CC BY
83
субъекты, характерны для всей России. Поэтому крайне важно решать эти проблемы комплексно при взаимодействии общества и государства.
1 См.: Кабышев В.Т., Заметина Т.В. Россия — Крым — Севастополь: конституционно-правовое исследование. М., 2016. С. 9.
2 URL: http://www.opcrimea.ru/assets/files/Ejegodniy_Doclad_OPRK_2015.pdf (дата обращения: 25.11.2016.).
3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 11, ст. 1372.
4 См.: Комментарий к Закону РФ «О средствах массовой информации» (постатейный) / под общ. ред. В.В. Погуляева. М., 2005.
5 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 7, ст. 300.
6 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 35, ст. 3607.
7 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 49, ч. VI, ст. 6911.
8 См.: Ежегодный доклад Общественной палаты Республики Крым «О состоянии гражданского общества в Республике Крым в 2014 году».
9 URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/53148 (дата обращения: 15.12.2016).
10 См.: Доклад Общественной палаты города Севастополя «О состоянии гражданского общества в городе Севастополе» (первое полугодие 2016). URL: http://sevzakon.ru/assets/files/otchety/obshhestvennaya_palata/ doklad_op_o_sostoyanii_grazhdanskogo_obshhestva.pdf (дата обращения: 01.02.2017).
Е.А. Отставнова
РАЗВИТИЕ ТУРИЗМА НА ПОЛУОСТРОВЕ КРЫМ: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ
В статье проанализировано российское законодательство в сфере туризма. Основной упор сделан на исследование федеральных целевых программ, посвященных развитию туристической деятельности в Республике Крым и г. Севастополе, а также нормативно-правового регулирования данной сферы самими субъектами.
Ключевые слова: Республика Крым, Севастополь, туризм, лечебно-оздоровительный комплекс, государственная программа, стратегия, нормативно-правовое регулирование, отдых, санаторно-курортное лечение.
Н.А. Otstavnovа
DEVELOPMENT OF TOURISM IN THE CRIMEA PENINSULA: CONSTITUTIONALLY LEGAL ISSUES
In this article Russian legislation in tourism sphere is analysed. The main focus is made on researching of dedicated tourism activity in Republic of Crimea and Sevastopol city development federal target programs as well as normative legal regulation of this sphere by subjects.
Keywords: Republic of Crimea, Sevastopol, tourism, therapeutic recreation complex, government program, strategy, normative legal regulation, recreation, spa treatment, health resort.
Полуостров Крым характеризуется уникальным сочетанием природно-климатических и культурно-исторических особенностей. Еще в советские времена он считался всесоюзной здравницей, однако за последние годы его инфраструктура пришла в упадок. Вхождение Республики Крым и г. Севастополя в состав Российской Федерации в 2014 г.1 предопределило новый этап в развитии полуострова. Задачей новых субъектов РФ является интеграция в правовую, экономическую, политическую системы России. Как отмечают В.Т. Кабышев и
© Отставнова Елена Александровна, 2017
Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного и международного права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected]
Т.В. Заметина, необходимо решить в переходный период многогранный блок проблем интеграции, чтобы «войти» во все сферы жизнедеятельности Российского государства наравне с другими субъектами РФ2. В Республике Крым и г. Севастополе имеется огромный потенциал для экономического развития. И главный упор в этом направлении необходимо сделать на формировании качественного, доступного и безопасного туризма. На наш взгляд, новые субъекты РФ должны стать всероссийскими здравницами, привлекательными не только для граждан России, но и зарубежных государств.
Одним из инструментов для решения данной задачи является право. Во-первых, развитие этой сферы позволяет обеспечить такие конституционные права граждан, как: право на отдых (ч. 5 ст. 37 Конституции РФ), право на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41 Конституции РФ), право на свободу передвижения (ст. 27 Конституции РФ), право на доступ к культурным ценностям и участию в культурной жизни (ч. 2 ст. 44 Конституции РФ).
