CC BY
185
ББК 65.050.22 аспирант Байкальского государственного университета
экономики и права, г. Иркутск e-mail: [email protected]
ГОРОДСКАЯ АГЛОМЕРАЦИЯ КАК НОВАЯ ФОРМА МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА
Исследуются организационно-правовые формы межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации. Проанализированы проблемы реализации организационно-правовых форм межмуниципального сотрудничества. Предложено рассматривать городские агломерации в качестве новой перспективной формы межмуниципального сотрудничества.
Ключевые слова: межмуниципальное сотрудничество, формы межмуници-пального сотрудничества, городская агломерация.
M.A. MIKHAYLOVA
post-graduate student of Baikal National University of Economics and Law, Irkutsk e-mail: [email protected]
URBAN AGGLOMERATION AS A NEW FORM OF INTERMUNUCIPAL COLLABORATION
Organizational and legal forms of intermunucipal collaboration in the Russian Federation are studied. The problems of implementing organizational and legal forms of intermunucipal collaboration are analyzed. The author suggests considering urban agglomeration as a new form of intermunucipal collaboration.
Keywords: intermunucipal collaboration, forms of intermunucipal collaboration, urban agglomeration.
Ограниченность финансово-материальных ресурсов и недостаточное число объектов инфраструктуры для эффективного решения вопросов местного значения являются на сегодняшний день одними из существенных проблем муниципального управления. В качестве одного из механизмов решения проблемы финансового обеспечения полномочий органов местного самоуправления может рассматриваться институт межмуни-ципального сотрудничества.
Вообще, в широком смысле, сотрудничество представляет собой совместную деятельность, участие в каком-либо общем деле.
Любая административно-территориальная единица, начиная от поселения первого уровня и вплоть до государства в целом, является открытой системой, что обусловливает наличие у нее значительного числа внешних связей. В целях согласования взаимных интересов, координации действий, формирования и развития экономических связей, решения
общих задач административно-территориальные единицы вынуждены осуществлять совместную деятельность, т.е. сотрудничество.
В соответствии с иерархией уровней управления (государственный, субфедераль-ный, муниципальный) существуют и различные виды сотрудничества: международное (межгосударственное), межрегиональное, межмуниципальное. Выделяют также приграничное сотрудничество, которое может осуществляться как на межрегиональном, так и на межмуниципальном уровне.
Несмотря на достаточно большое количество публикаций, рассматривающих вопросы межмуниципального сотрудничества, до настоящего времени среди ученых и практиков в сфере муниципального управления не сложилось единого мнения по поводу определения понятия «межмуниципальное сотрудничество». Наиболее часто как синонимы данного понятия используются термины: «взаимодействие», «сотрудничество», «объ-
© МА. Михайлова, 2010
единение», «партнерство», «кооперация», «интеграция». Федеральный закон № 131-ФЗ также не содержит определения понятия межмуниципального сотрудничества.
Анализ различных публикаций позволил нам выделить два основных подхода к понятию «межмуниципальное сотрудничество».
Одна группа авторов рассматривает межмуниципальное сотрудничество преимущественно в политической сфере. Типичное определение данного подхода: «межмуници-пальное сотрудничество представляет собой форму взаимодействия органов местного самоуправления смежных территорий, способствующую выражению и защите общих интересов муниципальных образований, эффективному решению задач местного значения и осуществлению прав граждан на местное самоуправление, обеспечению взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ» [1, с. 19].
Другая группа авторов рассматривает межмуниципальное сотрудничество преимущественно в экономической сфере. Примером подобного подхода может служить определение межмуниципального сотрудничества «как системы экономических отношений, складывающихся между муниципальными образованиями по поводу эффективного использования земельных и природных ресурсов, рационального использования и распоряжения объектами муниципальной собственности, по поводу реализации совместных объектов, направленных на укрепление и развитие экономической базы муниципального образования, развития предпринимательства и привлечения инвестиций» [8, с. 8].
На наш взгляд, наиболее полным будет являться определение, отражающее сотрудничество муниципалитетов в различных сферах — политической, экономической и др. Под межмуниципальным сотрудничеством мы предлагаем понимать совместную деятельность муниципальных образований и (или) их органов местного самоуправления, осуществляемую в специфических организационно-правовых формах, в целях взаимодействия, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований, а также в целях повышения эффективности и результативности решения вопросов местного значения.
Российским законодательством предусмотрены различные организационно-правовые формы межмуниципального сотрудничества, среди которых можно выделить три их группы — ассоциативные, договорные и организационно-хозяйственные.
К ассоциативным формам межмуници-пального сотрудничества относится создание советов муниципальных образований субъекта РФ, единого общероссийского объединения муниципальных образований, а также иных объединений муниципальных образований.
