CC BY
454
УДК 342.8(470+571)
В. В. Мамонов Развитие российского избирательного права
В статье рассматриваются вопросы развития избирательной системы России. Высказываются предложения по совершенствованию выборов Президента РФ, Государственной Думы РФ, органов государственной власти субъектов РФ, формированию Совета Федерации. Уделяется внимание вопросу возвращения в избирательные бюллетени графы «против всех».
The article is devoted the questions of the development of the electoral system in Russia. The author expresses proposals on improvement of the election of the President of the Russian Federation, the State Duma of the Russian Federation, state authorities of the subjects of the Russian Federation, the formation of the Federation Council. Attention to the issue of the return on the ballots of the column «against all».
Ключевые слова: демократия, многопартийность, выборы, избирательная система, органы государственной власти, предвыборная агитация.
Key words: democracy, multi-party system, elections, electoral system, public authorities, the election campaign.
В науке конституционного права есть немало дискуссионных проблем. Но, вероятно, именно в вопросах избирательного права полемика носит наиболее острый характер, затрагивает принципиальные базовые основы в данной сфере общественных отношений. Например, нет единства мнений о том, какую избирательную систему стоит применять при выборах депутатов Государственной Думы РФ. В Послании Федеральному Собранию РФ 2012 г. Президент РФ поддержал идею возвращения к смешанной системе, при которой часть депутатов избиралась бы по одномандатным округам. Однако до сего момента это не оформлено законодательно. Со дня появления Совета Федерации РФ обсуждаемым является переход к выборности его членов непосредственно жителями представляе-
© Мамонов В. В., 2014
мых регионов. Можно видеть, насколько непрост поиск оптимальной модели выборов высших должностных лиц субъектов РФ.
Среди основных функций выборов выделяют избрание органов власти и обеспечение легитимности их деятельности. Вероятно, сюда же следует отнести функцию объединения нации. Есть две модели развития общества: эволюционная и революционная. Выборы обеспечивают стабильное развитие страны, снижают риски потрясений внутри нее. Человечество пролило немало крови с целью достижения равенства людей, но так и не продвинулось далеко в своих благих намерениях. Выборы - это тот момент, когда равенство всех граждан становится реальным, поскольку нищий имеет такой же голос, как и самый богатый. Можно часто слышать дискуссии о необходимости определения национальной идеи для России. Вероятно, выборы могли бы стать для современной России той самой мыслью, которая остро востребована и поддерживаема в обществе. Однако здесь следует сделать ценное уточнение: речь идет о «честных» выборах. Наоборот, мошенничество ведет к протесту, противостоянию, недоверию.
В ст. 3 Конституции РФ сказано о «свободных» выборах как высшем выражении власти народа. Но свободные выборы еще не значит честные выборы. В первом случае не допускается насилие, принуждение, во втором - обязательными признаками выступают соблюдение законодательства всеми участниками избирательного процесса, справедливость принимаемых решений избирательными комиссиями и судами.
Но нельзя идеализировать выборы. В истории человечества есть немало примеров, когда авантюристы использовали демократические процедуры для прихода к власти и впоследствии становились диктаторами. Можно вспомнить Германию в 30-е годы прошлого века. Нельзя забывать отечественный опыт. Последние годы существования СССР ознаменовались невероятной выборной активностью. Однако это не уберегло страну от распада, а возможно, и способствовало этому процессу. Прямые выборы содействовали в ряде случаев легализации сепаратистов.
