CC BY
62
От редакции:
Наш журнал традиционно уделяет большое внимание организационно-правовым формам в здравоохранении — достаточно напомнить о публикациях в № 1 за 2004, № 3 и 4 за 2007 г., № 1 за 2008 г. Сегодняшнее обращение к данной теме вызвано рассмотрением в Государственной Думе законопроекта, предвещающего серьезные изменения в правом положении государственных (муниципальных) учреждений. Похоже, начал сбываться прогноз, высказанный в № 11 нашего журнала за 2009 г. (С. 49) о том, что эра функционирования бюджетных учреждения в прежнем виде заканчивается.
Отметим еще один важный момент, связанный с законопроектом: поставлена точка в дискуссиях о судьбе платных медицинских услуг — в ближайшие годы запрет на них в государственных (муниципальных) учреждениях здравоохранения не предвидится. В этом мы тоже видим подтверждение правильности позиций экспертов нашего журнала. Мы будем внимательно следить за ходом принятия закона и в следующих номерах журнала дадим очередные комментарии. Желающие могут ознакомиться с законопроектом и сопутствующими документами на официальном сайте Государственной Думы (http://www.duma.gov.ru/) в разделе «Законодательная деятельность ГД» (подраздел «Законопроекты»).
Шеф-редактор Н.Г. Куракова
правовой статус учреждений меняется: больше свободы, больше ответственности
КОНСУЛЬТАНТ: И.С. ХАЙРУЛЛИНА ЭКСПЕРТ ЖУРНАЛА «МЕНЕДЖЕР ЗДРАВООХРАНЕНИЯ», г. Москва
На фоне жарких диспутов о перспективах реформирования здравоохранения, основанных на различных вариантах проектов Концепции развития отрасли, практически незамеченным остался процесс, обещающий внести достаточно радикальные преобразования в деятельность учреждений здравоохранения, причем уже в ближайшее время. Речь идет о проекте федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в
связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее — законопроект).
Законопроект был внесен Правительством Российской Федерации на рассмотрение в Государственную Думу в канун нового года — 30 декабря 2009 г. И в тот же день был рассмотрен не только профильным Комитетом (Комитетом Государственной Думы по бюджету и налогам), но и Советом Государственной Думы, и был поставлен в план на рассмотрение на февраль 2010 г.
Необходимость изменения правового статуса государственных (муниципальных) учреждений обсуждалась давно. Большие надежды возлагались на автономные учреждения. Однако сторонников расширения свободы медицинских учреждений ждало разочарование — изменение типа существующих учреждений здравоохранения Федеральным законом «Об автономных учреждениях» не допускалось.
Правда, допускалось вновь отрываемым учреждениям присваивать статус автономных. Однако на практике за три года, прошедших с момента вступления в силу Федерального закона «Об автономных учреждениях», на федеральном уровне было создано только четыре автономных учреждения. На региональном уровне создание автономных учреждений шло более активно (например, опыт создания автономных учреждений, в том числе в сфере здравоохранения, имеется в Санкт-Петербурге и ряде других регионов). Тем не менее, за счет автономных учреждений не удалось оптимизировать сеть государственных (муниципальных) учреждений здравоохранения.
Активному созданию автономных учреждений препятствует ряд факторов, в том числе неоправданно сложная процедура их создания путем изменения типа бюджетных учреждений (требуется принятие Правительством Российской Федерации индивидуальных решений по каждому федеральному учреждению — аналогичная ситуация на
уровне субъектов РФ и муниципальных образований).
Основные ожидания были связаны с отменой части 3 статьи 20 закона «Об автономных учреждениях», вводившей указанный выше запрет в отношении учреждений здравоохранения, поэтому официальное внесение Правительством РФ рассматриваемого законопроекта оказалось неожиданным — о его разработке знали не многие.
