CC BY
110
I. ПРАВО
1. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО, МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
1.1. МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБЪЕДИНЕНИЕ КАК СУБЪЕКТ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА
Попов Дмитрий Александрович, зам. руководителя го-сударственно-правового отдела ЗАО «АКГ «РБС», муниципальный советник 1-го класса, аспирант Воронежского Государственного Университета Контакты автора: [email protected]
Аннотация. В данной статье автором доказывается актуальность формирования межмуниципального объединения как субъекта конституционных правоотношений. Эта форма межмуниципального сотрудничества в сфере управления предусмотрена Европейской хартией местного самоуправления, а ее использование обеспечивает совместное решение вопросов местного значения, представляющих общий интерес, с учетом требований эффективности и экономии. Для использования данной формы сотрудничества требуется определить статус меж-муниципального объединения, регламентировать порядок создания и функционирования нового субъекта публично-властных отношений.
Ключевые слова: межмуниципальное объединение, межмуниципальное сотрудничество, вопросы местного значения, консолидация финансовых средств и иных ресурсов муниципальных образований, Европейская хартия местного самоуправления
INTERMUNICIPAL ASSOCIATION AS THE SUBJECT OF THE CONSTITUTIONAL LAW
Popov Dmitry Aleksandrovich, the deputy the head of state-legal department of Joint-Stock Company "ACG" RBS », the municipal adviser of 1st class, the post-graduate student, the Voronezh State University
Annotation: In given article the author proves an urgency of formation of intermunicipal association as subject of the constitutional legal relationship. This form of intermunicipal cooperation in management sphere is provided by the European charter of local government, and its use provides the joint decision of questions of the local value representing the general interest, taking into account efficiency and economy requirements. For use of the given form of co-operation it is required to define the status of intermunicipal association, to regulate an order of creation and functioning of the new subject of publicly-imperious relations.
Keywords: intermunicipal association, intermunicipal cooperation, questions of local value, consolidation of financial assets and other resources of municipal unions, the European charter of local government
Принятие Федерального закона от 06.10.2003г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»1 придало дополнительный импульс процессу развития отечественного местного самоуправления. Данный Федеральный закон устанавливает экономическую основу для функционирования местной власти, подробно регламентирует вопросы формирования и организации деятельности органов муниципального управления, учреждает законодательные основы территориального общественного самоуправления, нормативно определяет перечень вопросов местного значения и полномочия для их решения.
К числу достоинств Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относится закрепление в статье 8 и главе 9-й законодательных основ для организации межмуниципального сотрудничества в четырех «организационных формах»: совет муниципальных образований, межмуниципальное хозяйственное общество, некоммерческая организация муниципальный образований и межмуниципальное объединение.
Наиболее распространенной среди них сегодня является создание советов муниципальных образований, формирование которых согласно ст. 66 Фз «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается на территории всех субъектов Российской Федерации. В свою очередь в состав Общероссийского Конгресса муниципальных образований уже входит восемьдесят один совет муниципальных образований субъектов Российской Федерации2.
Кроме предусмотренных ст. ст. 66 и 67 рассматриваемого Федерального закона советов муниципальных образований активно функционируют иные ассоциации и объединения муниципальных образований: Ассоциация городов Поволжья3, Ассоциация сибирских и дальневосточных городов4, Ассоциация малых и средних городов России . Однако деятельность таких объединений носит исключительно консультативносовещательный характер и ограничивается выработкой и принятием рекомендаций, адресуемых федеральным и региональным органам государственной власти в целях выражения и защиты общих муниципальных интересов.
Процесс создания межмуниципальных хозяйственных обществ и некоммерческих организаций развивается менее динамично. Использование таких форм сотрудничества муниципальных образований также направлено на совместное решение общих задач. Цель создания межмуниципального хозяйственного общества - извлечение дополнительных неналоговых доходов для решения вопросов местного значения; некоммерческой организации - достижения общих социальных, благотворительных, культурных, образовательных и научных целей без наделения таковых
1 См. Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, № 40, ст. 3822.
