CC BY
12РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ НАЦИОНАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ РЕГУЛИРОВАНИЯ ВНЕШНЕТОРГОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Максимов Ю.А.
В статье автор рассматривает основные направления развития таможенного регулирования и налогообложения внешнеторговой деятельности в современных условиях. Автор проводит анализ применения налога на добавленную стоимость и его роли в федеральном бюджете на современном этапе развития внешнеторговых отношений, а также как инструмента обеспечения экономической безопасности
The author considers the main directions of development of customs regulation and taxation offoreign trade in the modern world. The author analyzes the application of value added tax and its role in the federal budget at the present stage of development offoreign trade, as well as an instrument of economic security
Ключевые слова: налогообложение; налог на добавленную стоимость;
федеральный бюджет; налоговая политика; таможенное регулирование; внешнеторговая деятельность; администрирование таможенных платежей;
таможенное законодательство; экономика; таможенные платежи; экономическая безопасность
Keywords: taxation; value added tax; the federal budget; tax policy; customs regulations; foreign trade activities; administration of customs duties; customs law; economics; customs fees; economic security
Национальное законодательство Российской Федерации, регулирующее совокупность общественных отношений, возникающих в связи с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу и взиманием таможенных и налоговых платежей, представляет собой значительный объем нормативно-правовых актов различного уровня. Оно формируется в особых экономических условиях функционирования Таможенного Союза и вступления России в ВТО.
В связи с участие Российской Федерации в Таможенном Союзе и дальнейшей интеграцией в ВТО и мировое хозяйство система национальных нормативно-правовых актов подлежит корректировке, а в некоторых случаях и полной замене в отношении регулирования внешнеэкономической и в особенности внешнеторговой деятельности.
Но сложность совершенствования таможенного и налогового законодательства связана, прежде всего, не с попыткой увязать его положения с положением международных правовых актов, принятых в этой сфере, а с необходимостью формирования системного подхода к принятию нормативно-правовых актов в этой сфере. Это обусловлено тем, что таможенное законодательство тесно связано с налоговым, финансовым, бюджетным,
административным, банковским, валютным, гражданским и другими институтами национальной направленности.
Реализация государственной таможенной политики в 2012 году и 20132015 годах осуществляется и будет формироваться в качественно новых мирохозяйственных, торгово-политических и рыночных условиях.
Исходя из прогнозируемой динамики и структуры импорта средневзвешенная ставка ввозных таможенных пошлин единого таможенного тарифа с учетом льгот и преференций в 2010 году оценивается на уровне 10,2 %, в 2011 году - 10,1 %, в 2012 году - 9,9 %, в 2013 году - в диапазоне 9,8-10 процентов1 и это пока без учета их снижения в рамках ВТО. При оценке поступлений сумм платежей в федеральный бюджет необходимо принять во внимание возможные риски недополучения поступлений от взимания ввозной таможенной пошлины, рассчитанных исходя из представленного выше прогнозируемого уровня средневзвешенной ставки единого таможенного тарифа и прогнозируемого объема российского импорта. Это обусловлено, прежде всего, зависимостью поступлений от ввозных таможенных пошлин в российский бюджет, от совокупных объемов импорта России, Беларуси и Казахстана, из стран дальнего зарубежья и объективных трудностей их достоверного прогнозирования в настоящее время.
В 2010 году в сфере таможенно-тарифного регулирования импорта промышленных товаров Комиссией таможенного союза принимались решения, направленные на поддержку отечественных производителей, в том числе на защиту отечественных производителей поликарбонатов оптического назначения, на стимулирование производства солнечных модулей российскими предприятиями путем снижения ставок ввозных таможенных пошлин на материалы, используемые в их изготовлении2.
