CC BY
32СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ ПРОПОРЦИОНАЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МИКРОФИНАНСОВЫХ ИНСТИТУТОВ
Юрий КОНДРАШИН
Научный сотрудник Института экономической политики имени Е.Т. Гайдара. Е-таМ:
yuriykondrashin@gmail.com
Михаил ХРОМОВ
Заведующий лабораторией финансовых исследований Института экономической политики имени Е.Т. Гайдара; старший научный сотрудник РАНХиГС при Президенте Российской Федерации. Е-таП: khromov@iep.ru
В статье обобщены принципы и рекомендации международных стандартоустанавливающих органов и общественных организаций, касающиеся пруденциального регулирования микрофинансовых институтов на пропорциональной основе; приведены экспертные оценки указанных принципов; а также рекомендации авторов по их имплементации в национальное регулирование. Работа будет полезна специалистам по финансовому регулированию, экспертам и законодателям при разработке нормативных рамок российской системы регулирования профессиональных кредиторов с учетом международных принципов и стандартов.
Ключевые слова: микрофинансовые институты, пропорциональное регулирование, пруденциальный надзор, финансовая система, международные стандарты.
Пруденциальное (превентивное) регулирование финансовых институтов в основном распространяется на банки, депозитные микрофинансовые организации (МФО) и финансовые кооперативы. Недепозитные МФО, которые участвуют в системе аккумулирования денежных средств (небанковские платежные агенты или другие компании, управляющие мобильными деньгами), могут быть ограниченно поднадзор-ны финансовому регулятору. Как правило, они не включены в надзорный периметр национальных финансовых регуляторов. К недепозитным МФО применяются общие требования по корпоративной отчетности, квалификации менеджмента, структуре владения, а также по защите прав потребителей.
Следует учитывать и то, что не все типы МФО содержат в себе одинаковый спектр финансовых рисков. Профиль риска (характер его проявления и степень влияния на стабильность финансового рынка) меняется при переходе (трансформации) от некоммерческой МФО к коммерческой и от недепозитного типа
МФО -к депозитному. Отсюда и условие: требования по достаточности капитала должны соответствовать профилю финансового риска каждого из типов МФО.
У депозитных МФО, как правило, более детализированная (приближенная к банковской) регулярная отчетность. Дистанционный надзор за ними осуществляют уполномоченные органы по каналам системы государственного «оф-сайт-мониторинга», основанного на группировке МФО по степени рискованности, учитывающей следующие важные для такой классификации контекстуальные признаки: возраст организации (опыт микрофинансовой деятельности) и специализированность или многопрофильность организации1.
Основной функцией «оф-сайт-монито-ринга» выступает оценка системных рисков и финансовой устойчивости отрасли в целом. Несмотря на «удаленность» надзора, регулятор в связи с поступающими жалобами клиентов, при нарушении требований к порядку представления и заполнения отчетности, а так-
1 Digital financial inclusion and the implications for customers, regulators, supervisors and standard setting bodies. Financial Stability Board, 2014.
же при неудовлетворительных результатах проверки может проявить особое внимание к конкретной МФО. Уровень дистанционного надзора в целом должен быть соразмерен уровню развития рынка и присущим ему рискам.
В общем и целом, система «оф-сайт-мо-ниторинга» МФО является аналогом самого простого инструмента банковского надзора -дистанционной оценки надежности и финансовой устойчивости банка, в ходе которой на основе определенной методики, позволяющей интерпретировать данные регулятивного отчета, решается вопрос о необходимости вмешательства в работу того или иного банка. Аналогия с банками в данном случае вполне уместна: принципы и подходы к пруденциальному регулированию, сложившиеся в банковской сфере, наиболее развиты и заслуживают перенесения (при надлежащей адаптации) на другие сегменты финансового рынка.
