CC BY
38
УДК 347.97
Громова Зоя Евгеньевна
Институт государства и права Российской академии наук
РЕАЛИЗАЦИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В СФЕРЕ СУДЕБНОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ
В статье анализируются вопросы административной ответственности в сфере судебного администрирования. В этих целях автор рассматривает федеральное законодательство на предмет положений, устанавливающих финансирование судов. Также делается попытка проанализировать подходы, сложившиеся в научной дискуссии, к статусу самих судов как объектов проверок, осуществляемых органами государственного финансового контроля. В рамках статьи также кратко рассматриваются полномочия Счетной палатой Российской Федерации, которыми она наделена для обеспечения законности в финансово-хозяйственной деятельности проверяемых объектов. Автор анализирует полномочия администраторов судов. Автор приходит к выводу, что при наличии административных правонарушений в финансово-хозяйственной деятельности суда, меры административной ответственности должны применяться в отношении администраторов судов как лиц, не обладающих статусом судьи. Реализация предложения возможна посредством внесения соответствующих изменений в стандарт государственного аудита Счетной палаты Российской Федерации.
Ключевые слова: государственный аудит, законодательство, судебная власть, председатель суда, статус судьи, административная ответственность, законопроект, государственная судебная служба, администратор суда, типовой должностной регламент.
По смыслу ст. 124 Конституции Российской Федерации, ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 10 февраля 1999 г. № 30-ФЗ «О финансировании судов Российской Федерации», единственным источником финансирования деятельности судов Российской Федерации является федеральный бюджет. При этом следует отметить, что норм о финансировании других органов государственной власти (государственных органов) Конституция Российской Федерации не содержит.
Ст. 4 Федерального закона от 10 февраля 1999 г. № 30-ФЗ «О финансировании судов Российской Федерации» за судами Российской Федерации закрепляется право самостоятельного распоряжения средствами, предусмотренными федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и иными федеральными законами на обеспечение их деятельности.
Несмотря на то, что судебные органы имеют свои особенности в части принципов финансирования, обусловленные статусом судебной власти, реализация указанного права самостоятельного распоряжения средствами не означает произвольного характера распорядительных действий, совершения их вне правовых рамок. Будучи наделенными статусом участника бюджетного процесса, судебные органы интегрированы в финансово-бюджетную сферу и наряду с другими органами государственной власти (государственными органами) подчиняются действию общих подходов в управлении бюджетными средствами, и с позиции ч. 1 ст. 266 Бюджетного кодекса Российской Федерации являются объектами государственного финансового контроля.
В научной дискуссии обсуждается проблема статуса самих судов как объектов проверок, осуществляемых органами государственного финансового контроля [1, с. 2-6]. Отдельные авторы под-
вергают сомнению возможность Счетной палаты Российской Федерации (далее - Счетная палата) осуществлять проверки финансовой деятельности судебных органов. Так, А.В. Мазуров утверждает следующее: «Положения статьи (ст. 7 «Гарантии деятельности Конституционного Суда Российской Федерации» Федерального конституционного закона от 21 июля 1995 г. №1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» - З.Г.) означают, что никакие органы не вправе проводить проверку финансово-хозяйственной деятельности Конституционного Суда, поскольку их полномочия определены Федеральными законами либо актами нижестоящей юридической силы, а комментируемая статья содержится в Федеральном конституционном законе, имеющим приоритет перед Федеральным законом в силу ст. 76 (ч. 3) Конституции» [8].
В научной дискуссии в качестве реализационного принципа государственного контроля выделяют «принцип недопустимости вмешательства контролирующего органа в оперативную деятельность проверяемого» [3, с. 107; 11, с. 23]. Реализация указанного принципа предполагает поиск надлежащего баланса между эффективной деятельностью подконтрольных публично-правовых субъектов (поддержание законности и правопорядка в соответствующей сфере общественных отношений) с одной стороны, и, с другой стороны, - осуществлением полномочий на основе самостоятельной и независимой правореализации [3, с. 107]. В этой связи представляется справедливой позиция авторов, считающих, что контроль за деятельностью судебных органов со стороны власти всегда будет минимальным и будет сводиться к контролю за хозяйственной деятельностью судов, а не за отправлением ими правосудия [7].
В целях логического завершения своей контрольной функции Счетная палата России наде-
© Громова З.Е., 2018
Вестник КГУ ^ № 2. 2018
319
ляется инструментарием для обеспечения законности в финансово-хозяйственной деятельности проверяемых объектов. В рамках осуществления полномочий по внешнему государственному финансовому контролю, исходя из требований ч. 2 ст. 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Счетной палатой направляются объектам контроля представления, предписания, осуществляется производство по делам об административных правонарушениях.