Необходимость принятия нового закона, меняющего статус учреждений (сформированный еще в годы советской власти), вызвана низкой эффективностью деятельности государственных (муниципальных) учреждений в рыночных условиях. Для решения данной проблемы предполагается следующее:
— оптимизация сети учреждений на всех уровнях;
— создание условий и стимулов для сокращения учреждениями внутренних издержек;
— привлечение учреждениями внебюджетных источников — в первую очередь путем оказания платных услуг.
Оперативность рассмотрения законопроекта в Государственной Думе и четкие сроки реализации законопроекта свидетельствует о серьезности намерений государства пересмотреть статус государственных (муниципальных) учреждений (законопроект касается, естественно, учреждений не только в сфере здравоохранения). И это не случайно. Кризис, приведший к резкому снижению доходов (см. № 1 журнала «Менеджер здравоохранения» за 2010 г.), заставил задуматься о непосильности расходов на содержание государственных (муниципальных) учреждений в прежнем объеме. Простое снижение расходов означало бы автоматическое снижение качества предоставляемых услуг.
Действительно, существующая в Российской Федерации система бюджетных учреждений была сформирована в иных социально-экономических условиях и до сих пор функционирует в отрыве от современных подходов к развитию государственного управле-
№3 Менеджщ
ЗОЮ здравоохранения >
ния, от принципов оптимальности и достаточности для предоставления государственных и муниципальных услуг.
В настоящее время у бюджетных учреждений отсутствуют стимулы к повышению эффективности своей деятельности, что вызвано в первую очередь сметным финансированием, отталкивающимся от фактически сложившегося уровня расходов. Государственные и муниципальные органы осуществляют содержание существующей системы бюджетных учреждений вне зависимости от объема и качества оказываемых ими услуг.
Если говорить о степени экономической свободы бюджетных учреждений, то необходимо иметь в виду, что права медицинских учреждений определяются рамками действующего законодательства и должны соответствовать политике государства. В то же время они должны соответствовать степени их экономической ответственности. Поэтому простое повышение степени экономической свободы бюджетных учреждений без одновременного повышения степени экономической ответственности является недопустимым.
Более того, степень экономической свободы в ряде направлений деятельности бюджетных учреждений в настоящее время неоправданно высока. Так, руководители бюджетных учреждений единолично распоряжаются суммами, исчисляемыми десятками и сотнями миллионов рублей, не неся при этом практически никакой персональной материальной ответственности не только за эффективность, но и за целевой характер расходов.
Если вкратце охарактеризовать суть законопроекта, то можно сказать следующее.
Предполагается изменить правовой статус, условия создания и функционирования действующих государственных и муниципальных учреждений. Вводится новый тип государственных (муниципальных) учреждений — казенные учреждения, сохраняющий, тем не менее, характеристики нынешнего статуса бюджетных учреждений. Поэтому, точнее будет сказать, что новой организационно-
правовой формой после принятия законопроекта как раз будет именно бюджетное учреждение.
Большая часть нынешних бюджетных учреждений (остающихся в статусе бюджетных, но уже с новым содержанием) приобретет часть характеристик автономных, меньшая часть обретет статус казенных. В сфере здравоохранения казенными будут психиатрические больницы (стационары) специализированного типа с интенсивным наблюдением, лепрозории и противочумные учреждения. Остальные учреждения, сохранив наименование бюджетных, по статусу будут практически приравнены к автономным. Они будут финансироваться не по смете, а за счет бюджетных субсидий, выделяемых на выполнение государственного задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества. Отменится субсидиарная ответственность собственника по обязательствам бюджетных учреждений. Расширятся права бюджетных учреждений — бюджетные учреждения будут отвечать по своим обязательствам всем имуществом (кроме недвижимого и особо ценного движимого имущества). Действие законопроекта будет распространяться на федеральный, региональный и местный уровни.
