CC BY
321
11. ПРОБЕЛЫ В ПРАВЕ, МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО
РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЯХ В РОССИИ
Серова О.А., к.ю.н., доцент.
Место работы: Самарская гуманитарная академия.
Аннотация. В статье раскрыты основные направления и задачи совершенствования законодательства о некоммерческих организациях с учетом положений Концепции развития законодательства о юридических лицах.
Ключевые слова: некоммерческая организация, гражданское законодательство, система юридических лиц, государственная регистрация некоммерческих организаций.
DEVELOPMENT OF NON-PROFIT ORGANIZATIONS LEGISLATION IN RUSSIA
Serova O.A., LLM, A.P.
Place of employment: Samara State Humanitarian Academy.
Annotation. The article covers basic trends and objectives of further non-profit organizations legislation improvements with regards to provisions of the development concept for legal entities legislation.
Keywords: non-profit organization, civil legislation, legal entities system, official registration of non-profit organizations.
Длительное время правовое регулирование деятельности некоммерческих организаций осуществлялось в России практически бессистемно, без учета основополагающих требований, заложенных в Гражданском кодексе. В отсутствие каких-либо серьезных экспертных проработок вводились новые организационно-правовые формы некоммерческих организаций, длительное время не устранялись выявленные дефекты правового регулирования, с увеличением объема принимаемых нормативных актов увеличивалось количество противоречий и ошибок при сопоставительном анализе содержащихся в них правил.
Все вышесказанное предопределило появление все чаще обсуждаемого мнения о том, что само деление юридических лиц на коммерческие и некоммерческие организации не имеет под собой логических и правовых оснований и должно быть устранено. Однако существует и противоположных подход, в соответствии с которым данная классификация, осуществляемая в зависимости от цели деятельности организации должна быть сохранена при уточнении как критериев этого деления, так и с учетом кардинальных изменений существующей организационно-правовой базы деятельности некоммерческих юридических лиц.
Разработчики Концепции развития законодательства о юридических лицах совершенно верно поставили своей основной задачей и одним из главных направлений намеченных преобразований усиление роли Гражданского кодекса РФ в регулировании статуса юридических лиц, особенно некоммерческих организаций, приведение существующей нормативно-правовой
базы в единую согласованную систему, в том числе путем консолидации и отмены устаревших и неэффективных законодательных актов. Однако избранный путь - исчерпывающее регулирование гражданско-правового статуса юридических лиц исключительно на уровне ГК РФ и отказ от федерального закона «О некоммерческих организациях» вызывает серьезные возражения. Конечно, в Концепции совершенно верно отмечено, что положения этого закона во многом текстуально воспроизводят нормы ГК и не регулируют статус ряда некоммерческих организаций (например, большинства госбюджетных учреждений). Однако необходимо учитывать, что сам закон принимался в 1996 году, а вся дальнейшая история регулирования деятельности НКО прошла в условиях полной дестабилизации, причем, как в ГК РФ, так и в законе о некоммерческих организациях отсутствовали механизмы, противодействовавшие подобному развитию нормативной базы. Значительное расширение содержания ГК РФ не сможет стать реальной гарантией невозможности изменения правового положения НКО со стороны законодателя. Превращение же кодекса в фактический свод законов вряд ли будет способствовать оптимизации. Учитывая повышение интереса в обществе к некоммерческому сектору, возможно использование аналогичной схемы как в случае с коммерческими организациями - либо принятие законов, детализирующих правовой статус отдельных организационноправовых форм некоммерческих организаций, либо формирование законодательной базы для юридических лиц, отличающихся предметной близостью.
Повышение в настоящее время активности по совершенствованию законодательной базы деятельности некоммерческих организаций, объясняется все возрастающей коммерциализацией некоммерческих организаций и сглаживанием различий между ними и коммерческими юридическими лицами.
Коммерциализация деятельности некоммерческих организаций определяется как действиями ее участников (что достаточно сложно подвергнуть правовой квалификации), так и действиями органов управления этих юридических лиц. Поэтому основной задачей законодателя должно стать не столько определение возможных целей некоммерческих организаций, сколько установление четких ограничений для последних в осуществлении предпринимательской деятельности. Тем не менее, ни в законе, ни на уровне доктрины не выработано единых критериев отграничения предпринимательской деятельности от деятельности, не преследующей цели извлечения прибыли.
В Концепции развития законодательства о юридических лицах предложено ввести для некоммерческих организаций, предполагающих осуществлять предпринимательскую деятельность, обязанность формирования уставного капитала в размере и в порядке, действующем для коммерческих организаций (см. п. 2.7 § 2 подраздела 6 раздела II Концепции). Однако данное предложение находит понимание далеко не у всех специалистов и должно быть подвергнуто всестороннему анализу и оценке. Реализация этого предложения может еще в большей степени ослабить обоснование самого факта существования рассматриваемой классификации, стереть достаточно непрочные грани различий между коммерческими и некоммерческими юридическими лицами. Развитие законодательства о некоммерческих организациях должно осуществляться
Бизнес в законе
2'2010
в направлении установления более четкого режима осуществления коммерческих операций данными субъектами. Не в полной мере были оценены и реализованы возможности таких механизмов ограничения предпринимательской деятельности некоммерческих организаций как формирование целевого капитала, установление запрета прямой формы ведения предпринимательства для отдельных организационноправовых форм (по аналогии с существующими положениями в отношении объединений юридических лиц в форме ассоциаций и союзов). Однако все исследований и предложения по данным проблемам сталкиваются с отсутствием единой логики развития законодательства. Е.Ю. Валявина верно подметила наличие в российском законодательстве противоречивой тенденции. Наряду с немногочисленными попытками законодателя ограничить предпринимательскую деятельность одних некоммерческих организаций, в отношении других наблюдается тенденция к расширению возможности занятия практически любыми видами деятельности. Это относится, прежде всего, к государственным корпорациям, которые активно внедряются в сферу экономики. Считаем, что необходима выработка комплексного подхода к законотворческой работе в данной сфере, объединяющей позиции как исполнительной, так и законодательной уровней власти, обладающих правом законотворческой инициативы.
