CC BY
243
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ:
методология, правовое обеспечение
А. М. ТАРАСОВ,
главный научный сотрудник научно-исследовательского центра, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации (Академия управления МВД России) E-mail: Tarasov.tam@yandex
Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс;
муниципальное право.
Научная специальность: 12.00.14 — административное право;
административный процесс.
УДК 351.9:94(47)
A. M. TARASOV, Doctor of Law, Professor, Chief Researcher at the Research Center, Merited Law Expert of the Russian Federation (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia)
Scientific specialty: 12.00.02 — Constitutional Law; Constitutional Lawsuit; Municipal Law.
Scientific specialty: 12.00.14 — Administrative Law; Administrative Process.
Становление государственного контроля в Советской России
Formation of state control in the Soviet Russia
Устройство государственного контроля в России в различные исторические периоды имеет важный научный и практический интерес, поскольку история, указывая на достижения и ошибки прошлого, дает уроки и задает ориентиры на будущее.
Система контроля в период его становления в Советской России состояла из органов государственного и партийного контроля. Контрольные функции также осуществляли широкие массы рабочих и крестьян (народный контроль) и органы советской власти.
В статье исследуются вопросы организационного и правового обеспечения, роль и место, а также определяются принципы советского социалистического контроля.
Делаются обоснованные выводы, в частности о том, что Госконтроль имел всеобъемлющий характер, распространялся на всю территорию РСФСР и осуществлялся за деятельностью всех органов советской власти, а также за всеми сферами государственной и общественной жизни. Вносится предложение о целесообразности разработки проекта федерального закона «О государственном контроле в Российской Федерации».
Structure of the state control in Russia in different historical periods has an important scientific and practical interest, since history, pointing to the achievements and mistakes of the past, gives the lessons and sets guidelines for the future.
The control system during its formation in the Soviet Russia consisted of the state and party control bodies. The control functions are also carried out by the masses of workers and peasants (people's control) and the Soviet authorities.
The article examines the issues of the organizational and legal support, the role and place, as well as the principles of the Soviet socialist control. A proposal is making for developing a draft Federal law "About the state control in the Russian Federation".
The reasonable conclusions are made, in particular, that the national audit office had a comprehensive character, extended to the whole territory of the Russian Soviet Federal Socialist Republic and was implemented by the activity of the all organs of the Soviet power, all the spheres of state and public life.
Конституция РСФСР, советский период, декрет, постановление, ВЦИК, Совнарком, контроль, ревизия, правоохранительные органы, милиция, прокуратура.
Constitution of the Russian Soviet Federal Socialist Republic, Soviet period, decree, resolution, All-Russian Central Executive Committee, Council of people's Commissars, control, revision, law enforcement bodies, militia, prosecutor's office.
Государственный контроль (далее — Госконтроль) — категория историческая. Его возникновение и развитие связано с общественным процессом труда и управления. Исследование вопроса правового и организационного обеспечения Госконтроля невозможно без применения исторического метода. Изучение истории формирования и развития государственного контроля в России свидетельствует, что контроль (контрольная деятельность) уходит своими корнями в глубокое прошлое, к истокам Древней Руси.
Опыт организации государственного контроля, накопленный в дооктябрьский период России, свидетельствует о том, что органы контроля служили и отражали особенности политического и социально-экономического положения в стране. В связи с этим Н. А. Золотарев утверждал: «Государство в дооктябрьский период в условиях преобладания частной собственности находило пути взаимодействия с собственниками и деловыми людьми, прежде всего, через финансовые и контрольные органы» [2, с. 33].
Устройство Госконтроля в России в различные исторические периоды представляет и практический, и научный интерес, поскольку история, указывая на достижения и ошибки прошлого, дает уроки и задает ориентиры на будущее. Виды государственного контроля, органы, его осуществляющие на различных исторических этапах, связаны непосредственно с политической, административно-организационной, правовой системами государства. Верховные (высшие) органы государственной власти в России назывались и называются по-разному. Вместе с тем в организационно-правовом их обеспечении, кроме различий, прослеживается и общее, позитивное, прошедшее апробацию временем и при творческом подходе применимое и в современной российской действительности.
Поэтому исследование различных периодов (этапов) становления и развития системы государственного контроля, в том числе и в период становления Госконтроля в советской России, является важной научной и практической задачей. Анализ формирующейся в этот период системы Госконтроля показывает, что в зависимости от особенностей развития политической и экономической ситуации в стране, а также задач, стоящих перед системой государственного
управления, организационная структура, правовые основы, формы и методы контрольно-ревизионной деятельности претерпевали изменения. Вместе с тем государственный контроль на этапе своего становления в этот период всегда оставался важным и сильным инструментом системы государственного и партийного строительства, включая сферы безопасности государства, деятельности правоохранительных органов.
Анализ административно-организационного и правового обеспечения деятельности государственного контроля в период становления советского государства позволяет определить временные рамки и этапы этого периода. Период становления длился с ноября 2017 г. по начало 1923 г. — времени образования Союза Советских Социалистических Республик, формирования союзных органов власти, преобразования республиканского НК РКИ в союзный контрольный орган — НК РКИ СССР и создания системы партийно-государственного контроля во главе с Центральной контрольной комиссией РКП(б) и НК Рабоче-Крестьянской инспекции (ЦКК-РКИ).