Более детально предполагаемые изменения можно охарактеризовать следующим образом. Законопроектом предусматривается:
1. Изменить правовое положение существующих бюджетных учреждений, способных функционировать на основе рыночных принципов, без их преобразования и создать условия и стимулы для сокращения внутренних издержек и повышения эффективности их деятельности, в том числе:
— изменить механизмы финансового обеспечения бюджетных учреждений с расширенным объемом прав, переведя их со сметного финансирования на субсидии в рамках выполнения государственного задания;
— предоставить право бюджетным учреждениям заниматься приносящей доходы дея-
тельностью с поступлением доходов в самостоятельное распоряжение этих учреждений;
— устранить субсидиарную ответственность государства по обязательствам бюджетных учреждений с расширенным объемом прав;
— расширить права бюджетных учреждений по распоряжению любым закрепленным за учреждением движимым имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, перечень которого устанавливает орган публичной власти — учредитель соответствующего учреждения.
2. Создать новый тип государственных (муниципальных) учреждений — казенное учреждение, статус которых, по сути, совпадает с закрепленным в действующем законодательстве нынешним статусом бюджетного учреждения с дополнительным ограничением в виде зачисления с 2011 г. всех доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, в соответствующий бюджет (исходя из изменений ГК РФ).
При этом предполагается, что процедура перевода учреждений в казенные должна обеспечивать минимизацию организационных мероприятий, связанных с изменением статуса учреждений, и сведение их только к внесению изменений в устав (типовой устав) учреждения или положение о нем.
Поэтому предусматривается создание условий и стимулов для органов власти по оптимизации сети подведомственных учреждений:
— упростить процедуры реорганизации (в форме слияния и присоединения) и ликвидации учреждений, в частности, передав на федеральном уровне соответствующие полномочия от Правительства Российской Федерации федеральным органам исполнительной власти. Решение о создании автономного учреждения на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации или в муниципальной собственности, принимается соответственно высшим исполнительным органом государственной
власти субъекта Российской Федерации или местной администрацией муниципального образования;
— установить в нормативных правовых актах правило о сохранении объемов бюджетных ассигнований федеральным органам власти — главным распорядителям бюджетных средств при реорганизации (слиянии, присоединении) или ликвидации ими подведомственных учреждений (при условии сохранения объема и качества предоставляемых ими услуг).
В этой связи законопроектом предлагается целый ряд изменений как содержательного, так и редакционного характера, обеспечивающих создание правовых основ для функционирования казенных учреждений, уточнение (изменение) статуса бюджетных и автономных учреждений, устранение внутренних противоречий, восполнение пробелов правового регулирования или уточнение формулировок действующих редакций нормативных правовых актов.
Законопроект предусматривают непосредственное внесение изменений в большое количество законодательных актов (всего в законопроекте указано 18 законодательных актов). В их числе в Гражданский, Бюджетный и Налоговый кодексы РФ, в Федеральные законы: «О некоммерческих организациях», «Об автономных учреждениях», «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и целый ряд других.
Итак, в соответствии с законопроектом изменяются правовой статус, условия создания и функционирования действующих государственных и муниципальных учреждений, которые могут быть трех типов: автономные, бюджетные и казенные.
Покажем предполагаемое законопроектом правовое положение различных типов государственных (муниципальных) учреждений.
№3
ЗОЮ
Менеджщ
1. Бюджетное учреждение.
Бюджетное учреждение определяется законопроектом как некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ или оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.
Имущество бюджетного учреждения по-прежнему будет принадлежать ему на праве оперативного управления.
Бюджетному учреждению запрещено без согласия собственника распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за бюджетным учреждением собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет целевых средств, выделенных ему собственником, и недвижимым имуществом. Остальным закрепленным за ним имуществом бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом.
Бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность в соответствии со своими учредительными документами, при этом доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение бюджетного учреждения.
