CC BY
91
УДК 332.146(571.6) Е.С. БАРАБАШ
ББК 65.04 старший преподаватель
Хабаровской государственной академии экономики и права
e-mail: [email protected]
ФОРМЫ МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ И ЕГО РОЛЬ В КООРДИНАЦИИ ДЕЙСТВИЙ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ
Проанализированы сложности реформирования системы местного самоуправления в Российской Федерации, дана характеристика форм межмуниципаль-ного взаимодействия, рассмотрены особенности и проблемы создания советов муниципальных образований в субъектах РФ.
Ключевые слова: межмуниципальное взаимодействие, координация действий местных органов власти.
E.S. BARABASH
Senior Instructor, Khabarovsk State Academy of Economics and Law
e-mail: [email protected]
FORMS OF INTERMUNICIPAL COOPERATION AND ITS ROLE IN COORDINATION OF LOCAL AUTHORITIES’ ACTIVITIES
The author has analyzed some difficulties of local government reform in the Russian Federation; gives a characteristic of the forms of intermunicipal cooperation and studies some features and problems of establishing the councils of intermunicipal cooperation in the subjects of the Russian Federation.
Keywords: intermunicipal cooperation, coordination of local authorities' activities.
Проведенная в Российской Федерации в начале 2000-х гг. муниципальная реформа породила увеличение числа органов местного самоуправления более чем вдвое, рост затрат на содержание управленческого персонала в бюджетах подавляющего большинства новообразованных местных органов достиг 30% [10, с. 71]. Также реформа стимулировала непрерывное изменение закрепленных полномочий и последующее их делегирование маломощными органами поселений более крупным и финансово обеспеченным муниципальным образованиям, попытки исполнить хоть что-то в явно недостаточных пределах выделенных сверху сметных расходов.
В этих условиях пришло понимание того, что муниципальные образования могут многого добиться, если будут объединяться для межмуниципального сотрудничества в целях согласования интересов, координации действий как при решении вопросов местного значения, так и при взаимодействии с федеральными и региональными органами власти.
В сложившейся ситуации важнейшее значение приобрели разработка и внедрение
организационных механизмов, позволяющих наиболее эффективно выполнять муниципальные функции на поселенческом и районном уровнях. Реформирование системы местного самоуправления поставило органы власти и управления перед сложностями, среди которых:
- ограниченность финансово-материальных ресурсов и нехватка объектов инфраструктуры для эффективного решения вопросов местного значения;
- дефицит квалифицированных кадров, восполнение которого в короткие сроки трудноосуществимо;
- недостаток у органов власти созданных муниципальных образований опыта самостоятельного решения вопросов местного значения и управления муниципальным развитием.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 (далее — Ф3-131) предусматривает право органов местного самоуправления на сотрудничество в пределах, установленных законом, объединение с другими органами
© Е.С. Барабаш, 2011
местного самоуправления для выполнения задач, представляющих общий интерес [5].
В России эти отношения еще только набирают силу, в то время как за рубежом широко используются различные формы межмуниципального сотрудничества как на международном, так и на национальном уровне (см., напр.: [13]).
В целом межмуниципальное сотрудничество — это организационное и правовое выражение кооперационных связей, складывающихся между муниципальными образованиями. Вы-
деляют три основных вида форм межмуници-пального сотрудничества в зависимости от их организационно-правового содержания:
- ассоциативная (создание межмуници-пальных ассоциаций и объединений);
- договорная (заключение договоров и соглашений о сотрудничестве, совместной деятельности);
- координационная (проведение консультаций, создание совместных координационных, совещательных и консультативных органов) (табл.).
Характеристика форм межмуниципального сотрудничества
Форма сотрудничества Цель создания Основные функции Территориальные границы деятельности Примеры
Ассоциативная. Организационноправовая форма межмуниципального объединения — некоммерческая организация (ассоциация, конгресс, союз; автономная некоммерческая организация; фонд) Организация взаимодействия органов МСУ* Координация деятельности МО* по различным направлениям Представительство и защита прав и интересов МО Обеспечение взаимодействия органов МСУ с федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ Мониторинг федерального законодательства в интересах МСУ Участие в федеральном законотворческом процессе Взаимодействие с федеральными органами власти по защите МСУ Организация совместной хозяйственной деятельности местных властей в вопросах, требующих решения на федеральном уровне Организация информационного обмена опытом работы Организация международного сотрудничества в сфере МСУ Развитие социальной инфраструктуры Национальные Общероссийский конгресс муниципальных образований, Союз российских городов, Союз малых городов РФ
Межрегио- нальные Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Ассоциация городов юга РФ, Ассоциация городов Урала
Региональные Ассоциация МСУ Республики Карелия, Муниципальный союз городов Тюменской области и т.п.
