CC BY
485
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2015. № 5
ПРОБЛЕМЫ КОНСТИТУЦИОННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА
с. А. Авакьян, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ, заслуженный деятель науки РФ*
выборы в России: эволюция избирательных систем, современные проблемы1
В статье рассмотрен ряд проблем, связанных с формированием и развитием избирательного права и избирательного процесса в Российской Федерации: состояние нормативно-правовой основы выборов, использование мажоритарной и пропорциональной избирательных систем, участие в избирательных процедурах политических партий и иных общественных объединений, финансирование выборов, предвыборная агитация.
Ключевые слова: выборы, избирательное законодательство, избирательный процесс, политические партии, общественные объединения, финансирование выборов, предвыборная агитация, избиратели.
The article describes a number of problems associated with the formation and development of the electoral law and the electoral process in the Russian Federation: the state of the legal framework of elections, the use of majority and proportional electoral systems, participation in the electoral procedures of political parties and other public associations, financing of elections, election campaign.
Keywords: elections, election legislation, election process, political parties, public associations, financing of elections, election campaign, voters.
Путь к современному избирательному праву в России не является простым. Более того, даже нельзя сказать, что в стране применяется одна модель избирательной системы: скорее это комбинации из традиционных систем — мажоритарной и пропорциональной, причем со своими особенностями по уровням выборов: федеральные, региональные (субъекты РФ), муниципальные выборы.
Избирательная практика в России часто и порой весьма принципиально меняется. Правда, есть одна особенность выборов в постсоветской России, которая все же характеризуется стабильностью: состязательность, обязательное выдвижение нескольких кандидатов
1 Исследование выполнено за счет гранта Российского научного фонда (проект № 14-18-00168).
и списков избирательных объединений. Может быть, из-за нее и допустимо несколько великодушно взирать на частые изменения избирательного законодательства — ведь в предшествующий период у нас при господстве мажоритарной системы (т.е. выборам по избирательным округам) выдвигался только один кандидат на вакантный мандат, так называемый «представитель нерушимого блока коммунистов и беспартийных», причем партия в этом «блоке» была лишь одна — КПСС. И все же, даже в состязательности есть некоторые неоднозначные «новеллы».
Последовательно отметим, какие процессы (и проблемы) характеризуют развитие избирательного законодательства в России.
1. Нормативно-правовая основа выборов. При создании действующей Конституции Российской Федерации 1993 г. было решено не включать в нее специальную главу об избирательной системе, хотя отдельные нормы о выборах все же нашли место в данном Основном законе. Предшествующие конституции советской эпохи такую главу содержали. Мотивы отказа трактуются по-разному, но в основном сводятся к тому, что в конституции сложно отразить весь объект избирательных отношений, все сводится к принципам избирательного права; но единство есть лишь в отношении таких принципов, как всеобщность, равенство выборов при тайном голосовании. По части других принципов подходы не совпадают, в частности, могут быть и прямые выборы, и так называемые многостепенные, а также косвенные, — в какой мере те и другие есть показатель демократии, составляет предмет дискуссии2. Как-то сложновато сочетать всеобщность выборов с таким принципом, как добровольное участие в них, которое зачастую выражается в неучастии в голосовании — и не просто отдельных избирателей, а 80—90%! Отсюда нередки призывы сделать голосование обязательным, в том числе даже наказывать за неучастие в голосовании. С другой стороны — появилось на свет решение отказаться от порога явки на выборы, считать их состоявшимися при любой явке избирателей. Если всеобщность легко сочетается с активным избирательным правом, т.е. правом прийти и проголосовать, начиная с 18 лет, то немало проблем связано с пассивным избирательным правом, т.е. правом выдвигать и выдвигаться в качестве кандидатов и списков кандидатов на выборах, поскольку не всем гражданам и избирательным объединениям дано такое право. Больной вопрос — считать ли конституционным принципом только государственное финансирование выборов либо же относить сюда
2 Из последних работ см.: Кравец Д. А. Конституция Российской Федерации и принципы избирательного права // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 9.
и частное финансирование, которое стало определяющим, однако многими считается показателем коррумпированности выборов.
В общем, как видим, были и остаются препятствия отражения принципов и правил избирательного процесса в Конституции РФ. Гораздо проще решать и ключевые, и текущие вопросы в нормах под-конституционного законодательства.