Если в настоящее время бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам только имеющимися в его распоряжении денежными средствами, то законопроектом предлагается закрепить норму, согласно которой бюджетное учреждение будет отвечать по своим обязательствам всем имуществом, за исключением особо ценного движимого иму-
щества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет выделенных таким собственником средств, а также недвижимого имущества. При этом планируется отказаться от субсидиарной ответственности собственника по обязательствам бюджетного учреждения.
Бюджетное учреждение осуществляет в соответствии с государственными (муниципальными) заданиями деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг, относящихся к его основным видам деятельности. Исчерпывающий перечень видов деятельности (основных и иных), которые бюджетное учреждение вправе осуществлять в соответствии с целями, для достижения которых оно создано, подлежит закреплению в уставе бюджетного учреждения.
Государственные (муниципальные) задания для бюджетного учреждения в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности устанавливает орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя. При этом бюджетное учреждение будет не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания.
При этом следует отметить, что бюджетное учреждение — это уже не учреждение, которое полностью или частично финансируется собственником.
Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением будет осуществляться не по смете, как сейчас, а в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.
Бюджетное учреждение вправе при выполнении государственного (муниципального) задания дополнительно использовать средства, полученные из иных предусмотренных законодательством Российской Федерации источников.
Учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения государственного
(муниципального) задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за бюджетным учреждением учредителем или приобретенных бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки.
Бюджетное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности, предусмотренные его учредительным документом, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано. Финансовое обеспечение такой деятельности бюджетного учреждения осуществляется за счет доходов от этой деятельности и иных, не запрещенных федеральными законами, источников.
Согласно законопроекту бюджетное учреждение не будет больше являться участником бюджетного процесса — в виде получателя бюджетных средств — упоминание о бюджетном учреждении, как получателе бюджетных средств исключено из статьи 6 Бюджетного кодекса РФ. Это означает еще одно важное изменение для бюджетных учреждений — на них в общем случае не будет распространяться действие Федерального закона № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» — они исключаются из числа государственных (муниципальных) заказчиков.
Однако расширение самостоятельности бюджетных учреждений и в данном случае сопровождается определенным повышением ответственности — правда, уже не в качестве заказчиков, а в качестве участников конкурсов или аукционов. Так, если в соответствии с частью 4 статьи 38 указанного закона (№ 94-ФЗ) заказчиком, уполномоченным органом было установлено требование обеспечения исполнения контракта, а по-
бедителем аукциона или участником аукциона, с которыми заключался контракт, являлось бюджетное учреждение, то данное требование на него не распространялось. Теперь бюджетное учреждение лишится таких привилегий (они останутся за казенным учреждением). Это же касается электронного аукциона (часть 19 статьи 41.12 94-ФЗ).
2. Казенное учреждение
Казенное учреждение определяется законопроектом как государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных, (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.
Казенное учреждение находится в ведении соответствующего главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, который, в том числе, будет определять порядок утверждения бюджетных смет подведомственных казенных учреждений.
В свою очередь, бюджетная смета определяется в законопроекте как смета казенного учреждения, устанавливающая в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств.
Любые средства, полученные казенными учреждениями от приносящей доходы деятельности (которую они могут осуществлять только в случаях, предусмотренных их учредительными документами), поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации.
К бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) законопроектом предла-
№3 Менеджщ
ЗОЮ здравоохранения >
гается относить, в том числе, ассигнования на обеспечение выполнения функций казенных учреждений.
Имущество казенного учреждения будет принадлежать ему на праве оперативного управления. Казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества.
Казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность, только если такое право предоставлено ему в соответствии с учредительными документами. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации.
При этом казенное учреждение будет отвечать по своим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества.
Стоит отметить, что изменения, вносимые в статью 298 Гражданского кодекса РФ в части, касающейся казенных учреждений («Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации»), создают некоторую неопределенность в части уплаты налогов. Очевидно, при указании о поступлении доходов, полученных от осуществления приносящей доходы деятельности, в соответствующие бюджеты, целесообразно дополнить текст словами «после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах».