2 См. http://www.rncm.ru/smo
3 См. http://agp.samara.ru/
4 См. http://www.asdg.ru/
5 См. http://www.amsgr.ru/
полномочиями по решению вопросов местного значе-ния6.
Наименее урегулированной и потому фактически неприменимой в практической деятельности органов местной власти является четвертая форма взаимодействия - создание в соответствии с частями 3 и 4 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с учетом территориальной и организационной основы муниципальных образований объединений для консолидации финансовых средств, материальных и иных ресурсов в целях совместного решения вопросов местного значения.
Фрагментарность законодательного регулирования вопроса организации деятельности межмуниципально-го объединения подтверждается итогами муниципальной реформы, отраженными в Аналитическом докладе Института Современного развития: «формат межму-ниципального сотрудничества урегулирован в Федеральном законе №131-ФЗ в виде достаточно общей рамки, что формально делает его вполне применимым к организации взаимодействия сопредельных муниципалитетов с интенсивными хозяйственными, трудовыми и культурно-бытовыми связями. Однако отсутствие четко прописанных в законе форм и процедур сотрудничества не способствует развитию данного института»7.
Необходимость дополнительного законодательного регулирования вопроса о порядке совместного исполнения органами местного самоуправления вопросов местного значения согласуется с положениями Европейской хартией местного самоуправления8 (далее -ЕХМС). Согласно ст. 10 ЕХМС органы местной власти при осуществлении своих полномочий имеют право сотрудничать с другими органами местного самоуправления для осуществления задач, представляющих общий интерес. Нормативное закрепление положения праве местных органов власти создавать ассоциации для совместного решения задач, представляющих общий интерес, позволили на основе результатов формально-юридического анализа ЕХМС выявить следующие особенности организации межму-ниципального сотрудничества в сфере управления.
Во-первых, право органов местного самоуправления на создание ассоциаций для защиты и достижения общих интересов свидетельствует о наличии в правовом статусе последних признаков субъекта публичновластных отношений9.
Во-вторых, одной из главных целей создания ассоциаций является совместное решение общих задач, что по смыслу ЕХМС не запрещает передачу ассоциациям муниципальных образований властных полномочий по решению вопросов местного значения.
В-третьих, в целях реального изменения издержек, возникающих при реализации местными органами своих полномочий, в качестве одного из главных условий успешного функционирования местного самоуправления является придание финансовым системам, на которых основываются ресурсы местных орга-
6 См. ст. 2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» // СЗ РФ, 15.01.1996, № 3, ст. 145
7 См. Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития // http://www.riocenter.ru/ru/programs/doc/3928
8 См. Федеральный закон от 11.04.1998 № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» // СЗ РФ, 13.04.1998, № 15, ст. 1695
9 См. Юридическое лицо публичного права. В.Е. Чиркин. М.:
Норма, 2007.
нов самоуправления, свойств разнообразия и гибко-
10
сти10.
Компиляция данных положений ЕХМС позволяет сделать вывод о том, что для совместного решения общих задач требуется сформировать общую структуру управления и межмуниципальный бюджет, что позволит в соответствии со ст. 8 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» консолидировать финансовые и кадровые ресурсы муниципальных образований. Как показывают результаты изучения правоприменительной практики, образование общей структуры управления при совместном решении отдельных вопросов местного значения, представляющих общий интерес, обеспечит сокращение расходов на содержание аппарата управления.
Необходимость предоставления муниципалитетам права совместно решать вопросы местного значения с одновременным построением гибких муниципальных финансовых систем для оптимизации издержек при исполнении властных полномочий подтверждается возникновением ряда негативных явлений, возникающих в процессе реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Во-первых, в условиях действующего законодательства органы местного самоуправления не могут реализовать право, предусмотренное статье 8 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на консолидацию финансовых средств и организационных ресурсов с целью бюджетного софинансирования социальноэкономических проектов.
