CC BY
230
УДК 351.711
РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ИМУЩЕСТВОМ В РОССИИ
Л. И. Проняева, Среднерусский институт управления - филиал РАНХиГС, заведующая кафедрой Экономика и экономическая безопасность, д.э.н., профессор E-mail: pli. dom@mail. ru
И. И. Кружкова, Среднерусский институт управления - филиал РАНХиГС, доцент кафедры Экономика
и экономическая безопасность, к.э.н., доцент E-mail: kafedra-buh-kruzhkova@mail.ru
Аннотация. Государственный сектор играет заметную роль в современной экономике. На нынешнем этапе развития одной из приоритетных задач государства является эффективное управление государственной собственностью. В настоящее время происходит значительное смещение акцентов в роли, которую государство оказывает на сферу отношений собственности, в сторону усиления его влияния. Расширение участия государства в экономике нашло свое отражение так же и в программных документах. Авторами определены основные направления повышения эффективности управления государственным имуществом: четкое разграничение организаций с государственным участием, повышение конкурентоспособности и качества управления государственными предприятиями и учреждениями, увеличение доли земельных участков, вовлекаемых в хозяйственный оборот, расширение системы контроля, учета и мониторинга за управлением федерального имущества и его отчуждением.
Ключевые слова: публичное управление, государственное имущество, федеральная собственность, уровни управления.
THE DEVELOPMENT OF THE SYSTEM OF STATE PROPERTY MANAGEMENT IN RUSSIA
L. I. Pronyaeva, Central Russian Institute of Management, Branch of RANEPA, Head of the Department of Economics and Economic Security, Doctor of Economic Sciences, Professor
I. I. Kruzhkova, Central Russian Institute of Management, Branch of RANEPA, Professor of the Department of Economics and Economic Security, Candidate of Economic Sciences, Associate
Abstract. The public sector plays a noticeable role in modern economy. At a present stage of development of one of priority problems of the state effective management of state ownership is. Now there is a considerable shift of accents in a role which the state renders on the sphere of the relations of property, towards strengthening of its influence. Expansion of participation of the state in economy found the reflection also and in program documents. Authors defined the main directions of increase of effective management of the state property: accurate differentiation of the organizations with the state participation, increase of competitiveness and quality of management of the state enterprises and establishments, increase in a share of the land plots involved in economic circulation, expansion of the monitoring system, the account and monitoring of management of federal property and its alienation.
Keywords: public management, state property, federal property, levels of management.
В современных условиях в качестве одного из важнейших слагаемых повышения эффективности публичного управления становится решение проблем управления государственной собственностью. Россия выступает в роли федеративного государства и, соответственно, возникает необходимость совершенствования принципов и механизмов управления имущественным комплексом по всем видам собственности: федеральной, субъектов федерации и муниципальной. При этом важное значение приобретают вопросы разграничения и эффективного использования государственной собственности.
В Российской Федерации государственное имущество представляет собой государственную собственность России, которая может принимать форму федеральной собственности, собственности субъектов Федерации и муниципальной собственности.
Под государственным имуществом в гражданском праве понимается имущество, составляющее собственность государства как юридического лица. Такое имущество называется казенным или фискальным, потому что государство в гражданском праве фигурирует в лице своей казны или фисках [1].
Ряд авторов [2] считает, что государственное имущество является одной из статей дохода государственного бюджета РФ, отмечая, что государственное имущество может служить для удовлетворения непосредственных потребностей государства. Ряд авторов приравнивают понятия государственной собственности и государственного имущества, понимая под ним форму собственности, которая обособлена от имущества других организаций и граждан [3,4].
Определение государственного имущества в Гражданском Кодексе РФ (ст. 214, 215) связано с его принадлежностью к государственной казне РФ и казне муниципальных образований. Также ГК РФ определяет
порядок использования государственного имущества, закрепленного за государственными (муниципальными) предприятиями и учреждениями: на праве хозяйственного ведения и оперативного управления (ст. 294, 296).
Таким образом, можно определить федеральное имущество как имущество, находящееся в собственности РФ и закрепленное на праве хозяйственного ведения, оперативного управления за предприятиями и учреждениями, а так же имущество государственной казны РФ (рис.1).
