CC BY
167
Вестник Челябинского государственного университета. 2012. № 24 (278).
Экономика. Вып. 39. С. 62-65.
Е. А. Вагапова
развитие межмуниципального сотрудничества: формы, принципы и методы
Обосновывается, что организация межмуниципального взаимодействия муниципальных образований должна опираться на систему взаимоувязанных научных принципов. Исследованы и предложены основные принципы межмуниципального сотрудничества муниципальных образований, а также определены формы и методы межмуниципальных связей.
Ключевые слова: межмуниципальное сотрудничество, кооперация муниципальных образований, развитие местных сообществ, местное самоуправление, развитие муниципальных образований.
Возможность осуществления межмуниципального сотрудничества предусмотрена в Европейской хартии о местном самоуправлении, ратифицированной Российской Федерацией Законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ. Так, в ст. 10 Хартии определено, что органы местного самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и в рамках закона вступать в ассоциации с другими органами местного самоуправления для осуществления задач, представляющих общий интерес.
Нормы Европейской хартии были восприняты российским законодательством. Так, в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-Ф3) вопросам межмуниципального сотрудничества посвящены нормы ст. 8, 66-69. Закон № 131-Ф3 не раскрывает содержание понятия «межмуниципальное сотрудничество». Вместе с тем из его положений следует, что такое сотрудничество осуществляется в целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, муниципальных образований, советов муниципальных образований субъекта Российской Федерации для выражения и защиты их общих интересов; представления указанных интересов в органах государственной власти; взаимодействия с международными организациями и юридическими лицами, а также в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов муниципальных образований для решения вопросов местного значения.
Межмуниципальное сотрудничество является весьма важной и относительно малоисследованной функцией местного самоуправления, назначение которой состоит в достижении целей социального и экономического развития муниципальных образований путём межтерриториальной интеграции и кооперации.
Потребность в кооперации и интеграции возникает, когда муниципальное образование либо испытывает дефицит ресурсов для собственного развития, либо стремится усилить и расширить имеющиеся конкурентные преимущества.
Наиболее распространённые условия возникновения потребности муниципальных образований в налаживании межмуниципальных связей представлены на рисунке.
Реализация на практике потребностей в межмуниципальном сотрудничестве требует: наличия у потенциальных партнёров общих или взаимных интересов; отсутствия острых конфликтов между партнёрами; доверия друг к другу; готовности к соблюдению обязательств и разумным компромиссам; соразмерности затрат и результатов сотрудничества; прозрачности; легитимности и т. д.
В соответствии с этим можно выделить и различные цели межмуниципального сотрудничества:
— объединение финансовых средств, материальных и иных ресурсов муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения;
— организация взаимодействия органов местного самоуправления муниципальных образований для решения вопросов местного значения;
— выражение и защита общих интересов муниципальных образований;
— содействие развитию местного самоуправления;
— формирование условий стабильного развития экономики муниципальных образований в интересах повышения жизненного уровня населения и иных целях.
Из поставленных целей вытекает ряд задач межмуниципального сотрудничества: участие в деятельности регионального совета муниципальных образований; содействие разработке и внедрению прогрессивных технологий, обо-
Условия возникновения потребности муниципальных образований в налаживании межмуниципальных связей
рудования и методов организации труда в системах жизнеобеспечения муниципальных образований; выработка единых подходов муниципальных образований в налоговой политике, ценообразование в согласованных сферах деятельности в рамках действующего законодательства и в пределах полномочий органов местного самоуправления; учреждение хозяйственных обществ и иных межмуниципальных организаций; заключение договоров и соглашений.
Взаимодействие между муниципалитетами возможно в различных формах. Исходя из анализа положений Закона № 131-ФЗ, в межмуниципальном сотрудничестве можно выделить три основные формы: ассоциативные, договорные и организационно-хозяйственные. В целях организации взаимодействия муниципальных образований и органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований на уровне субъекта Российской Федерации или Федерации в рамках ассоциативной формы создаются соответственно советы муниципальных образований субъектов Федерации, общероссийские объединения территориальной и организационной основы муниципальных образований и иные
добровольные объединения муниципальных образований.