На территории Республики Крым и г. Севастополя действуют федеральные законы и другие нормативно-правовые акты, связанные с развитием туризма в России. Необходимо отметить, что проблемы в туристическом бизнесе существуют не только в новых субъектах, но и на территории всей Российской Федерации. Не случайно еще в 1995 г. Указом Президента РФ была утверждена «Концепция реорганизации и развития туризма в Российской Федерации»3. В ней, в частности, отмечалось, что Россия, обладая огромным туристическим потенциалом, занимает скромное место на мировом рынке туристических услуг. Это связано с тем, что существующая материальная база нуждается в реконструкции; не хватает специалистов в этой области; не созданы условия, стимулирующие приток в отрасль частных инвестиций; отсутствует система научного и рекламно-информационного обеспечения продвижения национального туристического продукта на внутреннем и внешнем рынках. Все это в полной мере относится и к состоянию туристической деятельности в Крыму, за исключением рекламно-информационного обеспечения. После вхождения Республики Крым и г. Севастополя в состав России количество отдыхающих на данных территориях граждан Российской Федерации только увеличивается. Так, в 2015 г. здесь побывало 4, 598 тыс. туристов, а в 2016 г. почти такое же количество только в августе (4, 264 тыс. чел.)4.
В Федеральном законе «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» туризм определяется как «временные выезды (путешествия) граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства с постоянного места жительства в лечебно-оздоровительных, рекреационных, познавательных, физкультурно-спортивных, профессионально-деловых, религиозных и иных целях без занятия деятельностью, связанной с получением дохода от источников в стране (месте) временного пребывания»5. В Законе туристическая деятельность признана одним из приоритетных направлений российской экономики. Основными целями государственного регулирования данной сферы признаны следующие: обеспечение конституционных прав граждан (на отдых, свободу передвижения и др.), охрана окружающей среды, создание условий для деятельности, направленной на воспитание, образование и оздоровление туристов, создание новых рабочих мест, увеличение доходов государства и граждан Российской Федерации и др.
Согласно Федеральной целевой программе «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2018 годы)»6 на современном этапе развития нашего государства приоритетным направлением является создание условий для улучшения качества жизни граждан, в т.ч. за счет развития инфраструктуры отдыха и туризма. В ней же отмечено, что одна из важнейших задач Российского государства — восстановление работоспособности, укрепление здоровья людей. За счет туристической деятельности решаются социальные задачи: рост занятости населения и повышение его благосостояния. Кроме того, туризм влияет на подъем экономики страны в целом, поскольку связан с такими важными сферами, как транспорт, сельское хозяйство, питание, строительство, связь и др. Он же служит катализатором социально-экономического развития регионов.
Примечательно, что Правительством РФ утверждена еще одна государственная программа «Развитие культуры и туризма на 2013-2020 годы», целью которой является «реализация стратегической роли культуры как духовно-нравственного основания развития личности и государства, единства российского общества, а также развитие туризма для приобщения граждан к мировому культурному и природному наследию»7. Одним из наиболее важных ожидаемых результатов в Программе названо укрепление единого культурного пространства России, а также духовного единства многонационального государства. Программа посвящена одному из направлений туристической деятельности, соединенной с познавательной, культурной, образовательной функцией. Оно связано, прежде всего, с историческими, этнографическими, языковыми особенностями развития определенной местности, региона.