Первый этап становления системы государственного контроля в советский период
Первый этап - этап зарождения и формирования основных частей (элементов) системы советского государственного контроля — начался после Великой Октябрьской социалистической революции и, по нашему мнению, длился до 19 апреля 1919 г., т. е. до принятия Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом (далее — ВЦИК)1 и Советом Народных
1 ВЦИК - высший после Всероссийского съезда Советов законодательный, распорядительный и контролирующий орган государственной власти Российской Советской Республики в 1917-1918 гг. и в РСФСР - с 1918 по 1937 г. ВЦИК избирался Всероссийским съездом Советов и действовал в периоды между съездами, с 1918 г. для реализации решений съезда формировал Совет народных комиссаров РСФСР. Аппарат ВЦИК состоял из Президиума, Бюро и около 20 отделов. С ноября 1917 г. между сессиями ВЦИКа его функции осуществлялись Президиумом, являющимся оперативным органом ВЦИК. Был уполномочен утверждать и издавать собственные декреты и распоряжения (ст. 33 Конституции РСФСР (1918 г.)). Первым Председателем ВЦИК был избран Л. Б. Каменев (возглавлял с 9 по 21 ноября 1917 г.). С 21 ноября 1917 г. по 16 марта 1919 г. ВЦИК возглавлял Я. М. Свердлов, с 30 марта 1919 г. по 15 июля 1938 г. - М. И. Калинин. В соответствии со ст. 40 Конституции РСФСР (1918 г.) ВЦИК был вправе отменять или приостанавливать принятые решения Советом народных комиссаров (Правительством).
Комиссаров (далее — СНК, Совнарком)2 Декрета «О государственном контроле»3.
Практически сразу же после Великой Октябрьской социалистической революции (5 декабря 1917 г.) в целях осуществления проверок финансовой деятельности государственных органов Совнаркомом был издан Декрет «Об образовании Коллегии Государственного контроля» [10, с. 77]. В состав Коллегии были включены лица, избранные ВЦИК. 18 января 1918 г. Совнарком принял Декрет «О центральной контрольной коллегии и местных учетно-контрольных коллегиях и комиссиях» [10, с. 287]. Этим Декретом прежние органы Госконтроля от осуществления контроля были отстранены, в центре и на местах создавалась трехуровневая система следующих финансовых контрольных органов:
1) Центральная контрольная коллегия (ЦКК), образованная ВЦИК, — центральный контрольный орган системы Госконтроля;
2) учетно-контрольные коллегии, образованные соответствующими местными Советами;
3) контрольные комиссии, которые формировались на выборных началах в организациях, учреждениях, на предприятиях.
В основные задачи коллегий входило проведение ревизий организаций, учреждений на основе отчетов и балансов, установление единообразия в действиях государственных органов, включая инструктирование местных контролирующих органов, т. е. решение организационно-практических и методических вопросов государственного, в первую очередь финансового контроля. Коллегии, в отличие от контрольных комиссий, осуществляли вневедомственный (внешний) контроль.
Для конкретизации задач, стоящих перед Госконтролем, и улучшения организации контрольной работы 8 марта 1918 г. Центральная контрольная коллегия утвердила Временное положение о государственном контроле и приняла решение о формировании Организационной коллегии, на которую были возложены вопросы организации и совершенствования государственного контроля.
Дальнейшие мероприятия по усилению Госконтроля в этот период были направлены на придание контрольным органам полномо-
2 Совет народных комиссаров - наименование советского правительства в Советской России, СССР и республиках Союза ССР, использовавшееся в период с 1918 по 1946 г. Создан для общего управления делами в стране (ст. 37 Конституции РСФСР (1918 г.)). Для руководства отдельными отраслями создавались Народные Комиссариаты. Первым Председателем Совнаркома (советского Правительства) был В. И. Ленин (с 6 июля 1923 г. до 21 января 1924 г.). Был уполномочен издавать декреты, распоряжения, инструкции (ст. 38 Конституции РСФСР (1918 г.)).
3 Декретами в этот период назывались некоторые законодатель-
ные акты съездов Советов, ВЦИК и СНК.
чий по осуществлению всеобъемлющего социалистического контроля. В связи с этим постановлением ВЦИК от 2 мая 1918 г. и постановлением СНК от 11 мая 1918 г. был образован Народный комиссариат государственного контроля (НКГК). Отметим, что в ст. 47 Конституции РСФСР (1918 г.) было установлено, что НКГК в лице Народного комиссара и Коллегии ответственен перед СНК РСФСР и ВЦИК4. При этом подчеркнем, что в соответствии со ст. 31 Конституции РСФСР (1918 г.) именно ВЦИК являлся высшим после Всероссийского съезда Советов законодательным, распорядительным и контролирующим органом государственной власти в РСФСР. Кроме того, именно ВЦИК Конституцией РСФСР (1918 г.) (ст. 32) был наделен полномочиями направлять деятельность СНК и всех органов советской власти в стране и осуществлять наблюдение за проведением в жизнь советской Конституции, постановлений Всероссийских съездов Советов и центральных органов советской власти. Как показывает анализ положений Конституции РСФСР (1918 г.), в ст. 42 Конституции предусматривалось создание специального государственного контрольного органа исполнительной власти - Комиссариата Государственного Контроля (НКГК).