различные мнения связаны и с необходимостью количественного уменьшения существующего перечня организационно-правовых форм некоммерческих организаций. Его предлагается значительно сократить (п.3.4 Концепции), закрепив в ГК сравнительно небольшое число основных «моделей» таких юридических лиц, учитывающих юридические (гражданско-правовые) различия их статуса, а не различия в сфере их деятельности. Действительно, подобный шаг уже давно стал объективной необходимостью. Однако унификация имеющихся в действующем законодательстве видов некоммерческих организаций путем сведения их к базовым организационно-правовым формам должна осуществляться исключительно на основе всестороннего использования положительного опыта применения на практике организационноправовых форм, введенных в российский оборот с 1996 года. Ориентиром законотворческой деятельности (равно как и научно-исследовательских разработок) должно стать соблюдение правила равновесия преимуществ и недостатков, фиксируемых конкретной организационно-правовой формой юридического лица. Недопустимо в короткие сроки переориентировать практику на иные организационно-правовые формы. Так, например, неоднозначно воспринимаемая учеными категория «некоммерческое партнерство» прочно укоренилась в действующей системе юридических лиц России. Целесообразным представляется не отказ от данной организационно-правовой формы, а детализация (и в какой-то степени унификация) правового статуса этого вида юридического лица, так как активность ее использования на практике, несомненно, доказывает ее эффективность. Не менее значимой является вопрос о сохранении такой организационно-правовой формы как товарищество собственников жилья в связи с тотальностью (фактически принудительной) ее применения и наличием негативных последствий любых серьезных трансформаций. Необходимо проведение последовательной (длительной) работы по оптимизации данной формы с устранением всех негативных
последствий ее использования и перехода (поэтапного) к новым механизмам регулирования. Такое развитие ситуации, прежде всего, окажет благоприятное воздействие на социальную сферу жизнедеятельности общества.
В настоящее время в России фактически существует две системы государственной регистрации юридических лиц. Общий порядок связан с государственной регистрацией коммерческих юридических лиц и ряда некоммерческих и представляет собой, по сути, регистрацию нового налогоплательщика, так как качественный анализ документов, предъявляемых к регистрации, не проводится. Это ставит под сомнение реализацию принципа законности при осуществлении легитимации субъекта в данном случае. Второй вариант государственной регистрации применим в отношении общероссийских и международных общественных объединений, политических партий, отделений международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, торговопромышленных палат, созданных на территории нескольких субъектов Российской Федерации, общественных объединений, политических партий и иных некоммерческих организаций, на которые распространяется специальный порядок государственной регистрации некоммерческих организаций, установленный ФЗ «О некоммерческих организациях», за исключением потребительских кооперативов, товариществ собственников жилья, садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, учреждений. Специальный порядок предусматривает проведение правовой экспертизы представленных документов, проверку соблюдения не только порядка оформления документов, но и соответствие их содержания требованиям законодательства РФ, достоверность и непротиворечивость представленных сведений. Перечень оснований для отказа в исполнении государственной функции по принятию решения о государственной регистрации значительно шире соответствующего перечня, предусмотренного ст. 23 ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». В связи с этим, считаем необходимым распространение специального порядка государственной регистрации на все виды некоммерческих организаций. Данное нововведение повысит соблюдение прав участников и самих некоммерческих организаций.
Список литературы:
1. Концепция развития законодательства о юридических лицах (Редакционный материал) // Вестник гражданского права. 2009. №2.
2. От разработчиков проекта Концепции развития законодательства о юридических лицах (Редакционный материал) // Вестник гражданского права. 2009. № 2.
3. Степанов Д.И. В поисках критерия разграничения юридических лиц на типы и принципа обособления некоммерческих организаций // Вестник гражданского права. 2007. №3.
4. Вестник гражданского права. 2009. №2.
5. Валявина Е.Ю. Развитие законодательства о некоммерческих организациях на современном этапе // Журнал российского права. 2009. № 1.
6. Концепция развития корпоративного законодательства и корпоративного управления / раз. НП «Гильдия инвестиционных и финансовых аналитиков»
//http://www.vegaslex.ru/images/pubvegas/2005/04/19/000 0003020/Kontseptsiya.doc (дата обращения
15.10.2009).
7. Предусмотрен положениями Федерального закона РФ от 08.08.2001 г. «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» №129 - ФЗ (ред. от 27.12.2009 г.) // СЗ РФ. 2001. №33 (Часть I). Ст. 3431.
РЕЦЕНЗИЯ
Представленная к публикации научная работа посвящена одной из наиболее актуальных тем современных цивилистичеких исследований - предстоящей реформе первой части Гражданского кодекса в области регулирования деятельности юридических лиц.
Автором дается критическая оценка положений Концепции развития законодательства о юридических лиц, обосновывается необходимость их уточнений.
Рассмотрены вопросы построения разноуровневой системы регулирования правового статуса и деятельности юридических лиц как с доктринальной точки зрения, так и с позиции оценки эффективности правоприменения.
Выводы авторы обладают научной новизной, оригинальны, могут быть использованы для дальнейших исследований.
Рекомендуется для опубликования в открытой печати.
д.ю.н., профессор Рыбаков В.А.