Развитие современного избирательного права России можно условно разделить на три периода: 1) 90-е гг. ХХ в.; 2) первое десятилетие нашего столетия; 3) последние два года. Если первый этап начинался как «романтический» конституционализм, то заканчивался криминализацией власти, противостоянием регионов центру. Необходимость обеспечения единства государственности предопределила ограничения в избирательной системе. Однако негативным признаком того времени стало распространение поли-
тических технологий, подменявших по сути волеизъявление народа. Во второй половине прошедшего десятилетия сложилась ситуация, когда возможность реализации гражданами конституционного права участвовать в управлении делами государства, быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления оказалась ограниченной до минимума. Были отменены прямые выборы высших должностных лиц субъектов РФ, мэров ряда городов. Выборы депутатов Государственной Думы, некоторых региональных парламентов (Санкт-Петербург) и муниципальных образований проводились по пропорциональной избирательной системе, при которой порядок включения кандидатур в федеральный список кандидатов и порядок проведения тайного голосования определяются уставом политической партии. Сейчас можно видеть постепенную либерализацию законодательства, направленную на повышение активности населения на выборах. В Послании Федеральному Собранию РФ 12 декабря 2013 г. Президент РФ отметил: «Мы должны поддержать растущее стремление граждан, представителей общественных и профессиональных объединений, политических партий, предпринимательского класса участвовать в жизни страны».
Анализ избирательных компаний России двух последних десятилетий позволяет сделать следующие выводы: 1) выборы должны предоставлять гражданину возможность выбора, иначе власть дискредитируется, ее легитимность снижается; 2) элита обязана идти на выборы с обоснованной концепцией развития, которую следует разъяснять избирателям, а не надеяться на административный ресурс.
Развитие избирательного права в Российской Федерации требует решения следующих вопросов:
1. Необходимо понять, какой политический режим приемлем для России на переживаемом историческом этапе? Этот вопрос имеет практическое значение, поскольку ответ на него позволит четко определить востребованные изменения в законодательстве. Статья 1 Конституции РФ гласит, что Россия является демократическим государством. Однако в науке нет единой модели демократии. Само геополитическое положение России делает необходимым изучение традиций осуществления власти как в европейских, так и в азиатских государствах. Нельзя забывать об особенностях исторического развития России, показывающих, что реформы здесь всегда шли сверху. Энергия изменений, направленная снизу, принимала, как правило, формы революций или бунтов.
Свободные выборы следует понимать не только как отсутствие принуждения при осуществлении гражданами прав избирать и быть избранными, но и их ответственность за принятые решения. Свобода не есть вседозволенность. Свобода без ответственности неизбежно перерастет в анархию и впоследствии в диктатуру. Воспитание ответственности - путь, требующий немало времени, включающий изменения в экономике, сознании людей. Как бы не выглядела привлекательно демократия, она не может быть самоцелью. Под абсолютной ценностью надо рассматривать российскую государственность.
Несмотря на усиливающиеся в мировой экономике процессы глобализации, очевидна и другая тенденция - поляризация общечеловеческих идеалов. Например, на сегодняшний день однополые браки разрешены в 15 странах мира. Но аналогичные попытки неприемлемы в России, а в ее южных регионах и вовсе могут привести к массовым протестам. Коль скоро есть гуманитарные западные ценности, отвергаемые в России, то нельзя копировать и понимание демократии, существующее в этой части мира.
Даже в разных регионах России понимание демократии неодинаковое. Данное обстоятельство нельзя понимать как негативное явление. Это есть результат особенностей исторического и культурного развития народов, проживающих на территории России. Оно оказывает влияние на формирование избирательных систем субъектов РФ. Например, сейчас три республики отказались от прямых выборов высших должностных лиц (Дагестан, Ингушетия, Северная Осетия). Здесь уместно вспомнить политический кризис, имевший место после выборов главы Карачаево-Черкессии в 1999 г., который поставил республику на грань территориального распада.
2. Определение модели демократии позволит сделать избирательную систему более последовательной. Одним из условий успешности в экономике является постоянство нормативной базы. Сегодня востребована еще и стабильность избирательной системы. Частое внесение изменений в избирательное законодательство, которое иногда напоминает маятник часов, доходящий до своих крайних точек, снижает авторитет института выборов, не позволяет гражданам использовать в полной мере свое конституционное право быть избранным в органы государственной власти. Например, снижение обязательной численности политической партии с сорока пяти тысяч до пятисот членов меняет саму концепцию создания политической партии и участия граждан в выборах. Нет гарантии в том, что через некоторое время мы вновь не вернемся к отмененным нормам.
