулируют производителей развивать создание перерабатывающих мощностей. Вместе с тем введение дополнительных налогов и сборов, предназначенных на развитие данных целей, может вызвать негативный эффект со стороны граждан. Следовательно, стимулирование бизнеса в создании функционирующего рынка управления отходами становится невозможным.
Таким образом, текущая ситуация в развитии сферы обращения с отходами показала острую необходимость скорейших и решительных мер по проведению реформы механизма РОП.
В Российской Федерации РОП введена с начала 2015 года Федеральным законом от 29.12.2014 № 458-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» как обязанность производителей и импортеров обеспечивать утилизацию выпущенных в обращение товаров, утративших потребительские свойства [2].
Во исполнение протокола совещания у Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации А.В. Гордеева от 13.09.2019 и поручения Правительства Российской Федерации Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации был разработан проект Концепции совершенствования системы «расширенной ответственности производителей и импортеров товаров» (далее - проект Концепции). Проект Концепции будет согласован с Министерством промышленности и торговли Российской Федерации и Министерством экономического развития Российской Федерации. После процедуры согласования Концепция будет утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации. Таким образом, в Российской Федерации появится правовой акт, регулирующий сферу РОП и правоотношения в ней [4].
В соответствии с проектом Концепции основной целью РОП является минимизация объемов захоронения отходов путем вовлечения максимальных объемов вторичного сырья в хозяйственный оборот. Механизм РОП подразумевает обязательства производителей и импортеров товаров по утилизации отходов от использования их товаров и их упаковки.
Обязанность исполнения РОП может осуществляться:
1) непосредственно самими производителем, импортером товаров путем организации собственных объектов инфраструктуры по сбору, обработке, утилизации отходов от использования таких товаров;
2) путем заключения договоров с оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами (далее - ТКО), региональным оператором, индивидуальным предпринимателем, юридическим лицом, осуществляющими деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации отходов (за исключением ТКО), а также Публично-правовой компанией «Российский экологический оператор» (далее - ППК «РЭО»);
3) путем поручения обеспечивать выполнение нормативов утилизации российскому экологическому оператору или ассоциации, созданной производителями товаров, импортерами товаров в целях обеспечения выполнения нормативов утилизации;
4) путем уплаты экологического сбора [3].
Ключевыми принципами и основными нововведениями в совершенствовании института расширенной ответственности производителей и импортеров товаров в рамках проекта Концепции на наш взгляд являются:
1. Введение моратория на 5 лет на выполнение РОП посредством:
- заключения договоров с оператором по обращению с ТКО, региональным оператором, индивидуальным предпринимателем, юридическим лицом, осуществляющими утилизацию отходов от использования товаров, и ППК «РЭО»;
- заключения договоров с ассоциацией, созданной производителями товаров, импортерами товаров в целях обеспечения выполнения нормативов утилизации.
2. Введение единого понятия «утилизационный сбор», объединяющее, действующие на текущий период, экологический сбор и утилизационный сбор, с внесением соответствующих поправок в действующее законодательство.
3. Введение 100% оплаты товара и упаковки в момент производства.
4. Перенос обязательств по утилизации упаковки с производителей товаров в упаковке на производителей самой упаковки [5].
Вместе с тем, по нашему мнению, такие положения не могут положительно отразиться на формировании механизма реформирования РОП.
Решение о введении пятилетнего моратория на выполнение расширенной ответственности производителей должно приниматься индивидуально по каждой группе товаров, упаковки товаров, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств (далее - группы товаров, упаковки товаров). Единовременный ввод моратория на все группы товаров, упаковки товаров может оказать негативное воздействие на деятельность предприятий-утилизаторов отдельных групп товаров, упаковки товаров.
Также по информации от союзов и ассоциаций производителей товаров, упаковки товаров самостоятельное достижение нормативов утилизации путем заключения договоров с операторами по обращению с ТКО в течение последних нескольких лет доказало свою эффективность как один из способов выполнения РОП.
По вопросу введения единого понятия «утилизационный сбор», объединяющего действующие на текущий период экологический сбор и утилизационный сбор отмечаем следующее. Принимая во внимание принципиальную разницу в механизмах взимания утилизационного и экологического сбора, а также в достижении целей по итогам распределенных доходов федерального бюджета от взимания каждого сбора соответственно, считаем их объединение нецелесообразным. При этом неочевидна эффективность использования и дальнейше-
го применения собранных средств в ходе реализации государственной политики в сфере обращения с отходами. Таким образом, экологический сбор на практике трансформируется в дополнительный налог и в дальнейшем будет выполнять исключительно фискальную функцию и негативно сказываться на конкурентоспособности отечественной продукции.
