CC BY
14
Yu.A. KASHUBA, A.P. SKIBA PRIVATE CORRECTIONAL ESTABLISHMENTS: MYTH OR THE BRANCH OF DEVELOPMENT
ЧАСТНЫЕ ИСПРАВИТЕЛЬНЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ:
МИФ ИЛИ НАПРАВЛЕНИЕ РАЗВИТИЯ?
Вопрос о возможности уменьшения роли государства в деятельности уголовно-исполнительной системы вплоть до создания частных исправительных учреждений на первый взгляд кажется праздным, так как исправительные учреждения являются подразделениями Федеральной службы исполнения наказаний. Деятельность пенитенциарных предприятий продолжительное время оценивалась исключительно с учетом выполнения государственногопроизводственно-го плана. В связи с этим наблюдалось полное «огосударствление) УИС.
Как отмечают специалисты, при организации колонийского производства допускалась серьезная ошибка, когда оно провозглашалось средством исправления осужденных, а стало целью существования системы1. Именно в советское время УИС полностью «огосударствилась», и ее значение состояло лишь в принесении пользы государству.
В 1986 г. УИС достигла наибольшего объема производства и заняла 7-е место среди промышленных министерств Советского Союза. Однако после начала экономической реформы
1992 г. кооперация с предприятиями ВПК остановилась, и за несколько лет объемы производства УИС снизились на две трети2.
Вероятно, для изменения ситуации и привлечения осужденных к труду в 1993 г. была издана Инструкция о порядке организации предпринимательской деятельности осужденных в форме товарищества с ограниченной ответственностью в учреждениях, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, кото-
рая не имела какого-либо значения. Еще более незавидная судьба была уготована Рекомендациям к учреждению предприятий различных форм собственности с участием представителей исправительно-трудовой системы3. В этом случае обязанность осужденных работать, по нашему мнению, также является наследием советской системы, ввиду чего осужденным должно быть предоставлено право трудиться4.
С.Ф. Милюков идет еще дальше, предлагая создать штрафные части из числа осужденных для проведения как войсковых, так и милицейских (полицейских) мероприятий по уничтожению бандитских формирований, освобождению захваченных заложников и т. д.5, а также спасательных мероприятий (в том числе на шахтах и рудниках), тушения пожаров на нефтепромыслах и других взрывоопасных объектах, осуществления противоэпидемиологических, противохимических и противорадиационных мер непосредственно в очагах поражения. Штрафники на добровольной основе могли бы участвовать в рискованных испытаниях новой (аэрокосмической, подводной и т. п.) техники, систем жизнеобеспечения, а также лекарственных средств (что может быть последним шансом для тяжелобольных, число которых в местах лишения свободы неуклонно возрастает)6. В этом случае возможно было бы в максимальной степени использовать опыт деятельности штрафных батальонов и штрафных рот в период Великой Отечественной войны7.
Развитие экономических отношений в России, особенно в негосударственномсекторе эко-
Ю.А. КАШУБА, '
доктор юридических наук, профессор (Ростовскийюридический институтМВД России);
А.П. СКИБА,
кандидат юридических наук (Институтуправления, бизнеса и права,
г. Ростов-на-Дону) ,
номики, привело к тому, что государственные предприятия УИС, испытывающие постоянный дефицит денежных средств, вынуждены привлекать инвестиции8, в том числе от коммерческих организаций, и создавать с последними совместные предприятия для их привлечения к долгосрочному сотрудничеству9.
Другой тенденцией является намерение изменить организационно-правовую форму предприятий УИС, то есть упразднить государственные унитарные предприятия и на их базе создать в исправительных колониях центры трудовой адаптации, в воспитательных колониях-учебно-производственные мастерские, в лечебно-исправительных и лечебно-профилактических учреждениях - лечебно-производственные мастерские10, призванные обучать осужденных профессиям, обеспечивать их работой по специальности и проводить с подопечными трудовую реабилитацию к жизни на свободе11.