Но тут-то мы и видим широчайшую динамику регулирования. Так, порядок первых выборов в Государственную Думу (и Совет Федерации) в 1993 г., а в немалой степени и общие начала в целом избирательной системы в стране были определены Президентом Российской Федерации. Его противостояние с бывшими тогда законодательными органами — Съездом народных депутатов Российской Федерации и Верховным Советом Российской Федерации, как известно, закончилось тем, что Указом от 21 сентября 1993 г. он распустил указанные органы. Для проведения 12 декабря 1993 г. выборов Государственной Думы и Совета Федерации как палат нового парламента России — Федерального Собрания — были утверждены президентскими Указами от 1 октября 1993 г. «Положение о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году» и от 11 октября 1993 г. «Положение о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 году»3. Несколько позже Указом от 29 октября
1993 г. были утверждены «Основные положения о выборах в органы местного самоуправления»4.
Новые избирательные процессы начались, и скоро выявилось, что отсутствие в Конституции РФ 1993 г. главы об избирательной системе и вместе тем толкование избирательного права граждан как одного из конституционных прав, а также попытки субъектов РФ и их элит регулировать данное право в угоду своим локальным интересам требуют усиления гарантий на федеральном уровне. В связи с этим в
1994 г. принимается Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации». В 1997 г. ему на смену приходит Федеральный закон более широкого плана — «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в 2002 г. принимается новый Федеральный закон с тем же наименованием, который действует и в настоящее время с многочисленными изменениями и дополнениями5.
В итоге к настоящему времени сложился довольно обширный круг источников избирательного права в стране. На федеральном
3 Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 41. Ст. 3907; № 42. Ст. 3994.
4 Там же. № 44. Ст. 4197.
5 Собрание законодательства РФ. 1994. № 33. Ст. 3406; 1997. № 38. Ст. 4330; 2002. № 24. Ст. 2253.
уровне он представлен, помимо названного Федерального закона «Об основных гарантиях...», также Федеральным законом от 10 января 2003 г. «О выборах Президента Российской Федерации»6 (его предшественниками были законы 1991, 1995 и 1999 гг.), от 22 февраля 2014 г.— «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»7 (ранее такие законы принимались в 1995, 1999, 2002, 2005 гг.). На уровне субъектов Российской Федерации действуют их законы о выборах депутатов законодательных собраний субъектов РФ, о выборах главы субъекта РФ, о выборах депутатов и глав муниципальных образований. В немалом числе субъектов РФ приняты избирательные кодексы. Для избирательного права и процесса немаловажное значение имеет ряд тематических постановлений Конституционного Суда Российской Федерации. Во главе системы избирательных комиссий в России стоит Центральная избирательная комиссия РФ, она принимает значительное количество инструкций, разъяснений, рекомендаций и т.д., они составляют существенную часть нормативной правовой основы выборов в России.
2. Выбор моделей избирательных систем. В этом вопросе Россия идет сложными и противоречивыми процессами. Так, первые выборы в Государственную Думу в 1993 г. проводились на основе сочетания мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. В Государственной Думе 450 депутатов. Половина — 225 депутатов — избиралась по территориальным избирательным округам: выдвижение неограниченного количества кандидатов, избрание одного депутата на основе мажоритарной избирательной системы относительного большинства. Другая половина — также 225 депутатов — избиралась по спискам избирательных объединений, которые сначала в своем большинстве были политическими партиями, хотя допускалось выдвижение кандидатов, списков кандидатов и другими общественными объединениями, а после 2001 г. — только политическими партиями.
Первый Президент Российской Федерации был недоволен итогами выборов, поскольку его противники (и прежде всего коммунисты) получили большинство мест в Государственной Думе. В 1995 г. он предложил 2/3 депутатов избирать по мажоритарным округам и только 1/3 по спискам, однако это предложение депутаты не поддержали. В 1999 г. Президент Российской Федерации предложил всех депутатов избирать по округам, отказаться от пропорциональной системы — тоже безуспешно.
6 Там же. 2003. № 2. Ст. 171.
7 Там же. 2014. № 8. Ст. 740.
Ко времени прихода к власти в 2000 г. второго Президента России В. В. Путина все делалось для усиления позиций политической партии «Единая Россия», которая была (и остается) пропрезидентской (и проправительственной — это мало что меняет), зачастую называлась «правящей партией». На проводившихся выборах партии по-разному добивались успеха: одни получали поддержку и по партийному списку, и (для кандидатов) в одномандатных избирательных округах, другие все же надеялись лишь на победу по федеральному списку. В 2001 г. принимается Федеральный закон «О политических партиях», где только партиям предоставляется право выдвигать кандидатов на выборах в органы государственной власти. От хлопотных выборов по округам можно было отказаться, количество прошедших по партийным спискам давало правящей партии весьма приличное число депутатских мандатов. По предложению Президента вводятся выборы депутатов Государственной Думы только по пропорциональной системе — по спискам политических партий (новеллы 2005 г.). Они проводились в 2007 и 2011 гг.