Также полагаем, что вопрос изменения оплаты экологического сбора путем его оплаты по факту производства готовых товаров, импорта товаров и упаковки, требует детальной проработки в части экспортных товаров, производство которых осуществляется на территории Российской Федерации. Введение на законодательном уровне обязанности уплачивать экологический сбор за количество произведенных товаров нарушает принцип освобождения от его уплаты компаний-экспортеров, закрепленный в действующей редакции пункта 1.3. статьи 24.2. Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»: производитель товаров, импортер товаров не обязаны обеспечивать выполнение нормативов утилизации в отношении товаров, упаковки товаров, которые вывозятся из Российской Федерации [1].
В отношении переноса обязательств по утилизации упаковки с производителей товаров в упаковке на производителей самой упаковки товаров отмечаем следующее. Перенос ответственности РОП на производителя упаковки товаров будет являться инструментом дополнительного давления на бизнес-модель переработчиков (производителей упаковки), многие из которых имеют низкую маржинальность. Предлагаемые изменения создают неопределённость, снижая инвестиционную привлекательность развития российского внутреннего потребления в области переработки, что не позволит в полной мере получить ожидаемый мультипликативный эффект для отечественной экономики. При этом в первую очередь средний и малый бизнес будут нести издержки.
Таким образом, для формирования эффективного механизма РОП нами предлагается:
- признать нецелесообразным объединение понятий «экологический сбор» и «утилизационный сбор» в связи с тем, что соответствующие им нормы государственного регулирования имеют различные предметы, утилизационный сбор не предусматривает самостоятельное исполнение;
- поддержать сохранение самостоятельного исполнения нормативов утилизации через заключение договоров с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями в том числе через ассоциации (союзы), как приоритетный способ исполнения расширенной ответственности производителя;
- поддержать постепенное увеличение нормативов утилизации и ставок экологического сбора, согласованное с производителями товаров и профильными отраслевыми ассоциациями и объединениями;
- сформировать условия постепенного перехода на реализацию РОП через специализированные ассоциации с целью улучшения администрирования и усиления прозрачности такого процесса;
- отклонить предложение проекта Концепции об оплате экологического сбора по факту производства готовых товаров, импорта товаров и упаковки в связи с тем, что, в силу рыночных и технологических особенностей, такой механизм реализации РОП создаст наибольшую необоснованную финансовую нагрузку на российских производителей товаров.
С учетом предлагаемых изменений в проект Концепции в Российской Федерации появится возможность создания эффективного института РОП в механизм государственной политики в сфере обращения с отходами.
Источники:
1. Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления». Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс».
2. Федеральный закон от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации». Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс».
3.Информация Минприроды России «Об актуальных вопросах исполнения «расширенной» ответственности производителей, импортеров товаров. Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс».
4. Официальный сайт Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации. [Электронный ресурс]
URL:http://www.mnr.gov.ru/press/news/minprirody_rossii_razrabotaet_kontseptsiyu_sovershenstvovaniya_mekhanizma_rasshirenn oy_otvetstvennos/.
5. Официальный сайт Торгово-промышленной палаты России. [Электронный ресурс] URL: https://tpprf.ru/ru/interaction/committee/komust/meetings/eksperty-tpp-rf-otsenili-otvetstvennost-proizvoditeley-i-importerov-za-utilizatsiyu-otkhodov/.
Sources:
1. Federal Law of June 24, 1998 № 89-ФЗ "On Production and Consumption Wastes". Access from the consultant Plus legal system.
2. Federal Law of December 29, 2014 № 458-ФЗ "On Amendments to the Federal Law" On Production and Consumption Wastes ", certain legislative acts of the Russian Federation and the recognition of certain legislative acts (provisions of legislative acts) of the Russian Federation as invalid." Access from the consultant Plus legal system.
3. Information from the Ministry of Natural Resources of Russia "On current issues of the implementation of the expanded responsibility of producers, importers of goods. Access from the consultant Plus legal system.