Современный кризис производственного сектора УИС обусловлен тем, что правовые нормы, регламентирующие деятельность государственных унитарных предприятий, не в полной мере отвечают требованиям действующего гражданского законодательства, а также задачам и потребностям УИС по обязательному привлечению к труду осужденных к лишению свободы12. В связи с этим считаем необходимым изменить организацию привлечения к труду осужденных к лишению свободы путем исключения обязательности труда и создания условий для развития их трудовой инициативы, а истоки этой концепции заложены в ч. 1 ст. 103 УИК РФ и ст. 17, 21 и 23 Закона РФ от 21 июля
1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы».
Кроме того, за период хозяйственной деятельности у государственных унитарных предприятий УИС накопились значительные (свыше 11 млрд руб.) задолженности, но проведение процедуры их банкротства затрудняется ввиду наличия правовых проблем13. Для облегчения деятельности пенитенциарных предприятий было принято соответствующееПостановление Правительства РФ, согласно которомус указанных хозяйствующих субъектов списывается ряд их задо лженностей14.
Таким образом, развитие производственной составляющей УИС, направленной на изучение
потребностей общества, рынка, привлечение к совместной деятельности коммерческих организаций , развитие трудовой инициативы осужденных к лишению свободы, что должно повлечь за собой уменьшение расходов государственного бюджета на их содержание, будет приводить к постепенному уходу от полного «огосударствления> системы исполнения наказаний, являющегося наследием советской системы планового хозяйства СССР.
Идея о необходимости некоторого «разгосударствления» УИС в Российской Федерации ненова15. Так, еще в 90-х годах ХХ века С.М. Петров и Г. А. Туманов высказывали точку зрения о том, что для повышения эффективности УИС требуется создать концепцию о децентрализации ее управления и привлечении субъектовРос-сийской Федерации к организации исполнения лишения свободы. При этом они обращали внимание на то, что при разнообразии внутрирос -сийской государственности нет оснований для жесткойунификации форм организации исполнения уголовных наказаний, если, конечно, вновь не пытаться превратить пенитенциарную практику в экономический придаток функционирующего в административно-плановом режиме народно-хозяйственного комплекса либо, что еще хуже, в ведущий компонент системы политических или даже «просто» уголовных репрессий. По их мнению, ничто не препятствует субъектам Федерации в рамках требований уголовно-исполнительного законодательства проводить собственную политику о данной сфере16.
Как отмечают другие исследователи17, деятельность губернатора в России, в том числе по отношению к участию в деятельности УИС, имеет давнюю историческую традицию и наряду с новациями, характерными для настоящего времени, обладает свойствами, не меняющимися в своей сущности на протяжении всего существования данного органа власти.
Губернаторы сталкиваются с тем, что интерес федеральных ведомств к развитию региональных инфраструктур невысок. Специалисты в области экономики18 отмечают, что даже крупный по региональным меркам проект, который может дать региону заметный социально-экономический эффект (дополнительные рабочие места, рост налоговых платежей, развитие смежных отраслей), для федерального чиновника остается неприоритетным.
Нельзя не учитывать, что реальные условия отбывания наказания в различных местах лишения свободы все равно будут различаться. Например, две колонии одного вида режима, расположенные в разных климатических поясах или обладающие существенно разнящимся характером производства (швейное в условиях центра России или заготовка леса в отдаленных районах Сибири), совсем не одинаковы по реальным условиям отбывания наказания19.
Тенденция развития экономики регионов в зависимости от местных условий объективна и, на наш взгляд, целесообразна20. Учет местных факторов, по мнению ученых, также должен проявляться в том, что специалисты для УИС должны готовиться в тех регионах, где сосредоточена масса этих учреждений, например на юге России21. В связи с этим считаем, что в ближайшем будущем, после проведения соответствующих криминологических и иных исследований, возможно привлечение негосударственных организаций к деятельности по исполнению рассматриваемого наказания, вплоть до создания негосударственных (частных) исправительных учреждений или отдельных участков при государственных учреждениях, в которых сотрудники ФСИН России будут заниматься охраной, обеспечением безопасности и контролем за их деятельностью.