Международные стандартоустанавливаю-щие органы и общественные организации, специализирующиеся на вопросах пруденциального регулирования, уделяют значительное внимание концепции пропорционального регулирования и надзора за микрофинансовыми институтами на основе комплексной оценки рисков их деятельности.
Рекомендации ССАР
Согласно материалам Руководства по регулированию и надзору в секторе микрофинанси-рования2:
1. Планка минимального размера капитала должна быть установлена достаточно высоко, чтобы МФО по крайней мере могла покрывать расходы на инфраструктуру, управленческую информационную систему и начальные убытки и выйти на конкурентоспособные объемы деятельности. Минимальный капитал должен также создавать стимулы для обеспечения необходимой эффективности и непрерывности ведения операции.
2. При создании новых нормативных рамок для депозитного микрофинансирования важно оценить возможности надзора и установить планку минимального капитала достаточно высоко, чтобы не возлагать на надзорный орган чрезмерную нагрузку.
3. Там, где это возможно, размер минимального капитала предпочтительно устанавливать в нормативных документах, а не законодательно. При этом органам регулирования следует обеспечить ясность при взаимодействии с участниками рынка во избежание формирования у последних впечатления о непредсказуемости регулирования. Основным из целого ряда преимуществ установления требований в нормативных документах является наличие у надзорных органов с ограниченным опытом работы в сфере микрофинансирования возможности начать работать со сравнительно небольшим числом новых держателей лицензии, с сохранением за собой права снижать планку минимального капитала и выдавать лицензии новым учреждениям по мере накопления опыта работы в этой сфере.
4. Нормы регулирования - в том числе любые проекты новых норм регулирования, охватывающие депозитное микрофинансирование, -должны четко определять разрешенные виды деятельности, которыми может заниматься учреждение, являющееся объектом пруденциального регулирования.
5. Для микрокредитного портфеля не следует предусматривать ограничений в виде суммы, равной конкретной доле акционерного капитала кредитора, или высоких требований к общим резервам только потому, что кредиты предоставляются без обычного обеспечения.
6. За исключением особых ситуаций, при предоставлении микрокредитов следует устанавливать те же требования к резервам, что и в отношении других не особенно рискованных видов кредитов. Вместе с тем порядок создания резервов под просроченные микрокреди-
2 Global Standard-Setting Bodies and Financial Inclusion for the Poor Toward Proportionate Standards and Guidance. CGAP, 2011; Global Standard-Setting Bodies and Financial Inclusion The Evolving Landscape. CGAP, 2016.
ты без обеспечения должен быть более жестким, чем порядок создания резервов в отношении обеспеченных банковских кредитов.
7. МФО не следует осуществлять заимствования или проводить операции в иностранной валюте, если она не в состоянии оценить валютный риск и управлять им.
8. Требования к документации по микрокредитованию должны быть менее жесткими, чем к кредитной документации обычных банков.
9. Содержание и периодичность представления отчетов должны давать надзорным органам возможность проводить анализ, необходимый для эффективного надзора за депозитными МФО.
10. Если регулирование требует от коммерческих банков участия в системе страхования депозитов, целесообразно устанавливать аналогичные требования к депозитным МФО и финансовым кооперативам.
11. Для оценки рисков микрофинансирования требуется владение специальными экспертными навыками и методиками, существенно отличающимися от тех, которые надзорные органы применяют в отношении портфелей обычных розничных банков.
12. Применение инструментов надзора: требований о пополнении капитала, принудительной продажи активов и слияния - в случае МФО дает меньший эффект, чем в случае обычных розничных банков, а некоторые, такие как распоряжения о прекращении кредитования, вообще могут оказаться контрпродуктивными.
13. Оптимальным органом надзора за депозитными МФО является ведомство, осуществляющее надзор за коммерческими банками.
14. Неэффективный надзор может быть хуже, чем его отсутствие, поскольку он дает вкладчикам основания надеяться на определенную степень защиты, которая фактически не может быть обеспечена.
