CC BY
9БЕЛОВА Ирина Александровна,
соискатель кафедры теории права и гражданско-правового образования Российского государственного педагогического университета им. А. И. Герцена, e-mail: belov2@tut.by SPIN-код: 7774-3654, AuthorID: 104044
РАЗВИТИЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В 1917-1928 ГОДАХ В РОССИИ: ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
Аннотация. Статья посвящена генезису финансового контроля в советском государстве с 1917 по 1928 годы. В указанный период происходит формирование нового типа государственности и вместе с ним новой модели управления обществом, которая предполагает активное вовлечение трудящихся масс в решение общих задач социума. Одной из первостепенных задач становится разработка эффективной системы контроля за функционированием государственного аппарата, укомплектованным за счет «старых кадров», не внушавших безоговорочного доверия «новой власти». В статье предпринимается попытка провести разграничения между различными видами контроля. В. И. Ленин отмечал необходимость контроля во всех значимых сферах общественной жизни, в том числе и в финансовой. Грамотно налаженная работа органов контроля и их поддержка со стороны населения способствовали оздоровлению финансовой ситуации в стране и планомерному выходу из экономического кризиса. Актуальность исследования обусловлена необходимостью уточнить термин «социалистический контроль», который трактуется достаточно широко в научной литературе 50-х, 70-х, 80-х гг., — под ним понимался народный, партийный, общественный, административный, гражданский и государственный контроль. В рассматриваемый период в статье закладываются основы социалистической доктрины финансового управления, и формируется эффективно функционирующий ревизионный аппарат. Исследование проводилось с применением общенаучных методов (анализ, синтез, сравнение), частнонаучных методов (историко-правовой), частноправовых методов (формально-юридический и сравнительно-правовой) и универсальных методов познания (обобщение, индукция, дедукция, аналогия).
Ключевые слова: государственный финансовый контроль, социалистический контроль, рабочий контроль, общественный контроль, гражданский контроль, финансовые контрольные органы, Рабоче-крестьянская инспекция.
BELOVA Irina Aleksandrovna,
applicant for the Department of Theory of Law and Civil Law Education of Herzen State University
EVOLUTION OF STATE FINANCIAL CONTROL BODIES IN RUSSIA IN 1917-1928: HISTORICAL AND LEGAL ASPECTS
Annotation. The article deals with the genesis of financial control in the Soviet state from 1917 to 1928. During this period, a new type of statehood is being formed and with it a new model for the management of society, which involves the active involvement of the working masses in solving the common problems of society. One of the primary tasks is to develop an effective system for monitoring the functioning of the state apparatus, staffed by "old personnel" who did not have the unconditional trust of the "new government." The article makes an attempt to distinguish between different types of control. V.I. Lenin noted the need for control in all significant spheres of public life, including financial. The well-established work of the control bodies and their support from the population contributed to the recovery of the financial situation in the country and a systematic way out of the economic crisis. The relevance of the study is due to the need to clarify the term "socialist control," which is interpreted quite widely in the scientific literature of the 50s, 70s, 80s — it was understood as
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2022
DOI: 10.24412/2076-1503-2022-10-423-427 NIION: 2018-0076-10/22-1094 MOSURED: 77/27-023-2022-10-1292
popular, party, public, administrative, civil and state control. During the period under review, the article lays the foundations for the socialist doctrine of financial management, and forms an effectively functioning audit apparatus. The study was carried out using general scientific methods (analysis, synthesis, comparison), private scientific methods (historical and legal), private legal methods (formal, legal and comparative legal) and universal methods of cognition (generalization, induction, deduction, analogy).
Key words: state financial control, socialist control, labor control, public control, civil control, financial control bodies, Workers' and Peasants' Inspectorate.
Современные представления о государстве, независимо от идеологических паттернов, строятся вокруг дискуссий о пределах проникновения публичной власти в частную и общественную жизнь, о способах и формах взаимного контроля.
В России необходимость осуществления контроля со стороны общественных институтов осознали значительно раньше, чем в большинстве стран. Октябрьская революция 1917 года стала переломным моментом в истории Российского государства, повлёкшая за собой смену государственного строя под лозунгом диктатуры пролетариата, а начавшиеся преобразования затронули все сферы жизни: правовую, экономическую, промышленную, культурную, духовную и общественную. Исключением не стали и преобразования в системе органов финансового контроля, который должен осуществляться не только со стороны властных структур, но и со стороны народа.
