CC BY
96
УДК 343.8
DOI 10.24411/2078-5356-2018-10015
Белик Валерий Николаевич Valery N. Belik
кандидат юридических наук, доцент, почетный адвокат России, ведущий научный сотрудник Института проблем эффективного государства и гражданского общества
Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации (125993, Москва, Ленинградский проспект, 49)
randidate of sciences (law), associate professor, honorary advocate of Russia, leading researcher of the Institute for effective state and civil society issues
Financial university under the Government of the Russian Federation (49 Leningradsky av., Moscow, Russian Federation, 125993)
E-mail: [email protected]
Скиба Андрей Петрович Andrey P. Skiba
доктор юридических наук, доцент, начальник кафедры уголовно-исполнительного права Академия ФСИН России (390000, Рязань, ул. Сенная, 1)
doctor of sciences (law), associate professor, head of the department of penal executive law Academy of the Federal penal service of Russia (1 Sennaya st., Ryazan, Russian Federation, 390000)
E-mail: [email protected]
Вопросы государственно-частного партнерства в сфере исполнения лишения свободы: состояние, анализ и имплементация в отечественную правоприменительную практику
Issues of public-private partnership in the field of execution of imprisonment: thestate, analysis and implementation in the domestic law enforcement practice
В статье с учетом зарубежного опыта формулируется идея и определяются направления государственно-частного партнерства в сфере исполнения лишения свободы, включая создание негосударственных исправительных учреждений с целью разрешения современных проблем уголовно-исполнительной системы.
Исследование осуществлено в рамках Государственного задания, выполняемого Финансовым университетом при Правительстве Российской Федерации в 2018 году.
In the article, taking into account foreign experience, the idea is formulated and directions of public-private partnership in the sphere of execution of imprisonment up to creation of non-state correctional institutions for the purpose of resolution of modern problems of criminal and Executive system are defined.
The research was carried out within the framework of the State task carried out by the Financial University under the Government of the Russian Federation in 2018.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, смешанное финансирование, труд осужденных, негосударственные исправительные учреждения, пенитенциарное производство, состояние прав и свобод осужденных, корректировка уголовно-исполнительного законодательства.
Keywords: state-private partnership, mixed financing, the labor of convicts, private correctional facility, the prison production, state of rights and freedoms of convicts, adjustment of the criminal-executive legislation.
© Белик В.Н., Скиба А.П., 2018
Директор ФСИН России Г.А. Корниенко на коллегии ведомства отметил, что в Англии имеет место перспективная практика частно-государственного партнерства по строительству пенитенциарных учреждений: «Этот опыт очень важен для нас - можно реализовать те проекты, которые запланированы Концепцией развития уголовно-исполнительной системы» [1].
В течение российской истории пенитенциарные учреждения имели различный статус: государственные, помещичьи, монастырские и т. д. Их полное «огосударствление» произошло в советское время, когда значение пенитенциарной системы состояло преимущественно в решении военно-политических, производственно-хозяйственных и иных государственных задач. К сожалению, в конце ХХ века из-за произошедших политических событий, корректировки уголовной политики, исключения производственного сектора пенитенциарной системы из централизованного госзаказа, разрыва кооперации с предприятиями военно-промышленного комплекса исправительные учреждения стали резко терять свой производственный и иной потенциал, и в настоящее время ситуация выглядит пессимистично.
Как указывается в юридической литературе, современный этап развития уголовно-исполнительной системы (УИС) характеризуется наличием ряда существенных проблем, имеющих характер противоречий: между снижением объемов бюджетного финансирования ФСИН и ростом потребностей в финансировании продовольственного и вещевого обеспечения осужденных; понижением уровня занятости осужденных (в т. ч. падением уровня пенитенциарного производства) и высоким уровнем рецидивной преступности; потребностью увеличения производственного сектора УИС (с целью обеспечения занятости осужденных) и высокой стоимостью создания рабочих мест, сопряженной со снижением затрат на первоочередные продовольственные нужды (не говоря о капитальных вложениях). При этом современное пенитенциарное производство является низкопродуктивным и неконкурентоспособным (по сравнению с гражданскими предприятиями), а осужденные представляют собой низкоквалифицированный трудовой ресурс [2].
Между тем привлечение осужденных к общественно полезному труду представляет собой одно из средств исправления (ст. 9 УИК РФ) и способствует нормальному функционированию конкретных исправительных учреждений, в частности, и УИС в целом. Представляется, что необходима разработка новых организаци-
онно-правовых форм привлечения осужденных к труду. К таковым, по всей видимости, можно отнести: отмену обязательности труда осужденных к лишению свободы; предоставление им права на труд, в том числе на занятие предпринимательской деятельностью; более широкое привлечение негосударственных хозяйствующих субъектов к организации труда осужденных и т. п. Рассмотрим последнее из вышеуказанных предложений более подробно.
