CC BY
26
РАЗВИТИЕ РОССИЙСКОЙ ЭЛЕКТОРАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ КАК РЕЗУЛЬТАТ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ЕЕ ОСНОВНЫХ СУБЪЕКТОВ
(1989 -2004 ГГ.)
Махова А.В.
Электоральная политика является одним из важнейших инструментов достижения политического консенсуса, обеспечивающим легитимную преемственность власти, а также средством стабилизации общественной жизни и предотвращения политического экстремизма.
Анализу различных аспектов российской электоральной политики посвящены работы многих исследователей (В. Гельман [1], Я. Пляйс [2], О. Красильникова [3], А. Соловьев [4] и ряд других). Однако электоральная политика сложное и многогранное явление, и в связи с этим может быть рассмотрена на нескольких уровнях: как процесс («politics»), его содержание («policy») и форма («polity») [5]. На уровне «politics» она представляет собой совокупность различного рода действий и взаимодействий конкретных субъектов в сфере их конкурентной борьбы за власть. Можно выделить субъекты трех типов, которые внутренне структурированы, а их содержание отличается большим разнообразием: институционального (органы власти, партии и др.), группового (различные общности и коллективы), индивидуального (политические лидеры, граждане страны).
Цель настоящей статьи - выявить основных субъектов, которые участвовали в формировании и развитии электоральной политики в период с 1989 по 2004 гг., определить степень и формы их участия в процессе выработки ее ключевых направлений. В этой связи были использованы как первичные источники информации (документы органов государственной власти, политических партий и организаций), так и вторичные (материалы средств массовой информации, публицистика).
На протяжении более чем двадцати лет новейшей истории нашего государства как субъекты, находящиеся под воздействием электоральной политики и влияющие на нее, так и сама политика претерпела значительные изменения и продолжает оставаться крайне нестабильной. В ее развитии в хронологических рамках исследования (1989-2004 гг.) можно выделить следующие этапы, связанные с существенными изменениями в избирательном законодательстве [6]:
I. Конец 80-х гг. - нач. 90-х гг. XX в. - модернизация советского избирательного законодательства и начало формирования избирательной системы в современной России.
26 марта 1989 г. в России состоялись первые конкурентные выборы общенационального масштаба - выборы на Съезд народных депутатов СССР. Волна выборов 1989-1991 гг. создала поле электоральной конкуренции. Публичные дебаты этого периода касались препятствий на пути электоральной конкуренции, но не особенностей избирательной системы в целом. В постсоветский период политическая борьба между Президентом и парламентом России в 1992-1993 гг. привела к возобновлению дебатов об избирательном законодательстве. Обе стороны преследовали собственные интересы в использовании избирательного закона, прежде всего, как орудия в борьбе за свое политическое выживание. Большинство депутатов Верховного Совета намеревалось сохранить существовавшую ранее избирательную систему, сторонники Б.Н. Ельцина в парламенте выступали за ее реформу. Ключевую роль в ее проведении сыграла группа депутатов и экспертов во главе с В. Шейнисом. Основная задача предложенного им проекта электоральной реформы была связана со стимулированием структурирования политического общества и ускоренного формирования политических партий по образцу демократий Европы [7].
Таким образом, в центре электоральной политики в этот период лежал конфликт элит. Выбор избирательной системы не был результатом со-
глашения политических акторов, а был навязан обществу в результате победы Б.Н. Ельцина над Верховным Советом. Хотя в целом был обеспечен довольно высокий уровень соответствия демократическим стандартам.
II. 1993 по 2000 гг:
а) 1993-1997 гг. - оформление рамочного избирательного законодательства России.
Основы избирательной системы РФ были сформированы в результате масштабной реформы, начавшейся всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. по новой Конституции России. Ее особенностью явилось отсутствие отдельной главы, посвященной избирательной системе. Конституция значительно расширила полномочия главы государства. За два года работы Госдумой первого созыва были приняты основные законы, регулирующие избирательный процесс, и, прежде всего, рамочный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ»[8].
Характерной чертой этапа стал коалиционный принцип работы ЦИК России и парламента по созданию избирательного законодательства. Так, для работы над законом «О выборах Президента РФ»[9] была создана специальная комиссия, состав которой определили председатель ЦИК РФ и руководители обеих палат Федерального Собрания.