К договорным формам межмуниципаль-ного сотрудничества относятся заключение соглашений о намерениях, договоров о сотрудничестве по обмену опытом, оказанию методической и консультативной помощи по различным вопросам, находящимся в ведении муниципалитетов, создание координационных, консультативных и совещательных органов, рабочих групп без наделения их статусом юридического лица, согласование планов социально-экономического развития и др.
К организационно-хозяйственным формам межмуниципального сотрудничества относится создание межмуниципальных хозяйственных обществ в виде закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, а также межмуниципаль-ных некоммерческих организаций в виде автономных некоммерческих организаций и фондов. Органы местного самоуправления также могут выступать соучредителями межмуниципального печатного средства массовой информации.
На наш взгляд, потенциал организационно-правовых форм межмуниципального сотрудничества пока реализован не полностью. Проблемы реализации организационно-правовых форм межмуниципального сотрудничества систематизированы в таблице.
Отмеченные проблемы реализации организационно-правовых форм межмуниципаль-ного сотрудничества существенно сдерживают развитие сотрудничества муниципалитетов в России. В связи с этим в настоящее время активизируются дискуссии о новых формах межмуниципального сотрудничества.
По мнению Р.В. Бабуна, «для России наибольший интерес представляет межмуници-пальная хозяйственная кооперация в рамках взаимодействия соседних городов между собой (агломерации), кооперация городских
ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ УПРАВЛЕНИЯ
округов с прилегающими муниципальными районами, формирование и совместная эксплуатация территорий пригородных зон» [3, с. 69]. В.Л. Глазычев считает, что агломерация — это «высшая форма межмуниципаль-ного сотрудничества, его финальное оформление, когда повседневные связи поселений разного ранга уже достаточно крепки» [5].
Соглашаясь с высказываниями авторов, мы считаем правомочным рассматривать городскую агломерацию в контексте межму-ниципального сотрудничества как его новую форму. Особенностью городской агломерации является то, что она обеспечивает сотрудничество муниципальных образований в различных сферах (политической, экономической, социальной, экологической и др.) и позволяет применять ассоциативные, организационно-хозяйственные и договорные организационно-правовые формы межмуни-ципального сотрудничества (рис.).
Проблемы реализации организационно-правовых форм межмуниципального сотрудничества
Формы межмуниципального сотрудничества Проблемы реализации организационно-правовых форм межмуниципального сотрудничества
Ассоциативные Недостаточное стимулирование развития межмуниципального сотрудничества со стороны федеральных и региональных органов государственной власти [3, с. 65] Формирование советов муниципальных образований субъектов РФ в целях исполнения императивных норм законодательства при активном патронаже со стороны региональных органов государственной власти без учета реальной потребности муниципалитетов [3, с. 65; 7, с. 79-81] Отсутствие права судебной защиты совместных интересов муниципальных образований [3, с. 66; 4] Отсутствие регламентации взаимодействия советов муниципальных образований субъектов РФ с региональными органами государственной власти и территориальными управлениями федеральных органов государственной власти [3, с. 66; 4] Отсутствие права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ [3, с. 66; 4; 7, с. 77]
Договорные Декларативность и необязательный характер заключаемых договоров Отсутствие в договорах положений, устанавливающих ответственность муниципальных образований за неисполнение взятых на себя обязательств Технические трудности (например, необходимость государственной регистрации имущественных договоров на срок более года, влекущая сбор и подготовку необходимой технической документации), связанные с ресурсными ограничениями муниципалитетов [7, с. 77]
Организацион- но-хозяйствен- ные Отсутствие внятного методического сопровождения межмуниципального сотрудничества как со стороны государства, так и со стороны экспертного сообщества [7, с. 79-81] Несогласованность норм Федерального закона № 131-ФЗ о межмуниципальном сотрудничестве и гражданского законодательства, регламентирующего хозяйственную деятельность органов публичной власти в рамках межмуниципального сотрудничества [2, с. 11; 6, с. 34] Отсутствие у муниципалитетов стимулов к повышению эффективности хозяйствования вследствие сохранения и укрепления модели бюджетного выравнивания по сравнению с бюджетной автономией [6, с. 34] Отсутствие у муниципалитетов острой необходимости объединения ресурсов ввиду того, что законодательство дает другие возможности, например передавать полномочия от менее обеспеченных к более обеспеченным муниципальным образованиям (от поселений — муниципальным районам) [6, с. 34] Отсутствие навыков эффективного хозяйствования вследствие низкой квалификации муниципальных служащих [6, с. 34]
Организационно-хозяйственные
Место городской агломерации в системе организационно-правовых форм межмуниципального сотрудничества
Действительно, в рамках городской агломерации могут осуществляться взаимодействие муниципалитетов, выражение и защита общих интересов, кроме того, могут заключаться различные договоры и соглашения о
сотрудничестве. При этом в агломерации имеются все предпосылки для объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов муниципальных образований в целях ускорения темпов их социально-экономического развития и решения вопросов местного значения.