В отечественной научной традиции не сложилось унифицированного подхода к пониманию природы и форм государственного контроля. Исходя из идеологических установок, характерных для советской эпохи, государство вторично по отношению к воле трудящегося народа, следовательно, мы должны рассматривать народный контроль как родовое понятие по отношению к контролю государственному.
Вместе с тем в ряде исследований, проведенных в середине 50-х годов (См. работы И. П. Козлитина «Из истории государственного социалистического контроля (1919-1922 гг.)» (1954 г.), конца 70-х годов И. Д. Мартысевича, В. П. Порт-нова «Социалистический контроль в РСФСР и законность: (1917-1934 гг.)» (1979), начала 80-х годов Л. Ф. Морозова «Социалистический контроль в СССР: исторический очерк» (1984 г.), встречается термин «социалистический контроль». С современных позиций данное понятие представляется избыточным, не имеющим четкого содержания, поскольку оно охватывает все виды контроля: народный, государственный, партийный, общественный, гражданский и т.д. Включение термина «социалистический контроль» в научный оборот, скорее всего, продиктовано конъюнктурными и идеологическими соображениями.
В целом советская юридическая доктрина строилась на развитии идей В. И. Ленина, который в своих трудах, опирался на положение К. Маркса о том, что контроль — это социальная функция. В. И. Ленин отмечал, что значимое отличие контроля в социалистическом обществе от контроля в буржуазном обществе состоит в наделении трудящихся правом непосредственного его осуществления. Причем здесь следует говорить, с одной стороны, о надинституциональной природе подобного контроля, т. к. он реализуется не конкретным органом государственной власти, с другой стороны, о контроле, а не надзоре, в силу того, что модель советского государства предполагает полную диффузию с обществом. Сама идея подобного взаимопроникновения ставит под сомнение тезис о публичности государственной власти, т. е. несовпадение последней с населением, и, как следствие, необходимости бюрократии. Вместе с тем в отличие от представителей анархизма (в его различных его версиях), большевики не были готовы к полному отказу от государства как классового политического института. Решить дилемму его сохранения в условиях построения коммунистического общества предлагалось за счет активного участия трудящихся в управлении страной. Одной из важнейших операций управления по А. Файолю является контроль, без которого ни одна организация не может эффективно функционировать. Делегирование данных полномочий рабочим позволяло нивелировать угрозу попадания в зависимость общества от технократов и снизить влияние партийной и советской номенклатуры.
Первоначально предполагалось, что контроль будет именно рабочим, поскольку после революции по афористичному выражению В. И. Ленина все они становятся служащими одного «всенародного, государственного "синдиката"» [2]. В процессе трансформации общества и устранения классов рабочий контроль должен смениться народным, в котором В. И. Ленин видел воплощение социалистического строя.
Таким образом, контроль — это не просто чрезвычайная мера в первые годы после революции, это детерминанта развития коммунистиче-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2022
ского общества. Еще 27 ноября 1917 года ВЦИК и СНК приняли Положение о рабочем контроле1.
Несмотря на декларируемую идею о приоритете народного контроля над государственным, на практике все больше значения придавалось именно последнему. Можно предположить, что с середины 20-х годов советское общество оказалось в точке бифуркации, когда стала очевидной перспектива длительного существования в окружении капиталистических стран и невозможность быстрого построения коммунизма. При этом также нужно учитывать, что народ понятие неинициализированное, следовательно, он не может выступать в качестве субъекта контрольных правоотношений, хотя и имеет важное идеологическое значение. Поэтому вполне оправданным становится переориентация исследователей с изучения народного контроля на государственный.
Государственный контроль распространялся почти на все сферы общественной жизни, в том числе и на финансы.
Вопросы понимания сущности и организации государственного финансового контроля, поиск сходств и отличительных черт советского финансового контроля анализировались разными авторами на протяжении 1920-1930-х годов в трудах А. О. Альского «Задачи и методы финансового контроля», И. И. Ланды, Д. С. Лукашевкера «Государственный финансовый контроль», Н. А. Синебрюхова, Н. Г. Крылова, Г. В. Лакина «Ревизия и контроль», Э. Э. Понтовича «Финансовый контроль».
Однако среди работ советского периода есть некоторого рода расхождения относительно дат и названий ведомств.
