CC BY
24
Ю.А. Кашуба, А.П. Скиба
РАЗВИТИЕ НЕГОСУДАРСТВЕННЫХ АСПЕКТОВ ИСПОЛНЕНИЯ ЛИШЕНИЯ СВОБОДЫ КАК СПОСОБ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ
Учреждения уголовно-исполнительной системы в настоящее время являются подразделениями Федеральной службы исполнения наказаний России, а оценка деятельности пенитенциарных предприятий продолжительное время характеризовалась исключительно выполнением государственного производственного плана. В связи с этим наблюдалось полное «огосударствление» уголовно-исполнительной системы.
Как отмечают практики [1, с. 3], при организации производства в колониях допускалась серьезная ошибка, когда оно провозглашалось средством исправления осужденных, а на самом деле стало целью существования самой системы. Именно в советское время уголовно-исполнительная система полностью «огосударствилась» и ее значение состояло лишь в принесении пользы самому государству.
Характерно, что в 1986 году УИС достигла наибольшего объема производства и заняла 7-е место среди промышленных министерств Советского Союза. Однако после начала экономической реформы 1992 года кооперация с предприятиями ВПК остановилась, и за несколько лет объемы производства УИС снизились на две трети [2, с. 3].
Вероятно, для изменения ситуации в 1993 г. была издана Инструкция о порядке организации предпринимательской деятельности осужденных в форме товарищества с ограниченной ответственностью в учреждениях, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, утвержденная приказом МВД РФ от 30.11.1993 № 517, которая не имела какого-либо значимого результата. Еще более незавидная судьба была уготована Рекомендациям к учреждению предприятий различных форм собственности с участием представителей исправительно-трудовой системы [3, с. 2026].
Тотальная монополия государства на все процессы исполнения лишения свободы основывалась на обязанности осужденного трудиться в местах и на работах, определяемых администрацией исправительного учреждения, которая, в свою очередь, была обязана привлекать осужденных к общественно полезному труду.
Изменения от 6.06.2007 № 91-ФЗ в УИК РФ отразились на концепции взаимоотношения осужденных и администрации. Прежде всего, очевидна отмена в ч. 1 ст. 103 УИК РФ права осужденных заниматься индивидуальной трудовой деятельностью. При этом теперь администрация исправительных учреждений обязана привлекать осужденных к общественно полезному труду также исходя из наличия рабочих мест.
Тем самым, с одной стороны, в нормах УИК сужается возможность проявления трудовой инициативы со стороны осужденных к лишению свободы. С другой - администрация может не в полном объеме привлекать их к труду, а только исходя из организационных возможностей учреждения (наличия заказа на производство продукции или оказание услуг от федеральных или местных органов власти, заключения контрактов с хозяйствующими субъектами, возможностей предоставления своих производственных площадей в аренду коммерческим юридическим лицам или индивидуальным предпринимателям т.п.). В этом случае, по нашему мнению, фактически с администрации снимается обязанность по привлечению к общественно полезному труду всех осужденных к лишению свободы, но осталась обязанность последних трудиться.
Оставшаяся обязанность осужденных работать, как нам представляется, является наследием советской системы. Представляется, что осужденным должно быть предоставлено право трудиться, проявлять трудовую инициативу по своему разумению, на добровольной основе, что должно надлежащим образом оцениваться при их условно-досрочном освобождении.
Более того, С.Ф. Милюков идет в своих идеях еще дальше, предлагая создать штрафные части на добровольной основе из числа осужденных для проведения, в частности, как войсковых, так и милицейских (полицейских) мероприятий по уничтожению бандитских формирований, освобождению захваченных заложников и т.д. [4, с. 38]. Штрафники могут участвовать в проведении спасательных мероприятий (в том числе на шахтах и рудниках), тушении пожаров на нефтепромыслах и других взрывоопасных объектах, осуществлении противоэпидемиологических, противохимических и противорадиационных мер непосредственно в очагах поражения. Также штрафники на добровольной основе могли бы участвовать в рискованных испытаниях новой (аэрокосмической, подводной и т.п.) техники, систем жизнеобеспечения, а также лекарственных средств (что может быть последним шансом для тяжелобольных, число которых в местах лишения свободы неуклонно возрастает) [5, с. 1213].
Стимулирование трудовой инициативы осужденных к лишению свободы, по нашему мнению, позволило бы ускорить процесс «разгосударствления» уголовно-исполнительной системы.