3. Автономное учреждение.
Правовое положение автономных учреждений изменилось незначительно. Коснемся только наиболее значимых изменений.
В Федеральный закон «Об автономных учреждениях» вносится положение о том, что «Решение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего
государственного или муниципального учреждения принимается по инициативе либо с согласия государственного или муниципального учреждения, если такое решение не повлечет за собой нарушение конституционных прав граждан, в том числе,... права на охрану здоровья и бесплатную медицинскую помощь».
Соответственно, предусмотрено внесение изменений в Федеральный закон от 3 ноября 2006 года № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» — отменена часть 3 статьи 20, запрещающая создавать автономные учреждения путем изменения типа бюджетных учреждений здравоохранения.
Это означает, что нынешние бюджетные учреждения могут быть легко преобразованы в автономные учреждения.
Много внимания в законопроекте уделено организационным моментам, упрощению процедур создания и деятельности автономных, бюджетных и казенных учреждений.
В частности, законопроект (статья 20) предусматривает создание казенных учреждений путем изменения типа следующих федеральных государственных учреждений: психиатрических больниц (стационаров) специализированного типа с интенсивным наблюдением, лепрозориев и противочумных учреждений.
В целях минимизации организационных мероприятий, необходимых для создания казенных учреждений:
— не производится переназначение руководителя и иных работников учреждения;
— имущество не перезакрепляется (то есть признается закрепленным на праве оперативного управления без принятия дополнительного решения);
— лицензии, свидетельства об аккредитации, иные разрешительные документы, выданные учреждению, продолжают действовать;
— не производится перерегистрация — по сути, требуется только внесение изменений в учредительные документы.
Реализация законопроекта предусматривает несколько этапов. Основные этапы реализации законопроекта:
— утверждение Правительством РФ перечней казенных учреждений, которые создаются в переходный период путем изменения типа бюджетных учреждений — до 1 июля 2010 года;
— принятие органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления решений о создании казенных учреждений путем изменения типа бюджетных учреждений — до 1 июля 2010 года;
— утверждение в целях расчета субсидий перечней недвижимого имущества подведомственных учреждений, закрепленного за ними учредителем или приобретенным за счет средств, выделенных учредителем на эти цели: (на федеральном уровне — до 1 июля 2010 года; на региональном и муниципальном уровнях — до 31 декабря 2010 года);
— принятие федеральными органами власти решений об отнесении движимого имущества федеральных бюджетных учреждений к особо ценному движимому имуществу — до 1 ноября 2010 года;
— внесение изменений в уставы федеральных бюджетных и казенных учреждений — в течение года со дня официального опубликования закона;
— принятие на региональном и муниципальном уровнях решений об отнесении движимого имущества бюджетных учреждений к особо ценному — до 1 января 2011 года;
— внесение изменений в уставы региональных и муниципальных бюджетных и казенных учреждений — до 1 июля 201 1 года.
Законопроектом предусматривается переходный период (со дня официального опубликования закона до 1 января 201 1 года), который позволяет как бюджетным учреждениям с расширенным объемом прав, так и казенным учреждениям функционировать, по сути, в прежнем правовом режиме.
В частности, в переходный период:
— внебюджетные доходы казенных учреждений в бюджет не зачисляются;
— лицевые счета учреждений не переоткрываются;
— действуют ранее принятые нормативные акты.
По истечении переходного периода, с 1 января 2011 года вступят в силу все ключевые нормы законопроекта, касающиеся изменения правового статуса и порядка финансового обеспечения учреждений различных типов.
Безусловно, необходимо рассмотреть возможные последствия реализации предлагаемого закона, как положительные, так и отрицательные, риски и угрозы.
Так, в своем заключении на законопроект Комитет Государственной Думы по охране здоровья обращает внимание на отсутствие практического опыта функционирования автономных учреждений в здравоохранении, особенно, учитывая, что права и ответственность бюджетных учреждений нового типа фактически будут сопоставимы с аналогичными параметрами автономных учреждений. Справедливости ради отметим, что такой опыт есть, однако он, действительно, очень небольшой.