Так, известно, что декрет СНК от 05.12.1917 года об образовании Совнаркома был обнародован в Газете Временного рабочего и крестьянского правительства 6 декабря 1917 года. А, в свою очередь, И. Ведерников уверяет [3], что декрет был принят 7 декабря 1917 года.
Ряд авторов 50-х годов XX века проводят ошибочную аналогию двух коллегий: Коллегия Государственного контроля (декрет 05.12.1917 года) и Центральная контрольная коллегия (декрет 18.01.1918 года). Хотя, справедливости ради, декретом от 5 декабря зародилась коллегия при наркоме по Государственному контролю.
Иное следует из других источников: «Ломка учреждений старого государственного контроля и создание органов нового ... произошли не сразу. Реорганизация государственного контроля затянулась до апреля 1919 года. Первые мероприятия по созданию социалистического государственного
1 Собрание узаконений и распоряжений Правительства за 1917-1918 гг Москва: Управ. Дел. Совнар. СССР, 1942. 1482 с.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2022
контроля были намечены декретом Совета Народных Комиссаров от 18 января 1918 года» [4, с. 12].
А. И. Коняев писал: «С первых дней существования Советской власти, наряду с рабочим контролем, началось создание государственного контроля. Постановлением ВЦИК от 9 мая 1918 года народным комиссаром государственного контроля был назначен К. И. Ландер. 11 мая Совнарком утвердил заместителем народного комиссара И. Г. Дмитриева и членами коллегии А. В. Галкина и А. К. Пайкеса. Этими актами был образован Народный комиссариат государственного контроля (НКГК)»[5].
Однако прежде чем перейти к этапам преобразований финансовых контрольных органов, справедливо задаться вопросом был ли легитимен переход органов государственной власти от Временного правительства к Советам?
Большинство советских исследователей данного вопроса в своих работах обходили вопрос законности процесса создания советского строя.
Обращение II Всероссийского съезда Советов к рабочим, солдатам и крестьянам о победе революции и её ближайших задачах 25 октября (7 ноября) 1917 года, по сути, юридически закрепило факт отрешения Временного правительства от власти: «Полномочия соглашательского Центрального Исполнительного Комитета окончились. ... Временное правительство низложено. Большинство членов Временного правительства уже арестовано»[1].
Вдобавок ко всему прочему, учитывалась и резолюция В. И. Ленина, принятая большинством военно-революционного комитета о свержении Временного правительства и победе революции на заседании Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов: «... Рабочая и крестьянская революция . совершилась. . Прежде всего, значение этого переворота состоит в том, что у нас будет Советское правительство, наш собственный орган власти, без какого бы то ни было участия буржуазии. Угнетённые массы сами создадут власть. В корне будет разбит старый государственный аппарат и будет создан новый аппарат управления в лице советских организаций». Новый государственный строй сулил не только преобразования в государственном управлении России, но и идею иного мироустройства: «Справедливый, немедленный мир, предложенный нами международной демократии, повсюду найдет горячий отклик в международных пролетарских массах. Для того чтобы укрепить это доверие пролетариата, необходимо немедленно опубликовать все тайные договоры » [6].
Зимой 1917 года (декрет Совета народных комиссаров 18.12.1917 года) начинается зарожде-
ние советских органов государственного контроля. Согласно данному декрету был образован Нар-комгоскон. Его руководителем стал член партии Российской социал-демократической рабочий партии с 1905 года — К. И. Ландер.
Не более чем через год, 18 января 1918 года Совет народных комиссаров принимает Декрет о Центральной контрольной коллегии, местных учетно-контрольных коллегий и контрольных комиссий. В декрете отмечалась необходимость устранения старых и создания новых учреждений, упразднялись органы Временного правительства и царской России, а центральным звеном стала выступать Центральная контрольная коллегия [7].
Коллегия вела контроль предварительной промежуточной отчетности региональных и местных властей, должна была выявлять нецелевое использование бюджетных средств, а также следить за тем, насколько обоснованно планировались бюджетные расходы.
Вопреки всему деятельность Центральной контрольной коллегии практически не принесла результатов. Наркомат государственного контроля, не перестроившись на новый лад, продолжал существовать. Ревизия дореволюционной отчетности продолжалась, коренных перемен по части проверок деятельности госучреждений не произошло, а преобразования аппарата государственного контроля затягивалось из-за продолжающегося саботажа служащих.
Всероссийским центральным исполнительным комитетом 12 апреля 1919 года утверждается проект декрета «О Государственном контроле». Декрет стал первым нормативно-правовым актом, который регулировал осуществление государственного контроля.