В прошедший 2011 год особое внимание уделялось реализации государственной внешнеэкономической политики в области таможенно-тарифного регулирования внешнеторгового оборота российских товаров агропромышленного комплекса. Принятые меры направлены на сохранение существующих и создание новых рабочих мест в полиграфической промышленности, недопущение недостоверного декларирования мягких и полумягких сыров, поддержку и повышение конкурентоспособности отечественной свеклосахарной отрасли, защиту интересов отечественных производителей молочных и растительных жиров и мыловаренной продукции, повышение конкурентоспособности российской мебели на внутреннем рынке, усиление таможенного
1 Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов (разработан Минэкономразвития РФ). - СПС «КонсультантПлюс».
2 Свинухов В.Г., Сенотрусова С.В. Правовое регулирование уплаты таможенных платежей в условиях Таможенного Союза // Право и экономика. - 2011. - № 2. - С. 16.
контроля за ввозом отдельных видов виноматериалов, а также на сохранение уровня тарифной защиты отдельных видов молочной продукции3.
Постановления Правительства Российской Федерации по корректировке ставок вывозных таможенных пошлин направлены на поддержку отечественных сельхоз товаропроизводителей, привлечение инвестиций в отрасль и повышение конкурентоспособности отечественной продукции.
В среднесрочной перспективе механизм таможенного регулирования внешнеторговой деятельности в рамках функционирования Таможенного Союза будет совершенствоваться. Задачи таможенно-тарифной политики Российской Федерации и других стран-участниц в последующие годы будут реализовываться через решения органов управления Таможенным Союзом на основе анализа опыта функционирования и создания системы регулирования в 2010 году4.
Будут также последовательно сниматься протекционистские меры, разрешенные в рамках Всемирной торговой организации, что будет сопровождаться снижением эффективной ставки таможенного тарифа. В этих условиях возрастает значение других методов защиты национальных экономических интересов и обеспечения экономической безопасности. Эти меры могут приниматься только с учетом международных норм и правил, разработанных такими организациями как ГАТТ и её правопреемник - ВТО. При этом на определение мер государственного регулирования внешней торговли будут оказывать влияние различные факторы.
Кроме факторов, носящих внутренний характер, на формирование внешнеторговых потоков в 2012-2013 годах будут также оказывать влияние внешние факторы, связанные с глобализацией и усилением интеграционных процессов, которые могут только восприниматься Российской Федерацией как заданные условия для формирования дальнейшей политики в сфере внешней торговли. В частности, в основных направлениях таможенно-тарифной политики на 2012 и 2013 годов отражены следующие факторы воздействия:
- посткризисное восстановление мировой экономики и мировых товарных рынков будет характеризоваться высокой нестабильностью, значительными колебаниями конъюнктуры и цен, что существенно повышает требования к обоснованности, оперативности и гибкости таможенно-тарифной политики;
- ускорятся технологические и структурные изменения в мировой экономике, расширится и усложнится ассортимент торговли, ещё более возрастет конкурентоспособность новых центров силы из числа развивающихся стран, что потребует совершенствования структуры и других качественных
3 Официальный сайт Федеральной Таможенной Службы РФ. - URL: http://www.customs.ru/.
4 Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов (разработан Минэкономразвития РФ). - СПС «КонсультантПлюс».
параметров таможенного тарифа, упорядочения системы преференций, повышения эффективности таможенного администрирования;
- определятся основные параметры единого экономического пространства России, Беларуси и Казахстана, начнет создаваться многосторонняя зона свободной торговли СНГ. Это позволит регламентировать и унифицировать все значимые вопросы применения мер торговой политики, в том числе таможенно-тарифного регулирования, на базе норм и правил многосторонней системы регулирования торговли, повысит предсказуемость и прозрачность торговых режимов стран СНГ;
- повышение согласованности мер таможенно-торговой политики с другими инструментами экономической политики в целях усиления их совокупного стимулирующего эффекта, например, усиление институтов поддержки экспорта должно сопровождаться упрощением таможенных и административных процедур, в первую очередь по группе инновационной продукции (как в части экспорта, так и импорта);
- произойдёт интенсификация инновационных процессов в российской экономике, что потребует более активного включения России в международную научно-техническую и производственно-технологическую кооперацию, повысит актуальность задачи экономического стимулирования через снижение тарифного обложения материалов, частей и компонентов, участвующих в кооперационном обмене, расширение практики использования экономических таможенных режимов, упрощение и ускорение таможенных процедур5.