На праве хозяйственного закреплено за федеральными государственными
ведения унитарными предприятиями
Имущество государственной казны РФ
закреплено за федеральными казенными предприятиями
закреплено за федеральными государственными учреждениями
закреплено за федеральными органами власти и их территориальными органами
закреплено за органами управления государственных внебюджетных фондов РФ и их территориальными органами
Рисунок 1 - Определение принадлежности федерального имущества РФ.
Имущество государственной казны РФ, которое так же входит в состав федерального имущества, включает находящееся в федеральной собственности земельные участки за исключением недр, лесных участков в составе лесного фонда и других природных ресурсов РФ.
На законодательном уровне государственное имущество разделяется по уровням публичного управления. В статье 8 Конституции РФ выделена государственная, муниципальная и иная форма собственности [5]. Отметим, что статьей 34 Конституции РФ определена возможность отчуждения имущества в пользу государства при условии предварительного и равноценного возмещения.
Конституцией РФ (ст. 71 пункт д) определено, что в ведении Российской Федерации находится федеральная государственная собственность и управление ею. Конституция устанавливает разграничение государственной собственности по принадлежности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 73, пункт г). При этом ответственность за сохранность, обеспечение законности и управление государственной собственностью осуществляет Правительство РФ. В статье 132 Конституции РФ предусмотрена ответственность органов местного самоуправления за управление муниципальной собственностью.
Для более полного понимания государственного управления имуществом Российской Федерации, приведем на рисунке 2 действующую структуру и уровни управления федеральных органов исполнительной власти в ретроспективе с момента проведения административной реформы в 2004 г. [6]. Данная классификация позволит показать основные органы власти, обеспечивающие законность владения и управления собственностью государства.
Органы исполнительной власти, федеральный государственный орган, руководство деятельностью
которых осуществляет Президент РФ
• Министерство внутренних дел России; Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий России; Министерство иностранных дел России; Федеральное агентство по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству (Россотрудничество); Министерство обороны России; Министерство юстиции России; Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации России; Служба внешней разведки Российской Федерации России; Федеральная служба безопасности России; Федеральная служба войск национальной гвардии России; Федеральная служба охраны России; Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг); Федеральное архивное агентство (Росархив); Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации; Управление делами Президента РФ; Следственный комитет
Органы исполнительной власти, руководство деятельностью
которых осуществляет Правительство РФ
•Минздрав России (Росздравнадзор; ФМБА России); Минкультуры России (Ростуризм); Минобрнауки России (Рособрнадзор; Росмолодежь); Минприроды России (Росгидромет; Росприроднадзор; Росводресурсы; Рослесхоз; Роснедра); Минпромторг России (Росстандарт); Минвостокразвития России; Минкомсвязь России (Роскомнадзор; Роспечать; Россвязь); Минкавказ России; Минсельхоз России (Россельхознадзор; Росрыболовство); Минспорт России; Минстрой России; Минтранс России (Ространснадзор; Росавиация; Росавтодор; Росжелдор; Росморречфлот); Минтруд России (Роструд); Минфин России (ФНС России; Росалкогольрегулирование; ФТС России; Казначейство России); Минэкономразвития России (Росаккредитация; Росреестр; Росстат; Роспатент; Росимущество); Минэнерго
Службы и агентства, руководство деятельностью
которых осуществляет Правительство РФ
•ФАС России; Роспотребнадзор; Ростехнадзор; Росрезерв; ФАНО России; ФАДН России; ФАС России; Роспотребнадзор; Ростехнадзор; Росрезерв; ФАНО России; ФАДН России
• Федеральные фонды (ПФР; ФФОМС; ФСС; РНФ; РФФИ; Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере; Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства);
• Государственные корпорации (ГК "Росатом"; ГК "Ростех"; ГК "Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства"; ГК "Российская корпорация нанотехнологий"; ГК "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк); ГК "Агентство по страхованию вкладов"; ГК "Роскосмос")
• Государственные компании (Государственная компания "Российские автомобильные дороги")
Рисунок 2 - Классификации уровней управления государственным имуществом в Российской Федерации.