В 2014 г. Распоряжением Правительства РФ утверждена Стратегия развития е туризма в Российской Федерации на период до 2020 года8, в которой отмечены и достигнутые положительные моменты в сфере туризма, такие как: доступность а для иностранных туристов Дальнего Востока, Урала, Сахалина, Курильских о островов; создание профессиональных образовательных стандартов; формиро- к вание положительного имиджа страны в сфере туризма. Этому способствовало о
с
проведение зимних Олимпийских и Паралимпийских игр в Сочи в 2014 г. В | Стратегии отмечено, что в связи с вхождением в состав России Республики Крым в
е
и г. Севастополя перед туристической индустрией встали новые задачи. Это, пре- о жде всего, интеграция указанных субъектов РФ в систему управления сферой ю
Т5
туризма в России, смягчение негативных последствий переходного периода, |
повышение качества жизни граждан, проживающих на данных территориях. к
Все это требует дополнительных мер по обеспечению качества туризма, соот- а ветствующих объектов инфраструктуры, безопасности туристов, обеспечению |
рабочих мест. ии
В Стратегии обозначены проблемы развития туризма в России: высокая стои- №
мость путешествий по России, связанная с дорогим транспортным обслуживани- 1
ем, недостаток количества доступных гостиниц и других средств размещения, )
некачественная туристская информационная среда. 77
Республика Крым и г. Севастополь в Стратегии названы наиболее привлекательными территориями для отдыха граждан Российской Федерации. На этих территориях на сегодняшний день расположено 825 санаторно-курортных организаций и гостиниц, из них 151 учреждение предоставляет специализированное санаторно-курортное лечение, 316 объектов предоставляют услуги оздоровительного характера, остальные 358 учреждений — услуги по временному 77
размещению. Кроме того, в Крыму существует 4,5 тыс. домовладений, предоставляющих услуги по временному размещению, и 14 тыс. квартиросдатчиков. Основная проблема здесь кроется в высоком уровне «тенезации» таких услуг, и как следствие — отсутствии налогообложения и государственной статистической отчетности. Другими проблемами, тормозящими развитие туризма в Крыму названы: изношенная инфраструктура, транспортная доступность, неудовлетворительное состояние пляжей.
В целом можно отметить, что Республика Крым и г. Севастополь сталкиваются с теми же проблемами в сфере туризма, что и другие регионы. Однако к этому следует добавить проблемы транспортной доступности. Представляется, что она будет решена после завершения строительства керченского моста. Отдых в Республике Крым должен стать доступным всем слоям населения, что в первую очередь определяют цены на транспортные перевозки пассажиров.
На региональном уровне следует отметить Закон Республики Крым от 14 августа 2014 г. «О туристской деятельности в Республике Крым»9. В отличие от федерального законодательства в нем выделены такие виды туризма, как аграрный, винный, деловой, детский, культурно-познавательный, лечебно-оздоровительный, религиозный, подводный, сельский, событийный, социальный, спортивный, экологический, этнографический, яхтенный. И это не случайно, поскольку особенности географического расположения и исторического развития полуострова способствуют продвижению названных видов туризма. Исходя из целей посещения Республики Крым гражданами, можно выделить несколько направлений туризма: лечебно-оздоровительный, культурной познавательный, духовно-познавательный, досуговый.
? В Законе туризм назван одним из приоритетных направлений социально-
3 экономического развития Республики Крым. В нем же распределены полномочия » в этой сфере между Государственным советом Республики Крым, Советом мини-I стров, специально уполномоченным органом государственной власти Республики | Крым, органами местного самоуправления.
! В настоящее время в Государственном совете Республики Крым образован
§ комитет по санаторно-курортному комплексу и туризму.
| К специально уполномоченным органам относятся координационные советы
| по развитию туризма, образованные в различных муниципальных районах. 'I К примеру, Координационный совет по развитию туризма на территории му-| ниципального образования Черноморский район Республики Крым является | постоянно действующим консультативным, совещательным органом при администрации Черноморского района. Его цель — изучение и реализация условий для эффективного развития туризма в Черноморском районе, обеспечение § взаимодействия органов местного самоуправления, организаций, предприятий, § учреждений, физических лиц, работающих в сфере туризма, гостиничного дела, | торговли и общественного питания, сферы услуг и коммунального хозяйства10. | В структуре органов исполнительной власти Республики Крым создано Ми-
нистерство курортов и туризма, в функции которого входят проведение государственной политики, осуществление нормативно-правового регулирования, контроль в санаторно-курортной и туристской сферах, оказание государственных услуг, управление государственным имуществом, координация в установленных случаях деятельности иных исполнительных органов государственной власти 78 Республики Крым в санаторно-курортной и туристской отраслях11.