В 2012 году возрастает роль таможенного регулирования как фактора посткризисного восстановления и качественных преобразований в экономике России, происходящих на фоне выполнения требований ВТО и расширения международной торговли. Во всех сценариях развития разработанных Министерством экономики и развития, прогнозируется опережающий рост импорта. В этих условиях повышается роль регулирующего воздействия таможенной политики с резким снижением влияния протекционистских мер. Это требует уже сегодня перехода к определению мер тарифного и нетарифного регулирования с учетом долгосрочных ориентиров экономической и структурной политики, направлений развития тех секторов промышленности и АПК, которые позволят в перспективе повысить качество экономического роста.
В условиях становления рыночной экономики таможенные органы и участники ВЭД имеют диаметрально противоположные задачи. Таможенные органы стоят на защите интересов государства, а именно: установление реальной таможенной стоимости товаров, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации, и тем самым решение задач
5 Ильин А.Е. Современная система таможенно-тарифного регулирования в России // Внешнеэкономический комплекс России: современное состояние и перспективы. - 2010. - № 1. - С. 17.
таможенно-тарифного регулирования ВЭД. Для участника ВЭД таможенные платежи, рассчитываемые, в том числе, на основе таможенной стоимости, являются дополнительными расходами, включаемыми в цену товара и снижающими его конкурентоспособность. При этом каждая сторона сталкивается с индивидуальными проблемами в процессе определения, подтверждения, контроля таможенной стоимости6.
Проанализировав характер проблем, можно выделить основные направления, требующие рассмотрения:
1. Несовершенство действующего таможенного законодательства ТС и необходимость его приведения в соответствие с нормами и правилами ВТО;
2. Проблемы, возникающие у таможенных органов при исчислении и взыскании таможенной пошлины и косвенных налогов;
3. Проблемы, возникающие у участников ВЭД при определении и подтверждении таможенной стоимости товаров, а также размера подлежащих уплате налогов.
Рассматривая указанные проблемы, необходимо выделить определяющую финансовую составляющую таможенного регулирования внешнеторговой деятельности, непосредственно влияющую на состояние бюджетной и финансовой безопасности Российской Федерации.
Так, правовой основой регулирования данной сферы является Соглашение об установлении и применении в ТС порядка зачисления и распределения ввозных таможенных пошлин (иных пошлин, налогов и сборов, имеющих эквивалентное действие) от 20.05.2010.
Но если вопросы исчисления и взимания таможенных пошлин является прерогативой ФТС РФ, уполномоченных органов Таможенного Союза и соответствующих государств - участников ТС, то в вопросах налогообложения проблем гораздо больше.
Регулирования налогообложения ВТД, как уже отмечалось ранее, носит чисто национальный характер, хотя и между государствами заключены соответствующие соглашения. Даже в рамках соглашений и правил ВТО нормативное правовое регулирование вопросов налогообложения внешней торговли передано в компетенцию стран - участниц ВТО. Так, в рамках Таможенного Союза регулирование взимания НДС осуществляется на основе Соглашения о принципах взимания косвенных налогов при экспорте и импорте товаров, выполнении работ, оказании услуг в Таможенном Союзе от 25 января 2008 года и трех Протоколов: «О порядке взимания косвенных налогов и механизме контроля за их уплатой при экспорте и импорте товаров в Таможенном Союзе», «О порядке взимания косвенных налогов при выполнении работ, оказании услуг в Таможенном Союзе», «Об обмене информацией
6 Исаченко Т.М. Разграничение полномочий в регулировании внешнеэкономической деятельности между федеральными и региональными органами исполнительной власти // Право и управление. XXI век. - 2008. - № 1. - С. 49.
