CC BY
45
Нетрудно заметить, что демографическая пирамида как бы переворачивается: в 2000 г. диаграмма еще похожа на «пирамиду », если не считать демографические отголоски войны 1941-45 гг., особенно заметные по количествам рожденных в те годы (5459-летние), затем их детей (30-34-летние) и внуков (0-4 года). А в 2050 г. количество стариков (55-60 лет и выше) уже заметно преобладает.
Это значит, что уже сейчас наша высшая школа сталкивается не с одним, а как минимум с двумя взаимосвязанными вызовами. Первый хорошо всем известен - переход развитых стран к «шестому технологическому укладу», тогда как Россия за последние двадцать лет не только не перешла к «пятому технологическому укладу», но и во многом отодвинулась в «третий технологический уклад» [9].
Второй вызов - очень большое постарение населения. Это значит, что опережающий рост производительности труда «в сфере материального производства » на основе самых передовых технологий должен сопровождаться столь же опережающей подготовкой кадров, которым «в сфере нематериального производства » предстоит заботиться о стариках. А это уже - высокие гуманитарные технологии, если термин «технологии » здесь все еще будет уместен.
Профессионализм работников высшей школы, как представляется, проявится и в том, как осваива-
емые ими рыночные отношения будут вписаны в подготовку, причем массовую, работников этой гуманитарной сферы услуг, какие экономические, правовые и, главное, образовательные новации будут при этом открыты и освоены.
Библиографический список
1. Рубин Ю. Б. Конкурентоспособность как фактор российского рынка образовательных услуг // Высшее образование в России. - 2011. - № 3-5.
2.Хагуров Т. А. Высшее образование: между служением и услугой // Высшее образование в России. -2011. - № 4.
3. Гребнев Л.С. Высшая школа в новом законе «Об образовании»: хотим как лучше? // Высшее образование в России. - 2011. - № 1.
4. Маркс К Энгельс Ф. Соч. - Т. 23. - С. 60.
5. Полати К. Великая трансформация: по литиче-ские и экономические истоки нашего времени: пер. с англ. - СПб.: Алетейя, 2002.
6. Тамбовцев В. А. Реформы российского образования и экономическая теория // Вопросы экономики. -2005. - № 5.
7. Сэндлер Т. Экономические концепции для общественных наук: пер. с англ. - М., 2006. - С.232.
8.Блангиар О. Макроэкономика: пер. с англ. - М.: Изд. дом ГУ-ВШЭ, 2010. - С. 39.
9. Составлено по: Глазьев С. Ю. Теория долгосрочного технико-экономического развития. - М., 1993. -С. 96-99.
Grebnev L. S.
THE MARKET, SERVICES AND EDUCATION: BETWEEN ECONOMICS AND THE LAW
The article looks at the complex of interrelated economical and legal problems in the education sphere on the whole and higher education in particular. The author pays special attention to the market failures as applied to the educational sphere. Keywords: education as a public good, educational services, exchange relations in education, market failures.
УДК 378
Феклин С. И. О НОВОЙ ТИПОЛОГИИ ВЫСШИХ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ
В статье комментируется новая типология вузов.
Ключевые слова: типология вузов.
В соответствии с Федеральным законом от 8 мая 2010 г. № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее - Федеральный закон № 83) государственные, муниципальные образовательные учреждения, в том числе высшие учебные заведения, с 1 января 2011 г. могут быть трех ти-
пов: казенными, бюджетными и автономными (п. 2 ст. 9.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях»).
В соответствии с п. 2 ст. 13 Федерального закона «О некоммерческих организациях» решение о создании бюджетного, казенного учреждения принимается в порядке, установленном:
1. Правительством РФ-для федеральных бюджетных или казенных учреждений;
2. высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ - для бюджетных или казенных учреждений субъектов РФ;
3. местной администрацией муниципального образования - для муниципальных бюджетных или казенных учреждений.