Специальные Ассоциация ЗАТО* РФ, Ассоциация городов-наукоградов
Договорная. Организационноправовая форма межмуниципаль-ного объединения — коммерческая организация (межмуниципаль-ное хозяйственное общество; договоры и соглашения в сфере здравоохранения, образования и т.д.) Объединение финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения Оптимизация расходов на обеспечение вспомогательных муниципальных функций (бухгалтерский учет, размещение заказов на поставки товаров для муниципальных нужд и др.) Организация совместных действий МО по обеспечению населения продовольственными и промышленными товарами Организация совместных действий МО по формированию и размещению сводного межмуниципаль-ного заказа на основные виды товаров и услуг Организация совместных действий МО по разработке межмуниципальных программ и проектов Межрегио- нальные Межмуниципальное хозяйственное общество «Сим-бирскгазификация», МХО «Управляющая компания "Тепловой центр”», г. Острогожск
Региональные Межрайонные отделения первичной медико-санитарной помощи в Ивановской области (аутсорсинг муниципальных функций)
Координационная (совместные консультации; создание совместных координационных органов без наделения их статусом юридических лиц) Согласование интересов, координация действий МО и их органов Выработка единых подходов МО в налоговой политике, ценообразовании в согласованных сферах деятельности в рамках действующего законодательства и в пределах полномочий органов МСУ Региональные Рабочие межмуни-ципальные группы и другие консультационные органы
* МСУ — местное самоуправление, МО — муниципальное образование, ЗАТО — закрытое административно-территориальное образование.
Источники: [1; 5-9; 11].
Наиболее формализованной и сложной по своей организационной структуре формой межмуниципального сотрудничества является создание объединений муниципальных образований или межмуниципальных объединений, обладающих организационной самостоятельностью. Статьей 8 Ф3-131 это право закреплено в виде возможности создания межмуниципальных организаций в форме межмуниципальных объединений, хозяйственных обществ. Кроме того, органы местного самоуправления вправе принимать решения о создании автономных некоммерческих организаций, заключать договоры и соглашения.
В России все горизонтальные формы взаимодействия муниципальных образований (заключение договоров, создание ассоциаций) регламентируются нормами гражданского, т.е. частного, права. Так, статус ассоциаций муниципальных образований как некоммерческих организаций особого рода в настоящее время закрепляется гражданско-правовыми актами о некоммерческих организациях.
Ф3-131 внес ряд существенных изменений в деятельность союзов и ассоциаций муниципальных образований России. Согласно ему, в каждом субъекте РФ в 2006 г. был образован единый совет муниципальных образований. Однако данное правило не в полной мере согласуется со свободой создания некоммерческих организаций и в целом со свободой договорных отношений, а в определенной степени указывает на публичноправовую природу советов муниципальных образований [12, с. 15].
Вопрос о порядке создания совета муниципальных образований тесно связан с вопросом о членстве в данной организации. Прежде всего отметим, что членами советов муниципальных образований являются муниципальные образования соответствующего субъекта Российской Федерации независимо от вида (поселения, городские округа, муниципальные районы). Предметом дискуссии выступает, во-первых, обязательность для муниципальных образований вхождения в состав совета, а во-вторых, минимальное количество муниципальных образований в составе совета.
В литературе встречаются разные точки зрения по этому поводу. Существует мнение об обязательном вхождении всех муниципальных образований субъекта Российской Федерации в состав соответствующего совета [2].
Данная позиция представляется небесспорной. Ф3-131 не устанавливает для муниципальных образований обязанности вхождения в состав совета. Следовательно, в данном случае должны применяться общие нормы федерального закона «О некоммерческих организациях» о добровольном членстве в некоммерческой организации. Организационно-правовая форма ассоциации предполагает наличие в ее составе как минимум двух организаций. В целом нет веских оснований не применять данное положение и к советам муниципальных образований [4]. Кроме того, Ф3-131 не запрещает создание нескольких советов в одном субъекте Российской Федерации.
Резюмируя, отметим, что форма добровольного сотрудничества для России является альтернативным способом предоставления услуг в масштабе района без применения процедуры слияния. Это особенно актуально для тех субъектов Федерации, где поселения создавались без какого-либо экономического обоснования. Подобный тип создания поселений характерен, например, для юга Дальневосточного федерального округа, где большинство поселений было создано не по экономическим, а по внеэкономическим, чаще всего военным и политическим, устремлениям. В настоящее время многие из них не в состоянии самостоятельно обеспечить выполнение функций, возложенных на них Ф3-131 [3].
Огромную нехватку средств испытывают поселения. Причина заключается в том, что при выравнивании бюджетной обеспеченности муниципальных образований не учитывается тот факт, что муниципальные образования даже одного типа часто различаются по своему экономическому развитию, а следовательно, и по доходам. Бюджетная обеспеченность в сельских поселениях в большинстве случаев не превышает 1,5 тыс. р. на одного жителя [8]. Поэтому региональная власть вынуждена корректировать бюджет в пользу глубоко дотационных поселений.
