CC BY
32
УДК 378.3
АНАЛИЗ ИЗМЕНЕНИЙ, ОЖИДАЮЩИХ ВЫСШЕЕ ОБРАЗОВАНИЕ В РОССИИ
О. В. МАКАШИНА,
доктор экономических наук, доцент кафедры менеджмента и маркетинга E-mail: makashina@mim. ispu. ru М. А. ЧИСТИЛИНА,
соискатель кафедры менеджмента и маркетинга E-mail: nis2@nis. ispu. ru Ивановский государственный энергетический университет
Обеспечение конкурентоспособности образования является важной задачей экономики страны. Поэтому одним из приоритетов бюджетной политики является повышение качества образования путем реструктуризации и оптимизации сети бюджетных учреждений. В статье проанализированы основные изменения, ожидающие бюджетные высшие учебные заведения в связи с проводимой реформой. Также приведены основные положения Концепции экспорта образовательных услуг, направленной на повышение привлекательности и конкурентоспособности российской системы образования на мировом рынке.
Ключевые слова: развитие высшего образования, бюджетное учреждение, качество образования, экспорт образовательных услуг.
Инновационный социально ориентированный тип развития экономики в России предполагает расширение конкурентного потенциала страны и наращивание ее сравнительных преимуществ в науке, образовании и высоких технологиях. В этих условиях образовательная политика становится одним из важных инструментов инновационного развития страны, обеспечения ее конкурентоспособности. Конкурентоспособность российской системы образо-
вания может быть достигнута путем реализации стратегий повышения качества образовательных услуг, эффективности использования бюджетных средств, востребованности образовательных услуг на международном рынке.
Одним из основных направлений бюджетной реформы, осуществляемой в последние годы в России, являются реструктуризация и оптимизация сети существующих бюджетных учреждений (БУ) с целью повышения качества государственных и муниципальных услуг, приспособления учреждений к эффективной работе. Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее - Закон № 83-Ф3), кардинально реформирующий бюджетную сеть, был подписан Президентом Российской Федерации 08.09.2010 и вступил в силу с 01.01.2011. В существовавшем ранее статусе у государственных учреждений отсутствовали должные стимулы к оптимизации и повышению эффективности, поскольку они финансировались по смете с учетом
фактически сложившихся расходов. Среди основных задач, которые необходимо решить путем нововведений, можно выделить следующие:
- повышение качества государственных услуг, предоставляемых населению;
- создание стимула и мотивации для учреждений к эффективному использованию финансовых ресурсов и государственного имущества;
- изменение норм контроля за БУ, в том числе посредством контроля за финансовым состоянием (просроченной кредиторской задолженностью, за совершением крупной сделки, за результатами проведенных в отношении учреждения контрольных мероприятий).
Задача повышения качества предоставляемых государственных услуг на первом месте стоит не случайно. Обеспечение условий для удовлетворения потребности граждан, общества и рынка труда в качественном образовании путем создания новых институциональных механизмов регулирования в сфере образования являлось одним из приоритетов бюджетной политики, а также целью завершившейся Федеральной целевой программы развития образования на 2006—2010 гг. [14].
Законом № 83-Ф3 определены следующие пути обеспечения качества предоставляемых услуг [15]:
- изменение механизмов финансового обеспечения БУ с расширенным объемом прав: с финансирования по смете на субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания;
- предоставление права БУ заниматься приносящей доход деятельностью с поступлением доходов в распоряжение учреждений;
- расширение прав БУ по распоряжению закрепленным за ним имуществом;
- повышение прозрачности деятельности учреждений (требование публикации многих документов, в том числе устава, государственных заданий и т. д.).
С момента появления проекта Закона № 83-Ф3 большое количество периодической литературы было посвящено комментированию предстоящих изменений. В основном статьи акцентируются на сравнении трех новых типов государственных учреждений (казенные, бюджетные, автономные) между собой. В целях данной работы проведем сравнение «прежнего» бюджетного вуза и бюджетного вуза «нового типа». Для сравнения характеристик двух типов высших образовательных учреждений были отобраны основные критерии. Результаты работы представлены в виде таблицы.