Более широкое привлечение негосударственных хозяйствующих субъектов к организации труда осужденных - одно из стратегических направлений развития УИС. Об этом же говорится и в Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 14октября 2010 года № 1772-р: актуальна возможность учета и использования новых организационно-правовых форм организации общественно полезного труда осужденных и введение новых рабочих мест, помимо прочего, с учетом возможностей государственно-частного партнерства в уголовно-исполнительной деятельности. В то же время практика показала, что не всегда государственно-частное партнерство исключительно при организации труда осужденных приводит к эффективному взаимодействию государственных органов и негосударственных субъектов. Возможно, ограниченность такого партнерства не позволяет ему развиваться должным образом. В связи с этим актуальным видится расширение подобного взаимодействия за счет создания так называемых частных исправительных учреждений (возможности государственно-частного партнерства в этой сфере активно анализируются рядом исследователей [3; 4, с. 14; 5; 6; 7, с. 19].
Здесь хотелось бы отметить, что более соответствующим для российских реалий представляется термин не «частные тюрьмы», а «негосударственные исправительные учреждения» (далее - НИУ).
Представляется, что одним из направлений развития отечественной пенитенциарной системы можно рассматривать привлечение в данную сферу частных средств или так называемого смешанного финансирования, а также социально ориентированных некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность, ориентированную на устранение общественно-социальных проблем и совершенствование гражданского общества.
Для недопущения резких колебаний уголовно-исполнительной политики в этой сфере сначала возможна «приватизация» конкретного
вида услуг с учетом особенностей функционирования учреждения: в исправительной колонии -в виде предприятия по изготовлению продукции или оказанию услуг, в лечебно-исправительных или лечебно-профилактических учреждениях - аптеки или стационара (одновременно с государственными соответствующими подразделениями УИС), оказывающих дополнительные медицинские услуги, возможно, включая организацию негосударственного лечебного учреждения. Впоследствии вероятно расширение государственно-частного партнерства в организации исполнения лишения свободы.
Здесь можно также использовать опыт функционирования отечественных лечебных исправительных учреждений с интенсивным наблюдением, где охрану стационара, а также безопасность находящихся на его территории лиц и другие меры осуществляет учреждение уголовно-исполнительной системы. Все другие функции, которые выполняют в лечебном исправительном учреждении органы Минздрава, в исправительных учреждениях можно передать, в порядке эксперимента, представителям частных структур, а также социально ориентированным некоммерческим организациям, являющимся исполнителями общественно полезных услуг, выполняющим значимую роль социального предпринимательства в условиях государственно-частного партнерства [8, с. 206].
Вместе с тем, российский бизнес, без сомнения, требует наличия различного рода правовых, организационных и иных гарантий от государства на возвращение своих инвестиций в течение определенного времени либо на возможность их использования другим образом (в частности, путем налогового стимулирования).
Так, представляется целесообразным изначальное привлечение негосударственных структур, например, к строительству исправительных учреждений. В этом случае возможна, в частности, продолжительная «аренда» только что построенных учреждений с постепенным возмещением расходов этого хозяйствующего субъекта из государственного бюджета; тогда государство как бы строит новое исправительное учреждение в рассрочку. Другим вариантом, к примеру, является следующее: затраты на создание своего производства на территории НИУ будут возмещаться за счет трудоиспользования осужденных. Кроме того, в НИУ будут переводиться осужденные, желающие эффективно работать и заниматься, помимо прочего, предпринимательской деятельностью, что можно использовать в контексте помощи хозяйствующему субъекту,
создавая прибыльное производство. Полагаем, что такое учреждение сможет получать и исполнять заказы федеральных и региональных органов власти. Между тем отношение осужденных к труду должно, как и ранее, учитываться при принятии решения об их условно-досрочном освобождении от наказания в соответствии со статьей 79 УК РФ и статьей 175 УИК РФ.
Очевидно, что для недопущения ухудшения состояния прав и свобод лиц, находящихся в этих заведениях, безусловно, будут продолжать реализовывать свои функции вышестоящие органы ФСИН России, судебные органы и органы прокуратуры, субъекты общественного контроля, а обеспечение охраны и безопасности в данных учреждениях по-прежнему будет возлагаться на сотрудников ФСИН России. Да и в целом общественность (представители религиозных, социально ориентированных некоммерческих организаций и пр.) будет более акцентировано обращать внимание на деятельность подобных учреждений. При таких обстоятельствах принципы уголовно-исполнительного законодательства (ст. 8 УИК РФ) не должны нарушаться, однако в НИУ еще с момента строительства должны соблюдаться требования международных документов в пенитенциарной сфере.