Так, в соответствии с п. 3 ч. 5 ст. 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), инспекторам Счетной палаты предоставлено право по составлению протокола об административном правонарушении, предусмотренного рядом статей Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (ст. 5.21, 15.1, 15.11, 15.14, 15.15, 15.16; ч. 1 ст. 19.4, ст. 19.4.1, ч. 20 ст. 19.5, ст. 19.6 и 19.7 КоАП РФ).
Также в инструментарий для обеспечения законности в финансово-хозяйственной деятельности проверяемых объектов входят предоставленные Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» полномочия Счетной палаты по направлению информационных писем, а также передаче соответствующих материалов в правоохранительные органы при выявлении данных, указывающих на признаки составов преступлений (п. 2 ч. 1 ст. 14).
В науке существует подход, согласно которому особенности в реализации контрольных полномочий Счетной палаты в отношении судебных органов отсутствуют [6]. Мы полагаем важным заметить, что реализация административной ответственности в судебном администрировании имеет свои ограничения, связанные с поиском баланса между самостоятельностью суда и ответственностью в сфере судебного управления. Основной проблемой в реализации вышеназванных мер воздействия Счетной палаты при выявлении нарушений в финансово-хозяйственной деятельности судебных органов является статус лиц, в отношении которых должен составляться протокол об административном правонарушении.
Руководителем суда как учреждения является председатель суда, осуществляющий ряд полномочий по организации работы суда и назначаемый на должность, как это следует из положений п. 6 и 7 ст. 6.1. Закона Российской Федерации от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации», Президентом Российской Федерации. Исходя из анализа действующего законодательства очевидно, что правовой статус председателя суда не ограничивается его полномочиями как руководителя учреждения. Председатель суда - носитель судебной власти - судья. На страницах научной литературы делается вывод о том, что функции председателя
суда - это круг его обязанностей как руководителя судебного органа, а полномочия председателя суда -это предусмотренные законодательством права и обязанности председателя, которые он выполняет как судья соответствующего суда [10, с. 67-71]. В этой связи, предлагается классификация функций (полномочий) председателя суда на организационно-управленческие и судебные [5, с. 32-35], процессуальные и управленческие [10, с. 67-71].
В целом, вопросы разграничения административно-правового аспекта статуса председателя суда и его статуса как представителя судебной власти не находят достаточного отражения в законодательстве и формируют проблемное поле для научных исследований [2, с. 26-29]. При этом отдельными авторами обращается внимание на проблемный характер ситуации, связанной с привлечением к административной ответственности председателей судов как руководителей государственных учреждений за несоблюдение соответствующего законодательства, регулирующего те или иные сферы деятельности государственного учреждения как такового [4, с. 20-25].
На первый взгляд, провести грань достаточно просто: председатель суда - судья, когда отправляет правосудие. В решении же вопросов организационных, административно-хозяйственных он является должностным лицом (ст. 2.4. КоАП РФ). Тем не менее, мы полагаем, что привлечение к административной ответственности председателя суда как руководителя учреждения, например, в случае выявления административных правонарушений в финансово-хозяйственной деятельности судов, невыполнение предписания Счетной палаты, формирует репутационные риски для председателя суда как судьи, что умаляет авторитет судебной власти. Указанная ситуация, по нашему мнению, не соответствует целям и задачам реформирования судебной системы, не способствует укреплению в обществе доверия к судебной власти в Российской Федерации.
В то же время допускаемые нарушения принципа законности в финансово-хозяйственной деятельности судов не могут оставаться «незамеченными» контрольным органом, иной подход говорил бы о деформации принципа законности в управлении государственными финансами. В этой связи мы также разделяем позицию Н.А. Саттаровой, утверждающей, что принцип законности в финансовом (бюджетном) праве, являясь основополагающим, имеющим общеправовое значение, обеспечивает единство законности, равенства всех участников финансовой (бюджетной) деятельности государства и муниципальных образований перед законодательством, неотвратимость ответственности [9, с. 96-106].
Учитывая изложенное, полагаем, что в ракурсе проблемы государственного аудита финансово-хо-
зяйственной деятельности судов важным становится формирование такого механизма, реализация которого позволяла бы одномоментно обеспечить действие принципов неотвратимости наказания за совершенные административные правонарушения в финансово-бюджетной сфере и принципов независимости и самостоятельности судебной власти.