Вместе с тем, объединение финансово-экономических ресурсов для возведения на условиях софи-нансирования физкультурно-оздоровительных комплексов, объектов социального обслуживания населения и обеспечения их эксплуатации позволит решать часть вопросов местного значения без «погружения» органов государственной власти субъектов РФ в процессы повседневной деятельности. Совместное строительство автомобильных дорог местного значения, мостов и иных объектов транспортной инфраструктуры обеспечит стабильное транспортное сообщение между муниципалитетами и послужит дополнительным стимулом для их дальнейшего экономии-ческого развития.
По мнению отдельных экспертов при отлаженном механизме совместной подготовки муниципалитетами документов территориального планирования, градостроительных планов, может быть снят ряд искусственных ограничений для развития и привлечения инвестиций в муниципальные образования, которые разделены только административно, а географически и
исторически представляют собой единую террито-
11
рию11.
Во-вторых, возросшее число муниципальных образований обусловило рост бюджетных расходов на содержание аппарата управления.
В результате реализации рассматриваемого Федерального закона общая численность муниципальных образований по состоянию на май 2010 года увеличи-
10 См. ч. 4 статьи 9 Европейской Хартии местного самоуправления
11 См. http://www.municipalrussia.ru/portal/page/portal/mr/news-list?n=94678&bck=y
лась с 11 тысяч 73312 до 28 тысяч 445 единиц13. В большинстве муниципальных образований будущие текущие расходы на аппараты местных Дум и глав поселков вкупе с их зарплатой будут составлять до 80% бюджета районов. Пока расходы на чиновную зарплату «сжирают» до 35% местных доходов14.
В-третьих, постоянное увеличение перечня вопросов местного значения являются факторами, способствующими росту бюджетного дефицита, что заставляет искать новые методы оптимизации системы муниципального управления с учетом требований эффективности и экономии.
За период с октября 2003 года по февраль 2010 года для поселений и муниципальных районов перечень вопросов местного значения увеличился на десять пунктов, городского округа - на одиннадцать, что также только способствует увеличению бюджетного дефицита. При этом порядка 95 процентов местных бюджетов до сих пор являются дотационными15.
Развитие местного самоуправления и повышение эффективности деятельности местных органов власти являются необходимыми условиями становления экономически и социально развитого демократического государства16. Тенденция увеличения расходов муниципальных бюджетов в условиях фактической неиз-
17
менности их доходной части17 заставляет искать новые пути оптимизации муниципального управления с учетом требований экономии1 .
Предоставление муниципальным образованиям права создавать общую структуру управления и формировать межмуниципальный бюджет для решения отдельных вопросов местного значения позволит сократить расходы на управление и одновременно придаст местным финансовым системам свойства гибкости и разнообразия. Немецкий специалист, региональный менеджер проекта реформирования местного самоуправления, доктор юридических наук Эмиль Маркварт отмечает, что в Германии пятая часть всех муниципалитетов вообще не имеют своих администраций, а их проблему между тем успешно решает межмуници-пальная власть19.
В-четвертых, качество решения вопросов местного значения зависит от уровня профессионализма и компетентности должностных лиц органов муниципальной власти, что требует создания привлекательных условий для прохождения муниципальной службы и организации периодической переподготовки кадров.
Решение данной научной задачи, имеющей важное прикладное значение, возможно только при условии достаточной ресурсной обеспеченности муниципальных образований. Для этого нужна четкая политика по
12 См. Итоги реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007 году // www.minregion.ru
13 http://zakon.scli.ru/ru/analytics_statistics/report_forms/form_re-port_new/ - по состоянию на 26.05.2010 г.
14 См. Разворот на 1800? // газета «Местное самоуправление». №13. от 01.07.-15.07.2005 года
15 http://www.rg.ru/2007/04/05/budzhet.html
16 См. Указ Президента Российской Федерации от 15.10.1999 № 1370 «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ, 18.10.1999, № 42, ст. 5011
17 См. Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития // http://www.riocenter.ru/ru/programs/doc/3928
18 См. ч. 3 статьи 4 Европейской хартии местного самоуправления
19 См. Есть «непонятки» с банями и сиротами // Глава местной
администрации. №5. 2005. С.29
объединению малочисленных и слабых в финансовоэкономическом отношении муниципальных образова-ний20.