Таким образом, Закон № 83-Ф3 меняет характер взаимоотношений бюджетных высших образовательных учреждений с органами государственной власти: сметное финансирование заменяется механизмом нерыночного заказа услуг и работ. Реализация Закона № 83-ФЗ является одним из этапов внедрения в систему финансирования государственных (муниципальных) учреждений ориентированного на результат бюджетирования. В настоящее время сметное финансирование приводит к тому, что вузы заинтересованы просто потратить бюджетные деньги до конца финансового года и обосновать увеличение сметы на следующий год. Связь финансирования и результатов деятельности учреждений напрямую отсутствует, осуществляется содержание действующей сети учреждений, а не объема услуг. Государственное задание, которое ляжет в основу финансирования высшего образования, будет
Сравнительная характеристика двух типов высших образовательных учреждений
№ п/п Бюджетный вуз до введения Закона № 83-ФЗ Бюджетный вуз после введения Закона № 83-ФЗ
1 Основное определение
Государственное учреждение, созданное для оказания государственных услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным заданием [6] Некоммерческая организация, созданная для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах [7]
2 Законодательный акт, регулирующий статус и особенности деятельности
Бюджетный кодекс Российской Федерации Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»
Продолжение таблицы
№ п/п
Бюджетный вуз до введения Закона № 83-ФЗ
Бюджетный вуз после введения Закона № 83-ФЗ
3
Финансовое обеспечение
Финансирование за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы [6]
Финансирование путем предоставления субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с выполнением государственного задания; содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества; на уплату налогов, объектами которых признается указанное имущество [11]. Не использованные в текущем финансовом году остатки субсидий на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием БУ в соответствии с государственным заданием государственных услуг, используются в очередном финансовом году на те же цели [7]
Лицевые счета
Лицевые счета открываются в органах Федерального казначейства. По валютным операциям счет может быть открыт в отделении Сберегательного банка Российской Федерации [1]
В территориальном органе Федерального казначейства могут открываться два вида лицевого счета: для учета операций со средствами учреждения и для учета операций со средствами, предоставленными из бюджета. По операциям, осуществляемым в соответствии с валютным законодательством, БУ может открывать счет в кредитных организациях [1]
Распоряжение имуществом
Собственник имущества - Российская Федерация, субъект, муниципальное образование. Имущество закрепляется за БУ на праве оперативного управления. Владение и распоряжение осуществляется с согласия собственника. Земельный участок предоставляется на праве постоянного (бессрочного) пользования [6]
Собственник имущества - Российская Федерация, субъект, муниципальное образование. Имущество закрепляется за БУ на праве оперативного управления. Распоряжение недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за БУ собственником или приобретенным за счет средств, выделенных собственником на приобретение такого имущества - только с согласия собственника. Остальным имуществом БУ вправе распоряжаться самостоятельно [7]. Земельный участок, используемый учреждением для выполнения своих уставных задач, предоставляется ему на праве постоянного (бессрочного) пользования [10]
Понятие и порядок заключения крупной сделки
Владение и распоряжение имуществом осуществляется с согласия собственника имущества [16]. Понятие крупной сделки не распространяется
Крупная сделка - сделка или несколько взаимосвязанных сделок, связанных с распоряжением денежными средствами, отчуждением имущества, которым учреждение вправе распоряжаться самостоятельно при условии что цена сделки превышает 10 % балансовой стоимости активов. Совершается только с предварительного согласия учредителя [16]
Оказание платных услуг
Бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доход деятельность, если такое право предусмотрено учредительными документами [9]
Платные услуги должны относиться к основным видам деятельности учреждения и служить достижению целей, ради которых БУ создано [10]. Приносящая доход деятельность в основном ведется сверх установленного государственного задания. Порядок определения указанной платы устанавливается учредителем [15]
Сдача имущества в аренду
Для сдачи в аренду временно свободных площадей необходимо иметь согласие собственника. Доходы, получаемые от сдачи временно свободных площадей в аренду, являются дополнительным источником бюджетного финансирования. Они направляются на содержание и развитие материально-технической базы учреждения сверх сумм, установленных в бюджете [8]
Обязаны согласовывать с собственником операции с недвижимостью. В случае сдачи недвижимого или особо ценного движимого имущества в аренду финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется.