В международных документах (например, в Материалах Первого конгресса ООН по предупреждению преступлений и обращению с преступниками от 1955 г. и др.) упоминается возможность функционирования НИУ или широкого использования труда заключенных на негосударственных предприятиях (в частности, в Австралии, США, Нидерландах, Швеции, Великобритании, Франции, Канаде и т. д. [9]). В различных странах достаточно давно применяется смешанное финансирование. Более того, вопрос о возможностях привлечения негосударственных средств к организации деятельности исправительных учреждений обсуждается в Болгарии, Гонконге, Бразилии, Голландии, Латвии [10, с. 18].
Е.Г. Багреева сформулировала следующие выводы относительно смешанной системы функционирования исправительных учреждений в США:
- частные компании (Исправительная корпорация Америки (Corrections Corporation of America (ССА)), GEOгрупп, Общественные образовательные центры и др.) занимаются управлением 264 пенитенциарными учреждениями, содержащими около 99 тысяч осужденных. Так, CCA управляет 80 тысячами рабочих мест в 65 пенитенциарных учреждениях; GEOгрупп -49 тысячами в 61 учреждении и т. д.;
- результаты исследования научных центров (Reason Research) США в 2008 году показали, что частные тюрьмы во многом превосходят тюрьмы, находящиеся в управлении государства, как по качеству, так и по затратам. В период с 1999 по 2004 году государством было сэкономлено 15 млн долларов ежегодного бюджета исправительной системы, благодаря использованию даже небольшого количества частных тюрем [11, с. 23].
Обычно в частных тюрьмах в США не бывает безработицы и других проблем, связанных с трудоустройством осужденных. Так, в указанных учреждениях производится 100% всех военных касок, бронежилетов, рубашек, брюк, палаток, рюкзаков и фляжек, 98% рынка монтажных инструментов, 36% бытовой техники и т. п., медицинское оборудование и иная продукция, а также осуществляется дрессировка собак-поводырей для слепых [12, с. 21].
Однако, скорее всего, в России не удастся обеспечить все НИУ работой за счет государственного заказа. В этом случае необходимо законодательно решить вопрос о предоставлении таким учреждениям и, возможно, соответствующим негосударственным структурам налоговых льгот.
По мнению немецкого исследователя С. Ба-риш, существуют различные формы частного партнерства в системе исполнения наказаний, когда: государственные учреждения принимают решения по всем вопросам исполнения наказаний, но при этом разграничивают сферы деятельности государства, оставляя за собой контроль, передают принятие решений, их реализацию и ответственность за их выполнение частным структурам; государство отчасти уступает иным субъектам свои функции. Он же отмечает, что частные организации уже в 80-х годах ХХ века включились в партнерство с исполнительной системой Германии в религиозной сфере и при оказании осужденным медицинских услуг, а также при ресоциализации лиц (проект «Шанс», 2005 г.), а также путем инвестирования в строительство зданий (в частности, пенитенциарное учреждение Вальдек было построено в 1996 г. на основе современных правил безопасности (JVAWaldeck)) и аренды земель в Мекленбург-Передней Померании на 30 лет за 7 млн марок [13, с. 36].
В Великобритании частные тюрьмы функционируют с 1992 г., которые управляются охранными компаниями. Так, закон «О местных органах власти» в 1991 году определил принципы строительства и деятельности новых пенитенциарных учреждений с привлечением частного капитала, и к 1996 году функционировали уже четыре таких учреждения, контролируемые
Управлением тюрем МВД Великобритании. По условиям контракта между частной компанией и муниципалитетом первая осуществляет управление тюрьмой, однако местный орган власти вправе расторгнуть данный контракт при нарушении какого-либо условия или изменения политики правительства в данной области. Директор данного пенитенциарного учреждения назначается хозяйствующим субъектом и ответственен за ее функционирование [14, с. 29].
Во Франции также функционируют тюрьмы со смешанным публично-частным управлением, что, возможно, наиболее приемлемо для условий российской действительности. Так, с 1984 года было осуществлено строительство 25 новых учреждений, предназначенных на 12,85 тыс. мест. В данном случае строительство новых тюрем, эксплуатация, организация производственной деятельности осужденных, их питание и профессиональная подготовка и пр. вменяется в обязанность этому хозяйствующему субъекту. Роль государственных органов в организации и деятельности таких учреждений преимущественно ограничивается обеспечением охраны и безопасности [15, с. 18].