Анализируя конституционные полномочия законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, следует остановиться и на контрольных функциях органов советской власти. Так, в соответствии с гл. 12 Конституции (1918 г.) «О предметах ведения органов Советской власти на местах» правом осуществления контроля за деятельностью местных советов были наделены вышестоящие Советы, съезды Советов и их исполнительные комитеты, так называемые исполкомы. Вышестоящие органы советской власти были наделены также правом отмены принятых решений нижестоящими советскими органами власти (ст. 42 Конституции (1918 г.)).
Согласно принятым постановлениям ВЦИК и СНК на созданный Народный комиссариат государственного контроля было возложено руководство контрольной деятельностью в стране в целом. В полномочия НКГК входило наблюдение не только за законностью в организационно-финансовой деятельности,
4 Конституция Российской Социалистической Федеративной Советской Республики (Основной закон) принята на V Всероссийском съезде Советов в заседании от 10 июня 1918 г. Структурно Конституция РСФСР состояла из шести разделов: 1) Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа; 2) Общие положения Конституции РСФСР (они включали статьи о правах и обязанностях трудящихся, компетенцию ВЦИКа, СНК и т. д.); 3) Конструкция советской власти (организация советской власти в Центре и на местах); 4) Активное и пассивное избирательное право; 5) Бюджетное право; 6) О гербе и флаге РСФСР.
но и за целесообразностью действий советских организаций и их должностных лиц в других сферах народного хозяйства. На органы Госконтроля возлагалась обязанность проверять правильность распределения продуктов производства и потребления, давать заключения, касающиеся финансовых и хозяйственных планов, осуществлять контроль за расходованием денежных средств, материалов, продуктов, следить за точным и своевременным исполнением постановлений правительства. Таким образом, государственный контроль стал многофункциональным. Наряду с финансовым контролем стал шире осуществляться контроль за административной (управленческой, исполнительской) деятельностью подконтрольных органов власти.
Вместе с тем политическое и социально-экономическое положение в стране в условиях длящейся гражданской войны, разрушенного хозяйства, отсутствия учета и отчетности обязывало руководство государства принять решение об усилении Госконтроля на следующих направлениях государственной деятельности: за использованием финансовых средств, исполнением принятых решений государственной власти, а также за деятельностью должностных лиц и организаций.
В целях дальнейшего повышения эффективности Госконтроля специальной комиссии, созданной для обеспечения деятельности НКГК, было поручено подготовить нормативный правовой акт о государственном контроле. По этому вопросу была проведена дискуссия. В ходе нее рассматривался вопрос о месте и роли НКГК в системе органов власти, а также вопрос подчинения Госконтроля непосредственно законодательной (представительной) власти и ВЦИК. При этом местные учреждения системы Госконтроля предлагалось подчинить только вышестоящим органам системы Госконтроля (подчинение по вертикали). К тому же они должны были стать абсолютно независимыми во всех вопросах от местных исполкомов [4]. Однако такие предложения широкой поддержки не нашли, поскольку ставили под сомнение руководящую и направляющую роль партийных и советских учреждений.
При этом отметим, что вопросы улучшения деятельности Госконтроля, в том числе за аппаратом государственного управления, периодически рассматривались и на партийных съездах, конференциях и пленумах Центрального Комитета партии. Так, в резолюции VIII съезда РКП(б) (март 1919 г.) указывалось, что дело контроля должно быть радикально реорганизовано с тем, чтобы создать подлинный, фактический контроль социалистического характера [5].
В этих целях для Госконтроля были выделены лучшие силы, которые должны были научиться не только контролировать, но и организовывать советский контроль, особенно на таких направлениях, как борьба с фактами бюрократизма, карьеризма, злоупотребления служебным и партийным положением, а также с нарушениями товарищеских взаимоотношений внутри партии. Таким образом, одной из основных целей Госконтроля на данном этапе стало подчинение деятельности контрольных органов служению интересам народа, причем с общегосударственных позиций.
Решение вопросов, связанных с реформированием Госконтроля, с приданием ему более широких полномочий, было поручено И. В. Сталину, возглавившему НКГК в марте 1919 г. Под его руководством и был разработан специальный Декрет «О государственном контроле», который, как отмечено выше, был принят ВЦИК и СНК 9 апреля 1919 г . [12, с. 122].
В Декрете была дана негативная оценка действовавшему на тот момент контрольному органу (государственному контролю), который строил свою работу, применяя старые, чуждые социалистическому духу силы, не использовал широкие слои рабочих и крестьян, применял формальные методы контроля. И была поставлена задача превратить Госконтроль «в орган Народного Социалистического Контроля», организовывающего работу на основе систематического совершенствования механизма советской власти и использования опыта социалистического строительства.
Второй этап становления системы Госконтроля в Советской России
Считаем, что с принятием Декрета «О государственном контроле» (далее - Декрет) начался второй этап становления государственного контроля советского времени, который длился, на наш взгляд, до начала 1923 г. - до создания единой системы партийно-государственного контроля во главе с Центральной контрольной комиссией РКП(б) и НК Рабоче-крестьянской инспекции (ЦКК-РКИ).
