CC BY
26РАЗВИТИЕ ПРОПОРЦИОНАЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОФЕССИОНАЛЬНЫХ КРЕДИТОРОВ В РОССИИ, БРАЗИЛИИ, ИНДИИ И МЕКСИКЕ
Юрий КОНДРАШИН
Научный сотрудник Института экономической политики имени Е.Т. Гайдара. Е-таМ:
Михаил ХРОМОВ
Заведующий лабораторией финансовых исследований Института экономической политики имени Е.Т. Гайдара; старший научный сотрудник РАНХиГС при Президенте Российской Федерации. Е-таП: [email protected]
Концепция пропорционального регулирования деятельности профессиональных кредиторов в настоящее время находит все более широкое применение среди финансовых регуляторов стран мира в рамках системы мер пруденциального надзора. Для российской финансовой системы наиболее релевантным можно считать опыт стран, близких РФ как по уровню экономического развития и структуре экономики, так и по социально-экономическим и политическим условиям.
Ключевые слова: микрофинансовые организации, кредитные кооперативы, пруденциальное пропорциональное регулирование, риск-ориентированный надзор, профессиональные кредиторы, финансовая доступность.
Введение
Кредитные рынки жизненно важны для устойчивого социально-экономического развития. Регулирование их деятельности определяет баланс между доступностью финансовых услуг и стабильностью финансовой системы.
Множество финансовых институтов - банки, микрофинансовые организации, финансовые кооперативы, фонды взаимопомощи -предоставляют кредитные услуги, но меры пруденциального характера в основном распространяются на банки и другие системно значимые финансовые компании и организации, принимающие вклады населения1. Дополнительные меры могут также распространяться на организации, использующие бизнес-модель с чрезмерными рисками для потребителей и рынка в целом2.
Риск-ориентированное регулирование -мировой тренд, обусловленный целями глобального развития3, тем не менее концепция пропорционального регулирования профессиональных кредиторов используется регуля-
торами с учетом социально-экономических и политических условий в стране4.
Бразилия, Индия и Мексика близки России по уровню развития и структуре экономики. Более того, эти страны демонстрируют значительные успехи в продвижении концепции пропорционального регулирования на национальном уровне, в связи с чем их опыт может быть полезен для органов регулирования и участников российского рынка в разработке и реализации финансовой политики на пропорциональной основе.
Сравнительный анализ российского и международного опыта применения концепции пропорционального регулирования профессиональных кредиторов
Институциональное деление
С 2017 г. в целях развития принципа пропорциональности регулирования финансовая система Бразилии была разделена на пять видов
1 Supervision of banks and nonbanks operating through agents: practice in nine countries and insights for supervisor. CGAP, 2015.
2 Non-Banking Finance Companies: The Changing Landscape. PWC, 2016.
3 G20 High-Level Principles for Digital Financial Inclusion. GPFI, 2016.
4 Sousa M. Financial inclusion and global regulatory standards: an empirical study across developing economies / Centre for International governance innovation, 2015.
институтов в зависимости от уровня их влияния на экономику, международного присутствия и риск-профиля. Порядок сегментации утвержден Резолюцией Национального финансового совета № 4553 от 30 января 2017 г.5. Помимо данной сегментации принято институциональное деление профессиональных заимодавцев на банки, микрофинансовые организации и кредитные кооперативы, к которым применяются разные по строгости требования в отношении капитала, ликвидности, систем управления рисками6.
В Индии существует значительное разнообразие небанковских кредиторов, деятельность которых регулируется разными законами и нормативными актами Резервного банка Индии7. Их деление произведено на основе организационной формы (коммерческие и некоммерческие организации), предлагаемых продуктов и услуг, а также участия в схемах микрофинансирования8. Депозитные организации подлежат пруденциальному регулированию; для них устанавливаются требования к капиталу, активам, ликвидности, системам управления рисками, отчетности. Резервный банк Индии исключил из сферы пруденциального регулирования кредиторов, осуществляющих микрофинансовую деятельность и не принимающих вклады населения9. Помимо горизонтального регулирования существует также вертикальная система в виде принятых на общенациональном уровне актов или законов штатов. Так, большая часть вопросов регулирования деятельности кредитных кооперативов отнесена к компетенции штатов.
