CC BY
39
РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ УЧАСТИЯ РОССИЙСКОГО ПЕРСОНАЛА В МЕЖДУНАРОДНЫХ ОПЕРАЦИЯХ ПО ПОДДЕРЖАНИЮ МИРА
Б.Р. Тузмухамедов
Кафедра международного права Дипломатическая академия МИД РФ
Ул. Остоженка, 53/2, 119992 Москва, Россия
В статье показана эволюция норм и правил, регулирующих направление российского военного и гражданского персонала для участия в операциях по поддержанию мира, рассмотрены применимые положения Конституции РФ 1993 г. и специальное законодательство. Охарактеризована практика их применения, в том числе в процессе взаимодействия между ветвями государственной власти.
Наши соотечественники участвуют в международных операциях, проводимых под руководством или с санкции международных организаций, с 1973 г. Именно тогда группа офицеров Вооруженных Сил СССР была направлена на Ближний Восток для действий в качестве военных наблюдателей в составе Органа ООН по наблюдению за выполнением условий перемирия (ОНВУП).
Международные административные основания для такого участия как правило известны: обычно это резолюции Совета Безопасности ООН или компетентного органа региональной организации, учреждающие операцию и по мере необходимости продлевающие и изменяющие ее мандат, в редких случаях — резолюции Гене-ральной Ассамблеи ООН. Что же касается внутренних нормативных и распорядительных актов, на основании которых советские граждане командировались для действий в составе международных контингентов, то на протяжении почти двадцати лет они оставались тайной для непосвященных. В то время действовали не столько нормативные акты, сколько обыкновения бюрократической практики. Министерства иностранных дел и обороны, совместно или по отдельности направляли в высший партийный орган — Политбюро ЦК КПСС, так называемую «записку в инстанцию», иначе говоря, предложение о направлении специалистов для участия в международной операции, Политбюро выносило решение, на основании которого принималось постановление Совета Министров, и затем необходимые акты издавались затронутыми ведомствами. Эти процедуры были совершенно непрозрачными, хотя отлаженными и эффективными. Даже сам факт пребывания советских военнослужащих за границей не предавался широкой огласке, пусть и не носил грифа секретности. Так, автору этих строк в 1975 г. при посещении московского Информационного центра ООН попалась на глаза изданная ООН на русском языке иллюстрированная брошюра, посвященная ОНВУП, на обложке которой была помещена фотография советского пехотного капитана и его французского коллеги на фоне песчаных барханов.
Ситуация начала меняться, когда Законом «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР» от 14 марта 1990 г. [7] к числу новых полномочий законодательного органа — Верховного Совета СССР, было отнесено принятие решения «об использовании
контингентов Вооруженных Сил СССР при необходимости выполнения международных договорных обязательств по поддержанию мира и безопасности» (п. 14 ст. 113). Закрепление главной роли Верховного Совета в принятии решений об использовании Вооруженных Сил, будь то при обороне от вооруженного нападения извне, выполнении международных обязательств о коллективной обороне, или в совместных операциях под международной эгидой, отражало стремление предотвратить ситуации, подобные вовлечению СССР в афганский конфликт по воле «инстанции», не сдерживаемой и не контролируемой парламентом.
Пункт 14 ст. 113 оперировал понятием «международные договорные обязательства», что могло быть истолковано как разрешение использования Вооруженных Сил лишь в ситуациях, допускаемых специальным международным договором. Впрочем, более разумным было бы широкое толкование, допускающее применение данного конституционного положения в случаях принятия Советом Безопасности ООН решения, имеющего обязательный характер. В конце концов, принимая резолюцию, санкционирующую международную операцию с использованием военного компонента, Совет Безопасности осуществляет свои полномочия по международному договору — Уставу ООН.
Вскоре СССР прекратил существование, и конституционные новшества так и не удалось опробовать на практике. Однако России уже как самостоятельному государству пришлось поначалу на их основе импровизировать. Несмотря на отсутствие применимых конституционных или законодательных положений, руководство страны проявляло стремление к расширению российского участия в международных коалиционных операциях.
