CC BY
66
Козлова Светлана Анатольевна
адвокат Воронежской межтерриториальной коллегии адвокатов
(e-mail: [email protected])
Реализация Федерального закона РФ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных)
учреждений" в сфере образования
Аннотация
В статье дан анализ ряда нормативных положений, направленных на изменение правового положения государственных учреждений в сфере образования
Annotation
In the article you can see the analysis of some normative rules, aimed at the change of the legal rule of state institutions in the sphere of education.
Ключевые слова: муниципальные учреждения, социально-экономические условия, доход, финансирование.
Keywords: municipal authorities, social and economic conditions, the income, financing.
1 Общие положения. В
настоящее время
■ совершенствование правового положения государственных (муниципальных) учреждений предусмотренное Федеральным закон N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с
совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" принятым 8 мая 2010 г., обусловлено тем, что существующая в РФ система бюджетных учреждений была сформирована в иных социально-экономических условиях и до сих пор функционировала в отрыве от современных подходов к развитию государственного управления, от принципов оптимальности и
достаточности предоставления государственных и муниципальных услуг.
Органы публичной власти содержали существующую систему бюджетных учреждений вне зависимости от объема и качества оказываемых ими услуг. У бюджетных учреждений отсутствовали стимулы к оптимизации и повышению эффективности деятельности, что было вызвано в первую очередь сметным финансированием, основанным на фактически сложившихся расходах. При этом на практике большинство бюджетных учреждений уже включены в хозяйственный оборот и получают достаточно высокие доходы от приносящей доход деятельности, которые используют по своему усмотрению.
Федеральный закон 8 мая 2010 г. "О внесении
95
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" призван сформировать основу законодательной базы для развития новых форм финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг. В соответствии с Законом "Об образовании", образовательные учреждения могут быть государственными, муниципальными, негосударственными (частными учреждениями, в том числе учреждениями общественных объединений и религиозных организаций).
Финансирование социальной сферы теперь будет обеспечиваться на основе государственного задания через бюджетные ассигнования в виде субсидий для автономных и бюджетных учреждений и в виде бюджетной сметы - для казенных.
Финансовое обеспечение образовательной деятельности федеральных государственных казенных учреждений и финансовое обеспечение выполнения государственного задания государственными бюджетными и автономными образовательными учреждениями
осуществляются на основе федеральных нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности.
2. Стандарты оказания госуслуг
Государство гарантирует полное финансирование образовательных учреждений и бесплатное образование в рамках государственного стандарта. Государственные и муниципальные школы, как и раньше, будут получать бюджетное финансирование на реализацию государственного стандарта в полном объёме.
Финансирование образовательных учреждений в связи с введением нового закона уменьшиться не может. Принятие закона позволяет школам более эффективно организовать расходование средств. При этом школам не потребуется создавать сторонние организации (например, фонды), для проведения финансовых операций. Теперь школа сможет открыть счёт в банке и получать все необходимые платежи именно на него.
Для образовательных учреждений государственное (муниципальное) задание формируется с учётом количества учеников, которые в нём учатся, и образовательной программы общеобразовательного учреждения. При этом субъектом Российской Федерации на основании рекомендованных Минобрнауки России модельных методик устанавливаются нормативы финансирования на одного
учащегося.
На официальном сайте Министерства размещены базовый (отраслевой) перечень государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) федеральными государственными учреждениями в сфере образования и науки (от 13 ноября 2010 г. N 01-25/02вн) и ведомственный перечень государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых)
подведомственными Минобрнауки России федеральными государственными учреждениями в качестве основных видов деятельности (от 12 января 2011 г. N ИБ-2/02вн).
Таким образом, реформа государственных учреждений не означает отказ от бесплатного и доступного школьного образования. Конституция России гарантирует всем гражданам страны бесплатное и доступное школьное образование.
В рамках государственных образовательных стандартов предусмотрено финансирование за счёт бюджета основной образовательной программы, включающей все обязательные школьные предметы: русский язык, литература (литературное чтение), математика, физика, химия, биология, история, обществознание (включая экономику и право), искусство (музыка, ИЗО, МХК), технология (труд), физическая культура, география, природоведение (окружающий мир), иностранный язык, родной (нерусский) язык и литература, информатика и ИКТ, основы безопасности жизнедеятельности.
Таким образом, образование было и остаётся важнейшим приоритетом государственной политики, а право граждан на бесплатное образование гарантировано Конституцией России и обеспечено финансированием из бюджетов всех уровней.
3.Правовой режим имущества образовательных учреждений
По общему правилу, законодательство применительно к гражданско-правовой конструкции учреждений устанавливает имущественный режим права оперативного управления, что служит основанием для применения такого режима и при закреплении имущества за такими учреждениями.
Так, в соответствии со ст. 39 Закона "Об образовании" за образовательным учреждением в целях обеспечения образовательной деятельности в соответствии с его уставом учредитель закрепляет объекты права собственности (здания, сооружения, имущество, оборудование, а также другое необходимое имущество потребительского, социального, культурного и иного назначения), принадлежащие учредителю на праве собственности или
______________________________________96
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2011 • № 3 (35)
арендуемые им у третьего лица (собственника).