Основные принципы БКБН
Вышедшее в 2010 г. Руководство Базельского комитета по банковскому надзору (БКБН) имело целью обозначить взгляд этой организации на возможность учитывать специфику микрофинансирования при применении «25 основных принципов эффективного банковского надзора»3. БКБН считает, что шесть основных принципов должны применяться одинаково как к МФО, так и к банкам, тогда как другие девятнадцать требуют специального подхода, причем по отдельным принципам даже более строгого. Это касается прежде всего минимального требования достаточности капитала - БКБН подтверждает высокориско-ванность микрофинансовых беззалоговых операций и необходимость повышения для них установленного для банков минимального уровня данного параметра4.
Относительно кредитных рисков признается возможность менее жесткого подхода, так же как и для принципа 18, касающегося злоупотребления финансовыми услугами. БКБН также признает возможность облегчения процедур лицензирования (принцип 3) для специализированных МФО.
Депозитные МФО, так же как и банки, должны иметь три основные линии защиты от финансовых рисков, позволяющие им обеспечить покрытие убытков, которые они могут понести в результате своей деятельности, а именно:
• профессиональный уровень руководства для обеспечения доходности, позволяющей покрыть возможные убытки;
• резервы под потери по ссудам в размере достаточном, чтобы покрыть ожидаемые убытки;
• достаточный размер собственного капитала для покрытия непредвиденных убытков5. Эти три основные линии составляют современную концепцию Базельского риск-ориенти-
3 Microfinance Activities and the Core Principles for Effective Banking Supervision. BCBS, 2010.
4 BCBS, Guidance on the Application of the Core Principles for Effective Banking Supervision to the Regulation and Supervision of Institutions Relevant to Financial Inclusion. BIS, 2015.
5 Basel III: A Global Regulatory Framework for More Resilient Banks and Banking Systems. BIS, 2011, revised December 2011.
рованного подхода к обеспечению деятельности МФО в безопасном и стабильном режиме.
Собственный капитал обеспечивает базовую «подушку безопасности» для абсорбирования всех существенных рисков. По мнению БКБН, национальный орган надзора наделен полномочиями по определению порядка формирования резервов на основе эталонных моделей и специальных правил для оценивания портфелей микрокредитования6.
К главным компонентам оценки портфеля микрозаймов следует отнести:
• четкость определения понятия просроченной ссуды;
• использование разных счетов для учета новых операций микрокредитования и просроченных кредитов (реструктуризация, просроченные платежи, судебное взыскание);
• отражение на балансе так называемого брут-то-портфеля займов - непогашенного основного долга по всем выданным займам МФО, в том числе по текущим, просроченным и реструктурированным, кроме списанных кредитов и процентов к получению. Наиболее объективным показателем качества текущего управления кредитным портфелем является уровень своевременного погашения задолженности, который отражает, насколько точно по времени поступают платежи, срок наступления которых наступает впервые. Показатели своевременного погашения задолженности в отчетном периоде обязательно должны дополняться показателями реструктуризированной и списанной в том же периоде задолженности по микрозаймам. Причем реструктуризированные займы всегда должны отделяться от обычных займов. Важный показатель риска портфеля подходит только для займов, которые погашаются в несколько платежей, - он представляет собой непогашенные остатки просроченных займов в виде процента от общего объема портфеля.
БКБН выделяет в качестве ключевых следующие коэффициенты качества портфеля, которые следует включать в регулятивный отчет, формируемый в целях проведения дистанционного надзора:
• кредиты, просроченные более чем на 30 дней (их абсолютное значение и доля в общем объеме выданных займов);
• списанные кредиты (их абсолютное значение и доля в общем объеме выданных кредитов);
• объем выданных кредитов и принятых депозитов по городам/регионам, по видам услуг и по видам задолженности;
• доля резервов на потери по кредитной задолженности в общем объеме предоставленных займов.