Международный опытсвидетельствует о возможности функционирования негосударственных тюрем или широкого использования труда заключенных на частных предприятиях (например, в США, Швеции, Великобритании, Франции, Австралии)22. При этом в некоторых государствах уже вплотную подошли к идее создания частной системы пенитенциарных учреждений (Южная Корея, Чехия, Венгрия, Израиль и др.), а в других - начинают задумываться об этом (Беларусь, Казахстан, Киргизия и др.).
В настоящее время общая потребность в инвестициях в российскую пенитенциарную систему для переоборудованияи ремонта зданий оценивается, по различным подсчетам, в несколько миллиардов долларов. Актуальным для России является строительство новых исправительных учреждений, так как организация обеспечения осужденных жилой площадью по
международным стандартам не выдерживает никакой критики. Европейский суд по правам человека отмечал, что крайне убогие условия содержания способствуют распространению заболеваний среди заключенных23. Однако государство, по-видимому, не собирается вкладывать такое количество средств в подобный крупномасштабный проект. Этих средств нет и в регионах. В то же время полагаем, что при некотором«разгосударствлении>> УИС на уровне субъектов РФ обеспечить взаимодействие с частными структурами будет намного легче, чем из федерального центра.
Об актуальности проблемы частных инвестиций в государственные или общественно полезные объекты свидетельствует тот факт, что в последние годы специалистами активно обсуждается вопрос о развитии сферы государственно-частного партнерства24, в том числе некоммерческого невыгодного и неделового?5. В Минэкономразвития России также считают, что строительство частных тюрем может стать одним из направлений сотрудничества власти и бизнеса, о чем сообщил его глава Г. Греф на конференции «Инвестиции в будущееРоссии» и в качестве примера привел создание частных школ и медицинских учреждений26.
Между тем высказывания о том, что осужденные богатые люди, в том числе олигархи, будут содержаться в частных тюрьмах в комфортабельных условиях, а остальные - в государственных учреждениях, по меньшей мере, некорректны, так как распределением осужденных по исправительным учреждениям занимается Федеральная служба исполнения наказаний. В этом случае можно предложить следующий вариант окупаемости расходов фирм по организации исполнения лишения свободы. Например, затраты на создание своего производства (или другой частной фирмы с разрешения руководства учреждения) на территории частной колонии будут окупаться за счет использования труда осужденных. При этом в частные колонии будутнаправляться осужденные, которые желают работать и своим трудом, в том числе предпринимательской деятельностью27, позволяют собственнику колонии организовать прибыльное предприятие. При этом данное предприятие может выполнять заказы федеральных и местных органов власти. Кроме того, отношение к труду по-прежнему должно учи-
тываться при условно-досрочном освобождении осужденного от наказания.
Некоторыедолжностные лица правоохранительных органов неоднократно выступали против создания частных тюрем, опасаясь возможного ухудшения состояния законности в этих заведениях.
В то же время хотелось бы отметить, что ведомственный и судебный контроль, а также прокурорский надзор в этой сфере никто не отменял. При этом организационные и правовые проблемы осуществления ведомственного контроля со стороны Министерства юстиции Российской Федерации за деятельностью исправительных учреждений ФСИН России, особенно проявившиеся на практике в последние годы, свидетельствуют о наличии затруднений в соблюдении законности и при взаимодействии между государственными ведомствами. Кроме того, обеспечивать охрану и безопасность в этих учреждениях будут сотрудники ФСИН России. В этом случае принципы исполнения наказания не будут нарушаться, но в частных колониях, начиная со стадии строительства и оборудования, будут соблюдаться международные стандарты в этой сфере, а их создание позволит несколько разгрузить государственную пенитенциарную систему.