Реализация права на создание общей структуры муниципального управления даст дополнительный экономический эффект, а объединение финансовоэкономических ресурсов позволит создать привлекательные условия для прохождения муниципальной службы и обеспечить периодическую переподготовку кадров. Мы, по-видимому, оказались излишне прилежными учениками и копируем чужой опыт вместе с чужими ошибками. Европейские страны, в том числе и Германия, опробовав у себя разукрупнение муниципальных образований, вновь взяли курс на укрупнение21.
В-пятых, придание межмуниципальному объединению статуса субъекта конституционного права позволит устранить ряд иных негативных явлений, выявленных в процессе изучения правоприменительной практики органов местного самоуправления.
Первое. В отличие от регионального «среза», где деятельность органов исполнительной власти различного уровня координируется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации2 , процесс исполнения территориальными структурами органов государственной власти и органами местного самоуправления полномочий не имеет координирующего начала. Несогласованность действий указанных субъектов права, функционирующих в пределах муниципальных образований, отрицательно сказывается на качестве реализации государственной политики.
Второе. Отсутствует обратная связь между территориальными структурами органов государственной власти, которые исполняют контрольно-надзорные полномочия и (или) оказывают государственные услуги населению муниципальных образований, и местным сообществом.
Действующее законодательство не предусматривает каких-либо форм влияния населения муниципальных образований на деятельность территориальных структур государственных органов власти, осуществляемых свои полномочия на местах. Даже кандидатуры на соответствующие должности и то реально не согласовываются с главой муниципального образования23. Данный фактор негативно отражается на эффективности реализации конституционных прав и свобод граждан и не в полной мере согласуется с частью 1 статьи 32 Конституции России о праве граждан участвовать в управлении делами государства через своих представителей.
Третье. Удаленность муниципальных образований от мест размещения территориальных органов федеральных исполнительной власти, как правило, не позволяет должностным лицам ФОИВ обеспечить эффективную работу по пресечению и предупреждению нарушений конституционных прав и свобод граждан на отдаленных территориях.
20 О перспективах существования высокодотационных муниципальных образований. Чуловский К.Ю. // Право и политика. 2007, № 10
21 См. Мы впереди Европы всей // Российская Федерация сегодня. № 14. 2004. С.23
22 См. Указ Президента РФ от 02.07.2005 N 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ, 04.07.2005, № 27, ст. 2730
23 См. Авакьян С.А. А есть ли в России местное самоуправление? // Российская Федерация сегодня. №16. 2009
Данный вывод подтверждается результатами изучения материалов правоприменительной практики Центрального, Южного и Приволжского Федерального округа, где население в случае нарушения их конституционных прав в сфере труда, права на благоприятную окружающую среду вынуждены обращаться в территориальные структуры органов государственной власти, находящихся на расстоянии более 150-200 км от мест событий. В силу удаленности должностные лица органов государственной власти не имеют возможности оперативно провести осмотр место происшествия, собрать показания свидетелей и иные доказательства, своевременно применить меры обеспечительного характера с целью предупреждения (пресечения) нарушения и привлечения виновных лиц к юридической ответственности.
В этой связи особую актуальность приобретает вопрос о признании межмуниципального объединения (далее - ММО) субъектом конституционного права с целью передачи ему отдельных государственных полномочий. Возможность наделения межмуниципального органа управления полномочиями для решения задач, представляющих для муниципальных образований общий интерес, придаст местным финансовым системам гибкости, позволит оптимизировать расходы на содержание аппарата управления, обеспечит согласованность действий и комплексный подход при реализации государственной политики и решению отельных вопросов местного значения.
Включение в структуру управления ММО депутатов представительных органов муниципальных образований - участников межмуниципального объединения позволит организовать тесную обратную связь формируемого органа управления с населением.