В ходе избирательной кампании 1995 г. прошла дискуссия о конституционности избирательной системы. В Конституционный Суд РФ были направлены запросы Верховного Суда РФ и депутатов Госдумы о проверке конституционности федерального закона о выборах депутатов Думы. В определении Конституционного Суда РФ было указано, что «регламентация избирательных процедур ... может иметь, как свидетельствует мировой и отечественный опыт, различные решения, причем определяются они, как правило, не в текстах конституций, а законодательным путем.... Выбор того или иного варианта и его закрепление в избирательном законе зависят от конкретных социально-политических условий и является вопросом по-
литической целесообразности. Этот выбор осуществляет представительный орган - Федеральное Собрание РФ - в соответствии с правилами законодательной процедуры» [10].
В целом попытки заинтересованных групп (включая Президента, федеральную исполнительную власть и региональные элиты) изменить закрепленные в Конституции РФ нормы потерпели провал в процессе принятия избирательных законов в российском парламенте. Создание в Госдуме временной коалиции сторонников сохранения смешанной избирательной системы предотвратило ее возможные изменения. В результате с незначительными изменениями она сохранилась на протяжении трех избирательных циклов.
В указанный период были начаты и преобразования местного самоуправления. Региональные власти как субъекты электоральной политики получили большую свободу законотворчества. В результате происходит формирование вариативных избирательных систем, почти повсеместно выборы проводились на основе мажоритарной системы, что значительно сузило представительство партий.
Характерной чертой электоральной политики стало и целенаправленное формирование, получавшего широкую поддержку исполнительной власти, пропрезидентского избирательною блока на выборах в Госдуму. В 1993 г. такую роль выполнил «Выбор России», в 1995 г. - «Наш дом - Россия». Однако, несмотря на широкое использование властью административного ресурса, итоги выборов нередко оказывались неожиданными. Несомненно, эта непредсказуемость итогов выборов способствовала повышению активности избирателей. Она коррелировала и с активностью избирательных объединений, пик также пришелся на выборы 1995 г. По оценкам многих исследователей, выборы, прошедшие в декабре 1995 г. стали наиболее честными из всех выборов в РФ новейшего времени [11].
Таким образом, впервые основные субъекты достигли компромисса в отношении формальных правил борьбы за власть. В этом свете электоральная реформа была не менее значима для демократизации в России, нежели результаты выборов.
б) В 1997-2000 гг. был начат процесс систематизации избирательного законодательства на федеральном уровне.
В 1997 г. был принят новый значительно расширенный «рамочный» закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» [12]. Внесение поправок в избирательное законодательство в 1997-1999 гг., а также принципиальное решение Конституционного Суда РФ о конституционности российского избирательного законодательства, принятое в ноябре 1998 г. [13], легитимизировали выбор избирательной системы в России.
Процесс принятия решений по основным направлениям электоральной политики на данном этапе включал «торг» парламентских фракций и непартийных акторов (включая Президента и Совет Федерации). Достижение институционального компромисса стало результатом попыток конкурирующих субъектов электоральной политики максимизировать свои возможности для достижения успеха на выборах в условиях высокой неопределенности и понимания необходимости проведения выборов как основного механизма смены власти. Этот выбор имел принципиальное значение для стабилизации избирательной системы РФ.
В целом, можно выделить следующие характерные черты рассматриваемого этапа: 1. Равноправный принцип участия в работе над избирательным законодательством (еще в марте 1996 г. совместным постановлением председателей Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ и ЦИК РФ была сформирована рабочая группа по доработке федерального избирательного законодательства). 2. Все депутатские инициативы исходили из профильных комитетов, вносились в качестве зако-
нопроекта от имени большой группы депутатов [14]. 3. Принятие решений о возможных изменениях в действующем законодательстве о выборах сопровождалось проведением широких общественно-политических дискуссий и парламентских слушаний (так, в феврале 1997 г. прошли первые парламентские слушания на тему: «Основные направления совершенствования избирательного законодательства в РФ»; в октябре 2000 г. состоялись вторые слушания: «О совершенствовании законодательства о выборах»). 4. Достаточно самостоятельно на этом этапе проявляет себя такой субъект электоральной политики как законодатели в представительных органах власти субъектов РФ [15].