6 марта 1992 г. Верховный Суд Российской Федерации принял Постановление «Об участии воинского контингента в операциях ООН по поддержанию мира в Югославии» [2]. Парламент действовал в ответ на обращение Президента и в качестве правовых оснований ссылался также на обязательства России по Уставу ООН и на резолюцию Совета Безопасности ООН, а также на просьбу Генерального секретаря ООН о выделении в состав этих сил российского батальона. Постановлением давалось согласие на выделение контингента численностью до 900 человек; в нем же содержалось поручение Правительству «решить вопросы», связанные с направлением батальона в район проведения операции ООН. Можно лишь предположить, что под «вопросами» понималось снабжение военнослужащих всем необходимым, включая финансовое обеспечение как их самих, так и лиц, находящихся на их иждивении.
В дальнейшем в России был принят Закон «Об обороне» от 24 сентября 1992 г. [3], которым воспроизводилась формулировка п. 14 ст. 113 Конституции СССР с той разницей, что в российском законе речь шла об использовании российских воинских контингентов во исполнение международных обязательств вообще, а не только в области поддержания мира и безопасности (ст. 4). Впрочем, и этот, уже российский, Закон ни разу не применялся в части, касающейся направления российских военнослужащих за границу. Так, Верховный Совет, давая 27 апреля 1993 г. согласие в ответ на обращение Президента РФ и просьбу Верховного Совета Таджикистана о выделении воинского контингента для участия в коллективных силах по поддержанию мира в Таджикистане, не ссылался на Закон «Об обороне» [5].
В системе действующих в настоящее время конституционных норм полномочие распоряжаться военным инструментом государства вовне его границ относится к числу тех немногих властных прерогатив в области внешней политики и обороны, которые глава государства осуществляет совместно с одной из палат Федерального Собрания — Советом Федерации. Пунктом «г» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ 1993 г. к ведению Совета Федерации отнесено «решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации». Некоторые комментаторы полагают, что вопрос о применении п. «г» ч. 1 ст. 102 «может возникнуть в связи с отражением агрессии против
Российской Федерации, в связи с выполнением международных договорных обязательств, в частности, в связи с выполнением миротворческих задач» [10, с. 425].
По нашему мнению, данное положение едва ли применимо при внезапном вооруженном нападении на Российскую Федерацию, когда на соблюдение конституционной процедуры может просто не остаться времени. На такой случай Конституцией и законодательством предусмотрено введение военного положения, при этом Совет Федерации будет исполнять прерогативы, предусмотренные иной нормой Конституции — ч. 2 ст. 87 и Федеральным конституционным законом «О военном положении» 2002 г. В такой ситуации приказ Верховного Главнокомандующего о ведении военных действий отдается Президентом единолично (п. 4 ч. 2 ст. 4 Закона «Об обороне» 1996 г.1).
На практике область применения п. «г» ч. 1 ст. 102 до настоящего времени остается достаточно узкой и сводится к случаям участия контингентов российских Вооруженных Сил в международных операциях: санкционированию их направления в район проведения операций или продлению сроков или изменению условий такого участия. Дальнейшее уяснение его содержания могло быть получено путем толкования данного положения, а толкование Конституции является исключительным полномочием Конституционного Суда Российской Федерации, и раз данное, оно становится официальным и обязательным для всех органов власти, должностных лиц и граждан2. Однако после того, как 15 июня 1995 г. Совет Федерации обратился к Конституционному Суду с запросом о толковании этой нормы, последний не счел возможным принять запрос к рассмотрению по существу.
Позиция заявителя, как об этом можно было судить по запросу , заключалась в том, что Совет Федерации, во-первых, придерживался весьма узкого взгляда на возможные сценарии правомерного применения военной силы и, во-вторых, что палата склонна была ограничить собственное участие в принятии решения об использовании Вооруженных Сил. Правовые основания для заграничного использования Вооруженных Сил были сведены к ситуациям, урегулированным международными договорами. Более того, Совет Федерации не считал целесообразным свое участие в процессе принятия решения в тех случаях, когда имелся ратифицированный договор. По его мнению, самим фактом положительного голосования при принятии закона о ратификации международного договора, Совет Федерации наделял Президента неограниченными по времени полномочиями.
Может сложиться впечатление, что, принимая свое обращение, Совет Федерации не был осведомлен о том, что Г осу дарственная Дума уже завершала работу по принятию Закона «О международных договорах Российской Федерации» (он бы принят на следующий день после направления запроса в Конституционный Суд). И уж вовсе необъяснимо то, что на том же заседании, на котором Совет решил направить запрос, он согласился рассмотреть принятый тремя неделям ранее Государственной Думой Закон «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности» (далее — Закон «О порядке предоставления персонала»). Оба эти закона давали ответы на ряд существенных вопросов, поставленных в обращении Совета Федерации.