Однако и ряд партий, и оппозиционные силы, и многие избиратели были недовольны исключительно партийными выборами. Соответственно и Президент России изменил свою позицию. 22 февраля 2014 г. принимается упомянутый ранее новый Федеральный закон о выборах депутатов Государственной Думы, восстановлено сочетание выборов по мажоритарной и пропорциональной избирательным системам — по избирательным округам и партийным спискам, т.е. 225 х 225.
Выборы депутатов законодательных собраний субъектов Российской Федерации сначала проводились только по избирательным округам. Однако в 2004 г. федеральный законодатель предписал не менее 50% депутатов законодательных собраний избирать по партийным спискам. Но в 2013 г. планка была снижена до 25%. Кроме того, некоторым субъектам Российской Федерации разрешено проводить выборы только по избирательным округам. Например, именно по этому варианту проводились выборы в Московскую городскую Думу в сентябре 2013 г.
Муниципальные выборы в субъектах Российской Федерации проводятся преимущественно по мажоритарным округам, они могут быть одномандатными и многомандатными (не более пяти мандатов на один округ). Однако по новеллам 2012 г. разрешается использовать в сочетании также и выборы по спискам избирательных объединений (списки политических партий или общие списки партий и иных общественных объединений), однако только в сравнительно больших муниципальных образованиях.
При использовании пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов Государственной Думы применялся 5%-й ба-
рьер — к распределению депутатских мандатов по партийным спискам допускались только партии, собравшие не менее 5% голосов избирателей, участвовавших в голосовании. Затем барьер был повышен до 7% (выборы 2007 г. и 2011 г.). Однако с очередных выборов в Государственную Думу 2016 г. он опять будет равен 5%. Аналогичные требования сформулированы для пропорциональных выборов на уровне законодательных собраний субъектов Российской Федерации.
На выборах в России по пропорциональной системе встал вопрос о том, какую систему избирательных списков использовать. Как известно, на таких выборах возможно применение одного из двух вариантов. Один вариант — система закрытых избирательных списков: избиратель получает на выборах избирательный бюллетень и отмечает свое предпочтение какой-то определенной партии знаком в квадрате напротив этой партии; внутри списка отмечать свои предпочтения он не может. Второй вариант — система открытых списков, когда избиратель отмечает свои предпочтения кандидатам из списков различных партий. На федеральном уровне при выборах в Государственную Думу использовалась и используется только система закрытых списков. На выборах в органы власти субъектов РФ отдельные субъекты пытались вводить систему открытых списков, однако для избирателей это оказалось сложно, приводило к путанице, не исключало неумышленную порчу бюллетеней, их подделку. В результате от этого варианта отказались8.
3. Участники избирательного процесса. Приходится констатировать, что в России выборы стали уделом политических партий. Но это произошло не сразу. При формировании новой избирательной системы после 1993 г. право участия в выборах, в том числе и с выдвижением своих кандидатов и списков кандидатов, имели любые общественные объединения. В результате их стало очень много, это затрудняло восприятие избирателями обещаний и программ всех участников. В 1998 г. попытались уменьшить их число введением в законодательство категории «политические общественные объединения», но это мало что изменило: многие объединения просто перерегистрировались, и к выборам в Государственную Думу 1999 г. было более 130 подобных политических общественных объединений. Тогда, как уже говорилось, в Федеральном законе 2001 г. «О политических партиях» предусмотрели: партии являются единственным видом объединений, имеющих право выдвигать кандидатов на выборах в органы государственной власти; с принятием названного Закона
8 См. об этом: Ныркова Т. Ю. Избирательная система субъектов Российской Федерации: некоторые актуальные проблемы // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 5; Ее же. Избирательные системы в субъектах РФ: становление, тенденции развития (опыт Амурской области): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011.
категория «политические общественные объединения» исключается из законодательства. Таким образом, все иные общественные объединения лишены такого права, правда, на муниципальном уровне они такой возможностью обладают, но очень слабо ее используют.
Законодательство не только ставит политические партии в особое положение в избирательных процедурах. Установлено, что расходы партий компенсируются из федерального бюджета. Для этого надо получить не менее 3% голосов избирателей на последних выборах депутатов Государственной Думы или Президента РФ. Сумма постоянно растет: первоначально — 0,005% минимального размера оплаты труда за один голос, далее — соответственно 5, 20 и 50 руб., по новелле от 14 октября 2014 г.— 110 руб. за каждый голос, поданный за список политической партии на выборах в Государственную Думу.