В Мексике отсутствует единое регулирование небанковских кредитных посредников. Национальными властями микрофинансирование признано широким спектром услуг, ко-
торые оказываются наименее обеспеченным слоям населения. Пруденциальное регулирование распространяется на некоммерческие кооперативы (БОСАРБ) и коммерческих заимодавцев (SOFIPOS). Для каждого из институтов предусмотрена возможность привлечения вкладов населения. Прочие микрофинансовые институты ведут свою деятельность в виде многоцелевых обществ взаимопомощи (SOFOME-ENR), которые подразделяются на регулируемые и неподнадзорные. Регулируемыми считаются компании со связями с кредитными институтами: более 20% участия в капитале или 51% акций, принадлежащих связанным лицам.
В России существует большое разнообразие профессиональных заимодавцев. К институтам микрофинансирования относятся микрофинансовые и микрокредитные компании, потребительские, сельскохозяйственные и жилищно-накопительные кооперативы. Данные институты, как и кредитные организации, поднадзорны Банку России. На них также распространяются пруденциальные нормативы, однако их уровень и методики расчета отличаются от банковского сектора в целях учета специфичной миссии институтов микрофинансирования - повышения финансовой доступности.
Институты микрофинансирования в России развиваются с момента принятия профильных законов, а с недавних пор на законодательном уровне учтена и специфика организаций, принимающих вклады населения, - в их отношении устанавливаются более строгие финансово-экономические нормативы и методики расчета, учитывающие особенности организаций, принимающих вклады населения.
5 URL: www.bcb.gov.br/ingles/norms/brprudential/Resolution4553.pdf
6 Brazil National Financial Inclusion Strategy. AFI, 2012. URL: http://www.afi-global.org/publications/1832/Brazil-National-Financial-Inclusion-Strategy
7India Staff report. IMF, 2016. URL:https://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2016/cr1675.pdf
8 Peer Review of India. Financial Stability Board, 2016.
9 The Reserve Bank of India. Circular. No. 052/03.10.119/2015-16.
Требования к капиталу
В Бразилии требования к капиталу профессиональных заимодавцев установлены Резолюцией Национального монетарного совета Бразилии № 4193 от 3 марта 2013 г.10. Резолюцией № 4192 от 3 марта 2013 г микрокредитные организации освобождены от соблюдения общих требований к регуляторному капиталу11.
Ряду кредитных кооперативов предоставлено право расчета регуляторного капитала по упрощенной методике в соответствии с Резолюцией № 4192 от 3 марта 2013 г. Критерии для возможности выбора порядка расчета ре-гуляторного капитала установлены Резолюцией № 4194 от 3 марта 2013 г.12.' Уровень требований варьируется в зависимости от типа кооператива. Для индивидуальных кооперативов, не аффилированных с центральными кооперативами и у которых нет возможности расчета регуляторного капитала по упрощенной методике, нормативы достаточности устанавливаются на 4% выше относительно других поднадзорных институтов.
В Индии для депозитных компаний и финансовых организаций, не принимающих вклады населения и не включенных в список системно значимых институтов, установлены отдельные порядки расчета достаточности капитала и его минимальные уровни13.
В Мексике для SOFOM минимальный уровень достаточности капитала составляет 8%, тогда как для банков он равен 10,5%. В случае участия в финансовом конгломерате такие институты должны соблюдать дополнительные требования к минимальному уровню капитала и его структуре. CAJAS и SOFIPOS классифицируются в зависимости от объема активов, в результате чего для отдельных организаций
разных уровней устанавливаются отдельные требования к капиталу.
В России для микрофинансовых организаций и кредитно-потребительских кооперативов предусмотрены пропорциональные требования к минимальному капиталу, а также нормативы достаточности капитала. Уровень норматива варьируется в зависимости от типа института. Следует отметить, что нормативы достаточности капитала устанавливаются как для микрофинансовых, так и для микрокредитных компаний, при том что в мире распространена практика установления пруденциальных нормативов лишь в отношении кредиторов, принимающих вклады населения.