Развитие экономических отношений в России, особенно в негосударственном секторе экономики привело к тому, что государственные предприятия уголовно-исполнительной системы, испытывавшие постоянный дефицит денежных средств, были вынуждены начать привлекать инвестиции, в том числе от коммерческих организаций, и создавать с последними совместные предприятия для их привлечения к долгосрочному сотрудничеству [6, с. 13-15]. Вероятно, вышеописанные изменения в уголовно-исполнительном законодательстве сопряжены с изменением организационно-правовой формы предприятий УИС путем упразднения государственных унитарных предприятий и создания на их базе в исправительных колониях - центров трудовой адаптации, в воспитательных колониях - учебно-производственных мастерских, в лечебно-исправительных и лечебно-профилактических учреждениях - лечебно-производственных мастерских, призванных обучать осужденных профессиям, обеспечивать их работой по специальности и проводить с подопечными трудовую реабилитацию к жизни на свободе [7, с. 51]. В связи с этим, по нашему мнению, представляется необходимым изменить организацию привлечения к труду осужденных к лишению свободы путем исключения обязательности труда и создания условий для развития их трудовой инициативы.
Таким образом, указанные выше тенденции будут приводить, на наш взгляд, к постепенному уходу от полного «огосударствления» системы исполнения наказаний, также являющегося наследием советской системы планового хозяйства СССР.
Идея о необходимости некоторого «разгосударствления» уголовно-исполнительной системы в Российской Федерации не нова [8, с. 7]. Так, еще в 90-х годах прошлого века С.М. Петров и Г.А. Туманов высказывали мнение о том, что для повышения эффективности УИС требуется создать концепцию о децентрализации ее управления и привлечении субъектов Российской Федерации к организации исполнения лишения свободы. По их же мнению, ничто не препятствует субъектам Федерации в рамках требований уголовно-исполнительного законодательства проводить собственную политику о данной сфере [9, с. 102-109]. Кроме того, как отмечают и другие исследователи [10, с. 33], деятельность губернатора в России, в том числе и по отношению к участию в деятельности уголовно-исполнительной системы, имеет достаточно давнюю историческую традицию, и наряду с новациями, характерными для настоящего времени, обладает свойствами, не меняющимися в своей сущности на протяжении своего существования данного органа власти. В этой связи А.Г. Голубевым [11, с. 34-36] предлагаются конкретные меры организационно-правового характера в сфере взаимодействия территориальных органов ФСИН России и региональных органов государственной власти.
Губернаторы сталкиваются с тем, что интерес федеральных ведомств к развитию региональных инфраструктур невысок. Специалисты в области экономики [12, с. 75] отмечают, что даже крупный по региональным меркам проект, который может дать региону заметный социально-экономический эффект (дополнительные рабочие места, рост налоговых платежей, развитие смежных отраслей), для федерального чиновника остается неприоритетным.
Нельзя не учитывать, что реальные условия отбывания наказания в различных местах лишения свободы все равно будут различаться. Например, в колониях одного вида режима, расположенных в разных климатических поясах или обладающих разнящимся характером производства (сельское хозяйство в условиях Европейской части России или заготовка леса в Сибири), условия отбывания наказания будут существенно отличаться.
Тенденция развития экономики регионов в зависимости от местных условий объективна и целесообразна. Учет местных факторов также должен проявляться в том, что специалистов для УИС следует готовить в тех регионах, где сосредоточены эти учреждения, например, на юге России.
В этой связи считаем, что в ближайшем будущем, после проведения соответствующих криминологических и иных исследований, возможно привлечение негосударственных организаций к деятельности по исполнению рассматриваемого наказания, вплоть до создания негосударственных (частных) исправительных учреждений или отдельных участков при государственных учреждениях, в которых сотрудники ФСИН России будут заниматься охраной, обеспечением безопасности и контролем за их деятельностью. Международный опыт свидетельствует о возможности функционирования частных тюрем или широкого использования труда заключенных на частных предприятиях (например, в США, Швеции, Великобритании, Франции, Австралии). При этом в некоторых государствах уже вплотную подошли к идее создания частной системы пенитенциарных учреждений (Южная Корея, Чехия, Венгрия, Израиль и др.), а другие уже начинают задумываться об этом (Белоруссия, Казахстан, Киргизия и др.).
В настоящее время общая потребность в инвестициях в российскую пенитенциарную систему для переоборудования и ремонта зданий оценивается, по различным подсчетам, в несколько миллиардов долларов. В том числе актуальным для России является строительство новых исправительных учреждений, так как организация обеспечения осужденных жилой площадью в целом до сих пор не
соответствует по международным стандартам. Однако государство, по-видимому, не собирается вкладывать такое количество средств в подобный крупномасштабный проект. Представляется, что при некотором «разгосударствлении» УИС, на уровне субъектов РФ, обеспечить взаимодействие с частными структурами, в том числе для учета местных условий, будет несравненно легче, чем из федерального центра.