И все же с политическими партиями все не так просто. Когда их назвали в Законе 2001 г. единственным субъектом выдвижения кандидатов, установили минимальную численность партии в 10 тыс. членов, партий осталось 35. В 2004 г. минимальная численность членов партии была увеличена с 10 до 50 тыс. членов и осталось всего лишь 7 партий, а в Государственную Думу прошли только четыре партии.
Но в политической действительности России стали возникать сложности, которые получили свое отражение в конституционно-правовых нормах.
Во-первых, избиратели, которым не нравятся именно эти партии, могли не пойти на голосование — своеобразная форма политического протеста. Но законодательный орган, в котором большинство составляли (и составляют) депутаты от партии «Единая Россия», отреагировал своеобразно — упразднил так называемый порог явки (например, на выборах депутатов Государственной Думы они считались состоявшимися при явке не менее 25% избирателей, Президента Российской Федерации — не менее 50%), и теперь выборы считаются состоявшимися при любом количестве избирателей, которые проголосовали. Конечно, незамедлительно возник вопрос: как теперь толковать народное представительство в России, если палата федерального парламента, все иные представительные органы власти могут быть сформированы весьма скромным участием избирателей в голосовании на выборах?
Во-вторых, далее последовали шаги, вызвавшие сомнения относительно роли политических партий в обеспечении такого представительства. А именно: при такой огромной численности — 50 тыс. членов — партии не могли создать явно оппозиционные силы, не представленные в Государственной Думе. Законодатель стал делать шаги навстречу и снизил минимальную численность партии до 45 и далее до 40 тыс. членов. Возможно, этот процесс продолжился бы, но
в декабре 2011 г. состоялись выборы в Государственную Думу, у несистемной оппозиции было много обвинений в необъективности и подтасовках результатов выборов. Их не стали отменять, но в 2012 г. законодатель резко снизил минимальную численность для создания политической партии — с 40 тыс. до 500 (!) членов. В итоге партии стали очень быстро появляться, на сегодня в России 77 зарегистрированных политических партий. Однако рассчитывать на ощутимые успехи в выборах таким партиям трудно. А избирательные блоки официально исключены в 2005 г. как институт из избирательного законодательства, хотя сейчас и обсуждается их восстановление в перспективе как объединение на выборах только партий или же партий и иных общественных объединений9.
В-третьих, на этой почве снова возникла проблема «головной боли» для избирателей, поскольку разобраться с программами и обещаниями такого количества партий невозможно. Специалисты и политические сатирики подсчитали, что при участии в выборах всех партий длина избирательного бюллетеня будет около 1,3 метра. Слабым утешением является указание в законодательстве, что в избирательном бюллетене можно ограничиться лишь названием политической партии и не включать данные о ее первых лицах и др. Как известно, такого рода информация зачастую является ключевой и единственной для многих избирателей, заранее не собирающих данные о партиях и довольствующихся именно тем, что написано в избирательном бюллетене и вывешено на стенде перед входом в помещение для голосования на выборах.
В-четвертых, в итоге законодатель пошел на явные ограничения для политических партий. В частности, на следующих выборах в Государственную Думу могут не собирать подписи избирателей в поддержку своих списков те партии, которые: имеют своих депутатов в Думе, в парламенте хотя бы одного субъекта РФ; не имеют депутатов, но все же набрали на предшествующих выборах этих органов не менее 3% голосов избирателей в свою поддержку. Если же названных «бонусов» нет, придется собирать 200 тыс. подписей (причем в одном субъекте Российской Федерации — не более 7 тыс.), и это для многих партий утопия.
Общественные объединения, не являющиеся политическими партиями, реально отстранены от участия в избирательных процедурах. Формально лишь на муниципальных выборах они могут выдвигать кандидатов, но почти не используют это право. В предвыборной агитации реально они не участвуют (см. об этом чуть далее).
9 См. об этом: Заикин С. С. Избирательные блоки в России: история и перспективы развития // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2013. № 2; Винокурова Е. В блоках только партии // Газета.Яи. 2013. 29 янв.
У кандидатов в депутаты положение специфическое. Они могут быть выдвинуты в составе списка политической партии, а также разрешено их выдвижение политической партией в избирательном округе. Совершенно очевидно, что такие кандидаты полностью находятся в рамках партийной дисциплины.
Законодательство разрешает выдвижение по партийным спискам беспартийных (но не членов других партий), однако их число не может превышать половины списка. Правда, в случае избрания такого беспартийного депутата его статус мало чем отличается от статуса депутата — члена данной партии: все они обязаны войти во фракцию партии, по списку которой избраны в Государственную Думу, иной представительный орган, и следовать внутрифракционной партийной дисциплине в соответствующем органе.