Конституционный Суд еще более сузил варианты использования Вооруженных Сил за пределами территории Российской Федерации в рамках п. «г» ч. 1 ст. 102 Конституции, сведя их к международным операциям по поддержанию мира. К моменту вынесения Судом решения об отказе в принятии запроса к рассмотрению Закон «О порядке предоставления персонала» уже вступил в силу. В своем Определении от 4 декабря 1995 г. Суд заявил, что «поставленные заявителем вопросы в принципе решены» в указанном Законе, придя к заключению, что рассмотрение запроса по существу означало бы проверку конституционности указанного Закона «в ненадлежащей процедуре, в то время как конституционность этого закона ни по форме, ни по содержанию заявителем не оспаривается»4.
Примечательна сама история разработки этого Закона. Первоначально он задумывался как Постановление Верховного Совета РФ «О порядке участия военного и гражданского персонала в операциях ООН, СБСЕ и СНГ по поддержанию мира», проект которого был подготовлен Президиумом Верховного Совета в октябре 1992 г. [4] В дальнейшем к названию проекта Постановления добавилась любопытная фраза: «и предоставления военных контингентов в распоряжение Совета Безопасности в соответствии со статьей 43 Устава ООН» [11]. Предположительно, законодатели задумали предусмотреть в проекте возможность оживления никогда не применявшегося положения Устава5. Вскоре проект постановления преобразовался в проект закона «О порядке предоставления военного и гражданского персонала Российской Федерации для участия в операциях Организации Объединенных Наций по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности» [6].
Федеральное Собрание, сменившее прежний парламент, вернулось к законопроекту, дав ему новое название. Государственная Дума 16 марта 1994 г. приняла в первом чтении проект Федерального закона «О порядке предоставления военного и гражданского персонала Российской Федерации для участия в операциях по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности и других видах миротворческой деятельности» [8]. Думе понадобился год, чтобы принять Закон в третьем чтении [14], перед этим, при принятии во втором чтении, опять изменив его название. Теперь оно звучало так: «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в миротворческой деятельности по поддержанию международного мира и безопасности» [13]. Закон был передан в Совет Федерации, затем отправлен на подпись Президенту, но был отклонен с существенными редакционными изменениями. Дума согласилась с президентской редакцией, и в итоге Закон был принят 26 мая 1995 г. и подписан Президентом месяцем позже.
Любопытна эволюция воззрений законодателя на разделение полномочий ветвей власти в том, что касается принятия решения об использовании Вооруженных Сил за пределами российской территории. Первоначальная концепция Закона предполагала, что «окончательное решение о направлении воинских формирований для выполнения миротворческих функций в соответствии с Конституцией остается за Советом Федерации» [1, с. 30]. Однако уже ко второму чтению разработчики исходили из того, что «Совет Федерации принимает решение только о возможности использования Вооруженных Сил в миротворческой деятельности, а непосредственное их направление осуществляется Президентом как Верховным Главнокомандующим» [9, с. 37].
Некоторые законодатели сетовали на то, что Закон оставляет Думе «очень мало рычагов воздействия и контроля за использованием Вооруженных Сил за границей» [1, с. 42]. В ходе первого чтения выяснилось, что Комитет по международным делам Государственной Думы предлагал Комитету по обороне — головному разработчику Закона — внести поправку, в соответствии с которой «Государственная Дума может давать Совету Федерации рекомендации по вопросу об использовании Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации. В случаях, предусмотренных Законом, Президент Российской Федерации одновременно с представлением Совету Федерации информирует также и Государственную Думу о предполагаемом использовании Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации. Совет Федерации принимает решение об использовании Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации и об их отзыве с учетом рекомендаций Государственной Думы» [1, с. 43]. По мнению сторонников поправки, она «не нарушает Конституцию, но дополняет ее и усиливает инструмент гражданского контроля над процессом принятия решения о миротворческой деятельности» [1, с. 43]. Однако эта поправка не была внесена в проект Закона.
Не нашло поддержки ни предложение одного из членов Совета Федерации о направлении отдельных военнослужащих не единоличным решением Президента, а с участием Совета Федерации, ни инициатива Правительства об отправке отдельных военнослужащих на основании его, Правительства, решения [9, с. 37].
