CC BY
436
УДК 343.8
DOI 10.24411/2078-5356-2018-10043
Тимофеева Елена Александровна Elena A. Timofeeva
доктор педагогических наук, доцент, заместитель начальника
Самарский юридический институт ФСИН России (443022, Самара, ул. Рыльская, 24в) старший научный сотрудник отдела изучения отечественного и зарубежного опыта, истории УИС, сравнительного анализа пенитенциарного законодательства
Научно-исследовательский институт ФСИН России (119991, Москва, ГСП-1, Житная ул., 14)
doctor of sciences (pedagogy), associate professor, deputy chief on scientific work Samara law institute of the Federal penitentiary service of Russia (24v Rylskaya st., Samara, Russian Federation, 443022)
senior researcher of the department of study of domestic and foreign ex-perience, the history of UIS, comparative analysis of penitentiary legislation
Research institute of the Federal penitentiary service of Russia (Moscow, Russia (14 Zhitnyaya st., GSP-1, Moscow, Russian Federation, 119991)
E-mail: [email protected]
Частные тюрьмы за рубежом: историко-правовые и экономические аспекты функционирования (США, Франция, Великобритания, Япония)
Private prisons abroad: historical-legal and economic aspects of func-tioning (USA, France, UK, Japan)
В статье рассматривается история развития, особенности функционирования института частных тюрем за рубежом. Автор проводит анализ факторов, обусловивших возникновение, становление, организацию деятельности частных тюрем (в частности, в сфере управления, производства, ресоциализации) в таких странах, как США, Великобритания, Франция, Япония.
Автором отмечаются как достоинства, так и недостатки функционирования частных пенитенциарных учреждений, формулируются предложения о возможности интеграции зарубежного опыта в российские реалии.
Ключевые слова: частно-государственное партнерство, частные тюрьмы, делегированное управление, пенитенциарная система, оптимизация функционирования.
The article discusses the history of development, especially the functioning of the Institute of private prisons abroad. The author analyzes the factors that caused the emergence, formation, organization of production activities of private prisons in such countries as the United States, Britain, France, Japan.
The author notes both advantages and disadvantages of functioning of private penitentiaries, formulates proposals on the possibility of integration of foreign experience to the Russian realities.
Keywords: public-private partnership, private prisons, delegated administration, penitentiary system, optimization of functioning.
Переход России к рыночным отношениям в экономике существенно осложнил выполнение задачи по повышению качества исполнения наказаний с учетом необходимости оптимизации расходов пенитенциарной системы. Кроме того, сегодня наблюдается снижение количества производственных объектов ФСИН России. В свя-
зи с вышеперечисленным и с тем, что согласно Концепции развития УИС предусмотрен переход от лагерной системы к тюрьмам, «целесообразно привлекать частный бизнес в тюремную систему, а также накопленный в этой области опыт развитых стран Запада» [1]. Среди возможных путей достижения целей уголовного на-
© Тимофеева Е.А., 2018
казания при минимизации финансовых затрат можно выделить зарубежный опыт функционирования частных тюрем.
Под частными (контрактными, приватизированными, делегированными и т. д.) тюрьмами мы будем понимать все виды исправительных учреждений с частно-государственным партнерством.
Частные тюрьмы достаточно эффективно функционируют в системе правоохранительных органов США, Великобритании, Австралии, Германии, Франции, Австрии, Бразилии, Канады, Венгрии, Швеции, Норвегии, Эстонии, ЮАР, Японии и др.
В разных государствах отношение к институту частных тюрем различно. В одних странах государство допускает в сферу пенитенциарных отношений частный бизнес и достаточно широко применяет гражданско-правовые средства регулирования [2]. В других странах (в т. ч. в России) большинство указанных функций является прерогативой государства и регламентируется при помощи средств публично-правового характера.
Рассмотрим ряд примеров организации и функционирования частных тюрем в отдельных странах: США, Великобритании, Франции, Японии.