С выходом вышеназванного Декрета полномочия НК РКИ увеличились, формы контроля были скорректированы. В соответствии с п. 1 Декрета Госконтролю предписывалось осуществление функции по проведению непосредственного фактического контроля, обеспечивающего оперативное и неуклонное исполнение декретов и постановлений органов центральной власти во всех областях хозяйства. На Госконтроль Декретом также возлагались функции по обобщению опыта работы государственного аппарата, подготовке конкретных мер по его упрощению и усовершенствованию, преобразованию самой системы управления и конт-
роля в различных областях хозяйственного и социально-культурного строительства.
Одной из основных задач, поставленных в Декрете, являлось формирование и развитие на основе деятельности органов Госконтроля опыта государственного строительства и применения его в целях совершенствования механизмов государственного управления на практике. Особое внимание при этом уделялось реализации следующих требований: обеспечение действительного, фактического, быстрого, неуклонного и целесообразного осуществления контроля за исполнением декретов и постановлений органов власти.
Таким образом, в Декрете фактически были определены ряд основных принципов и методов государственного управления и контроля, востребованных в контрольной работе и в настоящее время.
Кроме того, в Декрете была обоснована и определена новая задача — задача приоритетного осуществления комплексного контроля. В результате Госконтроль получил право наблюдать и изучать работу всех народных комиссариатов (органов исполнительной власти) и их отделов на местах, а также всех органов советской власти. Такое место и роль Госконтроля определили его особое властное преимущество в общей системе органов государственной, а не только исполнительной власти.
На Госконтроль также возлагалась и обязанность «представлять на рассмотрение центральной власти конкретные предложения, выработанные на основании наблюдений и обследований, об упрощении (изменении) аппаратов Советской власти, упразднении параллелизма в работе, бесхозяйственности и канцелярской волокиты, а также о преобразовании системы управления в тех или иных областях государственной жизни» [1, с. 41].
В рассматриваемом Декрете было также предусмотрено реформирование системы Госконтроля, слияние всех существующих при отдельных организациях и предприятиях контрольных органов и учреждений с органами Госконтроля и под руководством Госконтроля.
Таким образом, в Декрете была предусмотрена реорганизация в форме оптимизации существующих контрольных структур, объединение их в один специальный контрольный орган. К тому же, согласно своему статусу, Госконтроль функционировал в системе органов государственной власти как важнейший ее управленческий орган, наделенный значительными властными полномочиями по осуществлению наблюдения и изучения финансовой и административной деятельности как исполнительных, так и советских органов государственной власти, а также полномочиями по внесе-
нию предложений, направленных на реорганизацию системы государственного управления в целом. Основными практикуемыми формами контрольной работы в этот период стали учет, финансовые ревизии, проверки исполнения. Таким образом, данный этап характеризуется поиском советских социалистических форм и методов работы Госконтроля в новых политических условиях.
В дальнейшем Декретом ВЦИК от 2 августа 1920 г. было утверждено Положение «О Рабоче-Крестьянской Инспекции» [11, с. 123—125] и 7 февраля 1920 г. Наркомат Госконтроля был преобразован в Народный комиссариат рабоче-крестьянской инспекции (Рабкрин, или НК РКИ). Госконтроль по-прежнему возглавлял И. В. Сталин, который руководил Рабкрином до избрания его Генеральным секретарем ЦК РКП(б), т. е. до апреля 1922 г.
В пунктах 1 и 2 Положения, утвержденного Декретом «О Рабоче-Крестьянской Инспекции», была предусмотрена реорганизация Госконтроля как в центре, так и на местах и создание единого государственного органа, осуществляющего социалистический контроль на основе положений Декрета от 9 апреля 1919 г. «О государственном контроле», с привлечением в контрольную работу рабочих и крестьян. В Декрете также было установлено, что возглавляет НК РКИ Народный комиссар, под его председательством создается коллегия, члены коллегии утверждаются Совнаркомом. В добавление к имеющимся создаются новые институты рабочего и крестьянского контроля, в частности рабочие инспекции, формируемые по отраслевому и территориальному принципам (например, продовольственная, железнодорожная (отраслевые) и территориальные, в частности, Московская инспекция).
Содержание, формы и методы работы НК РКИ были скорректированы. Кроме постоянных фактических ревизий (обследований), в этот период широкое распространение получили так называемые «летучие» ревизии. Они, в отличие от комплексных обследований, проводились, как правило, внезапно, предметами их обследования были одно или отдельные направления деятельности подконтрольного органа. Зачастую такие ревизии проводились в порядке контроля за состоянием устранения ранее выявленных нарушений и в целях принятия мер к нарушителям. Несомненным их плюсом была оперативность по установлению нарушений, причин их совершения и принятие мер к должностным лицам, их совершивших (допустивших). Кроме того, распространенность практики «летучих» ревизий была связана с тем, что для их проведения не требовалось большого количества контролеров и времени. Контрольные
мероприятия в такой форме широко практикуются и в настоящее время.
В этот период деятельность НК РКИ характеризовалась дальнейшим развитием общественных (народных) начал в осуществлении контроля, поскольку перед НК РКИ Декретом были поставлены задачи по широкому вовлечению трудящихся масс в управление государством, в частности:
— по их обучению государственному управлению в ходе организации и участия в проведении контрольных мероприятий;
— по заботе об охране социалистической собственности;
— по наблюдению за законностью в деятельности подконтрольных органов и учреждений;
— по осуществлению контроля за работой государственного аппарата.