К первому типу федеральных органов, осуществляющим управление государственным имуществом относится 15 министерств и ведомств. Ко второму типу, самому обширному, относится 16 министерств и 1 учреждение. В состав федеральных служб и агентств (3 тип федеральных органов) относят 6 учреждений. К 4 типу федеральных органов, осуществляющих управление государственным имуществом, относят 7 федеральных фондов, 7 государственных корпораций и 1 государственную компанию.
Если, говорить об общих принципах управления государственной собственностью, то особое внимание следует остановить на 4 типе федеральных органов, осуществляющих управление государственным имуществом, как наиболее подверженных экономическому влиянию со стороны рынка (труда, социального обеспечения, малого предпринимательства, жилищного строительства) и современного научно-технического прогресса (атомной промышленности, нанотехнологий, космической и других видов передовых направлений развития).
Обоснование для выбора данных видов государственных структур, может включать в себя так же возможность и большую вероятность для дальнейшей модернизации, более быстрыми темпами, нежели любого
Министерства или ведомства России, которые имеют важное не только федеральное, но и региональное, и местное значение.
В соответствии с Гражданским Кодексом РФ фондом признается унитарная некоммерческая организация, не имеющая членства, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов и преследующая благотворительные, культурные, образовательные или иные социальные, общественно полезные цели [7].
Государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций.
Государственной компанией признается некоммерческая организация, не имеющая членства и созданная Российской Федерацией на основе имущественных взносов для оказания государственных услуг и выполнения иных функций с использованием государственного имущества на основе доверительного управления [8]. При этом у государственной корпорации могут быть следующие организационно-правовые формы:
- акционерное общество (доля госучастия более 50%);
- общество с ограниченной ответственностью (доля госучастия более 50%);
- федеральные государственные унитарные предприятия и государственные унитарные предприятия;
- государственные корпорации;
- иные хозяйственные общества, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации
превышает 50% [9].
В современных условиях трансформации мировой экономической системы изменяется соотношение реального и финансового секторов экономики. Поиск лучших моделей управления государственной собственностью сталкивается с противоречивыми интересами различных политических сил, правящей элиты в борьбе за перераспределение финансовых потоков. Совершенствование механизмов управления государственным имуществом осложняется отсутствием информации о владельцах предприятий, многоступенчатой системы корпоративного контроля в акционерных обществах с государственным участием
[4].
Еще одним существенным фактором, можно считать целенаправленную политику государства в области дальнейшей оптимизации Российских государственных структур. Так, до кризиса 1998 г. концептуальные вопросы управления государственным имуществом в России рассматривались в основном односторонне: осуществлялась жесткая приватизационная политика с целью слома монополии государства.
В 1999 г. была принята Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации [10]. Основными положениями которой являлись приоритеты и механизмы, направленные непосредственно на повышение эффективности управления государственным имуществом и вопросы осуществления государственной политики в сфере приватизации государственного имущества, направленных на создание благоприятной экономической среды и повышение эффективности работы отечественных производителей товаров и услуг.
Концепция управления государственным имуществом и приватизации в РФ, в конечном счете, послужила основой для разработки Государственной программы «Управление федеральным имуществом» [11, 12].
Государственная программа определяет приоритетные задачи [13] по совершенствованию системы управления государственным имуществом в РФ с целью повышения эффективности его использования:
• 1. Оптимизация состава и структуры федерального имущества на макроуровне и микроуровне в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для экономического роста, а также формирование экономической основы деятельности публично-правовых образований
• 2. Повышение эффективности управления федеральным имуществом, включая развитие конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности компаний с государственным участием с определением долго- и краткосрочных целей и задач управления, повышение уровня их корпоративного управления и информационной прозрачности
• 3. Ограничение расширения государственного сектора экономики, в том числе путем установления и соблюдения системы адекватных запретов и ограничений, замещения прямого участия государства в экономике мерами отраслевого и иного регулирования, а также соблюдения планомерности, устойчивости и гарантий долгосрочности реализации заявленных целей и задач
В качестве основных целей решения задачи оптимизации состава и структуры федерального имущества предполагается осуществления мероприятий по определению целевой функции управления, исходя из презумпции, что все объекты федерального имущества подлежат разгосударствлению, сформировать и законодательно утвердить его перечень; утвердить «дорожные карты» в отношении имущества, подлежащего разгосударствлению; «дорожные карты» в отношении ФГУП, подлежащих преобразованию в казенные предприятия или федеральные государственные учреждения. Кроме того, задачей программы будет определение для каждого объекта способов его вовлечения в коммерческий оборот с учетом структуры объекта, спроса и потребностей инвестора, состояния рынков, проведение мероприятий по повышению капитализации инвестиционной привлекательности объектов федерального имущества.