Все эти мероприятия и нормативно-правовые акты в данной сфере подчинены реализации специальной Федеральной целевой программы «Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя до 2020 года»12, в которую вошли и мероприятия по созданию инфраструктуры для развития 6 туристско-рекреационных кластеров на территории Республики Крым и 4 — в г. Севастополе. Это позволит активизировать инвестиционную и туристическую деятельность в новых субъектах.
Таким образом, можно констатировать, что в настоящее время создана солидная правовая база для развития туризма на территории Республики Крым, учтены все особенности этого региона, обозначены основные проблемы, образованы органы государственной власти, ответственные за данную сферу. Однако мероприятия, связанные с созданием условий, повышающих привлекательность данного региона как для отечественных, так и зарубежных туристов, связаны со значительными финансовыми затратами. На наш взгляд, необходимо более активно привлекать бизнес в рассматриваемую сферу, создавая для этого благоприятные условия. Отдых в Крыму не должен быть полностью коммерческим. Для социально незащищенных слоев населения, особенно нуждающихся в санаторно-курортном лечении, должны быть созданы бюджетные лечебно-оздоровительные организации. У полуострова есть все возможности стать любимым местом отдыха, прежде всего, для российских граждан, составить конкуренцию многим зарубежным курортам, но для этого необходимо решить все вышеперечисленные проблемы и сделать его доступным для большей части населения страны.
1 См.: Федеральный конституционный закон от 21 марта 2014 № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя» (в ред. от 23 июня 2016 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 12, ст. 1201; 2016. № 26, ч. I, ст. 3848.
2 См.: Кабышев В.Т., Заметина Т.В. Россия — Крым — Севастополь: размышления конституционалистов (часть I) // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2015. № 1. С. 133.
3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 52, ст. 5137; 2000. № 15, ст. 1576.
4 См.: Официальный сайт Правительства Республики Крым. URL: http://mtur.rk.gov.ru/ (дата обращения: 13.09.2016).
5 Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (в ред. от 5 апреля 2016 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 49, ст. 5491; 2016. № 15, ст. 2066.
6 См.: Постановление Правительства РФ от 2 августа 2011 г. № 644 «О федеральной целевой программе «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2018 годы)» (в ред. от 11 июня 2016 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 34, ст. 4966; 2016. № 26, ч. II, ст. 4042.
7 Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 317 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации „Развитие культуры и туризма" на 2013-2020 годы» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 18, ч. II, ст. 2163.
8 См.: Распоряжение Правительства РФ от 31 мая 2014 г. № 941-р «Об утверждении Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 года» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 24, ст. 3105.
9 См.: Российская газета. 2014. 14 авг.
10 См.: Постановление администрации Черноморского района Республики Крым от 20 ноября 2015 г. № 901 «О создании координационного совета по развитию туризма на территории муниципального образования Черноморский район Республики Крым» // Официальный сайт администрации Черноморского района Республики Крым. URL: http://chernomorskoe-rk.ru/postanovlenie-o-koordinacionnom-sovete-po-turizmu/ (дата обращения: 13.09.2016).
11 См.: Положение о Министерстве курортов и туризма Республики Крым: утв. Постановлением Совета министров Республики Крым от 27 июня 2014 г. № 145 // Официальный сайт Министерства курортов и туризма в Республике Крым. URL: http://mtur.rk.gov.ru/file/pologenie_o_minkurortovRC.pdf (дата обращения: 13.09.2016).
12 См.: Постановление Правительства РФ от 11 августа 2014 г. № 790 «Об утверждении федеральной целевой программы „Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя до 2020 года"» (в ред. от 2 марта 2016 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 33, ст. 4595; 2016. № 11, ст. 1539.