Доходы от аренды - налогооблагаемые доходы, расходы - затраты по содержанию [16]
Распоряжение доходами от приносящей доход деятельности
Направляют доходы на собственные цели [9]
Направляют доходы на собственные цели в форме утверждения соответствующей сметы [10]
4
5
6
7
8
9
Продолжение таблицы
№ Бюджетный вуз Бюджетный вуз
п/п до введения Закона № 83-ФЗ после введения Закона № 83-ФЗ
10 Участие в качестве учредителя
Бюджетные учреждения высшего Вузы вправе с согласия собственника передавать некоммерческим орга-
профессионального образования (ВПО) низациям, хозяйственным обществам (открытое акционерное общество
вправе быть учредителями хозяйствен- (ОАО), общество с ограниченной ответственностью (ООО), общество
ных обществ, деятельность которых с дополнительной ответственностью (ОДО)) в качестве их учредителя
заключается в практическом внедрении или участника денежные средства и иное имущество (кроме особо
результатов интеллектуальной деятель- ценного и недвижимого имущества) [17]
ности, права на которые принадлежат вузам. Согласие собственника на это не
требуется, необходимо только напра-
вить учредителю уведомление о созда-
нии хозяйственного общества [1]
11 Распространение действия Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [12]
Да Да
12 Возможность приватизации имущества
Нет Нет
13 Возможность признания учреждения банкротом
Нет Нет
14 Право размещать средства на счетах в банках
Нет Нет
15 Право совершать сделки с ценными бумагами
Нет Нет
16 Право привлекать кредиты и заключать договоры финансового лизинга
Нет Да
17 Обязанность по составлению
Плана финансово-хозяйственной деятельности в соответствии с приказом Минфина России
от 28.07.2010 № 81н «О требованиях к плану финансово-хозяйственной деятельности
государственного (муниципального) учреждения» *
Нет Да [13]
18 Ответственность учреждения по обязательствам
Отвечает по своим обязательствам Несет ответственность по обязательствам всем имуществом, нахо-
только находящимися в его распоряже- дящимся на праве оперативного управления - закрепленным за БУ
нии денежными средствами. При этом в собственником и приобретенным за счет доходов, кроме особо ценного
случае недостаточности этих денежных и недвижимого. Собственник имущества не несет ответственности по
средств субсидиарную ответственность обязательствам БУ [10]
по обязательствам такого учреждения
несет собственник. Все остальное иму-
щество БУ (помимо денежных средств)
является неприкосновенным [9]
19 Ответственность руководителя
Учредитель заключает трудовой до- Учредитель заключает трудовой договор с руководителем.
говор с руководителем. Руководитель Нормы персональной ответственности за просроченную кредиторскую
несет дисциплинарную, администра- задолженность:
тивную и уголовную ответственность - сверх установленного размера - увольнение;
за свою деятельность в соответствии с - за убыток, принесенный учреждению совершением крупной сделки,
трудовым договором [15] если она не была предварительно согласована с учредителем, - взыскание размера убытка. То есть руководитель несет полную материальную ответственность, а также дисциплинарную, административную и уголовную ответственность [17]
Окончание таблицы
№ п/п Бюджетный вуз до введения Закона № 83-ФЗ Бюджетный вуз после введения Закона № 83-ФЗ
20 Открытость и доступность информации об учреждении
Информация о деятельности БУ закрыта для общественности, так как законодательство не устанавливает нормы о публикации такой информации в открытом доступе. Как правшю, учреждения публикуют на сайте устав, свидетельство о государственной регистрации, лицензии [15] В открытом доступе в сети Интернет или в печатных средствах массовой информации (СМИ) публикуются: -юридическиедо^ментьгучредительные документы; свидетельство о государственной регистрации; решение учредителя о создании; реше-ниео назначении руководителя; положениео фшшалах,представитель-ствах; - финансовыедокументы: план финансово-хозяйственной деятельности, годовая бухгалтерская отчетность, сведения о проведенных контрольных меропржтиях иихрезультатах;шсударственное заваниева оказание услуг; отчет о результатах деятельности и об использовании закрегшенношимутцества [15]
* Примечание. Данный документ вступает в силу с 01.01.2012.
содержать в себе показатели эффективности, объема, категории получателей государственной услуги и результаты оказания услуг[11].Так,на законодательном уровне устанавливается связь между финансовым обеспечением учреждения и качеством его работы.
Важнейшей стратегией по обеспечениюкон-курентоспособности российской системыобразо-вания является развитие экспорта образовательных услуг. Задача развитиявостребованности образовательных услуг является одной из основных при реализации Федеральной целевойпрограммы развития образования на 2011-2015 гг.