В установленном законодательством Российской Федерации порядке закрепляются за государственными и муниципальными образовательными учреждениями земельные участки.
Объекты собственности, закрепленные учредителем за образовательным учреждением, находятся в оперативном управлении этого учреждения.
Государственная и (или) муниципальная собственность, закрепленная за образовательным учреждением, может отчуждаться собственником в порядке и на условиях, которые установлены законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления, принятыми в пределах своих полномочий.
Изъятие и (или) отчуждение собственности, закрепленной за образовательным учреждением, допускаются только по истечении срока договора между собственником (уполномоченным им юридическим лицом) и образовательным учреждением или между собственником (уполномоченным им юридическим лицом) и учредителем, если иное не предусмотрено этим договором.
4. Согласование (одобрение) некоторых сделок.
Согласно положениям Постановления Правительства РФ от 26 июля 2010 № 537 "О порядке осуществления федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального государственного учреждения" на учредителей федеральных бюджетных учреждении возложены обязанности по разработке и утверждению правил согласования некоторых сделок.
Приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 18 ноября 2010 №1188 утверждено четыре приложения, положения которых нужно будет соблюдать федеральным бюджетным учреждениям при совершении некоторых сделок, а именно:
Порядок предварительного согласования совершения федеральным бюджетным учреждением, находящимся в ведении Министерства образования и науки Российской Федерации крупных сделок;
Порядок принятия решения об одобрении сделок с участием федерального бюджетного учреждения, находящегося в ведении Министерства образования и науки Российской Федерации, в совершении которых имеется
заинтересованность;
- Порядок согласования распоряжения особо ценным движимым имуществом, закрепленным за федеральным бюджетным учреждением Министерством образования и науки Российской Федерации либо приобретенным федеральным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных Министерством образования и науки Российской Федерации на приобретение такого имущества;
- Порядок согласования передачи некоммерческим организациям в качестве их учредителя или участника денежных средств (если иное не установлено условиями их предоставления) и иного имущества, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за федеральным бюджетным учреждением собственником или приобретенного федеральным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимого имущества.
Порядок согласования крупных сделок. Разработанный Минобрнауки порядок устанавливает правила предварительного согласования совершения федеральным бюджетным учреждением крупных сделок.
Крупной сделкой признается сделка (несколько взаимосвязанных сделок), связанная с распоряжением денежными средствами, отчуждением иного имущества (которым в соответствии с федеральным законом бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно), а также с передачей этого имущества в пользование или в залог при условии, что цена такой сделки либо стоимость отчуждаемого или передаваемого имущества превышает 10% балансовой стоимости активов бюджетного учреждения, определяемой по данным его бухгалтерской отчетности на последнюю отчетную дату, если уставом бюджетного учреждения не предусмотрен меньший размер крупной сделки (п. 13 ст. 9-2 Федерального закона от 12 января 1996 № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях").
Согласно этим правилам бюджетное учреждение перед заключением крупной сделки должно представить пакет документов в Минобрнауки, которое их проверяет и затем принимает решение об одобрении крупной сделки или об отказе в ее заключении.
Руководитель бюджетного учреждения несет перед бюджетным учреждение ответственность в размере убытков, причиненных в результате совершения крупной сделки, в случае если эта сделка не была предварительно согласована с
97
учредителем (п.12 ст. 9.2 Федерального закона "О некоммерческих организациях").
Порядок принятия решения об одобрении сделки. Этим порядком утверждены правила принятия решения об одобрении сделок (с участием федерального бюджетного учреждения, находящегося в ведении Минобрануки), в совершении которой имеется
заинтересованность.
В соответствии со ст. 27 Федерального закона "О некоммерческих организациях" заинтересованность в совершении некоммерческой организацией тех или иных действий, в том числе сделок, влечет за собой конфликт интересов заинтересованных лиц и некоммерческой организации.
Лицами, заинтересованными в совершении коммерческой организацией тех или иных действий, в том числе сделок, с другими организациями или гражданами, признаются руководитель (заместитель руководителя) некоммерческой организации, а также лицо, входящее в состав ее органов управления или органов надзора за ее деятельностью, если указанные лица состоят с этими организациями или гражданами в трудовых отношениях, являются их участниками или кредиторами либо состоят с этими гражданами в близких родственных отношениях или являются их кредиторами. При этом указанные организации или граждане являются поставщиками товаров (услуг) для некоммерческой организации, крупными потребителями товаров (услуг), производимых некоммерческой организацией, или могут извлекать выгоду из пользования, распоряжения имуществом некоммерческой организации (ст.27 Федерального закона "О некоммерческих организациях").