3. Несмотря на то что в настоящее время нет обязательного минимального порога явки избирателей на выборы, власть ответственна за создание необходимых условий для повышения интереса граждан к реализации своих избирательных прав. Абсентеизм снижает ее легитимность, повышает риски формирования отчужденного от народа государства, делает непредсказуемым развитие политического режима. Согласимся с Председателем ЦИК РФ В. Е. Чуровым: «Низкая явка избирателей на выборах - результат недостаточных усилий по созданию условий для голосования, информирования граждан и отсутствия достаточной партийной предвыборной агитации»1. Через выборы между государством и населением устанавливается доверие, без которого невозможно существование общества. Например, явка избирателей на выборах в бундестаг ФРГ в сентябре 2013 г. составила 71 %. Если процент граждан, реализующих свое активное избирательное право, мал, то в социальной системе растет недоверие и, как следствие, от эволюционного пути страна движется к революционным потрясениям.
Обсуждаемым является вопрос о допустимости внесения в бюллетени графы «против всех». Существование такой графы противоречит самому предназначению института выборов - формирование органов власти. Если гражданин считает, что ни один из кандидатов не достоин его голоса, то он может не идти на выборы, поставить графические изображения своего предпочтения таким образом, что бюллетень будет признан недействительным. Но главное - он может сам участвовать в выборах. Выборы - это проявление гражданской позиции, направленной на решение вопроса, а не уход от проблемы. Введение такой графы будет означать официальную поддержку тех, кто не желает избрания власти законными способами.
Представляется крайне неудачным установление единым днем голосования второе воскресенье сентября. Можно предположить, что и без того невысокая явка избирателей сократится, поскольку традиционно указанный период совпадает с сезоном отпусков, началом нового учебного года в школах и вузах. Более того, в период предвыборной агитации многие избиратели будут находиться вне пределов места своего постоянного жительства.
Следует вернуться к вопросу о досрочном голосовании. Статья 65 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права
1 Всероссийское рабочее совещание с председателями избирательных комиссий субъектов РФ «Выборы и общество» 24 октября 2013 г. // Официальный сайт ЦИК РФ http://www.ckrf.ru
на участие в референдуме граждан Российской Федерации» устанавливает крайне ограниченный перечень случае применения такого голосования. Существующий сегодня порядок фактически лишает возможности принять участие в голосовании часть граждан. Например, немало жителей Ленинградской области работают в Санкт-Петербурге. С учетом времени в пути на работу и обратно они не успевают принять участие в голосовании в установленное время. Правильно было бы разрешить досрочное голосование, но в один из заранее установленных дней, чтобы в помещении для голосования могли присутствовать наблюдатели.
4. Статья 13 Конституции РФ устанавливает в качестве одной из основ конституционного строя России многопартийность. Ее не следует отождествлять с ситуацией существования в стране множества партий. Снижение требований к численности политической партии приведет к резкому скачку числа участников выборов. Это не создаст многопартийности, но рассредоточит голоса граждан между мелкими политическими партиями, которые не преодолеют заградительный барьер и окажутся вне субъектов, допущенных к распределению депутатских мандатов. Значительное число голосов избирателей окажется неучтенным. А ведь парламент, помимо принятия законов, выполняет законодательную функцию. Известно, что на выборах депутатов Государственной Думы РФ 1995 г., в которых принимало участие 43 общественных объединения, пятипроцентный барьер преодолели лишь те, за которые в сумме голоса отдали чуть более половины избирателей.