В то же время очевидно, что российский бизнес нуждается в различного рода гарантиях (правовых, организационных и др.) со стороны государства, по меньшей мере, на постепенное возвращение своих инвестиций или возможность их реального использования в иных аспектах (например, в диалоге с государственными органами в части налогового стимулирования).
Одним из возможных вариантов развития УИС является привлечение частных структур, например, к строительству колоний. В данной ситуации вероятна, например, длительная «аренда» новостроек государством с последующим возмещением расходов этой фирмы из бюджета. В этом случае государство строит новое исправительное учреждение в рассрочку.
Об актуальности проблемы частных инвестиций в государственные или общественно полезные объекты говорит тот факт, что в последние годы специалистами активно обсуждается развитие сферы государственно-частного партнерства [13, с. 170-177; 14, с. 56-61]. Также и в недрах Минэкономразвития считают, что строительство частных тюрем может стать одним из направлений сотрудничества власти и бизнеса, о чем сообщил его бывший глава Г. Греф и в качестве подобного примера привел создание частных школ и медицинских учреждений [15].
В этом случае представляется возможным предложить следующий вариант окупаемости расходов фирм по организации исполнения лишения свободы. К примеру, затраты на создание своего производства (или другой частной фирмы с разрешения руководства учреждения или территориального управления ФСИН) на территории частной колонии будут окупаться за счет использования труда осужденных. При этом в частные колонии будут направляться осужденные, которые желают работать и своим трудом, в том числе предпринимательской деятельностью, позволяют собственнику колонии организовать прибыльное предприятие. При этом данное предприятие может выполнять заказы федеральных и местных органов власти. Кроме того, отношение к труду по-прежнему должно учитываться при условно-досрочном освобождении осужденного от наказания.
Для недопущения ухудшение состояния законности в этих заведениях по-прежнему будут действовать органы управления ФСИН, суды и органы прокуратуры; обеспечение охраны и безопасности в этих учреждениях будут обеспечивать сотрудники ФСИН России. В этом случае принципы исполнения наказания не будут нарушаться, но в частных колониях, начиная со стадии строительства и оборудования, будут соблюдаться международные стандарты в этой сфере, а их создание позволит несколько разгрузить государственную пенитенциарную систему.
Организация деятельности негосударственного подразделения в области исполнения лишения свободы или «приватизация» какого-то определенного вида услуг может осуществляться в зависимости от специфики самого учреждения: в исправительной колонии - соответствующего коммерческого предприятия по производству продукции или оказанию услуг, в лечебных учреждениях - аптеки, амбулатории или стационара (наряду с государственными медицинскими подразделениями самого учреждения УИС), предоставляющих дополнительные медицинские услуги, вплоть до создания частного лечебного учреждения среди мест лишения свободы.
Развитие подобных организационно-правовых форм деятельности по исполнению лишения свободы позволит, по нашему мнению, здоровому лицу приобрести устойчивые навыки трудовой жизни, которые ему пригодятся после освобождения, а больному - улучшить состояние своего здоровья и повысить трудоспособность.
Необходимость развития негосударственных аспектов в организации медицинского обеспечения осужденных в России обусловливается также объективными обстоятельствами. Так, до сих пор пенитенциарное здравоохранение финансируется на уровне имеющихся возможностей и его насущные потребности по-прежнему не удовлетворяются [16, с. 10].
Несмотря на то, что в целом законодательные изменения, произошедшие в России, позволили несколько приблизить условия отбывания наказания в местах лишения свободы к международным стандартам [17], закрепление этих стандартов в российском уголовно-исполнительном законодательстве до настоящего времени оставляет желать лучшего. В ч. 1 ст. 101 УИК РФ по непонятной причине регулирование вопросов оказания дополнительной лечебно-профилактической и санитарно-профилактической помощи осужденным к лишению свободы отнесено к ведомственному акту - Правилам внутреннего распорядка исправительных учреждений, утвержденным приказом министра юстиции РФ от 3.11.2005 № 205. В разделе XIX вышеуказанных Правил фактически ограничивается (вплоть до невозможности) реализация права осужденных на получение дополнительной квалифицированной медицинской помощи, что не соответствует правилу 22
Минимальных стандартных правил обращения с заключенными. Представляется, что подобные вопросы, по нашему мнению, должны быть закреплены законодательно.