Контроль за исполнением органами управления межмуниципального объединения государственных полномочий - компетенция органов государственной власти, принявших решение об их передаче. Но меж-муниципальное объединение будет фактически находиться в двойном подчинении, поскольку его формирование и контроль за текущей деятельностью останется прерогативой населения и органов муниципальной власти. В советский период, когда власть на местах была частью единой государственной власти, для местных органов управления использовалась не такая уж плохая модель, которая называлась двойным подчинением24.
В соответствии с частью 3 статьи 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на добровольной основе и с учетом особенностей территориальной и организационной основы муниципальных образований могут быть образованы объединения муниципальных образований. Однако в силу части 4 статьи 8 этого же Федерального закона передача межмуни-ципальному объединению полномочий по решению вопросов местного значения не допускается.
Наличие данного запрета наряду с совокупностью положений статьи 10 ЕХМС и части 3 статьи 8 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривающих право местных органов на создание объединения с возможностью консолидации муниципальных ресурсов для совместного решения задач, представляющих общий интерес, обуславливает возникновение правовой
24 См. Авакьян С.А. А есть ли в России местное самоуправление? // Российская Федерация сегодня. № 16.2009. С. 3
неопределенности по вопросу статуса межмуници-пального объединения как субъекта конституционного права.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает взаимодействие муниципальных образований в публичном праве. Но регламентированные механизмы реализации такого права не могут быть признаны оптимальными способами для сотрудничества в сфере управления по ряду причин.
Согласно части 4 статьи 15 Федерального закона допускается взаимная передача органами местного самоуправления муниципального района и поселения предоставленных полномочий на основании заключаемых соглашений и за счет предоставляемых субвенций. Но данная форма межмуниципального сотрудничества характеризуется ограниченной сферой применения, поскольку не может использоваться при организации взаимодействия в сфере управления между городскими округами и поселениями, городскими округами, муниципальными районами, городскими округами и муниципальными районами, поселениями одного или различных муниципальных районов.
Дефиниции «сотрудничество» и «исполнение переданных полномочий» также не являются тождественными по своему смысловому содержанию. В отличие от понятия «передача полномочий» термин «сотрудничество» раскрывается именно как «совместная деятельность» 5 Поэтому взаимодействие муниципальных образований посредством создания общей структуры управления для совместного решения отдельных задач, представляющих общий интерес, по своему лексическому значению ближе к дефиниции «сотрудничество».
Кроме того, процесс взаимной передачи органами местного самоуправления муниципальных районов и поселений полномочий по решению вопросов местного значения на практике осложняется ввиду неурегулированности действующим законодательством ряда аспектов: порядок и условия заключения соглашений по передаче полномочий; неопределенность органов управления, уполномоченных заключать такие согла-шения26; не установлены требования к содержанию таких соглашений. Наличие этих правовых пробелов приводит к отсутствию положений, предусматривающих ответственность сторон, к невозможности применения санкций за неисполнение или ненадлежащее исполнение соглашения, а зачастую и к признанию соглашения недействительными27.
Другой формой сотрудничества муниципальных образований является их преобразование в форме объединения. Но такое взаимодействие не предусматривает консолидацию организационно-кадровых и финансово-экономических ресурсов муниципальных образований на определенный срок и (или) для решения отдельных вопросов местного значения. Такое ограничение не согласуется с требованиями части 4 статьи 9 ЕХМС о придании финансовым системам мест-
25 См. Толковый словарь русского языка: В 4 т./ Под ред. Д Н. Ушакова. — М.: Гос. ин-т «Сов. энцикл.»; ОГИЗ; Гос. изд-во иностр. и нац. слов., 1935-1940.
26 См. Шугрина Е.С. Ответственность за нарушение условий соглашений о передаче отдельных полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. // «Государственная власть и местное самоуправление», 2008, № 2.
27 См. Муниципальное управление. Под ред. И.В. Стародубровской. М.: АНХ при Правительстве РФ, 2006. С. 520.
ных органов самоуправления свойств разнообразия и гибкости.
В отличие от Российской Федерации в государствах Европы правовой статус межмуниципального объединения как субъекта публичного права регламентирован более подробно, а деятельность таких союзов контролируется государством и местным сообществом.