По оценкам Всемирной торговой организации, емкость мирового рынка образования составляет 50-60 млрд долл. США. Рынок, складывавшийся почти 60 лет, на сегодняшний момент в общем поделен. Устойчивый лидер - США, они контролируют почти треть мирового финансового образовательного оборота. Зарабатывает американская высшая школа на иностранных студентах в 15 раз больше, чем тратит на нее правительство США. И кстати, образование - пятая по значимости статья экспорта американской экономики. На втором месте по объемам образовательных продаж - Великобритания. За последнее десятилетие она утроила прием иностранных студентов. Далее плотно идут Германия и Франция. Завершают лидерский список Австрия, Италия и Бельгия, освоившие по 2 % рынка (см. рисунок) [2].
Россия занимает 6-е место по числу обучающихся иностранных студентов - всего 5 % общемирового рынка образования. Главная при-
чина подобного положения в области экспорта образовательных услуг - отсутствие осознания нагосударственномуровне огромнойэкономи-ческой и геополитической значимости экспорта образовательных услуг в целом для всей страны, отсутствие до недавнего времени целевой государственной щзограммы экспорта образовательных услуг[18].
В конце 2009 г. Министерством образования и науки Российско й Федерации быларазработана Концепция экспорта образовательных услуг на период 2011-2020 гг. Стратегиче скимицелями концепции являются:
- повышение качества, привлекательности и конкурентоспособности российской системы
13 (11%)
12 (2%) 11 (2%) 10 (2%)
9 (2%) 8 (3%) 7 (4%)
6 (5%)
1 (28%)
5 (7%)
2(14%
3(12%)
Структура мирово шрынкаобразования: 1 - США; 2 - Великобритания; 3 - Германия; 4 - Франция; 5 - Австралшцб- Россия; 7 - Япония; 8 - Испания; 9 - Канада;70- Бельгия; 11 - Австрия; 12 - Италия; 13 - Прочее
62
международный бухгалтерским учет
образования в мировом и региональном образовательном пространстве;
- обеспечение эффективного участия России в глобальном и важнейших региональных процессах развития образования;
- повышение доли экспорта образовательных услуг в российском валовом внутреннем продукте (ВВП) [3].
При этом повышение доли экспорта образовательных услуг в ВВП предполагает формирование механизмов и условий для продвижения российского образования на основе:
- формирования системы мониторинга спроса и анализа предложения образовательных услуг и потребностей мировых, региональных и национальных рынков труда;
- создания механизма взаимодействия ключевых федеральных органов власти, региональных органов власти, бизнеса для формирования заказа по подготовке кадров из числа иностранных граждан на основе приоритетов внешнеэкономического и геополитического развития;
- создания специализированного агентства EduRussia по продвижению российского образования на зарубежные рынки труда и образовательных услуг, по организации набора иностранных граждан в вузы Российской Федерации, а также региональных и зарубежных центров, централизованного сайта (Study in Russia), их интеграции в систему (сеть) национальных и международных агентств, организаций, информационных ресурсов;
- модернизации нормативно-правовой базы, регламентирующей экспорт образовательных услуг, в том числе правил приема иностранных учащихся, системы лицензирования возможностей вузов по обучению иностранных учащихся;
- поддержки аккредитации программ российских учебных заведений в международных ассоциациях;
- создания программ развития мобильности студентов, преподавателей и исследователей.
Реализация всех перечисленных целей возможна при условии создания комфортной инфраструктуры жизни иностранных студентов и преподавателей в России, обеспечения социальной защиты, медицинского обеспечения, безопасности.
Важнейшим условием является также усиление вузовского потенциала интеграции российско-
го академического сообщества в международное образовательное пространство в результате:
- увеличения объема средств, направляемых на конкурсной основе в учебные заведения на реализацию стратегий экспорта образовательных услуг;
- формирования сети научно-образовательных центров мирового уровня, интегрирующих лучшие научные разработки и образовательные программы российских и зарубежных институтов (не менее 25 центров);
- аккредитации не менее 10 % программ ведущих центров, реализующих инновационные программы непрерывного обучения, в международных профессиональных ассоциациях;
- разработки программ и курсов на иностранных языках (прежде всего английском), увеличение до 10 % к 2020 г. доли программ, реализуемых в российских вузах на иностранных языках;
- создания и развития сети филиалов и представительств российских образовательных учреждений за рубежом (не менее 15 филиалов и представительств ведущих университетов).