Заинтересованные лица обязаны соблюдать интересы некоммерческой организации, прежде всего в отношении целей ее деятельности, и нее должны использовать возможности некоммерческой организации или допускать их использование в иных целях, помимо предусмотренных учредительными документами н е к о м м е рч е с к о й орган из ац ии ( с т. 2 7 Федерального закона №7-ФЗ).
Так же как и при согласовании крупных сделок, в Минобрауки представляется пакет документов для принятия им решения об одобрении сделок, в совершении которых имеется заинтересованность.
Порядок согласования распоряжения особо ценным движимым имуществом. Данным порядком устанавливаются правила
согласования распоряжения особо ценным
движимым имуществом, закрепленным за федеральным бюджетным учреждением Минобранауки либо приобретенным им за счет средств, выделенных Миобрнауки на его приобретение.
Для согласования с Минобрнауки сделки нужно представить определенные документы.
Решение о предварительном согласовании совершения крупной сделки, одобрении и согласовании сделки Минобрнауки оформляет письмом.
По результатам рассмотрения представленных учреждением документов Минобрнауки вправе принять решение об отказе в согласовании заключения сделки в случае:
выявления в представленных документах неполных, необоснованных или недостоверных сведений;
отсутствия достаточного обоснования целесообразности заключения сделки;
несоответствия сделки целям и видам деятельности учреждения;
если совершение крупной сделки приведет к невозможности осуществления учреждением деятельности, цели, предмет и виды которой определены его уставом;
если планируемая к заключению сделка противоречит нормам законодательства РФ.
Приложением 4 к Приказу №1188 установлен порядок согласования передачи денежных средств и иного имущества некоммерческим организациям, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за федеральным бюджетным учреждением собственником или приобретенного федеральным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимого имущества.
Во всех случаях передачи имущества федеральных бюджетных учреждений им следует руководствоваться Порядком согласования передачи денежных средств и иного имущества.
В целях согласования передачи имущества учреждение представляет в Минобрнауки следующие документы:
Решение о согласовании передачи имущества оформляется Минобранауки.
Таким образом, институт права оперативного управления как система норм создает правовую модель производного ограниченного вещного права, способную быть адаптированной законодателем к различным конструкциям юридических лиц. Собственник, создавая на базе своего имущества юридическое лицо (в частности, образовательное учреждение того или
______________________________________98
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2011 • № 3 (35)
иного типа), использует соответствующую модификацию права оперативного управления, предусмотренную законом для данного вида субъекта, с присущим ей набором и объемом вещных правомочий, а также степенью участия собственника в распоряжении имуществом.
5. Отмена субсидиарной ответственности собственника и персональная ответственность руководителя образовательного учреждения
С 1 января 2011 г. собствеенника имущества бюджетного и автономного учреждения исключена (статья 33 ФЗ№83).
Бюджетное и автономное учреждение самостоятельно несут ответственность по своим обязательствам, но взыскание не может быть обращено на недвижимое и особо ценное движимое имущество.
Наряду с предусмотренной в настоящее время законодательством РФ ответственности (административной, уголовной), руководитель несет также персональную ответственность за просроченную кредиторскую задолженность бюджетного учреждения, превышающую предельно допустимые значения, установленную органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, за превышение которой трудовой договор с ним может быть расторгнут в одностороннем порядке (п. 6 ст. 19 Закона № 83-ФЗ). Руководитель бюджетного учреждения несет перед бюджетным учреждение ответственность в размере убытков, причиненных в результате совершения крупной сделки, в случае если эта сделка не была предварительно согласована с учредителем (п.12 ст. 9.2 Федерального закона "О некоммерческих организациях").
Таким образом, за просроченную кредиторскую задолженность будет предусматриваться увольнение, что в свою очередь предполагает от учредителя бюджетного учреждения постоянного мониторинга финансового состояния учреждения.
Приказом Министерства от 30 сентября 2010 г.
N 981 утвержден Порядок определения предельно допустимого значения просроченной кредиторской задолженности федерального бюджетного учреждения, подведомственного Министерству образования и науки Российской Федерации, превышение которого влечет расторжение трудового договора с руководителем федерального бюджетного учреждения по инициативе работодателя в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации.
Предельно допустимое значение просроченной кредиторской задолженности по следующим видам не должно превышать:
кредиторской задолженности по начисленным выплатам по оплате труда перед работниками бюджетного учреждения свыше 3 месяцев подряд;
кредиторской задолженности по оплате налогов, сборов, взносов и иных обязательных платежей, уплачиваемых в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, в том числе штрафов, пеней и санкций за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанности по уплате налогов, сборов, взносов и иных обязательных платежей в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации, а также административных штрафов и штрафов, установленных уголовным законодательством Российской Федерации, свыше 6 месяцев;
иной кредиторской задолженности свыше 6 месяцев и свыше 20 процентов величины активов бюджетного учреждения по итогам предшествующего финансового года.
Руководители бюджетных учреждений ежеквартально, не позднее 10 числа месяца, следующего за отчетным периодом, представляют в Департамент инвестиционного развития и федерального имущества информацию о состоянии кредиторской задолженности бюджетного учреждения.
99