между налоговыми органами сторон, включающем также перечень сведений, необходимых для обеспечения полноты сбора косвенных налогов», подписанных 11 декабря 2010 года. Хотя эти четыре документа вступили в силу с 1 июля 2010 года одновременно с вступлением в силу Таможенного кодекса ТС, указанные документы не отменяют наличие национальных особенностей налогообложения каждого из трех государств с учетом тех норм, которые действуют на территории этих государств7. Это международные документы, на основании которых Российская Федерация строит свои особенности налогообложения косвенными налогами в рамках ТС. Однако в Российской Федерации таможенными и налоговыми органами применяется Налоговый кодекс Российской Федерации и приказы об утверждении форм налоговых деклараций и порядков их заполнения, изданные Минфином России, пока у него были полномочия утверждать указанные декларации. Начиная с 2011 года формы деклараций и порядки их заполнения, в том числе в вопросах оформления внешнеторговых сделок, стали утверждаться ФНС России, поэтому все последующие изменения налоговых деклараций, включая установление новых форм, являются прерогативой ФНС РФ.
Несмотря на комплексное изменение в частях первой и второй Налогового кодекса Российской Федерации, в частности гл. 21 и 22, которые регулируют косвенные налоги, вопросы налогообложения внешнеторговой деятельности приобретают ещё более актуальное значение в условиях вступления одного из членов ТС в ВТО. Российские законодатели максимально постарались учесть все изменения, чтобы не ухудшить положение наших налогоплательщиков8.
При проведении корректировки таможенной стоимости товаров, которая принимается за основу для исчисления как подлежащих уплате таможенных пошлин, так и налоговой базой косвенных налогов, таможенным органом не принимаются во внимание положения Международных правил толкования торговых терминов, а именно по условиям поставки транспортные расходы, как правило, включаются в цену сделки. При таможенном оформлении должностными лицами таможенного органа не учитываются данные обстоятельства, у лиц требуются документы, подтверждающие транспортные расходы, которые участники ВЭД не могут представить в силу объективных обстоятельств (соответствующие условия поставки)9.
Требование подобных документов со стороны таможенного органа нарушает основные принципы гражданского законодательства (ст. 154, 421, 424
7 Шапошникова О. Парадоксы налогообложения в таможенном союзе // Таможенное регулирование. Таможенный контроль. - 2011. - № 5. - СПС «КонсультантПлюс», 17.08.2012 г.
8 Лозовая А. Налог на добавленную стоимость в условиях Таможенного Союза // Новости российского экспорта. - 2011. - № 3-4. - СПС «Консультант Плюс», 17.08.2012 г.
9 Сорокина М.Н. Таможенная пошлина как инструмент таможенно-тарифного регулирования внешнеторговой деятельности // Вопросы экономики и права. - 2010. - № 10. - С. 41.
ГК РФ) - принцип свободы в заключение договора по взаимному соглашению сторон. В случае согласия участника ВЭД осуществить запрос необходимых документов у своего иностранного контрагента, таможенный орган устанавливает срок не более 2 месяцев10. Данного времени недостаточно для того, чтобы убедить иностранного партнера в необходимости пересылки запрашиваемых документов и урегулировать формальности, что приводит к корректировке таможенной стоимости таможенным органом. При этом таможенный орган в процессе сравнения не учитывает индивидуальные особенности товара (условия оплаты, качество, репутация товарных марок, характер упаковки, длительность торгового сотрудничества, последующую судьбу товара). В результате таможенный орган осуществляет запрос пояснений декларанта об условиях сделки, которые могли повлиять на величину таможенной стоимости, хотя самостоятельно может осуществить анализ данных обстоятельств.
Участники ВЭД сталкиваются с трудностями документального подтверждения заявленной величины таможенной стоимости, обусловленными различиями в стандартах оформления и контроля коммерческой, транспортной и таможенной документации.