При этом следует отметить, что при определении правового положения НК РКИ, ее целей и задач была проведена партийная дискуссия, в ходе которой предложение Л. Д. Троцкого о сужении роли Рабкрина с возложением на него лишь решения бухгалтерских задач [9] (осуществления бухгалтерского контроля) не было поддержано. Представляется, что позиция Л. Д. Троцкого по ослаблению значения РКИ, возможно, была связана с желанием ослабить роль и сузить политическое влияние И. В. Сталина в системе органов государственной власти.
В ходе дискуссии В. И. Ленин высказал несогласие с такой позицией [8, с. 180—181]. По мнению В. И. Ленина, Л. Д. Троцкий по Рабкрину в корне не прав: «Над ним можно и должно поработать систематично и упорно, чтобы сделать из него аппарат проверки и улучшения всей государственной работы. Иначе никакого практического средства проверять, улучшать, учить работе нет. Иначе бороться с ведомственностью и бюрократизмом нельзя. Иначе нельзя учить беспартийных рабочих и крестьян управлению...» [8].
В период развития органов государственного контроля большое внимание уделялось также определению основ взаимоотношений органов НК РКИ (Рабкрина) с органами, выполняющими смежные задачи, в первую очередь с судом и прокуратурой. Законодательное размежевание сфер влияния и разграничение функций между ними основывалось на указаниях В. И. Ленина по этому вопросу. Так, отличие РКИ от суда В. И. Лениным было разъяснено через различие непосредственных задач этих органов (при общности их конечной цели). «Задача Рабоче-Крестьянской инспекции, — писал он, — не только и даже не столько "ловить , изобличить" (это задача суда, с которым Раб-крин соприкасается близко), — сколько уметь
поправить» [6, с. 383—388]. В таком подходе проявилась принципиальная позиция и определена важнейшая задача Госконтроля: не только устанавливать отклонения в деятельности подконтрольных органов, но и способствовать их устранению, предупреждению, недопущению в будущем — превентивная (поправительная) направленность Госконтроля.
Принципиальное значение имеют партийные дискуссии также при обсуждении сфер и специфики деятельности НК РКИ и прокуратуры. Так, при разработке проекта положения о прокуратуре в 1922 г. большинство членов комиссии ВЦИК, обсуждавших данный проект, высказали мнение о том, что надзор за законностью решений местных исполнительно-распорядительных органов должен входить исключительно в компетенцию РКИ (Рабкрина). В. И. Ленин выступил против такого предложения, назвав его величайшей принципиальной неправильностью, подрывающей всякую работу по установлению законности. При этом он подчеркивал, что за то, чтобы ни одно решение, ни одной местной власти не расходилось с законом, должен отвечать прокурор, который только с точки зрения законности «обязан опротестовывать всякое незаконное решение». Причем прокурор обязан принимать меры к тому, чтобы понимание законности установилось абсолютно одинаковое во всей республике [7]. .
Рабкрин же, по мнению В. И. Ленина, «судит не только с точки зрения законности, но и с точки зрения целесообразности» [6]. Таким образом, можно сделать следующий вывод из данного высказывания: Рабкрин «судит» как с точки зрения целесообразности, так и законности. Здесь следует отметить, что необходимость применения принципа целесообразности в деятельности Рабкрина была установлена еще в Декрете «О государственном контроле». Так, в п. 1 Декрета установлено, что на Госконтроль возложена функция осуществления фактического контроля, в том числе на предмет целесообразности исполнения требований декретов и постановлений, принятых центральными органами власти.
Таким образом, вышеуказанные задачи являются основными в деятельности контрольных органов и прокуратуры и в настоящее время. В связи с этим необходимо сделать важный вывод: понятие «контроль» шире понятия «надзор», осуществляемый прокуратурой; прокурорский надзор является одним из видов госконтроля.
По результатам проведенной дискуссии Наркомат РКИ как орган государственного управления и контроля был наделен широкими административно-властными полномочиями:
— налагать запреты на расходы денежных средств или материальных ценностей, а также
начеты на должностных лиц, действиями которых причинен материальный ущерб государству;
— приостанавливать и отменять неправильные распоряжения административных органов страны.
При этом отметим, что принятое решение о приостановлении неправильных распоряжений могло быть отменено только вышестоящей инстанцией НК РКИ. Таким образом, Наркомат РКИ являлся многофункциональным специальным государственным контрольным органом, наделенным полномочиями (с учетом задачи привлечения трудящихся масс) обнаруживать нарушения в финансовой и административной деятельности подконтрольных органов, принимать меры по устранению установленных нарушений и их причин, а также по выявлению и обобщению положительных результатов в их работе и по принятию мер воздействия к лицам, совершившим (допустившим) нарушения.
Как показывает анализ, НК РКИ приоритетно направлял свою работу на наведение и обеспечение порядка в системе учета, на повышение результативности в борьбе с хищениями и растратами. Одной из основных форм финансового контроля стало проведение так называемых фактических ревизий. Обследования (ревизии) подразделялись на единовременные, разовые, массовые, постоянные, плановые и внеплановые как отдельных организаций (предприятий), так и целых хозяйственных отраслей. При этом следует отметить интересную практику, сформированную именно в этот период: проведение постоянных ревизий осуществлялось путем систематического наблюдения прикомандированных работников Госконтроля к подконтрольным структурам, т. е. через институт прикомандированных. Кстати, в обязанность НК РКИ входило также участие в комиссиях на стадиях приема построенных зданий (сооружений).