Эффективность резервирования пруденциального надзора как инструмента прежде всего зависит от качества его методического обеспечения. Органам регулирования следует устанавливать для МФО специальный порядок формирования резервов, учитывающий специфику микрофинансирования, для которого качество обслуживания долга важнее первичной оценки кредитоспособности, т.е. по доле «плохих» кредитов в портфеле. Особенно пагубно для микрофинансирования выставление 100%-ного резервирования размеров необеспеченных кредитов. Поэтому агрегированные данные по всей совокупности выданных займов служат более подходящим показателем для оценки качества микрокредитного портфеля7.
Требования регулятора должны оформляться инструкциями с разъяснениями категорий и размеров резервов на покрытие потерь по займам, которые МФО должны принять за основу. Инструкция должна дополняться методикой списания займов с конкретным указанием срока, по истечении которого МФО имеют право или должны списывать просроченные займы с баланса.
6 Capital Treatment for «Simple, Transparent and Comparable» Securitisation — Consultative Document. BIS, 2015.
7 BCBS. Revisions to the Standardised Approach for Credit Risk — Standards. Second Consultative Document. BIS, 2015.
Основой надзора за группой МФО должен выступать мониторинг уровня диверсификации рисков (по географическому типу, типу заемщика, типам кредита и самих рисков). Регуляторы должны требовать от финансовых учреждений, принимающих вклады населения, отслеживать тип и уровень концентрации рисков в своих портфелях, а также предпринимать меры по смягчению рисков при появлении подобной концентрации8.
Депозитные МФО не должны ограничивать нижний предел вкладов своих клиентов, поскольку такое ограничение противоречит принципам «социальной миссии» в отношении расширения розничных сберегательных услуг для бедных (в связи с тем, что подобное ограничение дает явное преимущество людям с высокими доходами).
Необходимо отметить, что предложенный БКБН подход подвергается критике. В частности, стоит обратить внимание на замечания и законодательные рекомендации, которыми следует дополнить соответствующий перечень9:
• ввести в законодательство требование об обязательности наличия информационной системы внутреннего надзора за операциями по предоставлению займов, инвестициям, оценке качества активов и по созданию резервов для компенсации убытков, вызванных потерями;
• законодательно предусмотреть процедуру лицензирования в форме прозрачных стандартов «входа» на официальный микрофинансовый рынок: требования к правовому статусу, минимальному уровню уставного капитала, составу и профессиональной квалификации руководства и совета директоров;
• установить обоснованный (опираясь на тщательный анализ национальной практики и мирового опыта) лимит на минимальный размер микрозайма на одного заем-
щика, причем лучше представить его не в абсолютном выражении, а как процент от суммы капитала МФО: привязка размера займа к размеру капитала стимулирует МФО к увеличению собственного капитала при принятии более высоких рисков. По мнению специалистов МВФ10, некоммерческая организация, принимающая депозиты, должна подвергаться особенно жесткому надзору из-за низкого уровня контроля таких организаций за своей финансовой устойчивостью и отсутствия источников для быстрого пополнения ликвидности.
Все вышеперечисленные рекомендации БКБН и экспертов МВФ направлены на защиту финансовой устойчивости и платежеспособности МФО, имеющих лицензию финансовых посредников, т.е. касаются легальных финансовых посредников.
Примечательно также и следующее: Базель-ские принципы исходят из того, что минимизация финансовых рисков сама по себе не является аналогом эффективности деятельности кредитных институтов с точки зрения их общественной полезности. В связи с этим нормативы финансовой устойчивости МФО любого типа не отменяют необходимости использования оценки их влияния на процессы социально-экономического развития.
Оценка рекомендаций международных организаций
Организовать качественный мониторинг микрофинансовой деятельности и развития микрофинансовой системы в рамках классифицированного пространства недепозитных МФО, безусловно, намного проще, чем для банков. Показатели, получаемые в разрезе институциональных типов некредитных МФО, естественным образом упорядочивают информационный массив по группам со схожими профилями риска и стратегиями достижения
8 The Microfinance Centre. URL: http://old.mfc.org.pl/sites/mfc.org.pl/files/Policy Monitor No. 5 - May 2004_RUS.pdf
9 Там же.