4. The official website of the Ministry of Natural Resources and Ecology of the Russian Federation. [Electronic resource]
URL:
http://www.mnr.gov.ru/press/news/minprirody_rossii_razrabotaet_kontseptsiyu_sovershenstvovaniya_mekhanizma_rasshirennoy_ot vetstvennos/.
5. The official website of the Chamber of Commerce and Industry of Russia. [Electronic resource] URL: https://tpprf.ru/en/interaction/committee/komust/meetings/eksperty-tpp-rf-otsenili-otvetstvennost-proizvoditeley-i-importerov-za-utilizatsiyu-otkhodov/.
А.В. Олисаева - кандидат экономических наук, доцент кафедры «Бухгалтерский учет и налогообложение» ФГБОУ ВО «Северо-Осетинский государственный университет им. К.Л. Хетагу-рова»,
A.V. Olisaeva - Candidate of Economic Sciences, Associate Professor of the Department of Accounting and Taxation, North-Ossetian State University named after K.L. Khetagurova;
Л.Р. Эльбиева - ассистент кафедры «Государственное и муниципальное управление» ФГБОУ ВО «Чеченский государственный университет»,
L.R. Elbieva - Assistant, Department of State and Municipal Administration, Federal State Budgetary Educational Establishment of Higher Education "Chechen State University".
ОСОБЕННОСТИ И ПРЕИМУЩЕСТВА КЛАСТЕРНОГО ПОДХОДА В ТУРИСТСКО-РЕКРЕАЦИОННОЙ СФЕРЕ FEATURES AND ADVANTAGES OF THE CLUSTER APPROACH IN THE TOURISM AND RECREATION SPHERE
Аннотация. Глобализация и объективная необходимость интегрирования Российской Федерации в мировое экономическое пространство настоятельно потребовали осуществить резкий рост конкурентоспособности во всех отраслях экономики национального хозяйства.
У государства появились новые приоритеты в области научно-технического развития, инновации и модернизации отраслей и т.п., что, в свою очередь, потребовало разработки новых механизмов и инструментов регулирования экономических отношений, в т.ч. в туристско-рекреационной сфере (ТРС).
В последнее время сформировался новый взгляд на построение туристско-рекреационной политики, появилась потребность в создании новых институтов выстраивания хозяйственных взаимосвязей на принципиально иной платформе.
Вместе с тем, мы видим, что на практике применяемые в настоящее время в рамках программы развития ТРС механизмы управления данной сферой, в основном, направлены на решение множества частных локальных проблем и оказываются неэффективными, а экономическое положение туристско-рекреационных предприятий остается в лучшем случае низкорентабельным.
Одним из решений задач повышения конкурентоспособности российского туристско-рекреационного комплекса (ТРК) является широкое задействование кластерного подхода.
В развитых странах задействование кластерных технологий позволило создать ощутимый синергетиче-ский и мультипликативный эффекты и стало толчком наращивания темпов экономического роста. Однако, приходится констатировать, что российские кластерные системы в ТРК все еще не в состоянии реализовать свои преимущества, что не смогло положительно отразиться на повышении конкурентоспособности предприятий данной сферы.
Все это и стало причиной выбора проблем развития ТРК в качестве объекта нашего исследования.
Annotation. Globalization and the objective need to integrate the Russian Federation into the world economic space urgently required a sharp increase in competitiveness in all sectors of the national economy.
The state has new priorities in the field of scientific and technological development, innovation and modernization of industries, etc., which, in turn, required the development of new mechanisms and tools for regulating economic relations, including in the tourist and recreational sphere (TRS).
Recently, a new view has been formed on the construction of tourist and recreational policies; there is a need to create new institutions for building economic relations on a fundamentally different platform.
At the same time, we see that in practice the mechanisms for managing this sphere currently used in the framework of the TPC development program are mainly aimed at solving many local private problems and are ineffective, and the economic situation of tourist and recreational enterprises remains at best unprofitable .
One of the solutions to improving the competitiveness of the Russian tourist and recreational complex (TRC) is the widespread involvement of the cluster approach.
In developed countries, the use of cluster technologies has created tangible synergetic and multiplier effects and has become an impetus for increasing the rate of economic growth. However, we have to admit that the Russian cluster systems in the fuel and energy complex are still not able to realize their advantages, which could not positively affect the increase in the competitiveness of enterprises in this sphere.