Объектами контроля (ревизий, обследований) в этот период были как отдельные учреждения (организации), так и целые отрасли народного хозяйства (широко практиковался комплексный контроль). Контроль осуществлялся в форме учета материальных ценностей, освидетельствования документального и фактического наличия товаров, проверки оборота финансовых средств и т. д.
Отметим, что методика проведения фактических ревизий была разработана в стране еще ранее и нашла отражение в утвержденных Декретом Совнаркома от 26 ноября 1918 г. «Правилах о предварительной и фактической ревизии хозяйственной, финансовой и промышленной деятельности советских и общественных учреждений и предприятий» (далее — Правила) [3]. В ст. 1 Правил было установлено, что Госконтролю (НК РКИ) в ходе предварительной
и фактической ревизии подлежат обороты материальных и денежных ценностей, принадлежащих казне, советским учреждениям и предприятиям на предмет их законности, правильности, хозяйственности, целесообразности и сохранности. Финансовый контроль в форме фактических ревизий осуществлялся как центральными, так и местными органами Госконтроля (ст. 2 Правил). Кстати, проведению фактической финансовой ревизии могла предшествовать предварительная документальная ревизия (предварительный контроль). Предварительная ревизия позволяла субъекту контроля сделать обоснованный вывод о целесообразности проведения обследования в настоящее время с выездом на место, а также с предварительным определением возможных узких мест (нарушений) в деятельности подконтрольного органа.
Сочетание применения летучих, фактических, документальных, предварительных обследований (ревизий), причем не только за финансовой, но и за административно-хозяйственной деятельностью подконтрольных органов, было нацелено на оптимизированное использование средств, выделяемых из бюджета на осуществление Госконтроля, повышение его эффективности.
Как показывает анализ нормативного правового регулирования деятельности Госконтроля, кроме вышеназванных Правил контрольные органы осуществляли свою деятельность на основе «Общей инструкции по Рабоче-Крестьянской инспекции». Эти акты являлись основополагающими документами, регулирующими контрольно-ревизионную деятельность в первом и втором периодах становления и развития Госконтроля. При этом отметим, что если Правила регламентировали проведение финансового контроля, то в Общей инструкции предусматривалось осуществление контроля и за технической, и за административной деятельностью, т. е. за фактическими результатами работы подконтрольных органов в сфере финансовой и административной видов деятельности. Так, в Общей инструкции было установлено, что в центре проведения ревизии (обследования) должна быть область фактического, а не документального контроля, поскольку именно фактический контроль, к тому же проведенный по месту нахождения объектов контроля, позволяет объективно установить фактическое положение дел в подконтрольном органе.
Согласно Общей инструкции ревизии осуществлялись в следующих формах: непосредственного участия должностных лиц Госконтроля в проводимых подконтрольными органами заседаниях комиссий, коллегий, в ходе проработки подконтрольными органами проектов решений и ведомственных нормативных актов,
сбора и оценки информации и принятых мерах на предмет своевременности и качества исполнения подконтрольными органами принятых органами государственной власти решений. Использование таких форм мониторинга и предварительного (упреждающего) контроля позволяли Госконтролю принимать обоснованные решения по проведению, переносу или изменению объектов, или предметов контроля (предмет — это часть объекта контроля). Кроме того, участие работников Госконтроля на стадии подготовки проектов нормативных актов и принятия подконтрольным госсаппаратом управленческих решений позволяло предупредить (не допустить) возможные нарушения в деятельности руководства подконтрольных органов, сберечь бюджетные средства и обеспечить нормальное функционирование органов управления.
Сложные социально-экономические проблемы в республике, появляющиеся новые трудности нацеливали органы госвласти принимать решения по реорганизации аппарата Госконтроля. Анализ функциональной структуры НК РКИ свидетельствует, что структура его центрального аппарата периодически изменялась. Так, в феврале 1921 г. в оргструктуре Наркомата РКИ была сформирована Инспекция внешних сношений. Цель ее создания — проведение инспектирования и ревизий деятельности центрального аппарата Наркомата внешней торговли и подведомственных ему структур, в том числе действующих за рубежом. Инспекция также осуществляла контроль в форме наблюдения за состоянием деятельности Наркомата иностранных дел. Кроме того, для осуществления Госконтроля за деятельностью топливных организаций в стране Коллегией НК РКИ 17 августа 1921 г. было принято решение о создании Топливной инспекции.
Приоритетными в контрольной работе в 1921—1923 гг. были следующие направления контроля: проведение в стране кооперации, политики товарообмена, продналога, обеспечение потребителей топливом. При этом в первую очередь обследованиям (ревизиям) подвергались финансовая и административная деятельность наиболее крупных государственных структур, эффективность работы госаппарата, состояние борьбы с хищениями социалистической собственности и другими видами преступлений. Результаты проведенных контрольных мероприятий, выявленные нарушения и информация о должностных лицах, их совершивших, размещались в различных СМИ. При установлении в ходе ревизии признаков правонарушения материалы проверки направлялись в органы прокуратуры и милиции.