В целях же объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения могут учреждаться межмуниципальные хозяйственные общества в форме закрытого акционерного общества и общества с ограниченной ответственностью, а также другие межмуниципальные организации и объединения, как, например, созданные по решению представительных органов местного самоуправления нескольких муниципальных образований некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций и фондов. В этих же целях органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения.
Советы муниципальных образований создаются в форме некоммерческих организаций — ассоциаций — и являются обязательной формой межмуниципального сотрудничества. В рамках данного объединения муниципальные образования могут взаимодействовать по различным вопросам осуществления местного самоуправления. Это может быть сбор и анализ информации о проблемах в деятельности органов местного самоуправления, обобщение и распростране-
64
Е. А. Вагапова
ние опыта решения вопросов местного значения в различных сферах, оказание методической помощи, организация подготовки муниципальных служащих.
Советы муниципальных образований, общероссийские объединения муниципальных образований, создаваемые в целях защиты и представительства интересов муниципальных образований, не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований или каким бы то ни было образом ограничивать её. В отличие от них, межмуниципальные объединения — формы совместной хозяйственной деятельности, используются муниципальными образованиями для совместного решения вопросов местного значения, соответственно, им не могут передаваться лишь полномочия органов местного самоуправления.
В качестве организационно-правовых форм межмуниципальных хозяйственных обществ законодателем не случайно избраны закрытые акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью. Это объясняется тем, что только в акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью учредители не несут субсидиарную ответственность за деятельность общества (за исключением того капитала, который они внесли при учреждении общества). Это позволяет защитить местные бюджеты и муниципальное имущество при банкротстве подобного рода предприятий.
Следует отметить, что некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций и фондов, преследующие социальные, благотворительные, культурные, образовательные и иные общественно полезные цели, вправе заниматься предпринимательской деятельностью, соответствующей целям, для которых созданы данные организации.
Все, кроме одной, вышеописанные формы межмуниципального сотрудничества создаются на добровольной основе. Согласно Закону № 131-ФЭ только Совет муниципальных образований обязательно должен быть создан в каждом субъекте Федерации.
Межмуниципальное взаимодействие может носить как стратегический, так и нестратегический характер. Представляется, что характер сотрудничества зависит от задач, решению которых будет способствовать межмуниципальное взаимодействие. Если речь идёт о решении стратегических задач, обозначенных соответствующим документом, то это представляет собой пример
стратегического взаимодействия. Если же межмуниципальное сотрудничество обеспечивает решение функциональных задач, связанных с непосредственным выполнением законодательно закреплённых за муниципальным образованием функций, то эти взаимосвязи стратегического характера не носят, и их можно обозначить как предметно-функциональные.
Отметим также, что подразделение сотрудничества на стратегическое и предметно-функциональное условно. Так как, например, совместное решение вопросов местного значения муниципальных образований можно отнести к предметно-функциональному сотрудничеству, однако от их эффективного решения зависит социально-экономическое развитие территории, что способствует повышению уровня и качества жизни населения, и если эти задачи не прописаны в стратегических документах, они, так или иначе, влияют на стратегические направления развития муниципалитетов.
Стратегические задачи во многом зависят от выполнения функциональных задач. Некоторые эксперты не признают такого деления вообще, в силу того, что стратегические документы есть далеко не в каждом муниципальном образовании.
Организация межмуниципального сотрудничества должна опираться на систему взаимоувязанных научных принципов. К числу основных принципов, требования которых необходимо учитывать, следует отнести: целенаправленность, системность, комплексность, баланс интересов, инновационность, эффективность.
Ведущее место в рассматриваемой системе принципов занимает принцип целенаправленности, следование которому означает, что принятию решений по вопросам межмуниципального сотрудничества должен предшествовать этап це-леполагания, в рамках которого осуществляется выбор и обоснование целей межмуниципального взаимодействия.