Кроме того, необходимость расширения возможности пользоваться платными медицинскими услугами обусловливается также тем, что они представляют собой зачастую единственный вариант получения более качественной высокотехнологической медицинской помощи.
Развитие негосударственной сферы здравоохранения, в том числе в местах лишения свободы, также обусловлены развитием нестандартных методов диагностики и лечения [18, с. 21]. Причем специалисты [19, с. 30] обращают внимание на то, что многие «альтернативные» методики лечения действенны, у некоторых из них тысячелетняя история (акупунктура, фитотерапия), а также серьезные научные основы (гометопатия).
Практики [16, с. 6] даже полагают, что все плановые медицинские услуги, которые будут оказываться уголовно-исполнительной системе сторонними лечебными учреждениями (если их не в состоянии оплатить осужденный), должны оплачиваться из бюджета уголовно-исполнительной системы. Федеральной службе исполнения наказаний, ее территориальным органам в этом случае, возможно, придется заключать с организациями здравоохранения - муниципальными, ведомственными и прочими - соответствующие договоры, предусматривающие оплату их услуг за лечение осужденных. Однако до сих пор никакого опыта в части учета финансовых расходов УИС при расчете со сторонними организациями здравоохранения и лечебными учреждениями никогда прежде не было.
Безусловно, некоторые обозначенные аспекты разрабатываемой концепции, заключающейся в постепенном уменьшении роли федеральных органов государства в деятельности уголовно-исполнительной системы, потребуют многочисленных правовых изменений в уголовно-исполнительном и ином законодательстве и организационных - в деятельности самой уголовно-исполнительной системы.
Литература
1. Калинин Ю. Только сильные люди могут делать эту работу // Преступление и наказание. 2004. №
3.
2. Кузнецов Ю. Финансировать разумно, расходовать экономно // Преступление и наказание. 2000. № 5.
3. Рекомендации к учреждению предприятий различных форм собственности с участием представителей исправительно-трудовой системы // Преступление и наказание. 1992. № 9.
4. Милюков С.Ф. Творческое наследие М.Д. Шаргородского и современные проблемы уголовной политики // Российское уголовное право: традиции, современность, будущее. СПб., 2005.
5. Милюков С.Ф. Творческое наследие В.И. Горобцова и дальнейшее развитие системы наказаний // Актуальные проблемы борьбы с преступностью в Сибирском регионе: Сборник материалов международной научно-практической конференции памяти доктора юрид. наук проф. В.И. Горобцова. Красноярск, 2005. Ч. 1.
6. Жилин В. Опыт работы по привлечению инвестиций в промышленный сектор УИС // Преступление и наказание. 2004. № 5.
7. Шамсунов С.Х. Приоритетные задачи реформирования производственного сектора уголовно-исполнительной системы России // Российский следователь. 2005. № 2.
8. Городецкий Д. Не дожидаясь беды // Воспитание и правопорядок. 1990. № 9.
9. Петров С.М., Туманов Г.А. О двух стратегиях реформирования уголовно-исполнительной системы // Государство и право. 1995. № 7.
10. Голубев А.Г. Организационные и правовые основы участия губернатора во взаимодействии УИС и органов власти региона: исторический и теоретико-управленческий аспект // Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. 2006. № 4.
11. Голубев А.Г. К вопросу о перспективах развития правовой базы взаимодействия территориальных органов ФСИН России с региональными органам государственной власти // Человек: преступление и наказание. 2007. № 4.
12. Швецов А. Либерализация государственной региональной политики // Вопросы экономики. 2006. № 7.
13. Котилко В.В. Концессионный механизм управления // Эко. 2004. № 1.
14. Баранова А.Н. Правовая природа концессий и концессионных соглашений как механизма привлечения иностранных инвестиций // Законодательство. 2007. № 6.
15. Греф предлагает строить частные тюрьмы // www.grani.ru
16. Кононец А.С. «Большое вам всем спасибо!» // Преступление и наказание. 2005. № 7.
17. Кашуба Ю.А., Хижняк В.И. Реализация международных стандартов обращения с осужденными в уголовно-исполнительной политике: Монография. Рязань: АПиУ ФСИН РФ, 2005.
18. Сергеев Ю.Д., Ломакина И.Г., Канунникова Л.В. Проблемы гражданско-правовой ответственности при оказании медицинской помощи // Российский судья. 2005. № 9.
19. Земеров Н. Надзор за исполнением законодательства о народной медицине // Законность. 2005. № 8.