Сложное положение у самовыдвиженцев. Они в полной мере самостоятельно заботятся о сборе подписей, предвыборной агитации и т.д. Более специфичны задачи у кандидатов на пост главы субъекта Российской Федерации — они должны собрать в свою поддержку подписи определенного числа муниципальных депутатов и руководителей муниципальных образований. У кандидатов, выдвинутых партиями, есть поддержка партий — самовыдвиженцы же вынуждены обходиться собственными силами.
Появление большого количества политических партий, в своем большинстве маломощных и малополезных, и некоторое привыкание избирателей к уже давно существующим политическим партиям в ситуации, когда они разочаровывают население, заставляет задуматься еще об одном пути существенного изменения избирательной системы в России и ее конституционно-правовых параметров. А именно появление на политической сцене Общероссийского народного фронта, его активность и попытки влиять на решение общественных, социальных и даже экономических проблем, его поддержка со стороны Президента Российской Федерации позволяют поставить более широкий и значимый вопрос: не пришло ли время возродить общественные движения как ощутимых участников политических процессов?
Напомним, Федеральный закон 1995 г. «Об общественных объединениях» следующим образом характеризует общественное движение: это «состоящее из участников и не имеющее членства массовое общественное объединение, преследующее социальные, политические и иные общественно полезные цели, поддерживаемые участниками общественного движения»10. Во многом такие же цели есть у политических партий, они в целом ориентируются на массовость
10 Собрание законодательства РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.
своей деятельности и ее направленность на широкие слои населения. У партий есть членство, в этом плане они могут себя считать более организованными, чем общественные движения. Однако в свою очередь общественные движения, оперируя тем, что у них есть участники, могут доказывать свою массовость, поскольку ничто не мешает обычным гражданам участвовать в реализации целей движения.
На базе ряда общественных движений выросли некоторые влиятельные политические партии, в том числе и «Единая Россия». Почему бы не представить, что наряду с ОНФ еще ряд общественных движений могут позиционировать себя в качестве участников политико-общественной деятельности. Их могло быть всего (с учетом ОНФ) пять-шесть (народно-патриотическое, коммунистическое, либеральное, экономико-хозяйственное и др.), задачи были бы ясны и доступны простому гражданину.
Конституционно-правовой аспект проблемы состоит в том, что из Федерального закона о политических партиях следовало бы исключить норму о партиях как единственном субъекте, имеющем право выдвижения кандидатов при выборах в органы государственной власти, наделить таким правом также и общественные движения11.
4. Финансирование выборов. Сегодня это — очень большая и болезненная проблема для России. В советский период существовало исключительно государственное финансирование избирательных кампаний. Сейчас в Российской Федерации только частично выборы финансируются из бюджета, причем средства идут на деятельность избирательных комиссий, оборудование избирательных участков и т.п.
Кандидаты и политические партии обязаны использовать свои средства. Допустимы, кроме этого, пожертвования, но строго оговорены законом их размеры, круг субъектов, переводы только на специально открываемые счета и т.д., а также отчетность перед избирательными комиссиями. Как уже было сказано, не следует закрывать глаза и на то, что частное финансирование является предпосылкой коррумпированности как выборов, так и представительных органов власти.
Автор этих строк последовательно выступает за отказ от частного финансирования выборов. Достаточно очевидно, что на его основе рождаются схемы продвижения коммерческими структурами в представительные органы власти тех лиц, которые будут верно им служить и лоббировать их интересы.
11 Исключать политическую демагогию и спекуляцию многих сил и групп, появление на этой почве большого числа общественных движений с весьма мелко-корыстными интересами мы не можем. Но все же только реализация предложения позволит увидеть масштабы попутных явлений.
Несомненным плюсом законодательства о депутатах и выборных должностных лицах стало введение правил о представлении кандидатами данных не только о своих доходах и расходах, внутреннем и зарубежном имуществе, счетах в зарубежных банках, но и о том, что записано на супруга и несовершеннолетних детей.
Плюсом законодательства о политических партиях следует считать включение в Закон о партиях требования о том, что запрещены иностранные пожертвования политическим партиям (п. 3 ст. 30). Этот вопрос еще больше заострился в связи с законодательным введением категории «иностранные агенты», которыми, говоря обобщенно, являются внутрироссийские некоммерческие организации, получающие финансирование из зарубежных источников и пытающиеся оказывать влияние на политическую жизнь в стране, участвуя в ней. Поэтому в ст. 30 Закона новеллой от 24 ноября 2014 г.12 включен п. 4.1, гласящий: не допускается заключение политической партией, ее региональным отделением и иным структурным подразделением сделок с: а) иностранными государствами и иностранными юридическими лицами; б) иностранными гражданами; в) лицами без гражданства; г) международными организациями и международными общественными движениями; д) некоммерческими организациями, выполняющими функции иностранного агента; е) некоммерческими организациями, получавшими в течение года, предшествующего дню заключения сделки, денежные средства либо иное имущество от: иностранных государств, а также от указанных выше органов, организаций или физических лиц; российских юридических лиц с иностранным участием, если доля (вклад) иностранного участия в их уставном (складочном) капитале превышала (превышал) 30 процентов на день заключения сделки, а также организаций, учрежденных указанными юридическими лицами.