Представляется, что задача формирования указанного механизма обусловливает необходимость концептуального переосмысления статуса субъекта, привлекаемого к административной ответственности за нарушения, выявляемые в ходе государственного аудита финансово-хозяйственной деятельности судов, посредством исключения возможности ее реализации в отношении председателей судов как должностных лиц, наделенных не только административными полномочиями, но статусом судьи.
Анализ правового регулирования судебного администрирования в части организации финансово-хозяйственной деятельности судов позволяет установить следующее.
В соответствии с ч. 2 ст. 15 и 16, ч. 3 ст. 17 Федерального конституционного закона от 5 февраля 2014 г. № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации» финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности Верховного Суда Российской Федерации (далее - Верховный Суд) осуществляется аппаратом Верховного Суда, общее руководство которым осуществляет Председатель Верховного Суда Российской Федерации. На Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации (далее - Судебный департамент) возложено обеспечение деятельности федеральных судов общей юрисдикции в его организационной составляющей, предусматривающей в том числе мероприятия финансового и материально-технического характера.
При этом указанное организационное обеспечение также возлагается на аппарат суда, руководителем которого является председатель соответствующего суда, о чем указывают положения ч. 1 и 2 ст. 38 Федерального конституционного закона от 7 февраля 2011 г. № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации».
Согласно п. 3.2. Положения об аппарате федерального суда общей юрисдикции, утвержденного приказом Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации от 21 декабря 2012 г. № 238 (далее - Положение: утверждено приказом от 21 декабря 2012 г. № 238, приказ от 21 декабря 2012 г. № 238), в задачи аппарата суда входит осуществление мероприятий по организации и ведению бюджетного (бухгалтерского) учета финансово-хозяйственной деятельности, контролю за использованием ресурсов федерального суда общей юрисдикции (кроме районных судов). В структуре суда выполнение указанной задачи возложено на
финансово-бухгалтерский отдел, в ряде направлений деятельности которого она конкретизируется.
Кроме того, приказом Судебного департамента от 21 декабря 2012 г. №238 закрепляются основные направления деятельности структурного подразделения, ответственного за достижение задач материально-технического обеспечения суда (п. 4.8.1. и 4.8.2. Положения, утвержденного приказом от 21 декабря 2012 г. № 238). К таким направлениям отнесены, в частности, обеспечение инвестиционной деятельности, связанной со строительством, реконструкцией, приобретением зданий судов и осуществляемой в форме государственных капитальных вложений; участие в размещении заказов в рамках процедур контрактной системы, предусматривающее подготовку документации, организацию исполнения обязательств и проведение контроля за исполнением государственных контрактов).
Также на Судебный департамент возложено обеспечение организационной составляющей деятельности арбитражных судов, предусматривающей, как и в случае с судами общей юрисдикции, мероприятия финансового и материально-технического характера.
При этом аналогично с судами общей юрисдикции организационное обеспечение также возлагается на аппарат арбитражного суда, руководителем которого является председатель соответствующего суда, что следует из положений ч. 1 и 2 ст. 45 Федерального конституционного закона от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации».
Следует отметить, что ранее в системе арбитражных судов руководство аппаратом арбитражного суда осуществлял администратор суда, должность администратора суда - руководителя аппарата суда - предусматривалась реестром должностей федеральной государственной гражданской службы. В настоящее время должность администратора соответствующего суда предусматривается в Перечне должностей по линии Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации.
Закрепленный ст. 17 - 19 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 7-ФЗ «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации» статус администратора определяет перечень его полномочий, который является открытым, а также предусматривает его подчинение председателю соответствующего суда через закрепление обязанности выполнения администратором распоряжений председателя суда. Конкретизация законодательно установленных полномочий администратора суда происходит в типовых должностных регламентах администраторов судов в системе судов общей юрисдикции и арбитражных.
Анализ типовых должностных регламентов администраторов в системе судов общей юрисдикции и арбитражных судов, утвержденных соответ-
Вестник КГУ ^ № 2. 2018
321
ствующими приказами Судебного департамента, также показывает, что полномочия администраторов судов сопряжены с принятием управленческих решений в части материально-технического обеспечения судов, участием в их финансово-хозяйственной деятельности.