Организация деятельности негосударственного подразделения в области исполнения лишения свободы или «приватизации» какого-то определенного вида услуг может осуществляться в зависимости от специфики учреждения: в исправительной колонии - в виде соответствующего коммерческогопредприятия (вместо государственного унитарного предприятия УИС) по производству продукции или оказанию услуг, в лечебных учреждениях - аптеки, амбулатории или стационара (наряду с государственными медицинскими подразделениями учреждений УИС), предоставляющих дополнительные медицинские услуги, вплоть до создания частного лечебного учреждения среди мест лишения свободы. Специалисты уже обращали внимание в целом на возможность концессионных соглашений в сфере использования объектов здравоохранения, а также объектов для осуществления лечебно-профилактической, медицинской деятельности28.
Развитие подобных организационно-правовых форм деятельности по исполнению лише-
ния свободы позволит здоровому лицу приобрести устойчивые навыки трудовой жизни, которые пригодятся ему после освобождения, а больному - улучшить состояние здоровья и повысить трудоспособность.
Необходимость развития негосударственных аспектов в организации медицинского обеспечения осужденных в России обусловливается также объективными обстоятельствами.
В конце 90-х годов сложилась ситуация, когда не только на лекарства, но и на питание осужденных государство необходимых средств не выделяло. И в настоящее время пенитенциарное здравоохранение финансируется на уровне имеющихся возможностей.
Несмотря на то что в целом законодательные изменения, произошедшие в России, позволили несколько приблизить условия отбывания наказания в местах лишения свободы к международным нормам, закрепление этих стандартов в российском уголовно-исполнительном законодательстве оставляет желать лучшего. По вопросам организации и предоставления лечебно-профилактической и санитарно -профилактической помощи осужденным к лишению свободы ч. 1 ст. 101 УИК РФ по непонятной причине отсылает нас к § 19 Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений (далее -Правила). В данном параграфе предусмотрен ряд условий и факторов (с нашей точки зрения, абсолютно необоснованных), при соблюдении которых возможно предоставление дополнительной помощи больному осужденному
Ограничение исходит из предпосылки о наличии в соответствующем административнотерриториальном образовании только лечебнопрофилактического учреждения - больницы (пп. 124, 125 Правил). В то же время среди территориальных учреждений здравоохранения могут быть поликлиники, диспансеры, учреждения переливания крови и т. д.
Еще одно ограничение установлено путем прямого предусмотрения оказывать дополнительную лечебно-профилактическую помощь лишь государственнойили муниципальной системе здравоохранения (пп. 124, 125 Правил). По сути, это запрещает использовать специалистов, занимающихся частной врачебной практикой.
Дополнительную медицинскую помощь осужденный может получать только за счет собствен-
ных средств (п. 128 Правил). Денежные средства осужденный может заработать лишь при эффективной деятельности пенитенциарного предприятия, что встречается нечасто, а в лечебно-профилактических и лечебных исправи -тельных учреждениях подобные предприятия обычно не функционируют. В настоящее время разрабатывается давно востребованная концепция создания лечебно-производственных мастерских, где будут привлекаться к труду больные осужденные, в том числе инвалиды. При этом обязательных норм выработок для больных, занятых на производстве в лечебно-производственных мастерских и проходящих трудовую терапию, не устанавливается29. Более того, из них часть дополнительно удерживается администрацией ИУ в счет возмещения расходов на питание, одежду и коммунально-бытовое обслуживание заключенных. В этом случае непонятно, почему не разрешается оплата дополнительной медицинской помощи, например, родственниками осужденного.
Обратиться с заявлением к начальнику учреждения может почему-то лишь сам осужденный (п. 125 Правил), а не его родственники. Однако законодателем не учтена ситуация, когда осужденный, например, ввиду своего психического или иного болезненного состояния, не может самостоятельно реализовать данное право.
Таким образом, в § 19 Правил фактически ограничивается реализация права осужденных на получение дополнительной квалифицированной медицинской помощи, что не соответствует пр. 22 Минимальных стандартных правил обращения с заключенными. При этом подобные вопросы, по нашему мнению, должны хотя бы в общих чертах закрепляться в законе.
Мы поддерживаем точку зрения тех ученых, которые считают, что «специализированная медицинская помощь может оказываться вне медицинских учреждений уголовно-исполнительной системы... лица, отбывающие наказание в местах лишения свободы, имеют право на получение медицинской помощи, в необходимых случаях в учреждениях государственной или муниципальной системы здравоохранения, за счет бюджетов всех уровней»30.