В соответствии с материалами пояснительных записок комитетов Государственной Думы и Совета Федерации ФС Российской Федерации по проекту Федерального закона № 83-Ф3 существующая в Российской Федерации система бюджетных учреждений была сформирована в иных социально-экономических условиях и до сих пор функционирует в отрыве от современных подходов к развитию государственного управления, от принципов оптимальности и достаточности для предоставления государственных и муниципальных услуг.
По сути, органы публичной власти просто осуществляют содержание существующей системы бюджетных учреждений вне зависимости от объема и качества оказываемых ими услуг. При этом общее количество учреждений, входящих в указанную систему, весьма велико - на федеральном уровне по состоянию на 1 апреля 2009 г. насчитывалось 25 287 учреждений (без закрытой части).
В существующем правовом статусе у бюджетных учреждений отсутствуют стимулы к оптимизации и повышению эффективности, что вызвано, в первую очередь, сметным финансированием от фактически сложившихся расходов. Высока степень закрытости управления большинства бюджетных учреждений - как от рядовых сотрудников этих учреждений, так и от иных граждан -потребителей государственных (муниципальных) услуг.
При этом большинство бюджетных учреждений фактически уже включены в хозяйственный оборот и получают достаточно высокие доходы от приносящей доход деятельности. Так, в 2008 г. из 9997 федеральных бюджетных учреждений, оказывающих государственные услуги юридическим и физическим лицам, 3786 учреждений (37,9% от их общего числа) имели долю доходов от приносящей доход деятельности в общем объеме их финансового обеспечения более 40%, в том числе 1030 учреждений полностью финансировались за счет таких доходов. Указанные учреждения в основном относятся к таким сферам, как образование, здравоохранение, наука и культура.
Реформирование бюджетного сектора было начато в 2007 г. с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях». Однако на практике более чем за два года, прошедших с момента вступления в силу Федерального закона «Об автономных учреждениях», на федеральном уровне было создано только четыре автономных учреждения.
Ранее закрепленные правовые механизмы не
были реализованы на практике, что не позволило решить проблемы оптимизации бюджетной сети.
В 2008 г. у трети федеральных бюджетных учреждений доля доходов от предпринимательской деятельности составляла 40% от общего объема финансирования, в том числе более тысячи учреждений полностью финансировались за счет таких доходов.
Возникла необходимость проведения очередного этапа реструктуризации бюджетных учреждений путем создания новых типов государственных и муниципальных учреждений, а также упрощения процедуры их перевода из одного типа в другой.
Результат сравнительного анализа Федерального закона № 83-Ф3 и иных нормативных правовых актов по совершенствованию правового статуса бюджетных учреждений приводится в ниже.
Критерии сравнения автономного, бюджетного и казенного образовательного учреждения
1. Финансирование со стороны учредителя
Казенное учреждение финансовое обеспечение деятельности осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.
В случае уменьшения главным распорядителем (распорядителем) ранее доведенных лимитов бюджетных обязательств, приводящего к невозможности исполнения казенным учреждением бюджетных обязательств, вытекающих из заключенных им государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, казенное учреждение должно обеспечить согласование нужд новых условий по цене и (или) количеству (объемам) товаров (работ, услуг) государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров.
Сторона государственного (муниципального) контракта, иного договора вправе потребовать от казенного учреждения возмещения только фактически понесенного ущерба, непосредственно обусловленного изменением условий государственного (муниципального) контракта, иного договора.
Бюджетное учреждение финансируется в виде субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания, которое формируется и утверждается учредителем.
Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания осуществляется с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за бюджетным учреждением учредителем или приобретенных бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки.
БУ не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания.
Учредитель вправе уменьшить объем субсидий на выполнение задания при условии, что задание изменено.
В случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за учреждением учредителем или приобретенного учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется.
Автономное учреждение. Учредитель формирует и устанавливает государственное (муниципальное) задание в соответствии с видами деятельности, отнесенными уставом к основной деятельности.
Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания осуществляется учредителем с учетом мероприятий, направленных на развитие АУ, перечень которых определяется учредителем.
АУ не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания.
Учредитель вправе уменьшить объем субсидий на выполнение задания при условии, что задание изменено.
В случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за учреждением учредителем или приобретенного учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется.
2. Распоряжение имуществом
Казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества. Учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом.
Бюджетное и автономное учреждение.
Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом.
Доходы поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и используются для достижения уставных целей.
3. Ответственность учреждения
Казенное учреждение отвечает по своим обязательствам, находящимся в распоряжении денежными средствами.
Бюджетное и автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у них на праве оперативного управления имуществом, как закрепленным за бюджетным учреждением собственником имущества, так и приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, за исключением:
- особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет выделенных собственником имущества бюджетного учреждения средств;
- недвижимого имущества1.
4. Ответственность учредителя и (или) собственника
Казенное учреждение. При недостаточности денежных средств у учреждения субсидиарную ответственность несет собственник имущества. Бюджетное и автономное учреждение. Собственник имущества учреждения не несет ответственности по обязательствам учреждения2.
5. Отчеты о деятельности
Казенное и бюджетное учреждение.
Не предусмотрено.
Автономное учреждение ежегодно обязано опубликовывать отчеты о своей деятельности и об использовании закрепленного собственником имущества в определенных учредителем СМИ.
6. Основная деятельность учреждения
Казенное, бюджетное и автономное учреждения - деятельность, направленная на достижение целей, ради которых учреждение создано.
Исчерпывающий перечень видов деятельности определяется учредительными документами.
7. Осуществление учреждением иных видов деятельности
Казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность в соответствии со своими учредительными документами.
Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы РФ.
Бюджетное и автономное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах.
Доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения.
8. Оказание дополнительных платных услуг
Казенное учреждение может осуществлять приносящую доход деятельность, только если такое право предусмотрено в его учредительном документе.
Бюджетное учреждение вправе сверх установленного государственного (муниципального) задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного (муниципального) задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным его учредительным документом, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях.
Порядок определения указанной платы устанавливается учредителем, если иное не предусмотрено федеральным законом.
Бюджетное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности, не являющиеся основными видами деятельности, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующие указанным целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах.
Автономное учреждение вправе сверх установленного государственного (муниципального) задания по своему усмотрению выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях.
9. Участие в качестве учредителя и (или) участника иных организаций
Казенное учреждение не вправе выступать учредителем (участником) юридических лиц. Бюджетное учреждение вправе с согласия собственника передавать некоммерческим организациям в качестве их учредителя или участника денежные средства и иное имущество, за исключением особо ценного движимого и недвижимого имущества, а также приобретенного учреждением имущества за счет средств собственника, выделенных на приобретение такого имущества. Автономное учреждение вправе с согласия учредителя вносить недвижимое или особо ценное движимое имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передавать это имущество другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника.
10. Финансовое и (или) кредитное обслуживание учреждения
Казенное и бюджетное учреждение осуществляют операции с бюджетными средствами через лицевые счета, открытые в территориальном органе Федерального казначейства (финансовых органах субъектов РФ, муниципальных образований).
Автономное учреждение осуществляет открытие расчетных счетов в кредитных организациях или лицевых счетов в территориальных органах Федерального казначейства (финансовых органах субъектов РФ, муниципальных образований).
11. Правовой статус средств, не использованных в финансовом году
Казенное учреждение не использованные в текущем финансовом году остатки средств, предоставленных казенным учреждениям из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ, возвращаются в бюджет. Бюджетное учреждение не использованные в текущем финансовом году остатки средств, предоставленных бюджетным учреждениям из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ в соответствии с абз. 1 п. 1 ст. 78.1 Бюджетного кодекса РФ, используются в очередном финансовом году на те же цели.
Не использованные в текущем финансовом году остатки средств, предоставленных бюджетным учреждениям из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ, подлежат перечислению бюджетными учреждениями в соответствующий бюджет.
Остатки средств, перечисленные бюджетными учреждениями в соответствующий бюджет, могут быть возращены бюджетным учреждениям в очередном финансовом году при наличии потребности в направлении их на те же цели в соответствии с решением главного распорядителя бюджетных средств.