Реализация этих задач позволит обеспечить:
- усиление позиций образования Российской Федерации на мировом рынке образовательных услуг (увеличение доли рынка с 2 до 7 % к 2020 г.);
- повышение рейтинга российских образовательных учреждений в международных рейтинговых листах (включение не менее 10 российских вузов в число первых 100 университетов по международным рейтингам);
- увеличение в структуре доходов вузов и системы образования доли средств, получаемых от экспорта образовательных услуг, до 10 % от объема государственного финансирования [3].
Увеличению потенциала интернационализации вуза может способствовать применение Международных стандартов финансовой отчетности (МСФО). Как известно, организациям, работающим на международном уровне, рекомендовано применять МСФО, поскольку таким образом можно успешно выступать на мировом финансовом рынке и находить партнеров для взаимовыгодного сотрудничества [5].
Применение международных стандартов в вузах, занимающихся экспортом образовательных услуг, сделает их деятельность более прозрачной
для мирового общества, облегчит включение российских вузов в международные рейтинги, содержащие финансовые показатели.
По словам бывшего министра финансов А. Л. Кудрина, МСФО могут начать применять в нашей стране с 2012 г. А. Л. Кудрин также привел данные, согласно которым уже сейчас из 100 крупнейших российских компаний 61 осуществляет аудит по МСФО [4]. В число этих компаний входят государственные корпорации, однако опыт применения международных стандартов у БУ в настоящее время отсутствует.
Изменения в сфере образования в России обусловлены приоритетными направлениями государственной политики в этой сфере, такими как повышение качества предоставляемых образовательных услуг, инвестиционной привлекательности сферы образования.
Эффективная работа всех уровней власти и общества по этим направлениям позволит обеспечить развитие национальной инновационной системы и конкурентоспособности российской экономики. Реализация на практике рассмотренных в работе законодательных актов способствует решению этих стратегически важных для нашей страны задач.
Список литературы
1. Васильев Ю. Правовой статус бюджетных образовательных учреждений изменится // Бюджетные учреждения образования: бухгалтерский учет и налогообложение. 2010. № 7. С. 31-36.
2. Галушкина М. А. Экспорт образования // Эксперт. 2004. № 7. С. 7-11.
3. Концепция экспорта образовательных услуг Российской Федерации на период 2011-2020 гг. Режим доступа к данным: http://www. russia. edu. m/information/anaHt/offitial.
4. Кудрин А. Л. МСФО введут со следующего года. Режим доступа к данным: http://www. buhgalteria. ru/news/n45749.
5. Международные стандарты бухгалтерского учета // Консультационный и учебно-методический центр Аудиторской палаты России. Режим доступа к данным: http://www. kumc. ru/progr_ obuch/msbu/msbu. html.
6. Об образовании: Закон Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1.
7. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений: Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-Ф3.
8. О вопросах предоставления временно свободных помещений в аренду в 2010 году: письмо Роспотребнадзора от 15.02.2010 № 01/2028-0-32.
9. О высшем и послевузовском профессиональном образовании: Федеральный закон от 22.08.1996 № 125-ФЗ.
10. О некоммерческих организациях: Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ.
11. О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания: постановление Правительства Российской Федерации от 02.09.2010 № 671.
12. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ.
13. О требованиях к плану финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения: приказ Минфина России от 28.07.2010 № 81н.
14. О Федеральной целевой программе развития образования на 2006-2010 годы: постановление Правительства Российской Федерации от 23.12.2005 № 803.
15. Саакян Т. В. Бюджетное учреждение: продолжение темы // Бюджетный учет. 2010. № 6. С.14-23.
16. Салина Л. Новый статус бюджетных учреждений: изучаем изменения // Бюджетные организации: ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности. 2010. № 8. С. 12-16.
17. Сильвестрова Т. Новый правовой статус бюджетного учреждения // Бюджетные организации: бухгалтерский учет и налогообложение. 2010. № 7. С. 60-74.
18. Шереги Ф. Э., Дмитриев Н. М., Арефьев А. Л. Научно-педагогический потенциал и экспорт образовательных услуг российских вузов (социологический анализ). М.: Центр социального прогнозирования, 2002. 34 с.