История частных тюрем в США началась после Гражданской войны в мае 1868 года передачей губернатором штата Томасом Раджером 2 компаниям (William A. Fort of the Georgia и Alabama Railroad) 100 заключенных афроаме-риканцев сроком на 1 год за 2,5 тыс. долларов. Предприниматели и плантаторы, нуждавшиеся в дешевой рабочей силе, должны были предоставлять заключенным питание, одежду и кров. В следующем году все заключенные, численностью 393 человека, были переданы в частные руки для строительства железной дороги. Через 5 лет численность заключенных, содержащихся в частных тюрьмах 3 компаний, исчислялась уже тысячами, а доход от использования их труда для указанного штата стал основным источником. При этом условия труда заключенных были рабскими. В связи с давлением со стороны общественности и экономическим кризисом эта порочная система была запрещена в 1908 году [1].
Следующий этап возрождения частных тюрем в США приходится на 80-е годы XX века, когда активизировалась борьба против наркотиков, объявленная в 1971 году президентом Никсоном. Численность заключенных, отбывающих наказания за ненасильственные преступления в сфере наркотиков, за эти годы возросла в 8 раз, достигнув 400 тыс. человек в 1997 году. Активная приватизация тюрем в США, наблюдавшаяся в 1980-х годах при Рейгане и Буше-
старшем, достигла расцвета при президенте Клинтоне. В связи с законодательной инициативой Клинтона, направленной на сокращение штата федеральных служащих, контракты с частными тюремными корпорациями стали заключаться и на содержание под стражей лиц без документов и особо опасных преступников. Пик развития частных тюрем пришелся на 2005 год: в США действовало уже 158 частных тюрем вместимостью до 119 тысяч человек [1].
Сегодня доля общего числа заключенных, содержащихся в частных тюрьмах различных штатов, варьируется в среднем от 9% до 20% (штат Аризона). С правовой точки зрения в частных тюрьмах США за режим и безопасность заключенных и тюрьмы в целом отвечает частная организация, которой государство выделяет определенную денежную сумму на каждого заключенного. Данная плата компенсирует расходы тюрьмы и позволяет получить прибыль.
Строительство частных тюрем в США и ввод их в эксплуатацию осуществляется сторонней организацией, одержавшей победу в тендере и берущей на себя обязательства по вопросам содержания заключенных, обеспечения их ох-раной,питанием и работой.
Заключенные, попадая в частную тюрьму США, содержатся в соответствии с определенными государством правилами. В частных тюрьмах присутствуют государственные инспекторы, получающие зарплату из госбюджета. Их задача - следить за соблюдением установленных контрактом правил содержания [3].
Экономически частные тюрьмы США во многом рентабельны за счет грамотной организации труда заключенных, которые выполняют неквалифицированную работу или производственные задания в мастерских. Тюремная индустрия США производит: 100% отдельной военной амуниции, военных касок, форменных ремней и портупей, бронежилетов, идентификационных карт, рубашек, брюк, палаток, рюкзаков и фляжек; 98% монтажных инструментов; 46% пуленепробиваемых жилетов; 36% бытовой техники; 30% наушников, микрофонов, мегафонов; 21% офисной мебели; авиационное, медицинское оборудование и др.
Достаточно эффективно в частных тюрьмах данной страны используются инженерно-технические устройства, позволяющие усилить безопасность учреждения и максимально оптимизировать количество сотрудников тюрьмы. Так, в частной ультрасовременной тюрьме г. Лоренс-виля (штат Вирджиния) 750 заключенных охраняют 5 человек днем и 2 ночью.
Однако, несмотря на то что США является страной с самой развитой системой частных тюрем, следует отметить законодательный запрет на организацию подобного вида учреждений в штатах Нью-Йорк, Иллинойс и Луизиана.