Принцип системности ориентирует на рассмотрение муниципальных образований как элементов системы (подсистемы) более высокого уровня. Согласно данному принципу необходимо учитывать влияние взаимозависимости развития муниципальных образований с субъектом Федерации, на территории которого оно расположено, с другими регионами и муниципальными образованиями, страной в целом. Реализация этого принципа предполагает, что при организации межмуниципального сотрудничества должны быть учте-
ны предпосылки и ограничения, формируемые на различных иерархических уровнях: местном (муниципальном), межмуниципальном, региональном, межрегиональном, федеральном.
Принцип комплексности означает: 1) необходимость рассмотрения всех возможных сфер и объектов межмуниципального сотрудничества во взаимосвязи; 2) исследование влияния всех предполагаемых результатов на развитие соответствующих муниципальных образований как целостных систем, на изменение состояния их отдельных отраслей и сфер жизнедеятельности.
Принцип баланса интересов играет особую роль в осуществлении межмуниципального сотрудничества, которое предусматривает установление, реализацию и развитие партнёрских отношений между муниципалитетами.
Важно сочетание конкуренции и кооперации, что становится возможным в том случае, если достигнут баланс интересов и на этой основе установлен высокий уровень взаимного доверия, позволяющего снизить риск получения нежелательных побочных эффектов. Таким образом, выявление, анализ и согласование интересов муниципальных образований является непременным условием использования технологий межмуниципального сотрудничества.
Принцип инновационности проявляется в двух плоскостях: 1) в использовании современных форм межмуниципального сотрудничества и методов управления; 2) в ориентации на получение инновационных результатов от реализации межмуниципальных проектов.
Соблюдение принципа эффективности означает необходимость уверенности, что выбранные направления межмуниципального сотрудничества обеспечат улучшение качества жизни населения с наименьшими финансовыми и социальными затратами.
Необходимо охарактеризовать методы и соответствующие им процедуры достижения намеченных целей взаимодействия. Один из действенных методов — программно-проектный, связанный с разработкой межмуниципальных программ и конкретных проектов в условиях гармонизации интересов различных субъектов управления и хозяйствования.
Однако одной подпрограммы или раздела программы может быть недостаточно. Представляется, что разработка стратеги развития межмуниципального сотрудничества будет способствовать более эффективному взаимодей-
ствию местных сообществ и проекты по её реализации будут своевременными, экономически целесообразными, взаимовыгодными.
Ведущее место в механизме реализации межмуниципального сотрудничества занимают субъекты управления и хозяйствования, имеющие различные экономические интересы. Недооценка этого принципиального положения приводит к тому, что намеченные планы и программы не реализуются, т. к. потенциальные участники их выполнения не принимают участия в достижении поставленных целей, считая, что это не те цели и пути их достижения, которые они готовы поддержать. Именно поэтому важным методом реализации межмуниципального взаимодействия является метод гармонизации интересов.
Развитие межмуниципального сотрудничества — важная и относительно малоисследованная функция местного самоуправления, а соответственно, определение форм взаимодействия, взаимоувязанных принципов, методов и соответствующих им процедур достижения намеченных целей взаимодействия необходимы для дальнейшего развития теории межмуниципального сотрудничества.
Список литературы
1. Европейская хартия местного самоуправления // Справ. правовая система «КонсультантПлюс».
2. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6 окт. 2003 г. № 131-Ф3.
3. Бурмистров, А. С. Местное сообщество как субъект местного самоуправления // Правоведение. 2009. № 5. С. 36-42.
4. Кокин, И. А. Межмуниципальная координация в субъекте Российской Федерации: объективные потребности и правовые решения // Город. упр. 2008. № 11. С. 65-66.
5. Королёва, Е. Н. Стратегическое управление развитием муниципальных социально-экономических систем в условиях глобализации: (Теоретико-методологические аспекты) : монография. М. : ВГНА Минфина России, 2006.
6. Рохчин, В. Е. Стратегическое управление развитием муниципальных образований: межмуниципальное взаимодействие / В. Е. Рохчин, В. В. Шураев ; ред. В. А. Гневко. СПб. : С.-Петерб. акад. упр. и экономики, 2007.
7. Филиппов, Ю. Развитие местных сообществ / Ю. Филиппов, В. Гассиий // Муницип. власть. 2007. № 11. С. 64-72.