Опасения, что в России обеспеченные лица, будучи осужденными, (например, осужденные за экономические преступления) будут содержаться в «льготных» условиях, а остальные - в «обычных» государственных учреждениях некорректны, так как распределять осужденных по учреждениям будет заниматься сама ФСИН и отступление от этого правила недопустимо. Кроме того, основным смыслом создания НИУ является снижение нагрузки на бюджет путем государственно-частного партнерства, а не реализация интересов негосударственного сектора.
Хотя попытки в этом контексте имели место в начале 2000-х годов. Как указывает С.Х. Шам-сунов, некоторые крупные строительные компании и представители частного банковского сектора предлагали построить частное исправительное учреждение в Москве с предоставлением им права его управления после завершения строительства и получения прибыли, то есть взимать плату с осужденных, совершивших экономические преступления, за свое пребывание в ней [16, с. 27].
Для того чтобы не получить отрицательный результат государственно-частного партнерства в данной сфере в России, после проведения соответствующих исследований представляется возможным привлечение негосударственных субъектов к уголовно-исполнительной деятельности, включая создание НИУ или их отдельных
участков в государственных пенитенциарных учреждениях, где сотрудники ФСИН России будут обеспечивать охрану, безопасность и осуществлять контроль за их деятельностью.
Необходимо определить и поэтапность реформирования уголовно-исполнительного законодательства, а также не забывать, что наказание есть мера государственного принуждения, назначаемая по приговору суда, и заключается в лишении или ограничении прав и свобод этого лица (ч. 1 ст. 43 УК РФ). В связи с этим не считаем приемлемой ситуацию, когда, например, тюрьмы Норвегии представляют собой нечто среднее между хорошим учебным заведением и уютным горнолыжным курортом с неплохим питанием [17, с. 394].
Следует также учитывать, что не во всех зарубежных странах был признан институт НИУ. В Израиле, например, закон 2004 года, регламентирующий их создание, был принят парламентом, а фирма AFI Group осуществила строительство здания, рассчитанного на 2 тысячи заключенных. Однако в 2009 году Верховный суд Израиля признал данную деятельность незаконной и противоречащей конституции страны. В итоге это учреждение не открылось, а судья Дорит Бейнич посчитал, что такое содержание людей в заключении в руках негосударственной фирмы, ориентированной на извлечение прибыли, лишает государство значительной доли легитимности в данной сфере [18].
С учетом вышеизложенного представляется возможным рассмотреть вопросы привлечения в пенитенциарную систему негосударственных структур, например, от организации трудои-спользования осужденных вплоть до создания негосударственных исправительных учреждений. При этом апробацию данного предложения можно осуществить в виде эксперимента по опыту смешанного государственно-частного управления, существующего во Франции, который может быть наиболее приемлем к российским условиям.
Примечания
1. URL: http://www.interfax.ru/russia/292930.
2. Родионов А.В. Трансформация государственной уголовно-исполнительной политики в сфере организации труда осужденных и развития пенитенциарного производства // Всероссийский научно-практический круглый стол «Материально-техническое обеспечение учреждений уголовно-исполнительной системы: современное состояние и перспективы развития»: сборник материалов. Рязань, 2017. С. 113-117.
3. Белик В.Н. Государственно-частное партнерство в пенитенциарной сфере: отдельные аспекты исполнения уголовных наказаний // Вестник Томского государственного университета. 2017. № 423. С. 202-206.
4. Кристи Н. Борьба с преступностью - доходная индустрия // Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. 2011. № 5.
5. Скиба А.П. Негосударственные инвестиции в уголовно-исполнительную систему: утопия или направление развития исполнения лишения свободы? // Право и экономика. 2008. № 9. С. 89-94.
6. Скиба А.П. Негосударственные места лишения свободы и проблемы оказания медицинской помощи осужденным в России: история и современность: монография / под общ. ред. Ю.А. Кашубы. Ростов-на-Дону: Ростовский государственный экономический университет (РИНХ), 2010.
7. Соколова О.В. Приватизация или публично-частное партнерство в системе исполнения наказаний: зарубежный опыт и перспективы российской пенитенциарной практики // Международное уголовное право и международная юстиция. 2014. № 2.
8. Тепляшин П.В. Уголовно-исполнительная характеристика европейских пенитенциарных систем: учебное пособие. Красноярск: СибЮИ МВД России, 2017.