В соответствии с законопроектом в сжатые сроки (в течение 2010 года), должны быть проведены следующие широкомасштабные и достаточно сложные в реализации мероприятия:
— определение оптимального состава казенных, бюджетных и автономных учреждений;
— внесение изменений в уставные документы учреждений (всех);
— изменение трудовых договоров с руководителями бюджетных учреждений;
— разработка и внедрение в практику института государственных (муниципальных) заданий;
— определение порядка и условий контроля за выполнением государственных (муниципальных заданий);
№3 Менеджщ
ЗОЮ здравоохранения >
— инвентаризация и разграничение имущества для учреждений, включая оценку достаточности (избыточности этого имущества), определение состава особо ценного движимого имущества.
Кроме того, в указанные сроки необходимо провести дополнительные обучающие мероприятия, разработать методические рекомендации, подготовить и утвердить набор нормативных правовых актов, как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях бюджетной системы.
Подобная спешка может обернуться целым рядом негативных последствий.
Далее. В соответствии с законопроектом бюджетное учреждение не вправе отказаться от выполнения доводимого до него бюджетного задания вне зависимости от достаточности предоставляемых на его реализацию субсидий. В связи с этим, возникают опасения о возможном недофинансировании со стороны органов, осуществляющих функции и полномочия учредителей бюджетных учреждений, оказывающих соответствующие государственные и муниципальные услуги.
Неслучайно вышеуказанный Комитет отмечает возможность возникновения рисков недофинансирования муниципальных учреждений здравоохранения в сельской местности, малых и средних городах, а также кожно-венерологических, противотуберкулезных, наркологических, онкологических диспансеров, инфекционных больниц, психоневрологических диспансеров и других специализированных медицинских учреждений.
И эти опасения не беспочвенны. Сметы (при всех имеющихся недостатках системы сметного финансирования) предусматривали возможность учитывать специфику учреждений исходя из особенностей зданий, территориального расположения, цен поставщика коммунальных услуг, технической оснащенности и т.д. То есть существовал механизм нивелирования объективно обусловленных различий. Субсидии же, которые должны
стать основой финансового обеспечения не только автономных, но и бюджетных учреждений, предусматривают финансовые нормативы, которое не ориентированы на учет разнообразных особенностей конкретных учреждений.
Поэтому необходимо предусмотреть защитные механизмы по сохранению действующего уровня расходов для учреждений субъектов Федерации и муниципальных учреждений в нормативных правовых актах органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Кроме того, необходимо сохранить в полном объеме государственные гарантии оказания бесплатной медицинской помощи гражданам РФ. Особого внимания потребует вопрос организации действенного контроля за объемом и качеством предоставляемых медицинских услуг при реализации бюджетными и автономными учреждениями государственных (муниципальных) заданий.
Следует также обратить внимание на норму, в соответствии с которой «в случае уменьшения казенному учреждению как получателю бюджетных средств . ранее доведенных лимитов бюджетных обязательств, приводящего к невозможности исполнения казенным учреждением бюджетных обязательств, вытекающих из заключенных им государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, казенное учреждение должно обеспечить согласование ... новых условий по цене и (или) количеству (объемам) товаров (работ, услуг) государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров». По мнению Комитета по охране здоровья, реализация этого положения может привести к нарушению прав сторон государственных контрактов и снижению эффективности деятельности казенных учреждений. Заключенные контракты относятся к категории принятых обязательств, исходя из чего расходы на их исполнение не должны сокращаться.
Кроме того, указанное положение законопроекта не соответствует статье 9 Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», согласно которой не допускается изменение цены и других существенных условий государственного или муниципального контракта, за исключением случаев, предусмотренных указанным Федеральным законом.