В соответствии с Инструкцией об организации советской Рабоче-крестьянской милиции,
изданной в 2018 г. Наркоматом внутренних дел и Наркоматом юстиции, к основным направлениям деятельности милиции относились борьба с преступностью, а также охрана общественного порядка. В 1920 г. функции милиции были дополнены проведением следственных действий и дознания по уголовным делам.
Органы милиции строились на основе двойного подчинения. Центральным ее органом было Главное управление милиции в составе НКВД. На местах были созданы губернские, уездные, участковые управления, отделы, отделения милиции, подчиняющиеся НКВД и местным исполкомам, которые, кроме РКИ, осуществляли и контрольные функции за деятельностью милиции.
Итак, Наркомат РКИ был наделен широкими властными полномочиями:
— налагал запреты на расходы денежных средств или материальных ценностей и начеты на должностных лиц, действиями которых причинен материальный ущерб государству;
— приостанавливал и отменял неправильные распоряжения административных органов.
Наркомат РКИ являлся многофункциональным государственным контрольным органом. Его деятельность была направлена (с учетом возможностей привлечения трудящихся масс) не только на выявление нарушений в деятельности различных органов власти и причин их совершения, но и на установление и обобщение положительного опыта в их работе, а также на принятие мер воздействия к лицам, совершившим нарушения требований нормативных правовых актов.
В соответствии с п. 6 Декрета о НК РКИ членом РКИ мог быть всякий трудящийся, имеющий право выбора по Конституции РСФСР (1918 г.). Количество членов РКИ не ограничивалось, состав РКИ должен был постоянно изменяться путем избрания в члены РКИ.
Состав РКИ состоял из постоянных сотрудников (фактических контролеров, заведующих отделами в центре и на местах) Инспекции, из практикантов, обозревающих ход работ в советских учреждениях и групп содействия РКИ. Кроме того, на фабриках, заводах и в селах создавались ячейки для оказания содействия РКИ. Делегированные для участия в работе РКИ члены были обязаны представлять в устной или письменной форме отчеты собранию, которое их направило для проведения контрольной работы в Инспекцию.
Пунктом 14 Декрета была установлена процедура оплаты делегируемым представителям в РКИ: за ними сохранялись прежние должности, средний заработок и льготы того предприятия, откуда они были направлены.
Объектами контроля РКИ являлись состояние борьбы с бюрократизмом и волокитой во всех ор-
ганах советской власти и общественных организаций. Широко применялись различные формы фактического контроля, особенно «летучие ревизии». Контроль проводился за исполнением принятых органами власти декретов, постановлений и других нормативных актов и решений. Оценка деятельности подконтрольных органов осуществлялась на основе достигнутых ими на деле результатов (п. 2 Декрета). Контроль также проводился за приемом и рассмотрением жалоб на неправильное поведение должностных лиц. Пунктом 2 Декрета на РКИ возлагалась обязанность — решение вопросов по упрощению аппарата советской власти, упразднение параллелизма, а также бесхозяйственности и волокиты.
Вместе с тем отметим, что в этот период (в условиях однопартийности) значительной была роль и партийного, или партийно-политического контроля. В таких условиях деятельность правоохранительных органов фактически являлась также объектом партийного контроля. Формой партийного контроля, в частности, было назначение на руководящие должности в органы исполнительной власти, включая Вооруженные Силы, правоохранительные органы, а также на должности в центральные аппараты министерств и ведомств, как правило, только членов партии, которые наряду с выполнением должностных обязанностей являлись проводниками идеологических установок парторганизации.
Кроме партийно-политического контроля, за органами безопасности, правоохранительными органами осуществлялся народный или общественный контроль. В первую очередь это касалось работы милиции, в частности подразделений охраны общественного порядка.
В связи с этим можно сделать обоснованный вывод, что в общей системе государственного, партийно-политического и народного советского контроля в данный период стали проявляться признаки всеобъемлемости и избыточности.
Образование в конце 1922 г. Союза Советских Социалистических Республик привело к созданию союзных органов власти и реорганизации НК РКИ. В союзной структуре органов исполнительной власти был создан НК РКИ СССР. 30 апреля 1923 г. постановлением Президиума ЦИК Наркомом РКИ был назначен В. В. Куйбышев (1923—1926 гг., 1934—1935 гг.), который сразу же поставил перед аппаратом Госконтроля новые задачи, в частности по разработке Положения о НК РКИ СССР, нацеленного на повышение эффективности Госконтроля (с учетом накопившегося опыта контрольной работы).
Таким образом, проведенное исследование организационно-правового обеспечения системы контроля в период становления советской государственности позволяет сделать следующие выводы.
Система контроля состояла из органов государственного и партийного контроля. Кроме того, контрольные функции осуществляли также широкие массы рабочих и крестьян (народный контроль), а также органы советской власти. К приоритетным направлениям контроля относились вопросы исполнительской дисциплины, борьбы с бюрократизмом, злоупотреблениями должностных лиц служебным положением, в том числе в системе правоохранительных органов.