В окончательном виде Закон «О порядке предоставления персонала» весьма компактен. В нем всего восемнадцать статей: Глава I содержит общие положения и определения. Глава II устанавливает процедуры предоставления персонала для участия в операциях, не связанных с принуждением. Воинские формирования направляются в соответствии с указом Президента, принятым на основании постановления Совета Федерации, отдельные военнослужащие — решением Президента, а гражданские специалисты — решением Правительства. Глава III определяет порядок принятия решения об участии в принудительных действиях с использованием вооруженных сил. Здесь речь идет только о воинских формированиях, и среди правовых оснований помимо актов Президента и Совета Федерации указаны международный договор или в его отсутствие — федеральный закон. Глава IV определяет общие условия организации подготовки и обеспечения предоставляемого Россией военного и гражданского персонала; наконец, Глава V содержит заключительные положения, в том числе обязывающие Правительство ежегодно представлять в обе палаты Федерального Собрания доклад об участии Российской Федерации в деятельности по поддержанию международного мира и безопасности.
Поскольку Закон регулирует порядок направления персонала в операции, выходящие за пределы дипломатических методов, но еще не приобретающие характер принудительных мер с применением вооруженных сил, можно сказать, что он дает правовое обоснование операциям по поддержанию мира, которые не предусмотрены в Уставе ООН, а являются плодом его достаточно либерального толкования.
В той части, в которой Закон касается принудительных действий, он отличается некоторой недосказанностью. Он упоминает «международные принудительные действия с использованием вооруженных сил, осуществляемые по решению Совета Безопасности ООН», однако умалчивает, применяется ли он к аналогичным действиям на региональном уровне в рамках ч. 1 ст. 53 Устава ООН. Это актуальный вопрос для СНГ, в рамках которого действуют собственные документы о порядке осуществления региональных принудительных мер.
Некоторые из положений Закона вызывают сомнения с точки зрения Конституции РФ и положений Устава ООН, принимая во внимание предусмотренный ч. 4 ст. 15 Конституции механизм упрощенной трансформации норм международного права в национальную правовую систему6. Закон может вступить в конфликт с некоторыми важными, хотя и дремлющими положениями Устава ООН.
Например, если когда-нибудь начнет применяться ст. 43 Устава и Совет Безопасности заключит с членами ООН соглашения о предоставлении вооруженных сил, соответствующие воинские контингенты должны будут предоставляться Совету Безопасности по его требованию. Несмотря на это положение Устава ООН, российский Закон устанавливает общее правило, в соответствии с которым Россия «самостоятельно с учетом ее обязательств по Уставу ООН и другим международным договорам определяет в каждом случае целесообразность своего участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности» (ст. 5). Иными словами, обязательства по международному праву лишь учитываются при выработке окончательного решения. Таким образом, возможна, хотя и весьма отдаленная, ситуация, когда России придется выбирать между применением национального закона вопреки ее международным обязательствам либо, напротив, подчинением норме Устава ООН вопреки национальному закону.
Практика применения Закона «О порядке предоставления персонала» за десять лет его действия была несколько неровной.
Неоднократно случались задержки с подписанием указа Президента о продлении срока участия российского формирования в операции уже после принятия со-
ответствующего постановления Советом Федерации. Например, 25 сентября 2002 г. Совет Федерации, рассмотрев предложение Президента от 8 августа, дал согласие на продление срока использования контингента в Боснии и Герцеговине [18], — и это при том, что установленный предыдущим указом срок истек 31 июля. Президент же издал новый указ лишь 10 декабря.
Последнее время Совет Федерации не обсуждает вопросов участия российских контингентов в международных операциях, поскольку некоторые из них (в Боснии и Герцеговине и в Косово) уже отозваны Указом Президента [19], а определение срока участия российского воинского формирования в операции ООН по поддержанию мира в Сьерра-Леоне Советом Федерации оставлено на усмотрение Президента [16]. После принятия палатой 10 декабря 2003 г. Постановления об использовании российского контингента в зоне грузино-абхазского конфликта [20], давшего согласие на продление военного присутствия до того момента, когда одна из сторон конфликта выскажется за прекращение операции, Совет Федерации пока более не использовал своего полномочия, предоставленного ему п. «г» ч. 1 ст. 102 Конституции. Очевидно, этого не произойдет, пока Россия не направит своего нового контингента в будущую операцию, а возможно и в действующую, в которой она не представлена самостоятельным воинским формированием.