Под городской агломерацией мы предлагаем понимать объединение муниципальных образований, характеризующееся наличием тесных политических и экономических взаимосвязей между отдельными входящими в ее состав муниципалитетами, в целях комплексного развития территории агломерации, а также повышения эффективности и результативности решения вопросов местного значения.
Отличие городской агломерации от существующих организационно-правовых форм межмуниципального сотрудничества:
- обеспечивает сотрудничество муниципальных образований в различных сферах
(политической, экономической, социальной, экологической и др.), основанное на его объективной необходимости;
- ее создание входит в число стратегических приоритетов региональной политики, благодаря чему будет обеспечено расширение методической базы организации межмуни-ципального сотрудничества в агломерации и стимулирование его дальнейшего развития;
- не является самостоятельной организационно-правовой формой межмуниципально-го сотрудничества, при этом в зависимости от целей и задач позволяет применять его различные организационно-правовые формы.
Учитывая значительный, хотя пока еще не реализованный потенциал межмуниципаль-ного сотрудничества в городских агломерациях, считаем, что важнейшей методической задачей является разработка механизма организации сотрудничества муниципалитетов, входящих в городскую агломерацию.
Список использованной литературы
1. Алпатов Ю.М. Организация местного самоуправления в городах федерального значения: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2009.
2. Бабичев И.В. Правовое регулирование вопросов межмуниципального сотрудничества: Формы межмуниципального сотрудничества // Местное право. 2009. № 9/10. С. 3—18.
3. Бабун Р.В. Проблемы межмуниципального сотрудничества / / Городское управление. 2009. № б. С. бЗ—70.
4. Вопросы развития межмуниципального хозяйственного сотрудничества: стенограмма заседания Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации // Городское управление. 2010. № 1. С. б5—80.
5. Глазычев В.Л. Начнем с города [Электронный ресурс] // Эксперт-Урал. 2008. 29 сент. URL: http:// www.expert-ural.com/25-0-6031/.
6. Рагозина Л.Г. Межмуниципальное сотрудничество в России: перспективы развития с учетом адаптации зарубежного опыта к возможностям российского законодательства / / Местное право. 2009. № 9—10. С. 31—42.
7. Рагозина Л.Г. Правовое обеспечение и практика осуществления различных форм межмуниципальной кооперации в России и за рубежом // Муниципальная власть. 2009. Июль—август. С. 7б—85.
8. Хоменко О.А. Управление устойчивым развитием муниципального образования как социально-экономической системы в условиях реформирования местного самоуправления (на примере муниципальных районов): автореф. дис. . канд. экон. наук. Саратов, 2007.
Bibliography (transliterated)
1. Alpatov Yu.M. Organizatsiya mestnogo samoupravleniya v gorodakh federal'nogo znacheniya: avtoref. dis. ... d-ra yurid. nauk. M., 2009.
2. Babichev I.V. Pravovoe regulirovanie voprosov mezhmunitsipal'nogo sotrudnichestva: Formy mezhmunitsipal'-nogo sotrudnichestva // Mestnoe pravo. 2009. № 9/10. S. 3—18.
3. Babun R.V. Problemy mezhmunitsipal'nogo sotrudnichestva // Gorodskoe upravlenie. 2009. № б. S. бЗ—70.
4. Voprosy razvitiya mezhmunitsipal'nogo khozyaistvennogo sotrudnichestva: stenogramma zasedaniya Soveta
po mestnomu samoupravleniyu pri Predsedatele Gosudarstvennoi Dumy Federal'nogo Sobraniya Rossiiskoi Federa-tsii // Gorodskoe upravlenie. 2010. 1. S. б5—80.
5. Glazychev V.L. Nachnem s goroda [Elektronnyi resurs] // Ekspert-Ural. 2008. 29 sent. URL: http://www. expert-ural.com/25-0-6031/.
6. Ragozina L.G. Mezhmunitsipal'noe sotrudnichestvo v Rossii: perspektivy razvitiya s uchetom adaptatsii zarubezhnogo opyta k vozmozhnostyam rossiiskogo zakonodatel'stva / / Mestnoe pravo. 2009. № 9—10. S. 31—42.
7. Ragozina L.G. Pravovoe obespechenie i praktika osushchestvleniya razlichnykh form mezhmunitsipal'noi kooperatsii v Rossii i za rubezhom // Munitsipal'naya vlast'. 2009. lyul'—avgust. S. 7б—85.
8. Khomenko O.A. Upravlenie ustoichivym razvitiem munitsipal'nogo obrazovaniya kak sotsial'no-ekonomicheskoi sistemy v usloviyakh reformirovaniya mestnogo samoupravleniya (na primere munitsipal'nykh raionov): avtoref. dis. ... kand. ekon. nauk. Saratov, 2007.