9. Сморгунова А.Л. История приватизации пенитенциарных учреждений за рубежом // История государства и права. 2008. № 3.
10. Багреева Е.Г. Об организации пенитенциарных систем в международной практике // Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. 2012. № 5.
11. Ковалев О.Г., Шереметьева М.В. Пенитенциарная система США: особенности организации и современные тенденции // Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. 2013. № 4.
12. Barisch S. Die Privatisirung im deutschen Strafvollzug (unter Einbeziehung des Jugendstrafvollzuges und unter Berücksichtigungentsprechender Entwicklungen in Großbritanien, Frankreich und den USA). WaxmannVerlagGmbH, Münster, 2010.
13. Ежевский Д.О. Изменение роли и функций органов местного самоуправления в Великобритании в ходе муниципальных реформ конца XX - начала XXI вв. // Право и политика. 2005. № 5.
14. Слепцов И.В. Пенитенциарная система Франции (краткий обзор) // Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. 2009. № 2.
15. Шамсунов С.Х. Частные тюрьмы в мире: нужны ли они современной России? // Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. 2016. № 3.
16. Щербаков А.В., Налдеев А.Б. Положительный опыт функционирования пенитенциарных учреждений Норвегии и возможности его использования в российских условиях // Молодой ученый. 2015. № 2.
17. Нодар Лахути. Частные тюрьмы: как это работает. 24 октября 2013. URL: https://pravo.ru/review/ view/89878
Notes
1. URL: http://www.interfax.ru/russia/292930. (In Russ.)
2. Rodionov A.V. Transformation of the state of penal policy in the sphere of organization of work of the condemned and the development of the prison production. All-Russian scientific and practical round table «Material and technical support of criminal-executive system institutions: current state and prospects for development»: a collection of materials. Ryazan, 2017, pp. 113-117. (In Russ.)
3. Belik V.N. Public-private partnerships in the prison field: some aspects of the penal correction. Vestnik of Tomsk state University, 2017, no. 423, pp. 202-206. (In Russ.)
4. Christy N. The fight against crime - a profitable industry. Penal system: law, economics, management, 2011, no. 5. (In Russ.)
5. Skiba A.P. Non-state investments in the penal system: utopia or the direction of the development of the execution of imprisonment? Law and Economics, 2008, no. 9, pp. 89-94. (In Russ.)
6. Skiba A.P. Non-state prisons and the problem of providing medical care to prisoners in Russia: history and modernity: monograph / under the general editorship Yu.A. Kashubа. Rostov on Don: Rostov state economic university (RINH), 2010. (In Russ.)
7. Sokolova O.V. Privatization or public-private partnership in the penal system: foreign experience and prospects of the Russian penal practice. International criminal law and international justice, 2014, no. 2. (In Russ.)
8. Teplyashin P.V. The Criminal Executive characteristic of the European penal systems: a tutorial. Krasnoyarsk: SibUI of the MIA of Russia, 2017. (In Russ.)
9. Smorgunova A.L. History of privatization of penitentiaries abroad. History of state and law, 2008, no. 3. (In Russ.)
10. Bagreeva E.G. On the organization of penitentiary systems in international practice. Criminal Executive system: law, economics, management, 2012, no. 5. (In Russ.)
11. Kovalev O.G., Sheremetyeva M.V. Penitentiary system of the USA: features of the organization and modern tendencies. Penal Executive system: law, economics, management, 2013, no. 4. (In Russ.)
12. Barisch S. Die Privatisirung im deutschen Strafvollzug (unter Einbeziehung des Jugendstrafvol-Izuges und unter Berücksichtigungentsprechender Entwicklungen in Großbritanien, Frankreich und den USA). WaxmannVerlag GmbH, Münster, 2010.
13. Ezhevsky D.O. the Changing role and functions of local authorities in the UK during the municipal reforms of the late XX - early XXI centuries. Law and politics, 2005, no. 5. (In Russ.)
14. Sleptsov I.V. the Penitentiary system of France (brief overview). Criminal Executive system: law, economics, management, 2009, no. 2. (In Russ.)
15. Shamsunov S.H. Private prisons in the world: whether they are necessary to modern Russia? Penal system: law, economics, management, 2016, no. 3. (In Russ.)
16. Shcherbakov A.V., Naldeev A.B. Positive experience of functioning of penitentiary institutions in Norway and the possibility of its use in Russian conditions. Young scientist, 2015, no. 2. (In Russ.)
17. Nodar Lakhuti. Private prisons: how it works. October 24, 2013. URL: https://pravo.ru/review/view/89878. (In Russ.)