III. С 2001 г. по 2004 г. - начало унификации законодательства о выборах. Как и в предыдущие годы, прошедший в 1999-2000 гг. очередной цикл выборов в федеральные и региональные органы власти обнаружил многие недостатки избирательного законодательства и дал толчок к его дальнейшему развитию. В октябре 2000 г. ЦИК России обнародовал доклад «О развитии и совершенствовании законодательства РФ о выборах и референдумах» [16], представлявший программу его законодательных инициатив. Первым шагом в реализации этой программы стало принятие в июле 2001 г. закона «О политических партиях» [17]. Следующим стала подготовка проекта новой редакции Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ». Председатель ЦИК России А. А. Вешнякова высказал мысль, что в России создана достаточная законодательная база для проведения выборов с соблюдением международных избирательных стандартов. В связи с этим главной задачей было объявлено не «восполнение явных пробелов в правовом регулировании избирательного процесса», а «совершенствование» законодательства, т.е. «разработка новых, углубленных подходов к ряду институтов избирательного права, а также норм, обеспечивающих соблюдение законов, устранение юридико-технических неточностей».
Законопроект, созданный рабочей группой ЦИК РФ, был официально внесен в Госдуму Президентом РФ 28 августа 2001 г. Дальнейшая работа была поручена рабочей группе. В нее вошли депутаты Госдумы и представители ЦИК РФ. К проекту было подано более двух с половиной тысяч поправок. При этом наибольшую активность продемонстрировали депутаты от КПРФ, «Союза правых сил» и «Яблоко». Также высокую активность проявили региональные законодатели: к проекту поступили поправки от законодательных органов 32 субъектов РФ. Существенное влияние оказали и решения Конституционного Суда РФ - от 25 декабря 2001 г. и 15 января 2002 г., которые заставили корректировать закон в направлении сведения к минимуму возможности снятия с регистрации кандидатов. Итоговый законопроект существенно отличался от того, который был внесен [18]. Одной из главных новаций, предложенных ЦИК РФ, стала так называемая вертикаль избирательных комиссий. В то же время Центризбирком согласился увеличить партийную квоту в избирательных комиссиях с одной трети до половины. Целый ряд принципиальных новелл появился в законе по инициативе депутатов. Значительная часть депутатских поправок была направлена на усиление контроля за работой избирательных комиссий, особенно по подсчету голосов избирателей, и повышение их ответственности. Партии стали единственным видом избирательного объединения на федеральных и региональных выборах. Была введена пропорциональная система выборов депутатов законодательных органов в отношении замещения не менее половины депутатских мандатов. Благодаря принятию закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» [19] в новую плоскость было переведено соотношение федерального и регионального законодательства о выборах. Были внесены изменения, ограничивающие по ряду параметров правотворческую деятельность субъектов РФ и муниципальных образований в области избирательного законодательства.
31 августа 2004 г. ЦИК РФ была принята записка «О практике проведения федеральных выборов, выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации в 2002-2004 гг. и предложениях по изменению и дополнению отдельных положений законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах»[20]. Записка содержала большое число предложений по изменению избирательного законодательства. Дискуссия развернулась лишь по одному вопросу - о переходе на выборы всех депутатов Госдумы по пропорциональной системе.
13 сентября 2004 г. Президент РФ однозначно высказался за переход на полностью пропорциональную систему. Одновременно было предложено отказаться от прямых выборов глав субъектов Федерации и перейти на их утверждение региональными законодательными органами по представлению Президента РФ. Ряд предложений ЦИК РФ не был поддержан депутатским большинством, ряд предложений был переработан - в основном в сторону ужесточения.
Таким образом, была осуществлена масштабная реформа избирательного законодательства. В последующие годы изменения в избирательное законодательство вносились без широкой общественной дискуссии, зачастую - в ускоренном порядке. Непрерывная правка законов о выборах создавала для потенциальных участников избирательных кампаний трудности в подготовке к ним, осложняла работу над законодательством в субъектах, затрудняла проведение региональных и муниципальных выборов.
Характерные черты данного этапа: 1. Подрыв реального влияния на важнейшие политические решения таких формальных политических институтов, как партии, парламент. Их роль в новых условиях оказалась снижена за счет усиления неформальных практик административной мобилизации избирателей [21]. 2. Моноцентризм (наличие доминирующего актора, достижению целей которого не способны препятствовать все дру-
гие, вместе взятые), результатом которого стало проведение всех изменений под эгидой Президента РФ и «партии власти». 3. Большинство из принятых новелл законодательства практически не обсуждаются общественностью и экспертным сообществом [22].
Таким образом, в рассматриваемый период с 1989 по 2004 гг. в процессе выработки электоральной политики в той или иной мере субъекты электоральной политики отстаивали собственные интересы, которые можно классифицировать на следующие группы: 1. Общественные интересы (обеспечение реального представительства интересов различных социальных групп в избираемых органах власти); 2. Корпоративные интересы (обеспечение преемственности курса, стабилизация общественно-политической ситуации и т.д.); 3. Личные интересы (обеспечение условий для сохранения личного властного ресурса).