Одной из важных проблем, требующих скорейшего нормативного регулирования, является организация взаимоотношений между бюджетами муниципалитетов-доноров и бюджетами муниципалитетов, являющихся реципиентами (при нахождении и тех и других на территории одного и того же субъекта РФ). Это характерно для многих регионов в отно-
шении финансового положения областного центра и рядом расположенных поселений.
В некоторых случаях целесообразно поручить координацию предоставления услуг, экономический эффект от которых приходится на территорию нескольких муниципальных образований, региональным органам власти. Например, им могут быть переданы такие функции, как региональное планирование или региональное экономическое развитие. Целесообразность их передачи связана еще и с тем, что на региональном уровне более мощный кадровый потенциал и больше опыта такой работы. Региональная власть также может способствовать заключению межму-ниципальных соглашений, направленных на улучшение координации предоставления
таких услуг, как водоснабжение, утилизация отходов и транспортные перевозки. Данная координирующая функция по конкретным услугам может быть передана соответствующим департаментам субъектов Федерации.
В условиях ограниченности финансовых ресурсов в бюджетах муниципальных образований на выполнение определенных функций межмуниципальное взаимодействие позволяет привлечь дополнительные источники мобилизации бюджетных средств. На данном этапе развития институтов местного самоуправления межмуниципальное взаимодействие — одно из ключевых направлений реформы, от развития которого будет зависеть становление как местного самоуправления, так и гражданского общества в целом.
Список использованной литературы
1. Государственная экономическая политика и экономическая доктрина России: в 5 т. М., 2008.
2. Замотаев А.А. Проблемы создания советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации // Муниципальная власть. 2006. № 1. C. 11—15.
3. Леонов C.H. Анализ условий стратегического развития Дальнего Востока России после кризиса // Вестник ТОГУ. 2011. № 1. C. 153—166.
4. Лызлов Д.К Особенности правового статуса советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации // Юрист. 2006. № 9. C. 12—14.
5. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
6. Официальный интернет-портал Республики Алтай. URL: http://www.altai-republic.com.
7. Официальный портал органов власти Воронежской области. URL: http://www.govvrn.ru/wps/portal.
8. Официальный портал органов власти Еврейской автономной области. URL: http://www.eao.ru.
9. Официальный портал Хабаровского края. URL: http://www.khabkrai.ru.
10. Региональное измерение государственной экономической политики России / под общ. ред. А.^ Мал-чинова. М., 2007.
11. Сайт Республики Коми. URL: http://umsu.rkomi.ru.
12. ^юзы и ассоциации муниципальных образований / сост. А.^ ^фанов; ГУ «Ин-т регион. политики и законодательства». Белгород, 2009.
13. Управление развитием муниципальных образований: Стратегическое планирование. Территориальное планирование). М., 2007.
Referenses
1. Gosudarstvennaya ekonomicheskaya politika i ekonomicheskaya doktrina Rossii: v 5 t. M., 2008.
2. Zamotaev A.A. Problemy sozdaniya sovetov munitsipal'nykh obrazovanii sub'ektov Rossiiskoi Federatsii // Munitsipal'naya vlast'. 2006. № 1. S. 11—15.
3. Leonov S.N. Analiz uslovii strategicheskogo razvitiya Dal'nego Vostoka Rossii posle krizisa // Vestnik TOGU. 2011. № 1. S. 153—166.
4. Lyzlov D.N. Osobennosti pravovogo statusa sovetov munitsipal'nykh obrazovanii sub'ektov Rossiiskoi Federatsii // Yurist. 2006. № 9. S. 12—14.
5. Ob obshchikh printsipakh organizatsii mestnogo samoupravleniya v Rossiiskoi Federatsii: feder. zakon ot 6 okt. 2003 g. № 131-FZ [Elektronnyi resurs]. Dostup iz sprav.-pravovoi sistemy «Konsul'tantPlyus».
6. Ofitsial'nyi internet-portal Respubliki Altai. URL: http://www.altai-republic.com.
7. Ofitsial'nyi portal organov vlasti Voronezhskoi oblasti. URL: http://www.govvrn.ru/wps/portal.
8. Ofitsial'nyi portal organov vlasti Evreiskoi avtonomnoi oblasti. URL: http://www.eao.ru.
9. Ofitsial'nyi portal Khabarovskogo kraya. URL: http://www.khabkrai.ru.
10. Regional'noe izmerenie gosudarstvennoi ekonomicheskoi politiki Rossii / pod obshch. red. A.S. Malchinova. M., 2007.
11. Cait Respubliki Komi. URL: http://umsu.rkomi.ru.
12. Soyuzy i assotsiatsii munitsipal'nykh obrazovanii / sost. A.N. Nifanov; GU «In-t region. politiki i zakonodatel'stva». Belgorod, 2009.
13. Upravlenie razvitiem munitsipal'nykh obrazovanii: (Strategicheskoe planirovanie. Territorial'noe planirovanie). M., 2007.