Автономное учреждение не использованные в текущем финансовом году остатки средств, предоставленных учреждениям из соответствующего бюджета, используются в очередном финансовом году на те же цели.
12. Условия трудового договора с руководителем учреждения
Казенное учреждение - в соответствии с Трудовым кодексом РФ.
Бюджетное учреждение - в соответствии с Трудовым кодексом РФ.
Дополнительно учредитель бюджетного учреждения при заключении трудового договора с руководителем предусматривает в нем:
- права и обязанности руководителя;
- показатели оценки эффективности и результативности его деятельности;
- условия оплаты труда руководителя;
- срок действия трудового договора, если такой срок установлен учредительными документами бюджетного учреждения;
- условие о расторжении трудового договора по инициативе работодателя в соответствии с Трудовым кодексом РФ при наличии у бюджетного учреждения просроченной кредиторской задол-
женности, превышающей предельно допустимые значения, установленные учредителем. Автономное учреждение - в соответствии с Трудовым кодексом РФ.
13. Обязательства учреждения перед страховщиками
Казенное учреждение - не предусмотрены. Бюджетное и автономное учреждение осуществляют в соответствии с государственными (муниципальными) заданиями и (или) обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг, относящихся к его основным видам деятельности.
14. Доступность и открытость документов учреждения
Казенное, бюджетное и автономное учреждения обеспечивают открытость и доступность следующих документов:
- учредительные документы государственного (муниципального) учреждения, в том числе внесенные в них изменения;
- свидетельство о государственной регистрации государственного (муниципального) учреждения;
- решение учредителя о создании государственного (муниципального) учреждения;
- решение учредителя о назначении руководителя государственного (муниципального) учреждения;
- положения о филиалах, представительствах государственного (муниципального) учреждения;
- план финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения, составляемый и утверждаемый в порядке, определенном учредителем, и в соответствии с требованиями, установленными Министерством финансов РФ;
- годовая бухгалтерская отчетность государственного (муниципального) учреждения;
- сведения о проведенных в отношении государственного (муниципального) учреждения контрольных мероприятиях и их результатах;
- государственное (муниципальное) задание на оказание услуг (выполнение работ);
- отчет о результатах своей деятельности и об использовании закрепленного за ними государственного (муниципального) имущества, составляемый и утверждаемый в порядке, определенном учредителем, и в соответствии с общими требованиями.
Автономное учреждение дополнительно обеспечивает открытость и доступность документов, содержащих сведения о составе Наблюдательного совета.
15. Ответственность руководителя учреждения перед учреждением
Казенное учреждение - не предусмотрено. Бюджетное и автономное учреждение - руководитель несет перед учреждением ответственность в размере убытков, причиненных учреждению в результате совершения крупной сделки с нарушением установленных требований, независимо от того, была ли эта сделка признана недействительной.
16. Органы управления учреждением
Казенное и бюджетное учреждение - руководитель, органы государственно-общественного управления и иные органы в соответствии суставом.
Автономное учреждение - руководитель, Наблюдательный совет, в состав которого входят представители государственных органов и органов местного самоуправления (их ) количество не должно превышать одну треть от общего числа членов наблюдательного совета),и иные органы в соответствии с уставом.
17. Кредиты (займы), ценные бумаги
Казенное учреждение не имеет права предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать ценные бумаги.
Субсидии и бюджетные кредиты казенному учреждению не предоставляются. Бюджетное учреждение не вправе размещать денежные средства на депозитах в кредитных организациях, а также совершать сделки с ценными бумагами, если иное не предусмотрено федеральным законом.
Автономное учреждение - ограничения не предусмотрены.
18. Учредительные документы
Казенное учреждение - устав или утвержденное положение (в предусмотренных законодательствах случаях).
Бюджетное и автономное учреждение - устав.
19. Правомочия кредиторов
Казенное учреждение-при реорганизации либо ликвидации кредитор не вправе требовать досрочного исполнения и прекращения обязательства с возмещением связанных с этим убытков. Бюджетное и автономное учреждение - при реорганизации либо ликвидации требования кредиторов удовлетворяются за счет имущества, на которое не может быть обращено взыскание.