Так, должностным регламентом администратора в системе арбитражных судов предусматривается его участие в организации, проведении и контроле в закупочных процедурах (разработка конкурсной документации для проведения тендеров, обеспечение контроля выполнения заключенных государственных контрактов), представление отчетности об использовании материальных ценностей, обеспечение контроля их сохранности. Отдельный условный блок формируют обязанности, связанные со строительством, ремонтом, эксплуатацией и техническим обслуживанием зданий (помещений) и сооружений арбитражного суда. В частности, указанные обязанности связаны с оформлением правоустанавливающих документов на недвижимость и земельные участки судов, подготовкой документации по обоснованию строительства, составлением задания на проектирование при строительстве зданий и сооружений в целях размещения арбитражных судов, участием в проведении конкурсов на выполнение соответствующих подрядных работ.
Вышеуказанные обязанности аналогичны должностным обязанностям администратора суда общей юрисдикции, что подтверждается п. 3.1.10. и п. 3.1.11. Типового должностного регламента администратора верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, автономного округа, окружного (флотского) военного суда, районного суда, гарнизонного военного суда, утвержденного приказом Судебного департамента от 22 августа 2006 г. № 80.
Важно также заметить, что по результатам государственного аудита обнаруживаются отдельные нарушения, связанные с обозначенными сферами полномочий администраторов судов (например, в части полномочий, связанных с организацией строительства, ремонта, эксплуатации и технического обслуживания зданий (помещений) и сооружений судов).
В этой связи формируется риск возникновения несколько парадоксальной ситуации, когда за ненадлежащие результаты реализации полномочий, возложенных на администраторов судов, потенциально привлекается к ответственности председатель суда как руководитель учреждения.
КоАП РФ в качестве признаков должностного лица как субъекта административной ответственности определяет организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции, которые такое лицо выполняет в государственных органах (ст. 2.4 КоАП РФ).
Таким образом, в целях полноценного использования механизмов административной ответственности как гарантии реализации принципа законности в финансово-хозяйственной деятельности судебных органов предлагается в судебной системе в качестве субъекта, привлекаемого к административной ответственности на основании протокола об административном правонарушении, составленном должностными лицами Счетной палаты Российской Федерации, определить руководителей структурных подразделений в аппаратах судов (например, финансово-бюджетного отдела, отдела по материально-техническому обеспечению) и (или) администраторов судов, то есть лиц, не обладающих статусом судьи, полномочия которых сопряжены с принятием решений, касающихся бюджетной, финансово-хозяйственной деятельности судов.
Предпосылки для реализации указанного предложения посредством изменения существующего правового регулирования вопросов судебного администрирования уже созданы.
Так, постановлением Пленума Верховным Судом Российской Федерации от 15 ноября 2016 г. № 15 принято решение о внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального конституционного закона «О внесении изменений в федеральные конституционные законы в связи с введением государственной судебной службы Российской Федерации».
Предлагаемые к принятию изменения направлены, в том числе на исключение должности администратора суда из системы Судебного департамента с одновременным введением должности «руководитель аппарата суда - администратора суда» в аппарате арбитражного суда, суда общей юрисдикции субъекта Российской Федерации, окружного (флотского) военного суда.
Важно заметить, что необходимость реализации данных предложений связывается с решением задач утвержденной Советом судей Российской Федерации Концепции реформирования института администраторов судов. Основным направлением указанной Концепции является формирование условий, позволяющих председателю суда заниматься исключительно отправлением правосудием, а не реализацией различного рода «хозяйствующих» полномочий.
Кроме того, реализация предложения в части исключения ситуации привлечения председателя суда к административной ответственности за нарушения, допущенные в финансово-хозяйственной деятельности судов, возможна, по нашему мнению, также посредством внесения соответствующих изменений в стандарты государственного аудита Счетной палаты.
В частности, в целях обеспечение принципа законности в финансово-хозяйственной деятельности с учетом исключения возможных репутаци-
онных рисков для судебной власти представляется целесообразным дополнить требования стандарта внешнего государственного аудита (контроля) «Общие правила проведения контрольного мероприятия» (СГА 101), регламентирующие действия инспектора Счетной палаты по оформлению протокола об административном правонарушении, следующими положениями: «В том случае, когда объектом контрольного мероприятия является орган судебной власти, инспектору Счетной палаты Российской Федерации при составлении протокола об административном правонарушении следует принять все необходимые меры к определению ответственных лиц, обратив внимание на статус лица, привлекаемого к административной ответственности, с позиции закрепленных в его должностном регламенте организационно-распорядительных и (или) административно-хозяйственных функций, исключив, при наличии к тому правовых оснований, ситуацию привлечения к ответственности лиц, обладающих статусом судьи».
Библиографический список
1. Артамонов В.А. Финансовый контроль и судебная система России // Администратор суда. -2011. - № 1. - С. 2-6.