При заявлении декларантом таможенной стоимости редких, специфических товаров, в отношении которых отсутствуют международные каталоги таможенной стоимости, таможенные органы вынуждены для цели проверки заявленных сведений использовать ценовую информацию относительно таких же товаров, произведенных в других странах, ценовая информация о которых имеется у таможенных органов. Данная ситуация не является вполне объективной, так как в рыночной экономике себестоимость одного и того же товара, произведенного в различных странах, может отличаться в разы, а также цена может варьироваться от условий поставок количественного характера закупаемой партии11.
Вопросы совершенствования и оптимизации налогообложения внешней торговли для обеспечения стабильного финансового состояния бюджетно-налоговой политики в процессе преобразований таможенной политики, остаются второстепенными в рамках общей компетенции ФНС и Правительства Российской Федерации.
В последние годы таможенная политика стала одним из ключевых элементов государственного регулирования экономики. Она является своеобразным связующим звеном, которое скрепляет интересы национального хозяйства и внешней торговли. Так, устанавливая различные ставки пошлин, можно способствовать насыщению внутреннего рынка или, наоборот, защитить отечественного производителя товара. За счет введения новых
10 Таможенный кодекс Российской Федерации (утв. ВС РФ 18.06.1993 № 5221-1) (ред. от 26.06.2008). - СПС «КонсультантПлюс». Ст. 170.
11 Вихляева А.О. О формировании правовых основ пресечения транснациональных преступлений на единой территории Таможенного Союза // Таможенное дело. - 2011. - № 1. - С. 7.
таможенных режимов можно привлечь иностранные инвестиции. Совершенствуя таможенные процедуры и отменяя необоснованные льготы, - привлекать дополнительные денежные средства в федеральный бюджет. Преобразование налоговой системы и совершенствование налогообложения субъектов ВЭД позволяет компенсировать потери бюджетов различных уровней от выполнения условий международных экономических организаций, направленных на устранение барьеров внешней торговли.
В последние годы остро встает проблема необходимости корректировки приоритетов таможенной политики в условиях применения системного подхода для формирования национального законодательства, регулирующего внешнюю торговлю. Это связано, прежде всего, с произошедшим недавно мировым финансовым и экономическим кризисом, со значительным сужением совокупного мирового спроса, с переносом кризисных явлений в российскую экономику и связанной с этим необходимостью разработки эффективных антикризисных мер, а также с созданием Таможенного Союза России, Беларуси и Казахстана и присоединением России к Всемирной торговой организации.
В течение двух последних десятилетий в процессе либерализации международной торговли значительно снизился общий уровень таможенных пошлин, и увеличилась доля беспошлинных позиций в национальных тарифах, получила широкое распространение новая универсальная внешнеторговая товарная номенклатура и практика заключения региональных соглашений с преференциальным таможенно-тарифным режимом для их участников. Помимо этого осуществлено преобразование основных многосторонних организаций в области регулирования торговли, сопровождавшееся предоставлением им большего количества функций и вызвавшее увеличение числа стран-участниц. Всё более активно и эффективно стали применяться нетарифные меры регулирования внешней торговли, однако таможенно-тарифная политика по-прежнему выступает ключевым фактором, определяющим национальный торговый режим и условия доступа иностранной продукции на внутренний рынок страны.
Вступление России во Всемирную торговую организацию это большой шаг к решению многих экономических проблем, в том числе связанных с таможенным регулированием в России и Таможенном Союзе. Формирование законодательства Российской Федерации в сфере таможенного регулирования ВЭД и нормативной базы Таможенного Союза направлено на:
1. Обеспечение его сопоставимости с правовыми нормами ВТО и соответствие их общепринятой мировой практике;
2. Обеспечение ясности, гласности и стабильности нормативной правовой базы;
3. Обеспечение принципа, в силу которого исполнение законов не может менять их содержание, поскольку подзаконные акты, ведомственные инструкции должны точно укладываться в содержание законов12;
4. Регулярное сообщение в Секретариат ВТО обо всех изменениях в своем внешнеторговом законодательстве по 178 позициям.