20. Понятие особо ценного движимого имущества
Казенное учреждение - не предусмотрено. Бюджетное и автономное учреждение - под особо ценным движимым имуществом понимается движимое имущество, без которого осуществление уч-
реждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено.
Порядок отнесения имущества к категории особо ценного движимого имущества устанавливается Правительством РФ3.
Виды и перечни такого имущества могут определяться учредителем.
21. Понятие крупной сделки
Казенное учреждение - не предусмотрено. Бюджетное учреждение - крупной признается сделка или несколько взаимосвязанных сделок, связанная с распоряжением денежными средствами, отчуждением иного имущества (которым в соответствии с федеральным законом бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно), а также с передачей такого имущества в пользование или в залог при условии, что цена такой сделки либо стоимость отчуждаемого или передаваемого имущества превышает 10% балансовой стоимости активов бюджетного учреждения, определяемой по данным его бухгалтерской отчетности на последнюю отчетную дату, если уставом бюджетного учреждения не предусмотрен меньший размер крупной сделки.
Крупная сделка может быть совершена бюджетным учреждением только с предварительного согласия учредителя.
Автономное учреждение - крупной признается сделка, связанная с распоряжением денежными средствами, привлечением заемных денежных средств, отчуждением имущества (которым автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно), а также с передачей такого имущества в пользование или в залог при условии, что цена такой сделки либо стоимость отчуждаемого или передаваемого имущества превышает 10 % балансовой стоимости активов бюджетного учреждения, определяемой по данным его бухгалтерской отчетности на последнюю отчетную дату, если уставом бюджетного учреждения не предусмотрен меньший размер крупной сделки.
Крупная сделка совершается с предварительного одобрения Наблюдательного совета.
22. Понятие сделки с заинтересованностью
Казенное учреждение - не предусмотрено. Автономное учреждение - лицами, заинтересованными в совершении сделок с другими юриди-
ческими лицами и гражданами, признаются члены Наблюдательного совета, руководитель и его заместители, если:
Заинтересованное лицо до совершения сделки обязано уведомить руководителя и Наблюдательный совет об известной ему совершенной сделке или известной ему предполагаемой сделке с заинтересованностью.
23. Проведение аудита
Казенное и бюджетное учреждение - не предусмотрено.
Автономное учреждение - ежегодно.
24. Применение Федерального закона № 94-ФЗ (тендеры) при расходовании денежных средств
Казенное и бюджетное учреждение - применяется.
Автономное учреждение - не применяется4.
Примечания
1 Все права и обязанности, вытекающие из гражданско-правовых договоров (включая государственные (муниципальные) контракты), обязательства по которым не исполнены по состоянию на января 2011 г, заключенным бюджетными учреждениями, тип которых не изменяется, соответственно, от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований (за исключением государственных (муниципальных) контрактов, по которым эти учреждения продолжают выступать в качестве получателей бюджетных средств до 1 января 2012 г. в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами соответствующих органов власти), переходят с 1 января 2011 г. к соответствующим бюджетным учреждениям.
2 Данное положение (абз. 6 п.т 2 ст. 120 Гражданского кодекса РФ (в редакции № 83-Ф3) в части исключения субсидиарной ответственности собственника имущества бюджетного учреждения по обязательствам такого учреждения не применяются к правоотношениям, возникшим до 1 января 2011 г.
3 До принятия решения об отнесении имущества к категории особо ценного движимого имущества бюджетное учреждение без согласия учредителя не вправе распоряжаться движимым имуществом, закрепленным за ним учредителем или приобретенным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества.
4 Письмо Министерства экономического развития и торговли РФ от 18 января 2008 г. № Д04-90 «По вопросу разъяснений, связанных с применением Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ».
Feklin S. I. A NEW TYPOLOGY OF HIGHER EDUCATION INSTITUTIONS
The article commented on a new typology of universities.
Keywords: typology of universities.