Первая частная тюрьма в Великобритании Wolds (г. Йоркшир) открылась в 1992 году. Рассмотрим опыт работы указанной тюрьмы. Администрация тюрьмы перед началом эксперимента по привлечению частного бизнеса в пенитенциарную систему ставила перед собой следующие цели и задачи:
1) обеспечить заключенным безопасные и гуманные условия жизни, соответствующие общепринятым стандартам; 2) создать более свободный по сравнению с государственными тюрьмами режим содержания. Поскольку заключенные, содержащиеся в следственной тюрьме, не были осуждены судом и обладали презумпцией невиновности, сотрудники тюрьмы считали своей задачей создать им условия, приближенные к повседневной жизни; 3) изменить методы тюремного управления: сохранив положительные наработки тюремной службы, исключить все отрицательные аспекты: негативное отношение сотрудников к заключенным, персонала к руководящему звену, излишний бюрократизм и т. д.
По итогам эксперимента почти 80% опрошенных заключенных ответили, что тюрьма Wolds лучше, чем те, в которых они отбывали наказание ранее. При функционировании данной частной тюрьмы не было ни одного крупного инцидента, повлекшего за собой потерю контроля над управлением учреждением. Большинство ученых и практиков отметили, что фактор рыночной конкуренции тюрем способствовал широкому внедрению нововведений и более эффективному вложению ресурсов. К недостаткам было отнесено отсутствие сложившегося ядра опытных руководителей, которые качественно могли бы контролировать работу с заключенными.
В целом опыт функционирования частных тюрем в Великобритании показал столь значительные экономические результаты, что правительство страны в 2012 году объявляло о намерении в обозримом будущем передать в частные руки все государственные тюрьмы. Экономисты просчитали, что в среднем это может дать экономию пенитенциарной системе в 450 млн фунтов за 6 лет [3].
Особое внимание мы считаем необходимым уделить опыту Франции, где с 1990-х годов существуют тюрьмы, функционирующие на основе частно-государственного партнерства. С нашей точки зрения, именно опыт данной страны наи-
более актуален для России. Само возникновение института частных тюрем во Франции было связано с решением проблемы переполненности тюрем, привлечения дополнительных экономических ресурсов, развития производства.
Уголовное наказание в виде лишения свободы во Франции исполняется в 188 пенитенциарных учреждениях, в 54 из них действует программа делегированного управления [4, с. 196], представляющая собой сочетание государственного руководства пенитенциарными учреждениями (административное управление, контроль исполнения наказания) с выполнением частным бизнесом отдельных функций жизнедеятельности тюрем (строительство, обслуживание зданий частными подрядчиками, организация трудовой деятельности, интендантское обеспечение и др.).
В рамках делегированного управления организовывается общественное питание, услуги прачечной, транспорт, торговля, обучение, труд осужденных. Договор о делегированном управлении заключается на 8 лет.
Остановимся более подробно на трудовой деятельности, организуемой частными компаниями. В целом в пенитенциарной системе Франции ежедневно работают на частных предприятиях около 9 300 заключенных, получая ежегодно заработную плату в размере около 37 млн евро. Осужденные, находящиеся в пенитенциарных учреждениях с делегированным управлением, работают на частные предприятия в специальных мастерских, оборудованных на территории тюрем. Трудовая деятельность достаточно разнообразна: сбор электронных устройств; плотницкие работы; оцифровка; производство кондиционеров; производство авиационных двигателей и т. д.
Делегированное управление позволяет предприятиям: увеличивать производственные мощности на временной или постоянной основе; сокращать финансовые издержки, связанные с использованием производственных помещений и хранением; оптимизировать производственный план благодаря гибкости организации и временного графика без дополнительных выплат; сохранять свои ноу-хау и методы управления с помощью своего надзорного персонала; использовать инвестиции для запуска пилотных малых и средних операций [5].
Одним из основных результатов делегированного управления стало сокращение расходов пенитенциарных учреждений на 10-15% при сохранении высокого качества предоставляемых услуг частными компаниями, по
сравнению с государственными. Также делегированное управление дало возможность для руководства пенитенциарного учреждения сосредоточить свои усилия на функциях управления и исполнения наказаний.