10 Bumacov, V.A. Ashta and P. Singh. The Use of Credit Scoring in Microfinance Institutions. 2014.
основных целей деятельности. Кроме того, облегчается анализ таких наиболее важных тенденций развития отрасли, как масштабы ее коммерциализации, изменения в распространенности системных рисков вклада коммерческих и некоммерческих организаций в реализацию миссии микрофинансирования.
При принятии решения о введении обязательного резервирования на возможные потери по ссудам необходимо учитывать и то, что его следствиями являются ухудшение финансового результата и снижение налогооблагаемой базы МФО. После введения резервирования на возможные потери по ссудам возрастает также обязательность проведения аудита МФО.
С еще большим вниманием следует подходить к выбору экономических нормативов (коэффициентов) финансовой устойчивости МФО, так как смысл управления финансовым риском таких организаций заключается в поиске индикаторов для их выявления и оценки.
Вероятностная природа риска значительно осложняет расчеты по его оценке. Положение усугубляется и тем, что даже по ключевым показателям оценки микрорисков отсутству-
ют единые формулы расчета, терминологически выверенные определения их числителей и знаменателей. Методологическая база по вопросам финансовой устойчивости кредитных организаций является хорошей отправной точкой для понимания количественных методов анализа финансовой жизнеспособности МФО. Методологически риск-ориентированный подход к оценке финансовой устойчивости кредитной организации, работающей со средствами населения, целесообразно выстраивать исходя из унифицированного МВФ базового набора экономических показателей финансовой устойчивости кредитных учреждений. (См. таблицу.)
Продуктивность базового набора показателей финансовой устойчивости строится на основании решений конкретных задач, связанных с управлением структурой баланса и прибылью МФО, необходимостью проникновения риск-менеджмента во все области ее деятельности посредством создания комплексных систем внутреннего контроля. Такие системы создаются в целях оценки потенциальных рисков, скрытых резервов и эффективности управления доходами и расходами МФО.
Базовый набор показателей финансовой устойчивости кредитных организаций МВФ
Показатель Характеристики показателя
Достаточность капитала Отношение нормативного капитала к активам, взвешенным по риску. Отношение нормативного капитала первого уровня к активам, взвешенным по риску. Отношение необслуживаемых кредитов и займов (за вычетом созданных резервов)к капиталу
Отношение необслуживаемых кредитов и займов к совокупным валовым
.. кредитам и займам.
Качество активов лГ -
Отношение распределения кредитов и займов по секторам экономики
к совокупным кредитам и займам
Прибыль и рентабельность
Норма прибыли на активы. Норма прибыли на собственный капитал. Отношение прибыли по процентам к валовому доходу. Отношение непроцентных расходов к валовому доходу
Отношение ликвидных активов к совокупным активам (коэффициент Ликвидность ликвидных активов).
Отношение ликвидных активов к краткосрочным обязательствам Чувствительность к рыночному риску Отношение чистой открытой валютной позиции к капиталу
Источник: Показатели финансовой устойчивости. Руководство по составлению / Международный валютный фонд. 2007. URL: http://www.imf.org/external/pubs/ft/fsi/guide/2006/pdf/rus/guide.pdf
Вместе с тем идентификация, оценка и стандартизация управления финансовыми рисками невозможны без учета стратегических целей финансовых институтов, которые у МФО и банков различаются. Даже преследуя коммерческие цели, МФО одновременно нацелены на решение социальных задач. Финансовая и социальная природы МФО так тесно переплетены, что, только достигая финансового благополучия своих клиентов, они могут сами становиться финансово устойчивыми. Поэтому при установлении пруденциальных норм для них органы регулирования не могут не учитывать баланса между социальными и финансовыми результатами функционирования микрофинансового рынка. Только тогда выполнение пруденциальных норм не будет негативно отражаться на масштабе охвата кредитованием микро- и малых предприятий, приводить к увеличению стоимости заимствований.