Управление рисками
Правила работы риск-менеджмента в финансовых институтах Бразилии установлены Резолюцией Национального монетарного совета Бразилии № 4557 от 23 февраля 2017 г.14. Требования варьируются в зависимости от влияния поднадзорной организации на экономику страны. Для компаний, отнесенных к категории Б5, предусмотрена возможность внедрения упрощенной системы управления рисками. Упрощенная система не учитывает системного характера организации и влияния ее деятельности на рынки предоставляемых услуг. Союзам кооперативов предоставлена возможность организации централизованной системы управления рисками.
Обязательными элементами системы риск-менеджмента для небанковских заемщиков в Индии являются регламенты казначейских операций, системы управления риском ликвидности, процентным, валютным рисками. Возможен аутсорсинг услуг риск-менеджмента15.
10 URL: http://www.bcb.gov.br/ingles/norms/brprudential/resolution4193.pdf
11 URL: http://www.bcb.gov.br/ingles/norms/brprudential/Resolution4192.pdf
12 URL: http://www.bcb.gov.br/pre/normativos/busca/downloadNormativo.asp?arquivo=/Lists/Normativos/Attachments/49005/ Res_4194_v1_O.pdf
13 URL: https://rbidocs.rbi.org.in/rdocs/notification/PDFs/MD44NSIND2E910DD1FBBB471D8CB2E6F4F424F8FF.PDF; URL: https:// www.rbi.org.in/scripts/BS_ViewMasCirculardetails.aspx?id=9829
14 URL: http://www.bcb.gov.br/ingles/norms/brprudential/Resolution4557.pdf
15 URL: https://rbidocs.rbi.org.in/rdocs/notification/PDFs/MD44NSIND2E910DD1FBBB471D8CB2E6F4F424F8FF.PDF
Для небанковских кредиторов не предусмотрены концентрационные нормативы.
Требования к сложности систем управления рисками в Мексике зависят от величины активов поднадзорных организаций. Требования Базельского комитета по банковскому надзору применяются для оценки кредитного и операционного рисков в организациях начиная с первого уровня. Важная особенность заключается в усложнении процедур ПОД/ФТ (противодействия отмыванию доходов и финансированию терроризма) при увеличении сложности предлагаемых услуг.
В России требования к риск-менеджменту профессиональных кредиторов ограничиваются рядом пруденциальных нормативов в отношении аффилированности заемщиков и вкладчиков, ликвидности, резервов. Требования к системам управления рисками ограничиваются немногочисленными стандартами.
Рекомендации по адаптации в России международных практик пропорционального регулирования деятельности профессиональных кредиторов
В случае реализации на национальном уровне политики повышения финансовой доступности национальные органы регулирования должны понимать необходимость создания таких институциональных условий на принципах предсказуемости, справедливой оценки рисков, отсутствия рыночных барьеров и необременительности для поднадзорных органов.
Особое внимание должно уделяться: тщательной оценке рисков, которые могут повлиять на состоятельность кредитных посредников, рыночные условия и потребителей; установлению доступных и понятных правил на
основе принципов открытости и прозрачности органов регулирования и надзора; установлению регулирования, которое не будет налагать чрезмерную нагрузку на надзорные органы16. При несоблюдении данных условий сфера финансового посредничества будет непривлекательной и слаборазвитой с точки зрения конкуренции и внедрения инноваций, а потенциальные возможности повышения финансовой доступности окажутся нереализованными.
Политика обеспечения финансовой доступности, наряду с организацией регулятор-но-надзорной модели, должна осуществляться на основе пропорционального подхода, что необходимо для достижения целей политики финансовой доступности и обеспечения экономического благосостояния17.