Таким образом, правило, на которое ориентирует государственное регулирование, — никакого иностранного влияния на финансовую жизнь и финансовые дела политической партии, а через этот канал и на политические дела партии, ее внутреннюю жизнь. Вместе с тем достаточно очевидным становится тот факт, что политической партии для выполнения своих задач необходимы финансовые средства, особенно для проведения избирательных кампаний. И это в ситуации, когда участие в выборах Закон определяет как одно из ключевых средств достижения партиями цели влияния на деятельность государственных и муниципальных органов.
Мы понимаем, что предложение об отказе от частного финансирования участников избирательных кампаний и особенно полити-
12 Собрание законодательства РФ. 2014. № 48. Ст. 6636.
ческих партий вряд ли сейчас пройдет. Но все-таки вполне реально ограничить и уменьшить масштабы такого финансирования, в то время как законодательство свидетельствует о неуклонном его увеличении.
5. Предвыборная агитация. Одна из серьезных проблем избирательного процесса в России — проведение достойной избирательной кампании в части предвыборной агитации. Законодательством достаточно расписаны и чаще всего соблюдаются правила ее организации в средствах массовой информации. Однако реальные процедуры текущего осуществления предвыборной агитации пестрят нарушениями и законодательства, и этических норм.
К тому же мы видим некоторую противоречивость нормативного правового регламентирования соответствующих процессов.
Так, согласно п. 1 ст. 48 Федерального закона 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»: «Граждане Российской Федерации, общественные объединения вправе в допускаемых законом формах и законными методами проводить предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума». В той же статье (п. 2) предвыборной агитацией, осуществляемой в период избирательной кампании, признаются: а) призывы голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов либо против него (них); б) выражение предпочтения какому-либо кандидату, избирательному объединению, в частности указание на то, за какого кандидата, за какой список кандидатов, за какое избирательное объединение будет голосовать избиратель; в) описание возможных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран или не будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен или не будет допущен к распределению депутатских мандатов; г) распространение информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах), избирательном объединении в сочетании с позитивными либо негативными комментариями; д) распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей; е) деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов.
Содержание приведенных норм позволяет сделать вывод о том, что любой граждан и любое общественное объединение вправе распространять как позитивную, так и негативную информацию о кандидате, избирательном объединении. Они могут описывать любые последствия избрания/неизбрания кандидата, списка кандидатов,
следовательно, и «сгущать краски» в подаче каждого варианта. Кроме того, граждане, общественные объединения могут распространять сведения о личности кандидата, в том числе и о поступках, не лучшим образом его характеризующих. Конечно, все должно сопровождаться соблюдением законодательства в части заведомо ложной информации, клеветы и унижения личного достоинства кандидатов.
Но в ст. 56 «Ограничения при проведении предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума» в п. 5.2 говорится: «Зарегистрированный кандидат, избирательное объединение не вправе использовать эфирное время на каналах организаций, осуществляющих телевещание, предоставленное им для размещения агитационных материалов, в целях: а) распространения призывов голосовать против кандидата, кандидатов, списка кандидатов, списков кандидатов; б) описания возможных негативных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен к распределению депутатских мандатов; в) распространения информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах), избирательном объединении в сочетании с негативными комментариями; г) распространения информации, способствующей созданию отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов».
Приведенные нормы в определенной мере противоречат друг другу. Так, кандидат, не имея права распространять на каналах ТВ информацию, способствующую созданию негативного образа соперника или отрицательного отношения к нему избирателей, может закулисно передать данные кому-то из своих сторонников, а они используют материал, совершая допускаемые Законом действия (строго говоря, и сам кандидат в своих выступлениях перед избирателями не лишен возможности негативно говорить о соперниках)? И еще: может, и нужна мера в критике, которую кандидат «обрушивает» на конкурента, но разве это достигается путем общего запрета «негативных комментариев»?