В Японии (Восточная Япония) первая в истории страны частная тюрьма Минэ была открыта в апреле 2007 года. Расположенная в префектуре Ямагути тюрьма рассчитана на 1000 человек - 500 мужчин и 500 женщин. В тюрьме в основном содержатся осужденные за совершение легких правонарушений. Частная компания, осуществляющая функцию охраны, не экономила на финансировании данного проекта. Так, каждый заключенный обеспечен жетоном, который позволяет в любое время определить его местонахождение. Заборы в тюрьме заменяет высокая прозрачная ограда. В учреждении все сделано так, чтобы человек как можно меньше ощущал тюремную атмосферу. Одноместные камеры напоминают комнаты общежития: в них большое окно из противоударного стекла без решетки, кровать, письменный стол, во многих камерах есть телевизор. Двери в комнатах данной тюрьмы не железные, а деревянные.
Управляющая частная компания объединила экономические интересы нескольких фирм, в том числе одного крупного игрока на рынке безопасности. Частная компания распоряжается тюрьмой не на все 100% - государство доверило ей обеспечение безопасности, обучение заключенных, уборку. За свои услуги в соответствии с договором на 20 лет компания получит 51,7 млрд иен (около 430 млн долларов США).
В 2007 году в Сакуре (префектура Тотиги) открылась вторая частная тюрьма в Японии Kitsuregawa. Персонал подобран из 7 компаний, включая компанию Secom, составляют 250 надзирателей и 150 служащих. Тюрьма, которую в прессе часто именуют «Центром реабилитации заключенных», рассчитана на 2000 человек, срок заключения которых не более 8 лет [6]. Не менее 500 мест рассчитано для заключенных пожилого возраста, имеющих умственные или физические отклонения. Компания Shogakukan Production представит коррекционные и обучающие программы, часть которых предназначена для умственного развития пожилых людей (разработчик программ - профессор Рюта Кавасима (Университет Тохоку). В тюрьме для заключенных проводится обучение профессиям (работа сиделкой, в химчистке, занятия по сельскому хозяйству), есть свои угодья для организации физического труда заключенных. Для общего образования в тюремной библиотеке есть более 20 тысяч книг.
Подводя итоги, следует обозначить ряд проблемных вопросов, связанных с организацией и функционированием частных тюрем. Исследователи отмечают, что создание частных тюрем может спровоцировать новые коррупционные потоки, кроме того, исказить само назначение тюрьмы как исправительного учреждения: владельцы тюрем будут заинтересованы в большем количестве заключенных, так как их труд будет приносить основную прибыль для тюрьмы [3].
Также следует отметить, что в частных тюрьмах существует проблема подбора высококвалифицированного кадрового персонала. Проблемы возникают как в подборе кадрового ядра административного аппарата, так и в подборе персонала низшего звена.
Общей проблемой в системе функционирования частных тюрем является медицинское обслуживание тяжелобольных заключенных. Экономические расходы на здравоохранение, после собственно содержания, составляют самую значительную статью. Частные тюрьмы стремятся принимать исключительно здоровых заключенных, что позволяет сократить расходы на медобслуживание и таким образом показывать хорошие финансовые результаты.
Несмотря на множество спорных вопросов, связанных с функционированием частых тюрем, интерес к данному вопросу в России возрастает. Так, директор ФСИН России Г.А. Корниенко еще в 2013 году рассматривал возможность обращения к частно-государственному партнерству при строительстве новых учреждений и перемещению следственных изоляторов и исправительных учреждений за черту городов. В 2016 году в Государственную Думу РФ был внесен законопроект, разрешающий создание частных тюрем в России. Согласно данному законопроекту владелец частной тюрьмы должен был получать на содержание каждого осужденного от государства средства. В случае неисполнения обязательств по содержанию осужденных государство могло разорвать контракт или передать данный контракт другим владельцам.