Международные стандартоустанавливаю-щие органы вариативно трактуют принцип пропорциональности, однако общим для всех подходов является то, что принцип должен быть основан на: учете рисков деятельности кредитных посредников; соизмеримости издержек на надзор и потенциальных выгод от его осуществления; строгости санкций и степени их нарушения; применении надзорной нагрузки, минимально необходимой для достижения решаемых задач18.
Наднациональные органы признают важнейшее значение использования пропорционального регулирования и надзора профессиональных кредиторов для соблюдения баланса между целями обеспечения финансовой стабильности, повышения финансовой доступности, защиты прав потребителей финансовых услуг, сокращения теневого финансового посредничества и ПОД/ФТ. Согласованность этих целей при реализации финансовой политики имеет чрезвычайно важное
16 Range of practice in the regulation and supervision of institutions relevant to financial inclusion. Bank for International settlements, 2015.
17 Claessens S., Rojas-Suarez L. Financial regulations for improving financial inclusion / Center for global development, 2016.
18 Zimmerman, E., et al. Responsible Bundling of Microfinance Services. A Mixed Method Evaluation of the Impact of Timing, Pressure, and Information (2015).URL: http://www.cgap.org/sites/default/files/Working-Paper-Responsible-Bundling-of-Microfinance-Services-Mar-2016.pdf
значение для развития новых бизнес-моделей, продуктов, каналов взаимодействия и цифровых технологий.
Не менее важно, чтобы надзорные органы имели политический мандат, располагали необходимыми ресурсами и технологиями для обеспечения эффективного надзора за рынком и его участниками.
Создание системы регулирования должно строиться на принципах обеспечения рыночного поведения участников и сохранности рыночных отношений; целевого и выборочного использования пруденциальных требований к капиталу и операционной деятельности; защиты прав потребителей; соблюдения предписаний в сфере ПОД/ФТ19.
Такая система не должна ограничивать технологическое развитие, но формировать благоприятную почву для притока инвестиций и внедрения инноваций. Необходимо создание таких условий, которые будут благоприятствовать появлению новых продуктов, услуг и каналов их распространения, что возможно при ограничении надзорной нагрузки на них или предоставлении им максимальной свободы. Одновременно такая система должна обеспечивать справедливый и сбалансированный контроль соблюдения международных требований в сфере ПОД/ФТ, исключая возможность регуляторного арбитража при реализации инновационных проектов20.
Развитие конкуренции, обеспечение справедливости и открытости рыночных отношений необходимо осуществлять через политику предоставления равных прав, которая должна заключаться в максимальной схожести требований к провайдерам одинаковых услуг вне зависимости от их ресурсов, положения и используемых технологий. Снятию рыночных барьеров будут способствовать правила, понятные и доступные для всех участников рынка, в том числе для иностранных компаний и потенциальных инвесторов.
При разработке и корректировке регуля-торной модели необходимо проводить оценку международных требований и рекомендаций, а также национального правового поля для исключения противоречий, правовых коллизий и возможности регуляторного арбитража, устранения рыночных барьеров21.
Для успешной реализации пропорциональной модели регулирования монетарные власти должны быть наделены полноценным мандатом на реализацию политики финансовой доступности и четко понимать свои права и обязанности, а также быть подотчетны общественности22. Сотрудники органов регулирования и надзора должны обладать высоким уровнем профессиональной компетенции и знаниями, повышать который следует за счет участия в программах повышения квалификации, регионального и международного сотрудничества. ■
19 FATF Guidance. Anti-Money Laundering and Terrorist Financing Measures and Financial Inclusion, 2013. URL: www.fatf-gafi.org/ media/fatf/documents/reports/AML_CFT_Measures_and_Financial_Inclusion_2013.pdf
20 Wymeersh, E. How Far Should Financial Regulation Go? / Shadow Banking and Related Phenomena, International Working Group on MIFID II conference. Amsterdam, 28-29 January 2016.
21 Global Standard-Setting Bodies and Financial Inclusion. The Evolving Landscape. CGAP, 2016.
22 Guidance on the application of the core principles for effective banking supervision to the regulation and supervision of institutions relevant to financial inclusion. Bank for international settlements, 2016.