Государственный советский социалистический контроль имел особенности и руководствовался такими принципами, как:
— всеобъемлющий характер Госконтроля, его распространение на всю территорию России (контроль осуществлялся за деятельностью всех органов советской власти, за всеми сферами государственной и общественной жизни);
— законность контрольной деятельности, осуществление Госконтроля в соответствии с нормативными правовыми актами (декретами и постановлениями ВЦИК и СНК) (принцип законности);
— систематичность (регулярность) проведения контрольных мероприятий (можно утверждать, что Госконтроль — это постоянно действующий механизм государственного управления);
— объективность контроля, оценка состояния деятельности подконтрольных органов по их результатам (контроль был объективным, реальным, а не формальным);
— комплексность и оперативность проведения контрольных мероприятий (многонаправ-ленность проводимых фактических, «летучих» ревизий и других контрольных мероприятий);
— сочетание государственного контроля с общественным, привлечение к контролю широкого актива трудящихся;
— доведение результатов проведенных контрольных мероприятий до сведения широкой общественности, особенно в случае выявления признаков махрового бюрократизма госаппарата и совершения хищений (гласность контроля);
— установление положительного опыта госуправления, активное содействие его распространению (конструктивность контроля).
— в системе государственного советского контроля уже в данный период стали проявляться признаки его всеобъемлещности и избыточности.
На протяжении всего периода становления Госконтроля в Советской России общее руководство системой государственного контроля осуществлял центральный республиканский государственный орган исполнительной власти, специально созданный для осуществления государственного контроля. Его деятельность регулировалась специальными положениями, утвержденными декретами ВЦИК (законами),
а также декретами СНК (подзаконными актами), методическая работа строилась на основе соответствующих инструкций.
И такая система функционировала в течение всего советского государственного периода (РСФСР и СССР).
После изменения в 90-е гг. XX в. общественно-политической формации советская система Госконтроля была признана неэффективной и ушла в прошлое вместе с союзным контроль-
ным органом и законодательным обеспечением государственного контроля.
Сегодня представляется важным принятие в установленном порядке решения о разработке проекта федерального закона «О государственном контроле в Российской Федерации», в который необходимо включить востребованные элементы системы организационно-правового обеспечения государственного контроля в период становления советской власти.
Список литературы:
1. Андреев А., Никольский Д. // Информационный бюллетень «Президентский контроль». 2000. № 1.
2. Золотарев Н. А. Из истории государственного контроля в России 1892—1917 гг. // Контроллинг. 1994. № 2.
3. Известия ВЦИК. 1918. № 263.
4. Известия Государственного контроля. 1918. № 6.
5. Коммунистическая партия Советского Союза в резолюциях и решениях съездов, конференций и Пленумов ЦК (1898-1988). М., 1983-1990. Т. 2.
6. Ленин В. И. К вопросу о задачах Рабкрина, их понимании и их исполнении. Полное собрание сочинений. М., 1967. Т. 44.
7. Ленин В. И. О «двойном» подчинении и законности, 1922 г. Полное собрание сочинений. М., 1967. Т. 45.
8. Ленин В. И. Политическое завещание. Полное собрание сочинений. М., 1967. Т. 45.
9. Некоторые актуальные вопросы реорганизации. 8 октября 1923 г.: письмо Л. Д. Троцкого членам ЦК И ЦКК РКП(б). URL: https://rabkrin.org/pismo-l-d-trockogo-chlenam-ck-i-ckk-rkpb/ (дата обращения: 10.10.2018).
10. Собрание узаконений и распоряжений правительства за 1917-1918 гг. М., 1942.
11. Собрание узаконений и распоряжений правительства за 1917-1918 гг. М., 1943.
12. Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского правительства (СУ РСФСР). 1919. № 2.
References:
1.
2.
6.
7.
Andreev A., Nikol'skij D. // Informacionnyj by-ulleten' «Prezidentskij kontrol'». 2000. № 1. Zolotarev N. A. Iz istorii gosudarstvennogo kon-trolya v Rossii 1892—1917 gg. // Kontrolling. 1994. № 2.
Izvestiya VCIK. 1918. № 263. Izvestiya Gosudarstvennogo kontrolya. 1918. № 6.
Kommunisticheskaya partiya Sovetskogo Soyu-za v rezolyuciyah i resheniyah s"ezdov, konfer-encij i Plenumov CK (1898-1988). M., 1983— 1990. T. 2.
Lenin V. I. K voprosu o zadachah Rabkrina, ih ponimanii i ih ispolnenii. Polnoe sobranie sochinenij. M., 1967. T. 44. Lenin V. I. O «dvojnom» podchinenii i zakon-nosti, 1922 g. Polnoe sobranie sochinenij. M., 1967. T.45.
Lenin V. I. Politicheskoe zaveshchanie. Polnoe sobranie sochinenij. M., 1967. T. 45. Nekotorye aktual'nye voprosy reorganizacii. 8 oktyabrya 1923 g.: pis'mo L. D. Trockogo chlenam CK I CKK RKP(b). URL: https:// rabkrin.org/pismo-l-d-trockogo-chlenam-ck-i-ckk-rkpb/ (data obrashcheniya: 10.10.2018). Sobranie uzakonenij i rasporyazhenij pravitel'stva za 1917—1918 gg. M., 1942.
11. Sobranie uzakonenij i rasporyazhenij pravitel'stva za 1917—1918 gg. M., 1943.
12. Sobranie uzakonenij i rasporyazhenij Raboche-go i Krest'yanskogo pravitel'stva (SU RSFSR). 1919. № 2.
9.
10.
107