В документе прописаны основания, на которых реорганизовывается орган Государственного контроля, предоставленные права, задачи, а также шаги, для осуществления намеченных задач. Необходимо было создать не просто формальный надзорный орган, а «... обновить и преобразовать этот орган ... дать ему новые задачи действительного, фактического контроля, вовлечь в его работу широкие слои рабочих и крестьян для того, чтобы Государственный контроль из органа формального контроля превратить в орган народного социалистического контроля ... »1.
В конце января 1923 года в газете «Правда» печатается одна из статей В. И. Ленина «Как нам реорганизовать Рабкрин» [8, с. 383-388]. В статье отмечается необходимость и полезность частичного слияния и координирования органов государственного контроля, а также правильного их раз-
1 Собрание узаконений и распоряжений правительства за 1919 г. Управление делами Совнаркома СССР. М., 1943. С. 177-178.
граничения (Рабоче-крестьянская инспекция -РКИ) с организациями партийного контроля (Центральная контрольная комиссия — ЦКК).
В. И. Ленин отмечает, что преобразования приведут к оптимизации работы ЦКК и РКИ, а также повысят эффективность их работы: «Нет сомнения, что от такого преобразования выиграет не менее чем Рабкрин, и наш собственный ЦК, выиграет он и в смысле связи с массами и в смысле регулярности и солидности его работы».
Здравая оценка существующей экономической ситуации побуждала рабоче-крестьянскую инспекцию предпринять оперативные меры по налаживанию работы государственного аппарата. И такими мерами стало проведение «летучих ревизий». Впервые этот термин был предложен В. И. Лениным. Среди позитивных характеристик проведения «таких» ревизий отмечалась молниеносная возможность обнаружения недостач и хищений материально-ответственными лицами, кроме того, прозрачности выявления слабых мест в обеспечении неприкосновенности социалистической собственности. И, в отличие от массовых обследований, которые охватывали весь контролируемый участок с дальнейшим подробным изучением вопроса, что, вне сомнений, требовало привлечения более широкого числа участников, летучие ревизии концентрировались в определенной части отрасли или хохяйства. Преимуществом летучих ревизий, после мгновенного выявления ущерба, являлось немедленное принятие мер к их устранению, чем способствовало работе госаппарата.
Ревизии проводились публично и внепланово - по жалобам трудящихся. Часто руководители, а также и сами ревизоры выступали с докладами, что повышало популярность проведения ревизионных мероприятий среди народа и способствовало привлечению самих рабочих и крестьян к такого рода деятельности.
Дальнейшее развитие эффективной работы Государственного контроля было заложено В. В. Куйбышевым, назначенным Наркомом РКИ в 1923 году. Именно он разработал новое Положение о НКРКИ от 12 ноября 1923 года.
К основным задачам, приведенным в Положении, относилась проверка деятельности всех советских органов, с позиции достигнутых результатов, надзор учета, распределения и хранения госимущества, контроль за разрешением жалоб об ошибочных действиях, превышении полномочий и злоупотреблениях должностных лиц при Народных Комиссариатах, привлечение к непосредственному участию в летучих ревизиях и работах в центральных и губернских органах РКИ
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2022
рабочих и крестьянских масс1. Помимо задач в Положении были также приведены и права: « ... назначать летучие ревизии и единовременные массовые обследования; приостанавливать явно незаконные распоряжения и действия учреждений и должностных лиц, могущие принести материальный или финансовый ущерб Республике»2.
На смену В. В. Куйбышеву пришел Г. К. Орджоникидзе. Он начал внутреннюю реорганизацию РКИ. Идея дальнейшей реорганизации заключалась в переходе от отраслевых секторов к групповому управлению, которая завершилась в 1928 году, с принятием первого пятилетнего плана развития народного хозяйства СССР. Первая пятилетка (1928-1933 гг.) дала не только огромный экономический скачок, но и оказало определенное влияние на деятельность органов контроля. Финансовый контроль стал переходить в контроль административный. Таким образом, среди всех задач органов контроля, одной из главных задач стало исполнение первого пятилетнего плана.