Отдельно хотелось бы поставить вопрос, ощутимая болезненность которого ведет к сокрытию его от общественного мнения: законодательство не позволяет как гражданам, общественным объединениям, так и кандидатам касаться самой по себе целесообразности идти на выборы, участвовать в голосовании. Значит, можно что-то говорить нелестное о соперниках, можно в конце концов призывать не голосовать за них, но нельзя призывать не идти на выборы. Надо сказать, что на выборах могут складываться разные ситуации: одна — когда все идет в рамках норм права и этики, это как бы достойное состязание; другая — когда каких-то кандидатов всячески «прессин-
гуют», предвыборная кампания построена на поддержке кандидатов и организаций, не достойных и старающихся всё построить на злоупотреблениях, обмане, подкупе членов избирательных комиссий и избирателей. Это могут видеть не только конкретные избиратели, но и региональные и местные общественные объединения, в том числе отделения политических партий и иных общероссийских организаций. И они могут в своих обращениях в органы публичной власти и в избирательные комиссии заострить проблему примерно так: «нарушения законодательства ставят избирателей перед выбором — участвовать ли вообще в таком голосовании?».
6. Дни голосования и возможности досрочного прекращения полномочий представительных органов и выборных должностных лиц. В свое время Россия столкнулась еще с одной практической проблемой — большое количество избирательных кампаний. Чуть ли не каждую неделю где-нибудь проводились общие или частичные выборы — региональных и муниципальных депутатов и руководителей. Для упорядочения в 2004 г. было решено ввести два единых федеральных дня голосования — в марте и октябре. Все выборы, кроме выборов депутатов Государственной Думы и Президента РФ, полагалось проводить в эти дни.
В 2013 г. установили только один день голосования — второе воскресенье сентября. Эту дату не поддерживают многие избиратели и партии. Причина в том, что еще не все избиратели к этому времени возвращаются из отпусков; кроме того, у многих есть загородные дома, куда люди выезжают на выходные дни. Предлагалось перенести единый день голосования на октябрь либо на март. Однако депутаты Государственной Думы пока не пошли на это и лишь перенесли единый день голосования с первого на третье воскресенье сентября.
Отдельного внимания требуют ситуации, когда принимается решение о досрочном прекращении полномочий представительного органа власти, это может иметь место по решению полномочного органа или лица, кроме того, решением суда представительный орган может быть признан неправомочным по своему составу. И все это происходит без прямой связи с единым днем голосования.
Приведем пару примеров. Так, Федеральный закон 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ст. 9) предусмотрел несколько вариантов досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта РФ: это, говоря обобщенно, принятие незаконного акта и уклонение от исправления ошибки — досрочное прекращение полномочий может иметь место по решению главы субъекта либо Президента РФ; это также констатация судом того, что орган находится в неправомочном
составе, и если орган не примет решения о самороспуске, решение о его роспуске примет глава субъекта РФ. Сходным образом решаются вопросы и для уровня местного самоуправления: если решение представительного органа муниципального образования признается незаконным и он уклоняется от исправления ошибки; если суд определяет неправомочность состава такого органа, глава субъекта РФ готовит проект закона субъекта РФ о роспуске такого органа и вносит его на рассмотрение представительного органа субъекта РФ.
Во всех перечисленных случаях субъект РФ, муниципальное образование будут обходиться без представительного органа до наступления единого дня голосования.
Отдельного внимания требует вопрос о ситуации, когда законодательно не предусмотрено сокращение срока полномочий представительного органа, его палаты, однако орган или палата согласны на досрочные выборы.
Такая ситуация возникла недавно в связи с грядущими в 2016 г. выборами депутатов Государственной Думы. Поскольку предыдущие выборы состоялись 4 декабря 2011 г., а срок полномочий Государственной Думы равен 5 годам, следующие очередные выборы полагалось планировать на декабрь 2016 г. Однако поскольку каждый год в сентябре проходит единый день голосования по всей стране, когда избираются региональные и муниципальные органы публичной власти, ряд фракций Государственной Думы — по существу, большинство палаты — выступили с инициативой переноса выборов в палату с декабря на сентябрь 2016 г., руководствуясь мотивами: это даст экономию средств; будет избран тот состав Государственной Думы, который займется и утверждением государственного бюджета, и последующим его утверждением; наконец, поскольку на выборы депутатов Государственной Думы приходит значительно больше избирателей, лучше будет картина с региональными и муниципальными выборами, где всегда голосовало мало избирателей.
Поскольку 5-летний срок полномочий Государственной Думы установлен Конституцией РФ (ст. 96), а перенесение дня голосования на сентябрь означает сокращение этого срока, потребовалось толкование Конституционного Суда РФ о том, возможно ли такое решение.