Необходимость расширения возможности получения платных медицинских услуг вызвана также тем, что они представляют собой часто единственный возможный вариант получе-
ния более качественной медицинской помощи.
Развитие негосударственной сферы здравоохранения и необходимостьее распространения в местах лишения свободы также обусловлены тем, что развиваются нестандартные методы диагностики и лечения31. Кроме того, сфера лекарственных средств уже давно развивается в условиях рыночной экономики, и за это время наблюдается резкий рост числа участников фармацевтического рынка32.
Как указывают практики, все плановые медицинские услуги, которые будут оказываться УИС сторонними лечебными учреждениями (если их не в состоянии оплатить осужденный), должны оплачиваться из бюджета УИС33. Федеральной службе исполнения наказаний, ее территориальным органам в этом случае, возможно, придется заключать с организациями здравоохранения (муниципальными, ведомственными и пр.) соответствующие договоры, предусматривающие оплату их услуг за лечение осужденных.
Безусловно, обозначенные аспекты разрабатываемой концепции, заключающейся в постепенном уменьшении роли государства в деятельности УИС, потребуют многочисленных правовых изменений в уголовно-исполнительном и ином законодательстве, организационных перемен в УИС, особенно в части ее взаимодействия с негосударственными институтами.
1 См., напр.: Калинин Ю.И. Только сильные люди могут делать эту работу // Преступление и наказание. 2004. № 3. С. 3.
2 См.: Кузнецов Ю. Финансировать разумно, расходовать экономно // Там же. 2000. № 5. С. 3.
3 См.: Рекомендации к учреждению предприятий различных форм собственности с участием представителей исправительно-трудовой системы // Там же. 1992. № 9. С. 20-26.
4 См. подробнее: Кашуба Ю.А., Скиба А.П. Труд -обязанность осужденного к лишению свободы или средство его исправления? // Криминологические проблемы уголовного законодательстваРоссии: Сб. материаловВсе-рос. науч.-практ. конф., 18-20 окт. 2003 г. Краснодар, 2003. С. 56; Швыдкий В., Хаткевич А. Работник по праву или обязанности? // Преступление и наказание. 1992. № 9. С. 29-32.
5 См.: Милюков С.Ф. Творческое наследие М.Д. Шар-городского и современные проблемы уголовной политики // Российское уголовное право: Традиции, современность, будущее СПб., 2005. С. 38.
6 См.:Милюков С.Ф. Творческое наследие В.И. Гороб-цова и дальнейшее развитие системы наказаний // Акту-
альные проблемы борьбы с преступностью в Сибирском регионе: Сб. материалов Междунар. науч.-практ. конф. памяти д-ра юрид. наук, проф. В.И. Горобцова Красноярск,
2005. Ч. 1. С. 12-13.
7 См. подробнее: Милюков С. Ф. Криминологические основы российского военно-уголовного права // Криминология: вчера, сегодня, завтра: Тр. С.-Петерб. крими-нол. клуба. 2005. № 2: Юбилейный выпуск, посвященный 55-летию д-ра юрид. наук, проф. С.Ф. Милюкова СПб.,
2005. С. 19-20.
8 См., напр.: О мерах государственной поддержки учреждений, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, с особыми условиями хозяйственной деятельности: Постановление Правительства РФ от 26 августа 1996 г. № 1003.
9 См., напр.: Жилин В. Опыт работы по привлечению инвестиций в промышленный сектор УИС // Преступление и наказание. 2004. № 5. С. 13-15.
10 См. подробнее: КононецА. Трудоваяадаптация осужденных в лечебно-производственных (трудовых) мастерских // Там же. 2005. № 9. С. 14-17.
11 См., напр.: Шамсунов С.Х. Приоритетные задачи реформирования производственного сектора уголовноисполнительной системы России // Рос. следователь 2005. № 2. С. 51; Гуцал Н.И. От ГУПов - к центрам трудовой адаптации // Преступление и наказание. 2004. № 4. С. 7.