Модель избирательной системы зависит от партийной системы, действующей в стране. Вариантами последней могли бы стать: а) двухпартийная система; б) многопартийная система с доминирующей партией. Во втором случае на партийной элите лежит ответственность за существование внутри партии реальной дискуссии по ключевым вопросам будущего страны и партии. Должны иметь место сменяемость истеблишмента партии и установление ограничений для занятия в ней руководящих постов по возрасту, срокам пребывания в должности.
Необходимым признаком партии является партийная дисциплина и ответственность ее членов за свои действия перед партией, а также за решения, принимаемые партией. Следует отказаться от возможности политических партий включать в списки кандидатов на выборах лиц, не являющихся ее членами (п. 6 ст. 36 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации»). Существующая сегодня ситуация размывает само понятие партии.
5. Одной из основ конституционного строя России ст. 13 Конституции РФ признает многопартийность. Следует способствовать формированию реальной оппозиции. Оппозиция - зеркало власти. В стране, где власть имеет политического соперника в лице сильной оппозиции, она вынуждена находиться в постоянной готовности к борьбе за голоса избирателей. Сегодня между парламентскими партиями есть имитация противостояния. Они лишены самой возможности прихода к власти. У них нет долгосрочных, детально проработанных программ. В своем видеоблоге от 23 ноября 2010 г. Д. А. Медведев заявил: «Если у оппозиции нет ни малейшего шанса выиграть в честной борьбе - она деградирует и становится маргинальной. Но если у правящей партии нет шансов нигде и никогда проиграть, она просто "бронзовеет" и в конечном счёте тоже деградирует».
Однако в ряде случаев идея оппозиции сведена на «нет». Например, в Саратовской областной думе пятого созыва образовано три фракции, но из сорока двух депутатов сорок входят в состав одной фракции. В некоторых субъектах РФ (Ленинградская область) при выборах депутатов представительных органов государственной власти предусмотрено правило, согласно которому если только одна партия преодолела заградительный барьер и при этом набрала более 50 % голосов избирателей, то партии, получившей второй результат, передается один депутатский мандат. Многопартийность не следует понимать как признание возможности деятельности нескольких партий. Оппозиция должна иметь реальные возможности оказывать влияние на работу парламента. Вероятно, надо установить максимальные и минимальные квоты для представительства одной партии в парламенте.
6. Нет идеальных избирательных систем. Плюсы мажоритарной системы: а) проста в применении, б) менее затратная, в) персонифицирована, г) приближена к населению, д) ориентирована на лидеров, е) менее политически ангажирована. Минусы ее: а) не стимулирует развитие партийной системы, б) большие потери голосов избирателей, в) сложности нарезки округов. Плюсы пропорциональной системы: а) стимулирует развитие партийной системы, б) сокращает потерю голосов. Минусы ее: а) обезличивание кандидатов, б) сложность, в) слишком большая роль партий. Сейчас полностью по пропорциональной системе предусмотрено избрание депутатов Государственной Думы и ряда региональных парламентов (Законода-
тельное собрание Санкт-Петербурга). Наиболее оптимально применять при выборах депутатов парламентов сочетание двух вариантов - смешанную систему.
Стоит рассмотреть идею изменения варианта применяемой пропорциональной системы. Действующая модель выгодна руководству партий, поскольку обеспечивает им попадание в парламент в случае преодоления партией заградительного барьера. Известно, например, преференциальное голосование, при котором избиратель голосует сначала за партию, а внутри списка отмечает того кандидата, которого хотел бы видеть своим депутатом. Такой вариант способствовал бы получению депутатских мандатов теми выдвиженцами, которые наиболее популярны у избирателей.
Необходимо ввести запрет на возможность кандидатов, выдвинутых по партийным спискам, отказываться от депутатских мандатов после проведения выборов (система так называемых «паровозов»). Действующая практика вводит в заблуждение избирателей, поскольку они подают свои голоса за партию, ориентируясь на то, кто персонально будет представлять их интересы в парламенте.