Проанализировав развитие российской электоральной политики в рассматриваемых хронологических границах можно выделить два вектора ее направленности. Первый (1989 - 2000 гг.) - демократизация: равноправный принцип участия в работе над избирательным законодательством основных субъектов электоральной политики; проведение широких общественно-политических дискуссий и парламентских слушаний, признание международных принципов организации и проведения выборов и т.д. Второй вектор развития (с 2001 г.) - постепенный отход от использования демократических механизмов: значительное повышение роли «партии власти», сворачивание общественных дискуссий и, как результат, рост политической апатии и нежелание избирателей участвовать в выборах. Итог: изменения в электоральной политике становятся не столько итогом политической активности основных субъектов электоральной политики, сколько результатом усилий государства, ориентированного на создании контролируемого политического пространства.
Литература
I Гельман В.Я. Изучение выборов в России: исследовательские направления и методы анализа. Выборы и партии в регионах России / Общ. ред. Люхтерханд-Михалева Г., Рыженкова С. М., 2000. 277 с.
Пляйс Я. Избирательная система современной России в лабиринтах пер-манетных реформ // Обозреватель. 2007. №6. С. 35-49
Красильникова О.В. Эволюция российской электоральной политики в 1990-2000 гг. Региональный аспект. Казань. 2005. 212 с.
4 Соловьев А.И. Электоральная политика современного российского государства // Государственное управление. Электронный вестник. 2004. Вып. № 3. С.11-18
5 Пугачев В.П., Соловьев А.И. Введение в политологию. М.: Изд. «Аспект пресс». 2000. 382 с.
6 Махова А.В. Эволюция российской электоральной политики (кон. ХХ в. -нач. 2000-х гг.) // Экономические и гуманитарные исследования регионов. 2011. №5. С.60-67.
Гельман В.Я. Первый электоральный цикл в России (1993-1996) / Общ. ред.: Гельман В.Я., Голосов Г.В., Мелешкина Е.Ю. - М.: Изд. «Весь Мир». 2000. 476 с.
Федеральный закон от 06.12.1994 N 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ» // Российская газета. 1994. N 241.
9 Федеральный закон от 17 мая 1995 года N 76-ФЗ «О выборах Президента РФ» // Собрание законодательства РФ. 1995. N 21. ст. 1924.
10 Определение Конституционного Суда РФ от 20 ноября 1995 г. Ш7-О // Собрание законодательства РФ. 1995. N 49. ст. 4867.
II Бузин А.Ю., Любарев А.Е. Преступление без наказания. Административные технологии федеральных выборов 2007-2008 гг. М., 2008. 284 с.
12
Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 38. ст. 4339.
13
Определение Конституционного Суда РФ от 5 ноября 1998 г. N 134-О // Собрание законодательства РФ. 1998. N 46. ст. 5701.
14 Веденеев Ю.А. Развитие избирательной системы РФ: проблемы правовой институционализации // Журнал российского права. 2006. N 6. С.47-57.
15 Иванченко А.В., Любарев А.Е. Российские выборы от перестройки до суверенной демократии. М., 2006. 452 с.
16 О развитии и совершенствовании законодательства РФ о выборах и референдумах: Доклад Центральной избирательной комиссии РФ // Вестник Центральной избирательной комиссии РФ. 2000. № 21. С. 88.
17
Федеральный закон от 11 июля 2001 года N 95-ФЗ «О политических пар-
тиях»//Собрание законодательства РФ. 2001. N29. ст. 2950.
18
Еще раз о главном: Интервью с заместителем руководителя фракции «Союз правых сил» Борисом Надеждиным // Выборы. Законодательство и технологии. 2002. № 3. С. 8-9.
19 Федеральный закон от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» // Российская газета. 2002. №106 (2974).
20 О практике проведения федеральных выборов, выборов в органы государственной власти субъектов РФ в 2002-2004 годах и предложениях по изменению и дополнению отдельных положений законодательства РФ о
выборах и референдумах. ЦИК РФ. М., 2004. 44 с.
21
Гельман В.Я. Институциональное строительство и неформальные институты в современной российской политике // Полис. 2003. №4. С. 6-25.
22
Выборы в Российской Федерации: материалы научно-практической конференции. Санкт-Петербург, 16-17 апреля 2002 г. / Общ ред. М.Б. Горного. СПб.: Изд. «Норма». 2002. 336 с.