Что касается участия отдельных военнослужащих в международных операциях, которое в соответствии с Законом «О порядке предоставления персонала» оформляется решением Президента, то нам не удалось обнаружить среди открытых источников распоряжений Президента, которыми продлевалось такое участие в ОНВУП. Российские офицеры представлены в Миссии ООН в Западной Сахаре, но и об этом не нашлось распорядительных документов. В некоторых операциях участвуют сотрудники не только Министерства обороны, но и МВД. Однако, к примеру, участие последнего ведомства в полицейском контингенте в Миссии ООН в Демократической Республике Конго определено Распоряжением Президента [17], но о существовании аналогичного документа, на основании которого к операции привлечены офицеры Вооруженных Сил, нам ничего не известно.
Наконец, нам не известно ни об одном случае представления Правительством в парламент предусмотренного Законом ежегодного доклада об участии Российской Федерации в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности.
И все же, несмотря на изъяны в тексте и практике применения Закона «О порядке предоставления персонала», им восполняются пробелы в регулировании внешнеполитической деятельности. Российское участие в международных операциях является важной публичной функцией Вооруженных Сил, а также других ведомств, именуемых «силовыми», а потому его должна сопровождать возможная открытость. Это касается не только деятельности контингента, но и порядка принятия властных решений о его развертывании. Разумная открытость способствует укреплению общественной поддержки участия в международных операциях и наращиванию готовности участвовать в них.
ПРИМЕЧАНИЯ
1. Первоначальная редакция опубликована в [15]. Последующие изменения не затронули это положение Закона.
2. Первоначальная редакция опубликована в [12]. Последующие изменения не затронули это положение Закона.
3. Текст обращения не публиковался, имеется в распоряжении автора.
4. Текст определения не публиковался, имеется в распоряжении автора.
5. Статья 43 Устава ООН предусматривает заключение особых соглашений между Советом Безопасности и членами ООН о предоставлении в распоряжение Совета и по его требованию необходимые для поддержания международного мира
и безопасности вооруженные силы, помощь и соответствующие средства обслуживания, включая право прохода.
6. «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».
ЛИТЕРАТУРА
1. Бюллетень № 18 заседания Государственной Думы 16 марта 1994 года.
2. Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. — 1992. — №12. Ст. 619.
3. Ведомости СНД и ВС РФ. — 1992. — № 42. Ст. 2331.
4. Ведомости СНД и ВС РФ. — 1992. — № 45. Ст. 2564.
5. Ведомости СНД и ВС РФ. — 1993. — № 21. Ст.743.
6. Ведомости СНД и ВС РФ. — 1993. — № 28. Ст. 1085.
7. Ведомости СНД и ВС СССР. — 1990. — № 12. Ст. 189.
8. Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. — 1994. — № 3. Ст. 151.
9. Государственная Дума. Стенограмма заседаний. Бюллетень № 82. 25 января 1995 года.
10. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Общ. ред. Ю.В. Кудрявцев. — М., 1996.
11. Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. — 1992, — №21. Ст. 1824.
12. Собрание законодательства РФ. — 1994. — № 13. Ст. 1447.
13. Собрание законодательства РФ. — 1995. — № 6. Ст. 466.
14. Собрание законодательства РФ. — 1995. — № 14. Ст. 1236.
15. Собрание законодательства РФ. — 1996. — № 23. Ст. 2750.
16. Собрание законодательства РФ. — 2000. — № 24. Ст. 2465.
17. Собрание законодательства РФ. — 2002. — № 35. Ст. 3377.
18. Собрание законодательства РФ. — 2002. — № 39. Ст. 3654.
19. Собрание законодательства РФ. — 2003. — № 19. Ст. 1817.
20. Собрание законодательства РФ. — 2003. — № 51. Ст. 4947.
THE DEVELOPMENT OF LEGISLATIVE REGULATION OF PARTICIPATION OF RUSSIAN PERSONNEL IN INTERNATIONAL PEACEKEEPING OPERATIONS
B.R. Tuzmukhamedov
The Department of International Law Diplomatic Academy of the Ministry of Foreign Affairs
Ostozhenka St., 53/2, 119992 Moscow, Russia
The article discusses the evolution of norms and rules that regulate the assignment of the Russian military and civilian personnel to peacekeeping operations. It reviews applicable provisions of the Russian Constitution of 1993, as well as dedicated legislation, and describes their practical application, including as part of the process of interplay of branches of state power.