Необходимо отметить, что отказ от субсидиарной ответственности по обязательствам бюджетных учреждений создает потенциальную опасность для неконтролируемого роста задолженности бюджетных учреждений.
Требование законопроекта об обязательном включении в трудовой договор с руководителем бюджетного учреждения условия о расторжении трудового договора по инициативе работодателя в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации при наличии у бюджетного учреждения просроченной кредиторской задолженности, превышающей предельно допустимые значения не создает достаточных условий для решения указанной проблемы. Увольнение или иное административное решение, принимаемые в отношении руководителя учреждения, не дают гарантии предотвращения роста задолженности этих учреждений, возникшей в связи с обстоятельствами внешнего характера.
Вместе с тем необходимо учитывать, что основные сферы деятельности, в которых могут быть созданы автономные и бюджетные учреждения, а также основные характеристики их правового статуса во многом совпадают. За исключением права автономных учреждений иметь счета в кредитных организациях, без согласия учредителя распоряжаться недвижимым имуществом, приобретенным самостоятельно, а с его согласия участвовать не только в некоммерческих, но и в коммерческих организациях,
причем с гораздо более широкими возможностями такого участия.
Отметим еще один момент. Принятие закона может создать неоднозначные последствия для реализации принципа одно-канального финансирования в здравоохранении, который, в частности, предполагает включение в тарифы в системе обязательного медицинского страхования расходов, связанных с содержанием учреждения. В соответствии с законопроектом финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания осуществляется с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за бюджетным учреждением учредителем или приобретенных бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки. Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением будет осуществляться в виде субсидий. Если они будут содержать в себе расходы на содержание имущества, это упростит переход к одноканальному финансированию. Если же субсидии на содержание имущества будут выделяться отдельно — это осложнит переход к одноканальному финансированию.
В заключение отметим, что предлагаемое реформирование государственных (муниципальных) учреждений — безусловно, назревшая мера, требующая, однако, дополнительного анализа, четкого контроля и оперативной корректировки по итогам деятельности учреждений в новом статусе.
Ниже приведены таблицы, иллюстрирующие изменения в статусе бюджетных учреждений (таблица 1) и сравнительные характеристики различных типов государственных (муниципальных) учреждений (таблица 2).
№3
ЗОЮ
Менеджщ
Таблица 1
Сравнительная характеристика правового положения бюджетного учреждения (нынешний статус и предусмотренный законопроектом)
Характеристики В старой редакции В новой редакции
Определение бюджетного учреждения (БУ) Бюджетное учреждение — государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспечение выполнения функций которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы Бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ или оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах
Финансовое обеспечение Сметное финансирование Субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания
Право учреждения распоряжаться закрепленным за ним имуществом Не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным БУ за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества Без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным БУ за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом. Остальным закрепленным за ним имуществом БУ вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом
Объем ответственности учреждения по своим обязательствам Отвечает по своим обязательствам только имеющимися в его распоряжении денежными средствами Отвечает закрепленным за ним имуществом, за исключением особо ценного имущества, закрепленного за ним собственником или приобретенного БУ за счет выделенных собственником средств, а также недвижимого имущества
Объем ответственности по обязательствам учреждения со стороны собственника имущества учреждения Субсидиарную ответственность по обязательствам БУ несет собственник Собственник имущества не несет ответственности по обязательствам БУ
Крупная сделка Понятие крупной сделки применительно к БУ отсутствует Крупная сделка может быть совершена только с предварительного согласия соответствующего органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя БУ
Публикация сведений о деятельности учреждения Обязанность публиковать сведения отсутствует Обязано опубликовывать отчеты о своей деятельности и об использовании закрепленного за ним имущества
/ уМенеджер №3
\ здравоохранения ЗОЮ
■ЛТЕ/ ш
Таблица 2
Сравнительная характеристика различных типов государственных (муниципальных) учреждений в соответствии с законопроектом
Характеристики Автономное учреждение (АУ) Бюджетное учреждение (БУ) Казенное учреждение (КУ)