Анализируя возможность интеграции зарубежного опыта в российские реалии (в широком смысле), можно было бы предложить следующее: на законодательном уровне рассмотреть вопрос о привлечении в УИС частных российских инвесторов к участию в строительстве, реконструкции и обслуживании пенитенциарных учреждений; изучить возможность предоставления частным компаниям устаревших объектов УИС (зданий, помещений) после передачи компаниями новых зданий тюрем ФСИН России; предусмотреть для данных
компаний различные финансовые льготы - от субсидирования до освобождения или снижения налоговой нагрузки; исследовать возможность предоставления им права размещать на территории учреждения производственные мастерские и объекты по оказанию осужденным разрешенных услуг и, соответственно, получать за это дополнительную прибыль; осуществить апробацию организации и функционирования частных тюрем на базе деятельности 1-2 учреждений, возможно, одной из колоний-поселений России.
Предложенная в ряде зарубежных стран достаточно гибкая концепция частно-государственного партнерства в области исполнения уголовных наказаний, когда не государство подключается к проектам частного бизнеса, а, наоборот, государство приглашает бизнес принять участие в реализации общественно значимых проектов, требует тщательного изучения с целью возможного внедрения ее элементов в существующую структуру УИС России.
Примечания
1. Шамсунов С.Х. Частные тюрьмы в мире: нужны ли они современной России? // Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. 2016. № 3. С. 25-28.
2. Лузгин С.А. Зарубежный опыт функционирования частных исправительных учреждений // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2014. № 10 (149). С. 13-17.
3. Тимофеева Е.А. Частные тюрьмы: возможности интеграции зарубежного опыта в деятельность УИС России // III Международный пенитенциарный форум «Преступление, наказание, исправление» (к 20-летию вступления в силу Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации): сборник тезисов выступлений и докладов участников (г. Рязань, 21-23 ноября 2017 г.): в 8 т. Рязань, 2017. Т. 2. С. 102-107.
4. Тимофеева Е.А. Особенности функционирования пенитенциарной системы Франции на современном этапе // Вестник Владимирского юридического института. 2016. № 4 (41).
5. Тимофеева Е.А., Белоносов В.О. Частные тюрьмы Французской республики: история становления и особенности функционирования // Вестник Владимирского института ФСИН России. 2017. № 4 (45). С. 183-188.
6. Yomiuri Shimbun. В префектуре Тотиги открылась частная тюрьма. URL: http://news.leit.ru/ archives/91 (дата обращения: 17.03.2018).
Notes
1. Shamsunov S.H. Private prisons in the world: whether they are necessary to modern Russia? Criminal executive system: law, economics, management, 2016, no. 3, pp. 25-28. (In Russ.)
2. Luzgin S.A. Foreign experience of operation of private correctional institutions. Bulletin of the penal system, 2014, no. 10 (149), pp. 13-17. (In Russ.)
3. Timofeeva E.A. Private prisons: the possibility of integration of international experience in the activities of the UIS Russia. The Third International penitentiary forum «Crime, penalty, correction» (to the 20th anniversary of the entry into force of the Criminal executive code of the Russian Federation): proc. ledge. and Dokl. participants (Ryazan, 21-23 November 2017): in 8 vol. Ryazan, 2017. Vol. 2. Pp. 102-107. (In Russ.)
4. Timofeeva E.A. Features of functioning of penitentiary system of France at the present stage. Vestnik of the Vladimir law institute, 2016, no. 4 (41). (In Russ.)
5. Timofeeva E.A., Belonosov V.O. Private prisons of the French Republic: the history of formation and peculiarities of functioning. Vestnik of the Vladimir institute of the Federal penitentiary service of Russia, 2017, no. 4 (45), pp. 183-188. (In Russ.)
6. Yomiuri Shimbun. In Tochigi Prefecture opened a private prison. URL: http://news.leit.ru/archives/91 (accessed 17.03.2018). (In Russ.)