Всё законодательство Российской Федерации и Таможенного Союза будет проходить постоянный экзамен на соответствие правовым нормам ВТО путем ежегодного составления международных обзоров торговой политики, которые дополняются системой нотификации.
В настоящее время уже сделаны существенные шаги к указанной цели. Однако если в области тарифного регулирования внешней торговли в Российской Федерации и Таможенном Союзе устанавливается единое таможен-но-правовое регулирование и дифференцирование мер таможенного регулирования и реализация указанных мер возлагается на таможенные органы стран-участниц, то в отношении налогового регулирования предусмотрена возможность каждой из стран устанавливать собственные ставки косвенных налогов, однако соблюдение налогового законодательства обеспечивается налоговыми и иными органами государственной власти стран - участниц Таможенного Союза.
В связи с этим в будущем необходимо предусмотреть системное совершенствование национальное налогового законодательства укладывающееся в рамки норм ВТО и нормативной правовой базы Таможенного Союза, регулирующее взаимодействие органов государственной власти, таможенных органов, налоговых органов, органов министерства финансов, федерального казначейства в сфере определения сбалансированной бюджетно-налоговой политики и налогообложения субъектов внешней торговли. Основной целью проведения системного преобразования налоговой политики является обеспечение экономической безопасности государства и защиту бюджетной политики страны от внешних угроз. Важность данной правовой задачи объясняется тем, что основные источники внешних угроз лежат во внешнеэкономической сфере, и зачастую повлиять на них государство не может13. При этом выделяются следующие внешние угрозы:
- высокий уровень внешнего долга;
- преобладание сырьевых товаров в российском экспорте;
- зависимость России от импорта многих видов продукции (особенно продовольствия);
- отток капитала за границу (в том числе в офшорные низконалоговые зоны);
12 Халевинская Е.Д., Вавилова Е.В. Всемирная торговая организация и российские интересы. -М.: Магистр, 2009. - С. 240.
13 Криворотов В.В. Экономическая безопасность государства и регионов: учеб. пособие. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2011. - С. 81.
- дискриминационные меры зарубежных государств во внешнеэкономических отношениях с Россией.
Тем не менее, учитывая большую зависимость налоговых и неналоговых доходов федерального бюджета от состояния таможенного регулирования внешнеторговой деятельности, следует включить в число внешних угроз снижение уровня фискальных доходов в связи с развитием процесса мировой глобализации финансовых отношений.
Как выше указывалось, основными инструментами регулирования внешней торговли являются тарифное, нетарифное и паратарифное регулирование. Меры тарифного регулирования в современных условиях определяются правовыми нормами международных экономических организаций, в частности в рамках Таможенного Союза и ВТО и соответственно повлиять на изменение этих норм РФ может только в ходе международных переговоров путем заключения соответствующих международных соглашений и договоров. Оставляя этот путь совершенствования таможенной политики сфере международного права, необходимо обратить внимание именно на совершенствование национального финансового законодательства, а именно на оптимизацию системы налогообложения в Российской Федерации и особенно в рассматриваемой сфере паратарифного регулирования внешней торговли.
В период на 2011-2013 годы приоритеты Правительства Российской Федерации в области налоговой политики направлены также как и ранее на создание эффективной налоговой системы, обеспечивающей бюджетную устойчивость в среднесрочной и долгосрочной перспективе.
Важнейшим фактором проводимой налоговой политики будет являться необходимость поддержания сбалансированности бюджетной системы и стимулирования инновационной активности путем создания стимулов для инновационной активности налогоплательщиков, а также поддержки инноваций и модернизации в Российской Федерации, обеспечение которых будет основными целями налоговой политики в среднесрочной перспективе.
Необходимость поддержания сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации является определяющим фактором проводимой налоговой политики особенно в условиях формирования таможенной политики в современных условиях. Кроме того, Президент и Правительство Российской Федерации в то же время ставят задачу сохранения неизменность налоговой нагрузки по секторам экономики, в которых достигнут её оптимальный уровень с учетом требований сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации.