При выборе экономических нормативов деятельности МФО и установлении уровня их пороговых границ принципиальное значение имеет их соответствие микрофинансовой специфике. Если для МФО установить банковские экономические нормативы, «без оглядки» на социальный характер этих организаций и специфику применяемых ими технологий, то изменится их клиентская база - работа с мелкими клиентами станет просто экономически неэффективной.
В МФО на первом месте стоит защита от кредитного риска: МФО, у которых уровень убытков по займам превышает 5%, обычно нежизнеспособны. Качество портфеля, как главного доходного инструмента таких организаций, должно быть надежно защищено.
Развитие риск-ориентированного регулирования и надзора в современных условиях идет по пути перехода от простого контроля за пруденциальными нормами к контролю на основе оценки уровня риска, основанной на мотивированном суждении надзорного орга-
на о качестве активов, состоянии обязательств и собственных средств, качестве внутреннего контроля. Для подготовки профессионального суждения необходим специальный инструмент - система индикаторов (коэффициентов с пороговыми значениями) оценки финансовой устойчивости, дополняющая набор пруденциальных нормативов. Набор коэффициентов, необходимых для анализа, обусловливается задачами организации надзора за МФО. При этом подбор и анализ коэффициентов -весьма трудная задача: для того чтобы избежать ложных решений, индикаторы должны охватывать все основные виды рисков МФО и рассматриваться в совокупности.
При этом важен не только подбор экономических нормативов и аналитических коэффициентов, но и точность их расчета, соответствие рекомендациям стандартоустанавли-вающих органов. Так, закладываемая регулятивная классификация капитала имеет принципиальное значение для расчета коэффициентов его достаточности. Концепция МСФО11, например, дает следующую трактовку капитала: «Капитал - это остаточная доля участия в активах компании». Важно следовать этой концепции при выработке требований к бухгалтерскому учету МФО и четко разделять понятия собственных и привлеченных средств таких организаций. Разумным критерием, разделяющим эти две главные группы пассивов баланса, выступает критерий «непогашаемо-сти» (безвозвратности) собственных средств, которые должны составлять стоимость организации. Чтобы отнести субординированные банковские кредиты к собственному капиталу, необходимо, чтобы они были бессрочными, а кредитор участвовал в покрытии убытков. Поддержание микрофинансовой отраслью в целом высокого агрегированного уровня финансовой автономии (сбалансированное соотношение собственных и привлеченных средств) чрезвычайно важно для ее финансовой устойчивости.
11 URL: http://www.iasplus.com/en/standards/ifrs/ifrs2
Двойственность природы микрофинансирования напрямую влияет на правильность идентификации и выявления причин возникновения рисков микрофинансовой деятельности. Профили микрофинансовых рисков меняются в зависимости от организационно-правовых форм институтов, осуществляющих микрофинансовую деятельность, а также от степени институционального развития микрофинансового бизнеса. Специализированное законодательство, включающее элементы как пруденциального, так и непруденциального регулирования, должно помочь установлению такого режима надзора и регулирования, который, снижая финансовые риски, в то же время способствовал бы постепенной трансформации некоммерческих МФО в регулируемых
финансовых посредников с полным набором микрофинансовых услуг.
Сохранению достаточно хрупкого баланса в немалой степени способствует и выбираемая система экономических нормативов. Поэтому система нормативов для МФО, призванная ограничивать свободу финансово-хозяйственной деятельности и снижать финансовые риски, должна отвечать также и социальным целям. Только тогда в долгосрочной перспективе можно построить финансовый сектор, состоящий из самоокупаемых, финансово устойчивых, но в то же время и социально ориентированных финансовых организаций, генерирующих свой доход в результате подъема предпринимательской инициативы широких слоев населения. ■