7. Для развития института выборов важно как будут формироваться избирательные системы в субъектах. Наиболее болезненным является вопрос о выборах высших должностных лиц субъектов РФ. В постановлении Конституционного суда РФ от 24 декабря 2012 г. № 32 - П признаны не противоречащими Конституции РФ нормы Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», предусматривающие в качестве обязательного условия регистрации кандидата на должность высшего должностного лица субъекта РФ получение поддержки со стороны определенного законом субъекта РФ в пределах, установленных федеральным законодательством (от 5 до 10 процентов), числа выборных лиц местного самоуправления. С приведенными в решении доводами Конституционного суда РФ нельзя согласиться, так как в условиях абсолютного доминирования одной политической партии у кандидатов от оппозиции нет шансов собрать необходимое число подписей и быть зарегистрированными в качестве кандидатов на выборах высшего должностного лица субъекта РФ. Выборы мэра Москвы 8 сентября 2013 г. продемонстрировали нелепость установленных фильтров, поскольку один из кандидатов вынужден был просить муниципальных депутатов из числа
своих сторонников поставить подписи за своего соперника. Такая ситуация создает впечатление имитации предвыборной борьбы.
При выборах губернаторов можно было бы использовать модель, при которой: а) на первом этапе Президент РФ предлагал бы кандидатов для выборов; б) затем граждане из этих кандидатов избирали бы высшее должностное лицо субъекта РФ.
Поскольку Россия - федерация, а республики в ст. 5 Конституции РФ признаны даже государствами, логично было бы предоставить регионам право самостоятельно решать, какую избирательную систему применять при выборах представительных органов власти. Как известно, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает требование, согласно которому не менее 25 процентов депутатов представительного органа государственной власти субъекта РФ (в Москве и Санкт-Петербурге - 50 %) должны избираться по пропорциональной избирательной системе.
В связи с изменением федерального законодательства, направленным на снижение заградительного барьера, применяемого при распределении депутатских мандатов на выборах в Государственную Думу РФ, целесообразно установить максимально допустимый порог прохождения партий в региональные парламенты на уровне пяти процентов.
8. Оправдано расширение числа органов власти непосредственно избираемых населением.
Стоит перейти к выборам членов Совета Федерации РФ гражданами, проживающими на территории региона. Подобная практика имела место в прошлом. В 1993 г. Совет Федерации первого созыва избирался населением. Поскольку ч. 2 ст. 95 Конституции РФ гласит, что в Совет Федерации входят представители от законодательного и исполнительного органов государственной власти, то допустимо установить выдвижение кандидатов на выборах этого уровня губернаторами и парламентами регионов.
Сегодня наделение полномочиями члена Совета Федерации - представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, избираемого гражданами, - фактически имеет характер косвенных выборов. Каждый кандидат на должность члена Совета Федерации представляет в соответствующую избирательную комиссию три кандидатуры, одна из которых в случае избрания представившего ее кандидата будет наделена полномочиями члена Совета Федерации. Кандидатом для наделения пол-
номочиями члена Совета Федерации может быть гражданин, постоянно проживающий на территории соответствующего субъекта РФ в течение пяти лет, предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации. Фактически это ценз оседлости, который противоречит ч. 2 ст. 19 Конституции РФ, устанавливающей равенство прав граждан независимо от места жительства. Кроме того, согласно ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», ограничения пассивного избирательного права, связанные с нахождением места жительства гражданина на определенной территории, включая требования к продолжительности и сроку проживания гражданина на данной территории, устанавливаются только Конституцией РФ.
Статья 2 Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» устанавливает, что кандидат для наделения полномочиями члена Совета Федерации должен обладать безупречной репутацией. Нравственный ценз целесообразно было бы ввести и для кандидатов в депутаты Государственной Думы.