Организация финансового контроля становится возможна и необходима лишь в случае централизации капитала в определенных экономических отраслях, вне зависимости от политического режима, господствующем в государстве. В частности, Н. И. Бухарин отмечал, что если в советском государстве производство было бы настолько отсталым, то о его организации нельзя было даже помышлять, но и его было бы тогда и невозможно организовать на государственно-капиталистических началах, поскольку в стране, где нет крупной промышленности, а только есть лишь масса «мелких хозяйчиков», которых не организуешь даже по государственно-капиталистическому образцу. Вывод очевиден - организация становится возможной лишь с определенной степени централизации капитала [9, с. 31].
Список литературы:
[1] Валк С. Н., Обичкин Г. Д. Декреты Советской власти. Т. 1: 25 октября 1917 г. - 16 марта 1918 г. М.: Гос. изд-во полит. лит., 1957. 625 с.
[2] Волкогонов Д. Ленин. Политический портрет. В 2 кн. Кн. 1. М.: Новости, 1994. 480 с.
[3] Ведерников И. Создание и укрепление Государственного контроля в 1918-1919 годах // Вопросы истории. 1950. № 6. С. 3-21.
1 Постановление Центрального исполнительного комитета СССР от 12 ноября 1923 года. Положение о Народном комиссариате Рабоче-крестьянской инспекции СССР. URL: http://www.libussr.ru/doc_ussr/ ussr_1853.htm (Дата обращения: 20.08.2022).
2 Там же.
[4] Козлитин И. П. Из истории государственного социалистического контроля (1919-1922 гг.) // Вопросы истории. 1954. № 12. С. 11-25.
[5] Коняев А. И. Государственный контроль в первые годы Советской власти // История СССР. 1964. № 1. С. 30-51.
[6] Ленин В. И. Полное собрание сочинений: в 55 т. Т. 35. Октябрь 1917 - март. 5-е изд. M.: Гос. изд-во полит. лит., 1974. 600 с.
[7] Mилюков П. Н. Государственное хозяйство России в первой четверти XVIII столетия и реформа Петра Великого. СПб.: Тип. M. M. Ста-сюлевича, 1905. 687 с.
[8] Ленин В. И. «Как нам реорганизовать Раб-крин». Полн. собр. соч. Т. 45. Mарт 1922 - март 1923. M.: Политиздат. 1970. 730 с.
[9] Бухарин Н. И., Преображенский Е. А. Азбука коммунизма. Популярное объяснение Программы Российской Коммунистической партии большевиков. Ч. XVIII. Охрана труда и социальное обеспечение. Введение. Условия строительства коммунизма в России. Пб.: Госиздат, 1920. 322 с.
Spisok literatury:
[1] Valk S. N., Obichkin G. D. Dekrety Sovetskoj vlasti. T. 1: 25 oktyabrya 1917 g. - 16 marta 1918 g. M.: Gos. izd-vo polit. lit., 1957. 625 c.
[2] Volkogonov D. Lenin. Politicheskij portret. V 2 kn. Kn. 1. M.: Novosti, 1994. 480 s.
[3] Vedernikov I. Sozdanie i ukreplenie Gosu-darstvennogo kontrolya v 1918-1919 godah // Voprosy istorii. 1950. № 6. S. 3-21.
[4] Kozlitin I. P. Iz istorii gosudarstvennogo socialisticheskogo kontrolya (1919-1922 gg.) // Voprosy istorii. 1954. № 12. S. 11-25.
[5] Konyaev A. I. Gosudarstvennyj kontrol' v pervye gody Sovetskoj vlasti // Istoriya SSSR. 1964. № 1. S.30-51.
[6] Lenin V. I. Polnoe sobranie sochinenij: v 55 t. T. 35. Oktyabr' 1917 - mart. 5-e izd. M.: Gos. izd-vo polit. lit., 1974. 600 s.
[7] Milyukov P. N. Gosudarstvennoe hozyajstvo Rossii v pervoj chetverti XVIII stoletiya i reforma Petra Velikogo. SPb.: Tip. M. M. Stasyulevicha, 1905. 687 s.
[8] Lenin V. I. «Kak nam reorganizovat' Rab-krin». Poln. sobr. soch. T. 45. Mart 1922 - mart 1923. M.: Politizdat. 1970. 730 s.
[9] Buharin N. I., Preobrazhenskij E. A. Azbuka kommunizma. Populyarnoe ob"yas-nenie Programmy Rossijskoj Kommunisticheskoj partii bol'shevikov. CH. XVIII. Ohra-na truda i social'noe obespechenie. Vvedenie. Usloviya stroitel'stva kommunizma v Rossii. Pb.: Gosizdat, 1920. 322 s.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2022