Определение учреждения Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта Бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ или оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах Казенное учреждение — государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных, (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы
Имущество закрепляется на праве: Оперативного управления Оперативного управления Оперативного управления
Право учреждения распоряжаться закрепленным за ним имуществом Без согласия собственника не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним собственником или приобретенными АУ за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. Остальным закрепленным за ним имуществом АУ вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом Без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным БУ за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом. Остальным закрепленным за ним имуществом БУ вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом Не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества
№3 Менеджер
ЗОЮ здравоохранения /
Таблица 2, продолжение
Характеристики Автономное учреждение (АУ) Бюджетное учреждение (БУ) Казенное учреждение (КУ)
Финансовое обеспечение Учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества — в виде субсидий Финансовое обеспечение выполнения задания осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ (с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества) Финансируется из бюджета на основании бюджетной сметы
Объем ответственности учреждения по своим обязательствам Отвечает по своим обязательствам закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за ним учредителем или приобретенных АУ за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества Отвечает закрепленным за ним имуществом, за исключением особо ценного имущества, закрепленного за ним собственником или приобретенного БУ за счет выделенных собственником средств, а также недвижимого имущества Отвечает по своим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами
Объем ответственности по обязательствам учреждения со стороны собственника имущества учреждения Собственник имущества не несет ответственности по обязательствам АУ Собственник имущества не несет ответственности по обязательствам БУ При недостаточности денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам КУ несет собственник его имущества
Счета В кредитных организациях (банковские счета) Лицевые счета Лицевые счета
Право осуществлять приносящую доходы деятельность Вправе осуществлять приносящую доходы деятельность в соответствии со своими учредительными документами Вправе осуществлять приносящую доходы деятельность в соответствии со своими учредительными документами Вправе осуществлять приносящую доходы деятельность в соответствии со своими учредительными документами
Право на распоряжение доходами, полученными от приносящей доход деятельности Доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение АУ Доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение БУ Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации
Таблица 2, окончание
Характеристики Автономное учреждение (АУ) Бюджетное учреждение (БУ) Казенное учреждение (КУ)
Право быть учредителем других организаций Вправе вносить денежные средства и иное имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передавать это имущество другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника только с согласия своего учредителя Вправе с согласия собственника передавать некоммерческим организациям в качестве их учредителя или участника денежные средства (если иное не установлено условиями их предоставления) и иное имущество, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним собственником или приобретенного БУ за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимого имущества Не вправе выступать учредителем (участником) других юридических лиц
Крупная сделка Крупная сделка совершается с предварительного одобрения наблюдательного совета АУ Крупная сделка может быть совершена только с предварительного согласия соответствующего органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя БУ Понятие крупной сделки применительно к КУ отсутствует
Ответственность руководителя за убытки причиненные в результате совершения крупной сделки с нарушением требований законодательства Руководитель АУ несет перед автономным учреждением ответственность в размере убытков, причиненных АУ в результате совершения крупной сделки с нарушением требований законодательства, независимо от того, была ли эта сделка признана недействительной Руководитель БУ несет перед бюджетным учреждением ответственность в размере убытков, причиненных БУ в результате совершения крупной сделки с нарушением требований законодательства, независимо от того, была ли эта сделка признана недействительной Отсутствует
Органы управления Наблюдательный совет АУ, руководитель АУ Руководитель БУ Руководитель КУ
Публикация сведений о деятельности учреждения Обязано опубликовывать отчеты о своей деятельности и об использовании закрепленного за ним имущества Обязано опубликовывать отчеты о своей деятельности и об использовании закрепленного за ним имущества Обязано опубликовывать отчеты о своей деятельности и об использовании закрепленного за ним имущества
№3
ЗОЮ
Менеджщ