2. Беспалов Ю. Проблемы независимости судебной власти и пути их решения // «Мировой судья». - 2008. - № 8. - С. 26-29.
3. Джагарян А.А. Конституционно-правовые основы государственного контроля в Российской Федерации. - М.; Формула права, 2008. - 175 с.
4. Ермошин Г.Т. Объединение высших судов: еще одна судебная реформа или реализация накопленного опыта? // Российский судья. - 2013. -№11. - С. 44-47; № 12. - С. 20-25.
5. Золоторев В.Г., Лагутин И.Б. Административно-правовой статус должностных лиц судебной власти (на примере председателя федерального суда субъекта Российской Федерации) // Административное право и процесс. - 2012. - № 10. - С. 32-35.
6. Комментарий к Федеральному закону от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (постатейный) / Ю.А. Дмитриев, А.Н. Борисов, С.И. Мельников и др.; под ред. Ю.А. Дмитриева. - М.: Деловой двор, 2009. - 264 с.
7. Конституционная экономика / под ред. В.А. Двуреченских. - М.: ГОУ ВПО «РЭА им. Г.В. Плеханова», 2009. - 448 с.
8. Мазуров А.В. Комментарий к Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации» (постатейный). 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Частное право, 2009. - 389 с.
9. Саттарова Н.А. Меры государственного принуждения в бюджетной сфере как фактор эф-
фективного функционирования финансовой системы // Lex russica. - 2015. - № 8. - С. 96-106.
10. Филиппов Н.К. Полномочия председателя верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа: вопросы теории и практики // Российская юстиция. -2013. - № 2. - С. 67-71.
11. Фролова Е.Е. Государственный финансовый контроль в сфере денежного обращения: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М.: РУДН, 2011. - 23 с.
References
1. Artamonov VA. Finansovyj kontrol' i sudebnaya sistema Rossii // Administrator suda. - 2011. - № 1. -S. 2-6.
2. Bespalov YU. Problemy nezavisimosti sudebnoj vlasti i puti ih resheniya // «Mirovoj sud'ya». - 2008. -№ 8. - S. 26-29.
3. Dzhagaryan A.A. Konstitucionno-pravovye osnovy gosudarstvennogo kontrolya v Rossijskoj Federacii. - M.; Formula prava, 2008. - 175 s.
4. Ermoshin G.T. Ob"edinenie vysshih sudov: eshche odna sudebnaya reforma ili realizaciya nakoplennogo opyta? // Rossijskij sud'ya. - 2013. -№ 11. - S. 44-47; № 12. - S. 20-25.
5. Zolotorev V.G., Lagutin I.B. Administrativno-pravovoj status dolzhnostnyh lic sudebnoj vlasti (na primere predsedatelya federal'nogo suda sub"ekta Rossijskoj Federacii) // Administrativnoe pravo i process. - 2012. - № 10. - S. 32-35.
6. Kommentarij k Federal'nomu zakonu ot 11 yanvarya 1995 g. № 4-FZ «O Schetnoj palate Rossijskoj Federacii» (postatejnyj) / YU.A. Dmitriev, A.N. Borisov, S.I. Mel'nikov i dr.; pod red. YU.A. Dmitrieva. - M.: Delovoj dvor, 2009. - 264 c.
7. Konstitucionnaya ehkonomika / pod red. V.A. Dvurechenskih. - M.: GOU VPO «REHA im. G.V. Plekhanova», 2009. - 448 c.
8. Mazurov A.V. Kommentarij k Federal'nomu konstitucionnomu zakonu «O Konstitucionnom Sude Rossijskoj Federacii» (postatejnyj). 2-e izd., pererab. i dop. - M.: CHastnoe pravo, 2009. - 389 c.
9. Sattarova N.A. Mery gosudarstvennogo prinuzhdeniya v byudzhetnoj sfere kak faktor ehffektivnogo funkcionirovaniya finansovoj sistemy // Lex russica. - 2015. - № 8. - S. 96-106.
10. Filippov N.K. Polnomochiya predsedatelya verhovnogo suda respubliki, kraevogo, oblastnogo suda, suda goroda federal'nogo znacheniya, suda avtonomnoj oblasti, suda avtonomnogo okruga: voprosy teorii i praktiki // Rossijskaya yusticiya. -2013. - № 2. - S. 67-71.
11. Frolova E.E. Gosudarstvennyj finansovyj kontrol' v sfere denezhnogo obrashcheniya: avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. - M.: RUDN, 2011. - 23 s.
Вестник КГУ _J № 2. 2018
323