Для выполнения отдельных задач в сфере собственной компетенции австрийские общины могут объединяться на основании соглашения в союзы общин, однако такое соглашение требует разрешения надзорного органа. Разрешение должно быть дано на основании постановления, если соответствующее закону соглашение участвующих общин и образование союза общин не угрожает (в случае выполнения задач государственного управления) функционированию участвующих в соглашении общин как самоуправляющихся единиц, а также основывается принципах целесообразности, рентабельности и экономичности28.
Объединение местных общин, их устройство на основе самоуправления согласно статье 120 ФКЗ Австрии является предметом регулирования федерального конституционного законодательства, а конкретизация этих законов осуществляется через законодательство земель.
Союзы общин Германии в соответствии со статьей 28 Конституции ФРГ29 пользуются правом самоуправления в рамках своих полномочий и в соответствии с законом. Совокупностью положений 104а, 105, 106 Основного закона ФРГ определяется финансовая основа для организации деятельности союзов общин.
В Испании провинция является местным образованием, объединяющим группу муниципалитетов и образующим единицу территориального управления для выполнения деятельности государства. В данном европейском государстве также предусматривается возможность создания объединений муниципалитетов, отличающихся от провинций30.
Общины Республики Словении, руководствуясь статьей 143 Конституции, самостоятельно принимают решения об объединении в более крупные самоуправляющиеся местные сообщества в целях регулирования и решения местных вопросов, имеющих более широкое значение. Государство по согласованию с указанными сообществами передает определенные полномочия в их исключительную компетенцию и определяет степень участия этих сообществ в выдвижении предложений и осуществлении некоторых функций, относящихся к компетенции государства.
В Турецкой Республике объединение местных административных органов в союз с целью разрешения определенных общественных проблем, а также осуществления функций и полномочий происходит с согласия Совета Министров. Финансирование и меры безопасности этих союзов и их взаимные связи и отношения с центральной администрацией регулируются законом31.
В конституциях некоторых европейских государств допускается принудительное объединение органов местного самоуправления с целью совместного вы-
28 См. статью 116а Федерального конституционного закона Австрийской Республики от 10.11.1920 г. «Конституция Австрийской республики» // приводится по сборнику «Конституции государств Европы». М. «Норма», 2001.
См. Конституции зарубежных государств: Учебное пособие/Сост. проф. В.В.Маклаков. - 4-е изд., перераб. и доп. - М.: Волтерс Клувер, 2003.
30 См. статью 141 Конституции Королевства Испании // там же
31 См. статью 127 Конституции Турецкой Республики // там же
полнения или предоставления услуг в случаях, если
32
это предусмотрено законом .
Результаты применения исторического метода исследования также свидетельствуют о практической значимости предоставления местным сообществам права формировать межмуниципальные структуры управления с нормативным определением их правового статуса. Временным Правительством в 1917 году был принят Проект правил о товариществах, союзах и съездах земских учреждений, городских и поселковых управлений33, в соответствии с которым право создавать земские объединения предоставлялось губернским, уездным и волостным земским учреждениям, а также городским и поселковым управлениям. В Проекте правил были сформулированы цели создания, порядок и условия организации деятельности земских объединений, а также определены общие требования к порядку создания и проведению контроля за деятельностью земских объединений.
Обязательным условием для учреждения земского объединения было принятие постановления соответствующего земского собрания: городской или поселковой думы. Решение о создании земского объединения подлежало утверждению губернским комиссаром. В случае образования земского объединения, действующего в пределах двух и более губерний, решение земских учреждений подлежало утверждению Министром внутренних дел34. Сведения об утверждении устава союза земств подлежало обязательному опубликованию в Сенатских объявлениях.
Результаты комплексного анализа законодательства России, материалов правоприменительной практики в совокупности с положениями конституций европейских государств доказывают целесообразность предоставления местным органам власти права на создание межмуниципального объединения как субъекта конституционных правоотношений.