Важным направлением повышения результативности управления федеральным имуществом является обеспечение представления земельных участков, а так же переоформление прав на земельные участки в соответствии с требованиями законодательства РФ. Данные мероприятия должны привести к повышению эффективности и качества управления компаниями с государственным участием, объектами федерального имущества.
Решая задачу ограничения расширения государственного сектора экономики предполагается расширить формы контроля и усилить персональную ответственность за управление и использование федерального имущества, посредством эффективной системы учета и мониторинга его использования.
В соответствии с обозначенными приоритетными задачами управления государственным имуществом в РФ следует предложить ряд направлений, способствующих повышению эффективности его использования:
- четкое разграничение организаций с государственным участием в предполагаемых госпрограммой форме и их соответствие стратегическим интересам страны;
- обеспечение конкурентоспособности и повышение качества управления государственными предприятиями и учреждениями в соответствии с международными аналогами;
- увеличение доли земельных участков, вовлекаемых в хозяйственный оборот;
- расширение системы контроля, учета и мониторинга за управлением федерального имущества и его отчуждением.
В современных условиях наблюдается постоянный процесс перехода собственности из одной формы в другую: частная собственность становится государственной, государственная становится частной, то есть приватизируется. Сложная многоуровневая система отношений управления государственной собственностью, часто имеет низкую эффективность использования ее объектов не отражающей возможности и интересы субъектов ее использующих, а как следствие неэффективное ее управление. Отсюда, часто, принимается решение о необходимости ее скорейшей и максимальной приватизации. При этом необходимо помнить, что приватизация должна иметь системный характер и ясное понимание интересов и потенциальных возможностей от ее осуществления государством.
Литература
1. Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона, том XIII: Имидоэфиры - Историческая школа. -СПб. - 1894. - с.29
2. Безпалов В.В. Механизм реализации перспективных решений по развитию системы управления государственным имуществом. В книге: Итоги и перспективы научных исследований Сборник научных трудов. Краснодар, 2015. С. 103
3. Гладковская Е.Н., Карпушкина А.В. Государственный аудит эффективности управления государственным имуществом: аналитический аспект// Фундаментальные исследования. 2017. № 8-1. С. 146
4. Грибанова О.М. Концепция управления государственным имуществом: оценка и перспективы развития // Вестник Института экономики Российской академии наук. 2017. №4. С. 90-97
5. Конституция Российской Федерации.
6. Справочная информация: "Структура и функции органов исполнительной власти и управления" [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req= D75F6FE4F0B1&BASEN0DE=1&base=LAW&n=120971&dst=022494761562015209 Дата обращения: 19.04.2018
7. Гражданский кодекс Российской Федерации от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 29.12.2017)
8. Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ (ред. от 05.02.2018) "О некоммерческих организациях".
9. Методические указания по применению ключевых показателей эффективности государственными корпорациями, государственными компаниями, государственными унитарными предприятиями, а также хозяйственными обществами, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации в совокупности превышает пятьдесят процентов" (утв. Росимуществом).
10. Постановление Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. № 1024 «Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации».
11. Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 327 Государственная программа «Управление федеральным имуществом».
12. Распоряжение Правительства РФ от 16 февраля 2013 г. № 191 -р Государственная программа Российской Федерации «Управление федеральным имуществом».
13. Гладковская Е.Н., Карпушкина А.В. Государственный аудит эффективности управления государственным имуществом: аналитический аспект // Фундаментальные исследования 2017. № 8. С.146-152