12 См. подробнее: Спицын В. Некоторые вопросы обеспечения экономической безопасности УИС в условиях реформирования производственного сектора // Закон и право. 2004. № 6. С. 55.
13 См.: Там же. С. 55-57.
14 См.: Об урегулировании задолженности по обязательным платежам федеральных государственныхунитарных предприятий учреждений, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, а также начисленных на нее пеней: Постановление Правительства РФ от 7 ноября 2005 г. № 660.
15 См., напр.: Городецкий Д. Не дожидаясь беды // Воспитание и правопорядок 1990. № 9. С. 7.
16 См.: Петров С.М., Туманов Г.А. О двух стратегиях реформирования уголовно-исполнительной системы // Гос-во и право. 1995. № 7. С. 102-109.
17 См., напр.: Голубев А.Г. Организационные и правовые основы участия губернатора во взаимодействии УИС и органов власти региона: исторический и теоретико-управленческий аспект // Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. 2006. № 4. С. 33.
18 См., напр.: Швецов А. Либерализация государственной региональной политики // Вопросы экономики. 2006. № 7. С. 75.
19 См.: Петров С.М., Туманов Г.А. Указ, соч. С. 106.
20 См., напр.: Лукьянова Е. Производственно-хозяйственный сектор: перспективы развития // Преступление и
наказание. 2003. № 7. С. 19; Михалев О.В., Крыксин Г.В., Москаленко М.Н. Региональные факторы формирования финансовых стратегий промышленных предприятий // Эко.
2006. № 1. С. 78-90; Хрусталев Е.Ю. Военно-экономические проблемы и региональная политика // Там же. 2005. № 5. С. 141-150; Малов В.Ю. ТПК и кластеры // Там же.
2006. № 11. С. 2-18.
21 См.: Корнилов А.А. 50 лет Минимальным стандартным правилам обращения с заключенными: опыт, проблемы и перспективы реализации // Бюл. Минюста России. 2005. № 12. С. 118.
22 См., напр.: Материалы I Конгресса Организации Объединенных Наций по предупреждению преступлений и обращению с преступниками, 1955 г.
23 См.: Калашников против Российской Федерации: Сборник документов и материалов Совета Европы и Европейского суда по правам человека по вопросам пенитенциарной системы: Справочный материал для сотрудников уголовно-исполнительной системы Российской Федерации. М., 2003. С. 7-44.
24 См., напр.: Котилко В.В. Концессионный механизм управления // Эко. 2004. № 1. С. 170-177; Хрусталев Е.Ю. Военно-экономические проблемы и региональная политика // Там же. 2005. № 5. С. 141-150;
25 См.: Игнатюк Н. Государственночастное партнерство в России // Право и экономика. 2006. № 8. С. 3.
26 См.: Греф предлагает строить частные тюрьмы // www.grani.ru
27 См., напр.: Погудин О. Предпринимательская деятельность осужденных: состояние и перспективы // Преступление и наказание. 2002. № 10. С. 19-20; Попович М.М. ГУП в уголовно-исполнительной системе: проблемы и перспективы // Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. 2005. № 2. С. 40.
28 См.: АхмаевА. О концессионных соглашениях// Право и экономика. 2006. № 8. С. 8.
29 См. подробнее: Кононец А. Указ. соч.
30 Комментарий к Уголовно-исполнительному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.В. Степашина. М., 1999. С. 93.
31 О возможности использования подобных методик см.: Сергеев Ю.Д., Ломакина И.Г., Канунникова Л.В. Проблемы гражданско-правовой ответственности при оказании медицинской помощи // Рос. судья 2005. № 9. С. 21.
32 См.: Рязанцева И.Б. Совершенствование законодательства об обороте лекарственных средств // Организованная преступность, терроризм, коррупция в их проявлениях и борьба с ними / Под ред. А.И. Долговой М., 2005. С. 191.
33 См. подробнее: Кононец А. С. Большое вам всем спасибо! // Преступление и наказание. 2008. № 7. С. 6.