Фрагментарность правового регулирования статуса ММО, неопределенность процедуры его формирования и организации деятельности, порядка передачи ему отдельных государственных полномочий и полномочий органов местного самоуправления, условий контроля за деятельностью межмуниципального объединения предопределяют дальнейшей совершенствование действующего законодательства. Законодательная регламентация данных вопросов позволит определить социальную роль и место межмуниципального объединения в системе публичного управления, нормативно закрепить принципы его организации и деятельности. Одновременно представляется целесообразным исключить из ст. 8 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» запрет на передачу межмуници-пальным объединениям полномочий для решения вопросов местного значения.
Для минимизации рисков разбалансированности системы регионального управления и соблюдения требований эффективности и экономии предлагается: 1) субъекты РФ наделить правом учреждать предельно допустимые параметры объединения (численность жителей, кол-во муниципальных образований, площадь территории); 2) учредить процедуру одобрения законодательным органом государственной власти
32 См. статью 120 Конституции Греческой республики // там же
33 См. Проект правил о товариществах, союзах и съездах земских учреждений, городских и поселковых управлений 1917 года / http://www.emsu.ru/lm/monf/library/MUN4/16.htm
34 См. пункт 3 там же.
субъекта РФ решения о создании нового субъекта конституционного права.
Организация межмуниципального сотрудничества в сфере управления и реализация права на формирование объединения муниципальных образований для совместного решения общих задач, определение его статуса, порядка создания, контроля за его деятельностью позволит решать вопросы местного значения с учетом требований эффективности и экономии, а исполнение ММО отдельных государственных полномочий обеспечит реализацию прав граждан без дополнительного привлечения органов государственной власти к решению текущих вопросов жизнедеятельности.
ной характер и позволят решать вопросы местного значения с учетом требований эффективности и экономии.
Профессор,
заслуженный юрист Российской Федерации, академик АБОП
д.юн. Т.Д. Зражевская
Список литературы:
1. Гриценко Е.В. Местное самоуправление в системе публичного управления: опыт ФРГ. Изд-во ИГЭА. 2001.
2. Конституции зарубежных государств: Учебное пособие / Сост. проф. В.В.Маклаков. - 4-е изд., перераб. и доп. - М.: Во-лтерс Клувер, 2003.
3. Муниципальное управление. Под ред. И.В. Стародубровской. М.: АНХ при Правительстве РФ, 2006.
4. Проект правил о товариществах, союзах и съездах земских учреждений, городских и поселковых управлений 1917 года / http://www.emsu.ru/lm/monf/library/MUN4/16.htm
5. Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития // http://www.riocenter.ru/ru/prog-rams/doc/3928
6. Толковый словарь русского языка: В 4 т./ Под ред. Д. Н. Ушакова. — М.: Гос. ин-т «Сов. энцикл.»; ОГИЗ; Гос. изд-во иностр. и нац. слов., 1935-1940.
7. Юридическое лицо публичного права. В.Е. Чиркин. М.: Норма, 2007.
РЕЦЕНЗИЯ
Статья Попова Д.А. посвящена чрезвычайно актуальной теме - межмуниципальному объединению, как средству решения научной задачи в сфере консолидации финансовых и иных ресурсов муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения.
Автор анализирует правовой статус и организацию деятельности межмуниципального объединения, формирование которого предусматривается статьей 8 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». С использованием комплексного анализа действующего законодательства Попов Д.А. выявляет недостатки законодательного регулирования вопросов правового статуса и порядка формирования межмуниципального объединения как субъекта конституционного права. В статье на основе результатов сравнительно-сопоставительного анализа положений отечественного законодательства с Европейской Хартией местного самоуправления сформулированы научно обоснованные выводы и предложения по имплементации нормам международного права в российское законодательство с целью придания местным финансовым системам, на которых основываются органы местного самоуправления, свойств гибкости и разнообразия.
Исследуемая проблематика общественных отношений в сфере межмуниципального сотрудничества освещена на достаточно профессиональном уровне, а подготовленные Поповым Д.А. в рамках настоящей статьи концептуальные предложения носят приклад-