Конституционный Суд РФ в постановлении от 1 июля 2015 г. «По делу о толковании статей 96 (часть 1) и 99 (части 1, 2 и 4) Конституции Российской Федерации»13 пришел к выводу, что «взаимосвязанные положения Конституции РФ — по их смыслу в нормативном единстве с другими конституционными положениями — не
13 Собрание законодательства РФ. 2015. № 28. Ст. 4335.
исключают возможность расхождения конституционно установленного (нормативного) и реального (фактического) сроков полномочий Государственной Думы (здесь и далее выделено мной. — С.А.) и тем самым — изменения даты проведения ее выборов». Соответственно «федеральный законодатель вправе принять решение об изменении даты выборов, влекущее некоторое сокращение реального (фактического) срока полномочий Государственной Думы текущего созыва, только если издержки такого решения в достаточной степени компенсируются значимостью преследуемых им целей, которые, хотя и относятся к сфере законодательного усмотрения, должны быть конституционно оправданными, а иные правовые средства их достижения отсутствуют или не лишены — в балансе конституционных ценностей — сопоставимых недостатков». Отсюда общий вывод Конституционного Суда состоит в том, что «конституционная целесообразность сокращения фактического срока полномочий Государственной Думы текущего созыва может быть, в частности, обусловлена переносом даты очередных выборов Государственной Думы следующего созыва на единый день голосования, предусмотренный федеральным законом для проведения выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, что, как показывает накопленный опыт проведения совмещенных выборов, приводит к заметным позитивным результатам, выражающимся в упорядочении электоральных циклов, экономии бюджетных средств, повышении явки избирателей и т.д.».
Вместе с тем Конституционный Суд подчеркнул, что «даже конституционно оправданное (с точки зрения преследуемых целей) изменение даты очередных выборов, ведущее к сокращению реального (фактического) срока полномочий Государственной Думы текущего созыва, требует соблюдения всей совокупности закрепленных в Конституции Российской Федерации принципов и норм, равно как и учета выраженных в ней целей и ценностей. Соответственно, оно может иметь место лишь в качестве исключительной, экстраординарной меры, не превращаясь в организационно-правовое обыкновение. При этом расхождение реального (фактического) срока полномочий Государственной Думы текущего созыва с конституционно установленным нормативным сроком (статья 96, часть 1, Конституции Российской Федерации) должно быть минимально незначительным, с тем чтобы такое изменение, не отступая от принципов периодичности очередных выборов Государственной Думы и непрерывности ее деятельности, во всяком случае не воспринималось как неправомерное отступление от конституционно установленного пятилетнего срока».
С учетом толкования Конституционного Суда РФ дата выборов в Государственную Думу перенесена на третье воскресенье сентября
2016 г. Однако все-таки нет оснований полагать, что как бы косвенно оформлен самороспуск Государственной Думы на 2,5 месяца раньше конституционно установленного срока и тем более ее роспуск Президентом РФ, которому согласно конституции предоставлено право назначать выборы в Государственную Думу.
В заключение следует отметить, что приведенные выше суждения о состоянии и перспективах совершенствования избирательных систем и процедур в Российской Федерации могут использоваться в целенаправленной разъяснительной работе с электоратом, чтобы повысить эффективность избирательных кампаний и отношений политических элит с избирателями.
Список литературы
1. Авакьян С. А. Конституционно-правовой статус политических партий в России. М., 2011.
2. Биктагиров Р. Т. Полный курс избирательного и референдумного права России: теория, законодательство, практика: В 3 т. Казань, 2013.
3. Васильева С. В. Конституционно-правовой статус политической оппозиции. М., 2010.
4. Вискулова В. В. Гарантирование избирательных прав граждан в свете принципов избирательного права и правовой самостоятельности субъектов Российской Федерации. Благовещенск, 2013.
5. Князев С.Д., Арановский К. В. Выборы и избирательное право в современной России: тенденции развития и перспективы // Российское право: образование, практика, наука 2009. № 4 (57).
6. Лебедев В. А. Конституционный идеал и политическая реальность: парадоксы российской многопартийности // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 8.
7. Меликян А. Б. Правовое регулирование государственного финансирования деятельности политических партий (конституционно-правовой аспект): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011.
8. Митин Г. Н. Новеллы Федерального закона «О политических партиях» 2014 г. и динамика финансирования политических партий в России // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 3.
9. Политические партии в демократическом обществе: правовые основы организации и деятельности: материалы международной конференции. Санкт-Петербург, 27—28 сентября 2012 г. / Под ред. В. Д. Зорькина. М., 2013.
10. Саликов М. С. Избирательное законодательство как политический инструмент государства: постконституционная эволюция // Российский юридический журнал. 2013. № 6.
11. Старостина И. А. Соглашение в избирательном праве // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 14.