Часть 1 ст. 6 Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации» предусматривает, что мировые судьи могут избираться на должность населением соответствующего судебного участка. Эта норма является «спящей». А ведь ее применение могло бы способствовать повышению авторитета судебной власти. На сегодняшний день в 18 регионах страны созданы конституционные (уставные) суды. Стоит рассмотреть идею выборов судей конституционной юстиции населением. Во-первых, это повысило бы их статус. Во-вторых, сделало бы более независимыми в своей деятельности. В-третьих, появилась бы дополнительная возможность рассказать гражданам о работе суда. В большинстве регионов введены должности уполномоченных по правам человека, уполномоченных по правам детей. Правильно было бы перейти к их избранию непосредственно населением.
Мэры ряда городов (Саратов) избираются представительными органами муниципальных образований. Такая процедура ведет к отрыву местной власти от населения, потере доверия и авторитета у граждан. В постановлении от 7 июля 2011 г. № 15 - П Конституционный суд РФ пришел к выводу, что конституционная природа местного самоуправления состоит в том, что это «наиболее приближенный к населению уровень публичной власти, предназначенный для осуществления совместной, под
свою ответственность деятельности граждан на территории муниципального образования. Целесообразно установить в Федеральном законе «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» избрание глав муниципальных образований только на муниципальных выборах.
9. Одним из принципов избирательного права является принцип всеобщности. Статья 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» устанавливает запрет быть избранными гражданам, имеющим гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина на территории иностранного государства. Есть основания полагать, что эта норма противоречит ч. 2 ст. 19 Конституции РФ, гарантирующей равенство прав граждан независимо от каких-либо обстоятельств. Кроме того, ст. 27 Конституции РФ признает право каждого свободно выезжать за пределы России. Обозначенная выше норма федерального закона ограничивает граждан в выборе места жительства.
10. Распространенным действием является неравномерное присутствие кандидатов в новостных сюжетах средств массовой информации в предвыборный период. Часто кандидата показывают при осуществлении действий, формирующих положительный имидж у избирателей: открытие объектов социальной сферы, строительство дорог, посещение спортивных мероприятий. Безусловно, это скрытая агитация. Но если здесь нет прямых призывов к избирателям голосовать за кандидатов, то такие сюжеты рассматриваются как информирование граждан, что вызывает недовольство других кандидатов. Правильно было бы смягчить требования законодательства, ограничивающие свободу предвыборной агитации, легализовать распространение любой достоверной информации о кандидате, на основе которой избиратели могут сделать свой выбор. Стоит пересмотреть запрет проводить предвыборную агитацию лицам, замещающим государственные или выборные муниципальные должности, государственным и муниципальным служащим. На практике крайне сложно определить, ведется ли такая агитация при исполнении должностных или служебных обязанностей и с использованием преимуществ должностного или служебного положения.
Статья 56 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» определяет, что зарегистрированный кандидат не вправе использовать эфирное время на каналах организаций, осуществляющих
телевещание, предоставленное ему для размещения агитационных материалов, в целях: а) распространения призывов голосовать против кандидата; б) описания возможных негативных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран; в) распространения информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате в сочетании с негативными комментариями; г) распространения информации, способствующей созданию отрицательного отношения избирателей к кандидату. Следует отказаться от ряда ограничений при проведении предвыборной агитации, которые снижают интерес избирателей к выборам, делают менее содержательными дебаты.
Пожалуй, самой большой проблемой в современном конституционном развитии России является недостаточное публичное обсуждение путей дальнейшего развития страны. В Послании Федеральному Собранию РФ 12 декабря 2013 г. Президент РФ заявил: «Современной России необходима широкая общественная дискуссия». Выборы - это самый подходящий период для диалога всех политических сил и поиска верных путей развития общества и государства.
Список литературы
1. Всероссийское рабочее совещание с председателями избирательных комиссий субъектов РФ «Выборы и общество» 24 октября 2013 г. // Официальный сайт ЦИК РФ http://www.ckrf.ru
